Die sozialpolitische Eignung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Diploma Thesis , 1989 , 93 Pages , Grade: 2,0

Sociology - Work, Education, Organisation

Die Diskussion um die Mittel zur Bekämpfung der “Arbeits-losigkeit“ wird seit dem Aufkommem als Massenerscheinung geführt. Ein in der jüngeren Vergangenheit (70er Jahre) und vielleicht heute noch mit vielen Erwartungen befrachtetes und zugleich umstrittenes Instrument aus der Palette arbeitsmarktpolitischer Bekämpfungsmöglichkeiten stellen die sog. Arbeitsbeschaffungs-maßnahmen (ABM) dar. In diesem Kontext wurde auch die Zweck-mäßigkeit eines "zweiten Arbeitsmarktes" diskutiert, zu dem die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gerechnet werden.

Die Grundidee ist, daß durch eine zeitlich befristete großteils öffentliche Förderung von Arbeiten, die im öffentlichen Interesse liegen, ohne Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aber nicht erledigt würden, Arbeitslosen eine befristete Unterbrechung ihrer Arbeitslosigkeit, mit allen daraus folgenden Konsequenzen, u.a. verbesserte Chancen für den Übergang in dauerhafte Beschäftigung, ermöglicht werden soll.
Teil A 1 gibt zunächst einen knappen historischen Abriß der Arbeitsbeschaffungspolitik in Deutschland; daran anschließend befaßt sich Teil A 2 eingehender mit dem Begriff “Arbeitsbeschaffungsmaßnahme“ und stellt das Instrument in seiner heutigen Ausgestaltung vor.
Teil B widmet sich der rein quantitativen Dimension dieses arbeitsmarktpolitischen Instruments. Dabei sollen die Komponenten, die zu einer Erhöhung oder zumindest Erhaltung des Beschäftigungsstandes und damit zu einer Entlastung des Arbeitsmarktes beitragen den theoretisch denkbaren konterkarierenden Wirkungskomponenten gegenübergestellt werden.
Teil C diskutiert die Vor- und Nachteile, die sich für die Person selbst ergeben können, wenn sie in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beschäftigt ist. Dabei beschränkt sich die Diskussion auf die Bereiche psychosoziale Auswirkungen, materielle Lage und qualifikatorische Effekte.
Teil D schließlich wirft einen Blick auf die Situation nach der Arbeitsbeschaffungsmaßnahme und stellt die Frage, ob sie ein geeignetes Mittel ist, die Wiedereingliederