Ziel dieser Arbeit ist es, die Effizienz der Lenkungsfunktion von Ökosteuern in Bundesrepublik Deutschland näher zu analysieren. Im Rahmen der Arbeit soll untersucht werden, ob und inwieweit sich die Ökosteuer auf das Verhalten der Individuen auswirkt und somit die Verbesserung der Umweltlage positiv beeinflusst.
Im Kapitel 2 werden allgemeine Grundlagen der Ökosteuer angeführt. Dabei wird auf die Definition des Begriffs „Ökosteuern“ und auf die Beweggründe, welche die Ökosteuern rechtfertigen, eingegangen. Anschließend folgt ein Überblick über die historische Entwicklung einer Umweltsteuer. Das dritte Kapitel wendet sich den Elementen der Ökosteuern zu.
Das im Kapitel 4 näher zu betrachtende Einflusse von Ökosteuer betriebswirtschaftlicher und volkswirtschaftlicher Art werden Hauptgegenstand der Betrachtung. Im Rahmen der Arbeit soll der Versuch unternommen werden, die erhoffte Lenkungsfunktion auf ihr tatsächliches Eintreten hin zu überprüfen. Mit dem Verbrauch der meisten Energieträger gehen Emissionen von Kohlendioxyd einher, welche zu schwerwiegenden Veränderungen der Klima führen können. Das umweltpolitische Lenkungsziel der Ökosteuer besteht darin, u.a. durch die steuerliche Belastung von Energieträgern diese Umweltbeeinträchtigungen zu reduzieren. Um Umweltveränderungen bewerten zu können, wird der Frage nachgegangen, ob die beobachtbaren Entwicklungen auch als ökologisch effektiv charakterisiert werden können. Im Folgenden soll gelten, dass eine Steuer ökologisch effektiv wirkt, wenn sie auf jene Wirtschaftsbereiche ausgerichtet ist, in denen die Umweltschäden besonders groß sind bzw. eine zunehmende Gefährdung der Umwelt besteht. Der Abschnitt 4.4 gibt einen historischen Rückblick über die Entwicklung des Energieverbrauchs und der mit ihm verbundenen CO2-Emissionen in der Bundesrepublik Deutschland. Die Methodik baut diesbezüglich überwiegend auf der Analyse grafischer Darstellungen auf. Um Veränderungen in der betrachteten Höhe des Energieverbrauchs und der CO2-Emissionen erklären zu können, wird der Abschnitt 4.4.6 die Wirkung allgemeiner Einflussfaktoren auf diese Größen behandeln. Im Abschnitt 4.5 erfolgt eine Untersuchung der Wirkungen der ökologischen Steuerreform auf die Unternehmen. Das fünfte Kapitel gibt abschließend eine Zusammenfassung der Lenkungswirkungen, welche von den Ökosteuern ausgehen.
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Symbolverzeichnis
1. Einleitung
2. Konzeptionelle Grundlagen
2.1 Ökosteuern als umweltpolitisches Instrument
2.1.1 Die Definition des Begriffs „ Ökosteuern“
2.1.2 Gründe für Einsatz von Ökosteuern
2.1.2.1 Eine Sicherung der Staatseinnahmen
2.1.2.2 Tatsächliche Eignung für wirksamen Umweltschutz sicherstellen
2.1.2.3 Zielkonflikt zwischen der Lenkungs- und Finanzierungsfunktion
2.2 Historische Aspekte der Ökosteuern
2.2.1 Pigou – Steuer als „Mutter aller Ökosteuern“
2.2.2 Ökologische Steuerreform im Überblick
3. Elemente der Ökosteuern als Verbrauchsteuern
3.1 Die Stromsteuer
3.2 Energiesteuer
3.3 Spezielle Energiesteuern im Verkehrssektor
3.3.1 Die Mineralölsteuer
3.3.2 Die Kfz-Steuer
4. Volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Auswirkungen von Ökosteuern
4.1 Theorie der doppelten Dividenden
4.1.1 Die erste Dividende: Steigerung der Umweltqualität
4.1.2 Die zweite Dividende: Steigerung der Wohlfahrt
4.2 Das Steueraufkommen von umweltbezogenen Steuern
4.2.1 Verwendungsalternativen
4.2.1.1 Das Ökobonusprinzip
4.2.1.2 Unterstützung der 3. Welt bei deren Umweltsanierung
4.2.1.3 Staatliche Investitionen zur Einsparbeschleunigung
4.2.2 Tatsächliche Verwendung des Steueraufkommens
4.3 Volkswirtschaftliche Wirkungen von ökologischen Steuern
4.3.1 Beschäftigungseffekte
4.3.2 Auswirkungen auf die Verteilung der Einkommen
4.3.3 Auswirkung auf die wirtschaftliche Entwicklung
4.4 Energieverbrauch in Deutschland
4.4.1 Primär- und Endenergieverbrauch seit 1990
4.4.2 Energieerzeugung in Deutschland seit 1990
4.4.3 Stromverbrauch in Deutschland seit 1990
4.4.4 Mineralöl- und Erdgasverbrauch in Deutschland seit 1990
4.4.5 Endenergieverbrauch nach Wirtschaftssektoren seit 1990
4.4.5.1 Endenergieverbrauch im Verkehrssektor
4.4.5.2 Endenergieverbrauch im Haushaltssektor
4.4.5.3 Endenergieverbrauch in den übrigen Sektoren
4.4.5.4 CO2-Emissionen seit 1990
4.4.6 Einflussfaktoren auf die Höhe des Energieverbrauchs
4.4.6.1 Einfluss des Wirtschaftswachstums und der demographischen Entwicklung
4.4.6.2 Einfluss von Witterungsbedingungen und Energiepreisen
4.5 Wirkungen von Ökosteuern auf ausgewählte Unternehmen
4.5.1 Anforderungen an Ökosteuer aus betriebswirtschaftlicher Sicht
4.5.2 Empirische Untersuchung vor Einführung einer Ökosteuer
4.5.2.1 Trockenfutterhersteller
4.5.2.2 Bäckereien
4.5.2.3 Computerhersteller
4.5.3 Auswirkungen auf Unternehmen nach Einführung einer Ökosteuer
4.5.3.1 Deutsche Bahn AG
4.5.3.2 GASAG Berliner Gaswerke AG
4.5.3.3 Fazit
5. Schlussfolgerung
Anhang
Anhangsverzeichnis
Verzeichnis der Gesetze
Verzeichnis der Internetquellen
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Finanzierungs- vs. fiskalische Funktion
Abb. 2: Pigou – Steuer
Abb. 3: Die erste Dividende
Abb. 4: Die zweite Dividende
Abb. 5: Ökosteuereinnahmen und Entlastungen des Beitragssatzes zur Rentenversicherung
Abb. 6: Entwicklung von Primärenergieverbrauch
Abb. 7: Entwicklung von Endenergieverbrauch
Abb. 8: Einsatz von Energieträgern zur Stromerzeugung in Deutschland
Abb. 9: Stromverbrauch
Abb. 10: Mineralöl- und Erdgasverbrauch
Abb. 11: Endenergieverbrauch im Verkehrssektor
Abb. 12: Endenergieverbrauch privater Haushalte
Abb. 13: Endenergieverbrauch in übrigen Sektoren
Abb. 14: Entwicklung der CO2-Emissionen in Deutschland nach Sektoren
Tabellenverzeichnis
Tab. 1: Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern
Tab. 2: Ökosteuereinnahmen
Tab. 3: Verwendung des Steueraufkommens
Tab. 4: Auswirkungen der ökologischen Steuerreform auf BIP
Tab. 5: Ist-Energieverbrauch der Trockenfutterhersteller
Tab. 6: Ist-Energieverbrauch der Bäckereien
Tab. 7: Ist-Energieverbrauch der Computerhersteller
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Symbolverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einleitung
Ziel dieser Arbeit ist es, die Effizienz der Lenkungsfunktion von Ökosteuern in Bundesrepublik Deutschland näher zu analysieren. Im Rahmen der Arbeit soll untersucht werden, ob und inwieweit sich die Ökosteuer auf das Verhalten der Individuen auswirkt und somit die Verbesserung der Umweltlage positiv beeinflusst. Der Aufbau der Arbeit vollzieht sich wie folgt.
Im Kapitel 2 werden allgemeine Grundlagen der Ökosteuer angeführt. Dabei wird auf die Definition des Begriffs „Ökosteuern“ und auf die Beweggründe, welche die Ökosteuern rechtfertigen, eingegangen. Anschließend folgt ein Überblick über die historische Entwicklung einer Umweltsteuer. Das dritte Kapitel wendet sich den Elementen der Ökosteuern zu. Es erfolgt eine Übersicht über die wichtigsten Verbrauchsteuern, welche eine Gesamtheit der ökologischen Steuern bilden.
Das im Kapitel 4 näher zu betrachtende Einflusse von Ökosteuer betriebswirtschaftlicher und volkswirtschaftlicher Art werden Hauptgegenstand der Betrachtung. Die fiskalische Funktion von Umweltsteuern und daraus resultierendes Steueraufkommen wird im Abschnitt 4.2 behandelt. Im Rahmen der Arbeit soll der Versuch unternommen werden, die erhoffte Lenkungsfunktion auf ihr tatsächliches Eintreten hin zu überprüfen. Mit dem Verbrauch der meisten Energieträger gehen Emissionen von Kohlendioxyd einher, welche zu schwerwiegenden Veränderungen der Klima führen können. Das umweltpolitische Lenkungsziel der Ökosteuer besteht darin, u.a. durch die steuerliche Belastung von Energieträgern diese Umweltbeeinträchtigungen zu reduzieren. Um Umweltveränderungen bewerten zu können, wird der Frage nachgegangen, ob die beobachtbaren Entwicklungen auch als ökologisch effektiv charakterisiert werden können. Im Folgenden soll gelten, dass eine Steuer ökologisch effektiv wirkt, wenn sie auf jene Wirtschaftsbereiche ausgerichtet ist, in denen die Umweltschäden besonders groß sind bzw. eine zunehmende Gefährdung der Umwelt besteht. Der Abschnitt 4.4 gibt einen historischen Rückblick über die Entwicklung des Energieverbrauchs und der mit ihm verbundenen CO2-Emissionen in der Bundesrepublik Deutschland. Mit dieser Darstellung wird erkennbar, in welchen Wirtschaftsbereichen eine besondere Dringlichkeit des Staatseingriffs erforderlich ist. Die Methodik baut diesbezüglich überwiegend auf der Analyse grafischer Darstellungen auf. Um Veränderungen in der betrachteten Höhe des Energieverbrauchs und der CO2-Emissionen erklären zu können, wird der Abschnitt 4.4.6 die Wirkung allgemeiner Einflussfaktoren auf diese Größen behandeln. Mit den gewonnenen Ergebnissen kann der Frage nachgegangen werden, inwieweit neben dem Einfluss des Preises für Energieträger auch der Einfluss anderer Faktoren berücksichtigt werden muss. Im Abschnitt 4.5 erfolgt eine Untersuchung der Wirkungen der ökologischen Steuerreform auf die Unternehmen. Das fünfte Kapitel gibt abschließend eine Zusammenfassung der Lenkungswirkungen, welche von den Ökosteuern ausgehen.
2. Konzeptionelle Grundlagen
Nachfolgend werden zunächst die begrifflichen Grundlagen der Ökosteuer konkretisiert und die Notwendigkeit einer solcher Steuer dargestellt. Dabei wird auf die zwei Funktionen und den möglichen Zielkonflikt zwischen beiden eingegangen. Im Anschluss folgt eine Geschichte der Idee von Ökosteuer mit Darstellung der wichtigsten Konzepte, welche eine Basis für die ökologische Steuerreform in Deutschland bilden.
2.1 Ökosteuern als umweltpolitisches Instrument
Da die Gefahren, die aus der Verschmutzung der Umwelt resultieren, immer klarer und dramatischer auftreten, stellt sich die Frage nach einer Instrumentalisierung des Steuerrechts zum Schutze der Umwelt. Primär für den Umweltschutz ist das Ordnungsrecht mit seinen Instrumenten wie Gebote, Auflagen, Verbote etc. zuständig. Diesem vielfältigen ordnungsrechtlichen Instrumentarium steht das sog. marktwirtschaftliche Instrumentarium gegenüber, mit dem Ziel die Entscheidung des Marktteilnehmers für umweltfreundliches Verhalten ökonomisch rentabel zu machen. Für die Optimierung des Umweltschutzes ist eine Ergänzung durch marktsteuernde Instrumente unentbehrlich, weil ein ökologisch sinnvolles Handeln nicht nur allein durch das als ineffektiv empfundene Ordnungsrecht gesichert werden kann. Der Anreiz, Kosten zu vermeiden, wirkt besser als ein Gebot oder Verbot, weil die ökonomischen Eigeninteressen im Mittelpunkt stehen. Dieses Instrumentarium ist dort anwendbar, wo das Ordnungsrecht ein bestimmtes Verhalten wegen des rechtsstaatlichen Übermaßverbots nicht vorschreiben soll oder kann. Zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten gehören u. a. abgabenrechtliche Instrumente. Das sind Umweltsonderabgaben, Umweltgebühren und Ökostreuern.[1]
2.1.1 Die Definition des Begriffs „ Ökosteuern“
Es gibt keine allgemein gültige Definition des Begriffs der Ökosteuer bzw. Umweltsteuer. Zu allererst soll definiert werden was eine Steuer ist. Steuer ist eine bestimmte Zahlung an den Sektor Staat ohne direkte Gegenleistung. In der Regel entsprechen die vom Staat den Steuerzahlern gebotenen Leistungen nicht dem Umfang der Steuerzahlungen. Eine Steuer gehört zur Kategorie der Ökosteuer, wenn die Bemessungsgrundlage auf einer Sache bzw. Aktivität beruht, die bei Benutzung oder Freisetzung einen spezifisch negativen Einfluss auf die Umwelt ausübt.[2] Das ist eine Steuer mit der Absicht einer ganz bestimmten Lenkungswirkung. Und zwar verteuern die Ökosteuern umweltschädliches Verhalten, indem die Prozesse, die zur Schädigung der Umwelt führen, mit Kosten belegt werden. Das sollte zu einem umweltfreundlichen Verhalten führen. Unter der Ökosteuer versteht man auch das umweltpolitische Instrument. Mit Hilfe der Erhebung von Abgaben und Steuern sollen die Anreize und/ oder Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen oder verbessert werden, um bestimmte, von den umweltpolitischen Instanzen angestrebte Ziele zu verwirklichen.[3]
Die Umweltsteuer darf keine strangulierende Wirkung entfalten. Deshalb bleibt dem Steuerpflichtigen die Entscheidung überlassen, ob er sich ökologisch sinnvoll verhält. Umweltbewusstsein wird besser durch freiwillige Einsichten und Auffassungen als durch staatlichen Zwang vermittelt. Folglich arbeitet das Instrument der Umweltsteuer nicht zielgenau. Es bleibt fraglich, ob der Betroffene durch die Steuerbelastung tatsächlich umweltfreundlich handelt.[4]
2.1.2 Gründe für Einsatz von Ökosteuern
Einer Umweltsteuer kommt aus mehreren Gründen eine besondere Bedeutung zu. Eine Ökosteuer kann mehrere umweltpolitische und fiskalische Ansatzpunkte haben. Von der Erzeugung und dem Verbrauch der Energie gehen die schwerwiegenden Belastungen für die Umwelt aus: Treibhauseffekt, Versauerung von Böden, Strahlungsrisiken etc. Das kann eine Gefahr des Klimawandels darstellen. Auch die Gedanken über Ressourcenknappheit sollten nicht außer Acht gelassen werden. Die staatliche Handhabung eines wirksamen Instrumentes wie z. B. Ökosteuer lässt den Energie- und Ressourcenverbrauch senken. Die Umweltpolitik war bislang nicht hinreichend in der Lage anhand der traditionellen Instrumente entsprechenden Anreiz zu bieten. Da die Ökosteuer mehr oder weniger mit Kosten verbunden ist, streben die einzelnen Wirtschaftssubjekte deren Reduzierung oder Vermeidung an. Dadurch wird die Umwelt weniger belastet. Umweltsteuern sollen aber auch das Geld für den Staat einbringen. So unterscheidet man nach Finanzierungs- und Lenkungsfunktion.[5] Ob die Ökosteuern Finanzierungsabgaben oder Lenkungsabgaben darstellen, hängt von der Dominanz der jeweiligen Funktion ab.[6]
2.1.2.1 Eine Sicherung der Staatseinnahmen
Die meisten öffentlichen Abgaben werden mit dem Ziel erhoben, staatliche Einnahmen zu sichern, was eine Finanzierung der Staatsausgaben (wie z. B. für die Bereitstellung eines sozialen Sicherungssystems, Wirtschaftsförderung etc.) erlaubt. Diese Hauptfunktion der Besteuerung darf durch den Einsatz von Ökosteuern nicht in Frage gestellt werden. Es ist notwendig, über eine verlässliche Grundlage für die Einnahmeerzielung zu verfügen, da der Staat viele Aufgaben sowie zahlreiche freiwillige Leistungen zu erfüllen hat. Das Steueraufkommen soll planbar sein. Es bedarf somit sicherer Steuerquellen. Es ist möglichst zu vermeiden, dass der Betroffene von der Steuerpflicht entgeht.
Wenn der öffentliche Finanzbedarf gedeckt werden soll, spricht man von einer Fiskalfunktion von Umweltsteuern. Bei der Finanzierungsfunktion wird das Aufkommen von Umweltfinanzierungsabgaben einem zuvor festgelegten Verwendungszweck zugeführt.[7] So kann die Ökosteuer einerseits mit, andererseits ohne Verwendungszweckbindung ausgestaltet werden.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 1: Finanzierungs- vs. fiskalische Funktion (Quelle: eigene Darstellung)
Diese zwei Funktionen wirken teilweise gemeinsam, teilweise unterschiedlich. Beide erfüllen die umweltpolitischen Ansprüche, basieren auf dem Verursachungsprinzip[8] und belasten die Wirtschaftssubjekte mit den Kosten. Unterschiede sind jedoch bei der Betrachtung der finanzpolitischen Seite der Maßnahmen zu beobachten. Die Mineralölsteuer ist ein gutes Beispiel für eine nicht zweckgebundene Steuer. Die Nichtbindung der Einnahmen aus dieser Steuerart stellt einen großen finanzpolitischen Vorteil dar, weil die Mittel zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfes beitragen können. Eine zweckgebundene Steuer, wie z. B. Abwasserabgabe für die Einleitung von Industrieabwässern, erlaubt im Gegenzug eingenommene Gelder für die belastete Gruppe wieder zu verwenden. In diesem Fall dienen Einnahme- und Ausgabeseite demselben Zweck. Die Umsetzung eines konkreten ökologischen Ziels ist mittels einer zweckgebundenen Ökosteuer anscheinend besser zu erreichen als auf dem anderen Wege.[9]
Um die fiskalische Ergiebigkeit einer Ökosteuer zu sichern, bedarf es Wirtschaftssubjekte, die dieser Besteuerung nicht ausweichen können. Die Steuervermeidung hängt davon ab, welche Kosten die Vermeidung des ökologisch belasteten Tatbestandes mit sich bringt. Wenn es für die Beteiligten kostengünstiger ist, die fälligen Steuern zu bezahlen, ist das fiskalische Ziel erreicht.[10]
2.1.2.2 Tatsächliche Eignung für wirksamen Umweltschutz sicherstellen
Neben dem Einnahmeerzielungszweck können von dem Staat auch andere Zwecke verfolgt werden, z. B. Zwecke des Umweltschutzes. Mit Hilfe der zur Verfügung stehenden Instrumente, wie z. B. Steuern, versucht der Staat eine gesamtwirtschaftlich effiziente Lösung anzusteuern.[11] Die Ökosteuer erhält hier einen Status, der sie von einem reinen Finanzierungsinstrument zu einem Mittel politischer Allokationssteuerung werden lässt.[12] Im Rahmen dieser Überlegungen steht das Phänomen der externen Effekte im Mittelpunkt. Wenn die Umwelt als Endlager für Schadstoffe genutzt wird, spricht man von negativen externen Effekten.[13] Diese „Externalität“ lässt sich dadurch abschwächen, dass es gelingt, Umwelt mit einem Preis zu versehen. Mit dem Ökosteuereinsatz bestrebt der Staat die Kosten der Umweltbelastung auf die Verursacher abzuwälzen. Bei diesem Internalisierungsansatz wird die Umweltlenkungssteuer wie eine Pigou- Steuer[14] behandelt. Die Umweltsteuer als Lenkungsinstrument erlaubt durch den unmittelbaren Ansatz am Preis eine Schadstoffreduktion.
Bei Besteuerung des Faktors, der eine Emission verursacht, steigen seine Grenzkosten[15]. Folglich muss die Grenzproduktivität, also das, was mit der letzten eingesetzten Einheit des Faktors produziert werden kann, steigen, um die erhöhten Kosten wieder einzuholen. Dieses ist jedoch nur durch eine Reduktion des Faktoreinsatzes möglich. Bei einer Emissionsbesteuerung wird jede mit der Produktion verbundene emittierte Einheit besteuert. Die Nutzung des Faktors Umwelt ( und zwar Luft ) verursacht somit die Kosten. Es ist anzustreben denselben Output mit weniger Umweltverbrauch zu produzieren. Das kann durch die Installation von Vermeidungstechnologien oder (umwelt-)effizienteren Produktionsverfahren geschehen. Deren Einsatz ist solange rentabel, solange die Kosten für vermiedene emittierte Einheit niedriger sind als der für sie zu entrichtende Steuersatz. Daraus folgt, dass eine vollständige Vermeidung der Schadstoffemissionen kaum möglich ist. Das Ausmaß der Schadstoffverringerung hängt vom Steuersatz und der zur Verfügung stehenden Vermeidungstechnologie ab.[16]
Man unterscheidet zwischen primären und sekundären Lenkungsabsichten. Primäre Lenkungseffekte stehen mit einer Minderung der Umweltschädigungen durch den zu besteuernden Gegenstand in Verbindung. Zu den sekundären Lenkungseffekten gehören solche Verbesserungen, die durch die Steuer indirekt entstehen. Das kann sich nicht nur auf Umweltaspekte beziehen, sondern auch in anderen Feldern ansiedeln. Preis-, Wachstums-, Innovations-, und Beschäftigungseffekte können als sekundäre Wirkungen genannt werden.[17]
Bei ökologischem Einsatz einer Steuer sollte sichergestellt werden, dass ein tatsächlich wirksamer Umweltschutz erreicht wird. Der Umweltzweck allein ist noch keine hundertprozentige Garantie für die Dienlichkeit von Umweltmaßnahmen insbesondere steuerlicher Art. Die finanzpolitische Erfahrung zeigt, dass außerfiskalische Zieleignung von Steuern oftmals überschätzt wird, da von mechanistischen Modellen ausgegangen wird und die reale Wirkungsvielfalt nicht ausreichend beachtet wird. Das führt häufig dazu, dass Lenkungszweck und Lenkungserfolg in der Realität auseinander fallen.[18]
2.1.2.3 Zielkonflikt zwischen der Lenkungs- und Finanzierungsfunktion
Zwischen Lenkungs- und Finanzierungsaspekten besteht oft ein enger Zusammenhang. Je mehr der Verbraucher spart, desto weniger Geld fließt in die Kasse rein. Mit anderen Worten, je mehr der Lenkungseffekt greift, umso stärker geht das Steueraufkommen zurück, so dass die Staatsfinanzierung nicht gesichert ist.[19] In dem Fall stellen die Umweltsteuern keine Hauptquelle der Staatseinnahmen dar, da sie nur geringe Einnahmen erbringen. Eine Reduzierung der traditionellen Steuern oder ihre ganze Verdrängung durch Ökosteuern scheint deshalb aus finanzpolitischer Sicht nicht rational zu sein.
Zwischen den Zwecken der Umweltentlastung und der Einnahmenerzielung bestehe ein prinzipieller, ewiger Konflikt. Die Ziele der beiden Funktionen seien nicht gleichzeitig maximal zu erreichen. Diese These lässt sich begründen. Man klassifiziert die Begründungen in zwei Strömungen, die sich auf zwei unterschiedliche Phasen im Wirkungsverlauf von Ökosteuern beziehen: die Phasen vor und nach dem Erreichen des Lenkungsziels. Bezogen auf die erste Phase lässt sich der These damit begründen, dass die fiskalische Funktion nicht zu erfüllen sei. Da die Lenkungsfunktion eine Minderung der Umweltbeeinträchtigung zum Ziel hat. Also, wenn der Lenkungseffekt einritt, sinkt das Steueraufkommen, weil zusammen mit der Umweltbelastung auch die Bemessungsgrundlage der Ökosteuer als Bestimmungsfaktor des Steueraufkommens sinkt. Als zweiter Bestimmungsfaktor kann hier noch der Steuersatz einbezogen werden. Wegen der Wirkungsunsicherheiten von Umweltsteuern kann die tatsächliche Bemessungsgrundlage vom Lenkungsziel abweichen. Diese Abweichung lässt sich durch nachträgliche Steuersatzanpassungen reduzieren, z. B. bei gestiegenem Steuersatz reduziert sich die Umweltbelastung. Theoretisch ist das Bestreben des Staates durch die Umweltsteuern die ökologische Belastung und damit die Bemessungsgrundlage auf Null zu reduzieren. Eine ökologisch erfolgreiche Umweltsteuer habe dann auch ein Steueraufkommen von Null, was die These begründet. Praktisch ist die Lenkungsfunktion schon dann erfüllt, wenn der angestrebte Umweltstandard erreicht ist. Da das Ziel der Umweltsteuern ist, eine staatlich fixierte Menge von Umweltgütern zum Verbrauch freizugeben.[20]
Bezogen auf die zweite Phase, lässt sich die These damit begründen, dass das Steueraufkommen aus Ökosteuern nicht dem Wachstum des Sozialprodukts entsprechend steige. Das heißt die Umweltsteueraufkommenselastizität[21] sei zu gering (kleiner als eins). Das Steueraufkommen aus Ökosteuern verliert bei wachsendem Sozialprodukt mehr und mehr an Bedeutung. An dem Beispiel der Mineralölsteuer kann man jedoch beobachten, dass diese Begründung zu kurz greift. In dem Zeitraum 1975-1984 betrug die Aufkommenselastizität von Mineralölsteuer 0,3. Der Kraftstoffverbrauch stieg aber jährlich als Folge gewachsener Einkommen stark an. Die Umweltsteuern dagegen sollen diese Steigerung verhindern. Nach Erreichen des Lenkungsziels sollen sie das erreichte Niveau langfristig beibehalten.[22]
Wie man sieht, ist die Zielbeziehung zwischen Lenkungsfunktion und fiskalischer Funktion viel komplexer als die Begründung der Zielkonflikt-These eingibt. Es ist auch eine Situation denkbar, dass die Ziele sowohl der Lenkungsfunktion als auch der fiskalischen Funktion erfüllt werden. Z. B. wenn das erwartete Aufkommen für eine Aufgabe mit sinkendem Finanzbedarf verwendet wird.
2.2 Historische Aspekte der Ökosteuern
Die Geschichte von Umweltsteuern beginnt in den Anfängen des zwanzigsten Jahrhunderts. Die Überlegungen zur Konzeption solcher Steuern gehen zurück auf den englischen Nationalökonomen Arthur Cecil Pigou (1877-1959) und seinen Vorschlag über die Besteuerung der „externen Effekten“. Die theoretische Diskussion über die Anwendbarkeit von Steuern zur Internalisierung externer Effekte wurde in den späteren Jahren von verschiedenen Wirtschaftwissenschaften wieder aufgenommen und weiter entwickelt. Seit drei Jahrzehnten steht das Konzept einer ökologischen Steuerreform immer wieder im Mittelpunkt der politischen Diskussion.
2.2.1 Pigou – Steuer als „Mutter aller Ökosteuern“
A. C. Pigou schlug vor, dass der Staat das Verhalten der Verursacher von negativen externen Effekten mit Steuern (sog. Pigou – Steuern) beeinflussen sollte.[23] Der Grundgedanke besteht hier darin, dass auf eine bestimmte Aktivität eine Steuer erhoben wird. Mit der Beseitigung oder Vermeidung von negativen externen Effekten verbundenen Kosten sind preislich zu berücksichtigen, d. h. zu internalisieren.[24] Die folgende Abbildung erläutert die Anreizwirkungen auf den Verursacher der Externalität.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 2: Pigou – Steuer (in Anlehnung an: Endres, A. (1994), S. 45)
GVK – Grenzvermeidungskosten
GS – Grenzschäden
P – Pigou – Steuersatz
Als Verursacher wird hier eine Firma betrachtet. Die Verursacherfirma emittiert Schadstoffeinheiten in Höhe von X2. Die volkswirtschaftlich optimale Emissionsmenge liegt dagegen bei X1. Wird jetzt eine Steuer T1 (= GS * X1) auf die Emissionsmenge erhoben, so entstehen der Firma Kosten in Höhe von T1 * X2. Für den Gewinnmaximierer ist das jedoch keine rationale Entscheidung. Durch die Reduktion der Emissionsmenge kann die Firma ihre Kosten senken. Ein Vergleich der Grenzvermeidungskosten mit dem Pigou – Steuersatz tritt hier als Ausmaß für eine günstigere Emissionsreduktion ein. Für jede vermiedene Emissionseinheit entstehen dem Verursacher einerseits Aufwendungen in Höhe der Grenzvermeidungskosten, andererseits spart er Steuerabgaben. Ausgehend von X2 wird die Firma die Emissionen solange vermeiden, wie ihre Grenzvermeidungskosten unter dem Pigou – Steuersatz (T1) liegen. Im Punkt P1 sind die Grenzvermeidungskosten auf die Höhe des Steuersatzes gestiegen. Es ist gerade noch günstig eine Schadstoffmenge zu emittieren. Die nächste emittierte Schadstoffeinheit kostet dem Verursacher mehr als ihre Vermeidung. Damit ist die Emissionsmenge der Firma optimal an die Pigou – Steuer angepasst mit Kostensenkung, die in der obigen Abbildung der Fläche X2 P1 P2 entspricht. In der neuen Gleichgewichtssituation entsprechen die Grenzvermeidungskosten den Grenzschäden. Die Gleichgewichtsbedingung für die Verursacherfirma ist nach Einführung der Pigou – Steuer mit der Bedingung für das volkswirtschaftlich optimale Emissionsniveau identisch. Der externe Effekt ist internalisiert.[25]
Für eine Festsetzung der optimalen Höhe der Pigou – Steuer muss der Staat die obig verwendeten Grenzschadens- und Grenzvermeidungskostenfunktionen kennen. Die Verwirklichung des Konzepts der Pigou – Steuer ist durch diese Informationsanforderung wesentlich gehemmt. Viele Schäden sind schwer zu ermessen und einzuschätzen, z. B. wenn sie sich auf psychologisch-gesundheitliche oder ästhetische Bereiche beziehen. Besonders schwer ist eine genaue Zurechnung der Schäden auf ihre Ursachen, weil die Zahl der Verursacher und Geschädigten häufig zu groß ist. Trotz dieser Hindernisse darf die Pigou – Steuer doch keineswegs als umweltpolitisch irrelevant abgetan werden. Da von diesem Konzept der Internalisierung externer Kosten, das die theoretische Basis für Umweltsteuern bildet, immer wieder Gebrauch gemacht wird.[26]
Insbesondere ist aus der Pigou – Steuer der „Standard – Preis – Ansatz“ von den amerikanischen Umweltökonomen Baumol und Oates entwickelt. Dieser Ansatz geht von einem bestimmten Umweltgütestandard aus und vermeidet somit die Monetarisierung externer Kosten. Eine bestimmte Umweltqualität soll mit Hilfe von Steuern erreicht werden, deren Höhe nach dem zur Einhaltung dieses Standards erforderlichen durchschnittlichen Vermeidungskosten bemessen wird. Dazu ist es notwendig, einen Zusammenhang zwischen der Umweltqualitätsminderung an einem bestimmten Ort und deren Ursache (z. B. Emission der Verursacher) herzustellen. Ist diese Verbindung gesichert, wird ein Verhältnis zwischen der Emissionsvermeidung der Verursacher und den Grenzkosten dieser Emissionsvermeidung gesucht. Folglich wird eine Emissionsteuer in Höhe der Grenzvermeidungskosten eingehoben, die dem angestrebten Vermeidungsziel entspricht. Die Unternehmen werden die Emissionen bis zu jenem Punkt vermeiden, wo es günstiger ist als die Zahlung einer Steuer.[27]
Man sollte darauf hinweisen, dass diese beiden Ansätze lediglich auf Emissionssteuern sich konzentrieren. Andere Steuerarten kommen in diesen theoretisch orientierten Werken nicht vor.
2.2.2 Ökologische Steuerreform im Überblick
Die oben betrachteten theoretischen Ansätze liegen als Fundament allen Konzepten zu einer ökologischen Steuerreform zugrunde. Die Diskussion um ökologische Steuern auf politischer Ebene begann mit einer Reihe von Publikationen in den späten 1970er- und vor allem in den 1980er- Jahren. Aus dieser Zeit stammen auch die ersten Vorschläge einer bekanntesten Umweltabgabe, und zwar der deutschen Abwasserabgabe. Im Jahr 1976 beschloss der Deutsche Bundestag die Einführung einer Abwasserabgabe. Diese Einführung sollte sowohl Umweltwirkungen entfalten (z. B. intensivierter Bau von Kläranlagen, Verbesserung der Abwasserreinigungstechnik), als auch ökonomische Effekte mit sich bringen (z. B. Aufhebung von Wettbewerbsverzerrungen durch zu geringe Wasserpreise, objektive Verteilung der Kostenlast). Aufbauend auf den Abwasserabgabeerkenntnissen entwickelte sich in den 1980er-Jahren eine starke Diskussion um eine ökologische Steuerreform.[28]
Eine Idee der ökologischen Steuerreform wurde von dem Schweizer Umweltökonom Hans – Christoph Binswanger entwickelt, der seinen Vorschlag erstmals 1983 publiziert hat. Das Umwelt- und Prognose- Institut Heidelberg (UPI) legte 1988 eine erste Studie vor, welche die Möglichkeit der Abschaffung aller Steuern durch Ökosteuern aufzeigt. Nach dem UPI-Konzept sollten zwölf neue Steuern auf 35 Produkte - unter anderem von der Plastiktüte bis zu Tropenholz und Waschpulver - erhoben werden. Im Auftrag von Greenpeace berechnete das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung aus Berlin (DIW) und der Förderverein Ökologische Steuerreform (FÖS) 1994 erstmals die makroökonomischen Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform. Im Mittelpunkt des DIW und FÖS – Konzeptes steht das Streben an die Besteuerung von Energie. Die Argumentation hier ist, dass der Energieverbrauch die entscheidende Schnittstelle zwischen den ökologischen Problemfeldern ist. UPI und FÖS haben ihre Steuerreform für einen kürzeren Zeitraum, das DIW langfristig geplant. Für die Steigerungsraten des UPI – Steuerkataloges sind keine Angaben gegeben. Die DIW-Studie sieht dagegen eine jährliche Erhöhung der Energiesteuer auf fossile Energieträger von sieben, FÖS von nur fünf Prozent vor.[29]
Mitte 1990er steht die Ökosteuer im Mittelpunkt öffentlicher Diskussion. Fast alle Parteien und viele Interessengruppen sprechen für eine Ökosteuer. 1995 setzte sich Angela Merkel für ein Anheben der Energiepreise: „ Als Umweltministerin halte ich es für erforderlich, die Energiepreise schrittweise anzuheben und so ein eindeutiges Signal zum Energiesparen zu geben.“(FAZ 28.03.1995) Im September 1997 schlug Wolfgang Schäuble eine Erhöhung der Mineralölsteuer vor. Seiner Meinung nach, sollte der Straßenverkehr teuerer werden, da die Preise nicht die Wahrheit sagen und die tatsächlichen Kosten widerspiegeln. Damit müsste der Benzinpreis höher sein. 1998 schlug Angela Merkel eine jährliche Anhebung des Benzinpreises vor. Die Grüne forderten einen Benzinpreisanstieg auf 2,56 €/l, was natürlich eine kontroverse Diskussion ausgelöst hat.[30]
Zum 1. April 1999 wurde in Deutschland von der rot-grünen Regierungskoalition erstmals eine ökologische Steuerreform verabschiedet, mit der Beabsichtigung klimapolitische und gleichzeitig arbeitsmarktpolitische Ziele zu erreichen. Mit dem Gesetz zum Einstieg in ökologische Steuerreform, das am 01. April 1999 in Kraft gesetzt wurde, wurden alle Kraftstoffe[31] mit einer Mengensteuer von sechs Pfennigen je Liter belegt und eine neue Stromsteuer eingeführt (erste Stufe der Reform). Diese Veränderungen werden allgemein als „Ökosteuer“ bezeichnet, weil das Gesetz zum Energiesparen anhalten und erneuerbare Energien fördern sollte.[32]
[...]
[1] Vgl. Tipke, K./Lang, J./Seer, R. (2005), S. 208 ff.
[2] Vgl. OECD (1997), S. 18.
[3] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 6.
[4] Vgl. Tipke, K./Lang, J./Seer, R. (2005), S. 208 ff.
[5] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 20.
[6] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 20.
[7] Vgl. Schneider, P. (1996), S. 66.
[8] Einem Bezugsobjekt werden die Kosten nur dann zugerechnet, wenn diese durch das BO bedingt sind.
[9] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 22-23.
[10] Vgl. Bauer, G. H.-K. (1994), S. 152.
[11] Vgl. Arndt, H.-W. u. a. (1998), S. 48.
[12] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 10.
[13] Vgl. Bode, O. F./Grün, A. (1997), S. 9.
[14] Wird in Kapitel 2.2.1 näher betrachtet.
[15] Entstehen durch die Produktion einer zusätzlichen Einheit eines Produktes.
[16] Vgl. Arndt, H.-W. u. a. (1998), S. 48.
[17] Vgl. Sitte, R. (1999), S. 195.
[18] Vgl. Schemmel, L. (1998), S. 17.
[19] Vgl. Schemmel, L. (1998), S. 7.
[20] Vgl. Schneider, P. (1996), S. 80-82.
[21] Relative Änderung des Steueraufkommens im Verhältnis zur relativen Änderung des Sozialprodukts.
[22] Vgl. Schneider, P. (1996), S. 81, 85.
[23] Vgl. Endres, A. (1994), S. 43.
[24] Vgl. Keil, T. (1997), S. 33.
[25] Vgl. Endres, A. (1994), S. 45-46.
[26] Vgl. Endres, A. (1994), S. 49.
[27] Vgl. Getzner, M. (2003), S. 15.
[28] Vgl. Getzner, M. (2003), S. 16.
[29] Vgl. Reiche, D./Krebs, C. (1997), S. 43-44.
[30] Vgl. im Internet: UPI-Institut (2007), Stand: 02.07.2007.
[31] Mit Ausnahme von Flug- und Schifftreibstoffen.
[32] Vgl. im Internet: Willemsen, G. (2005), S. 17, Stand: 03.07.2007.
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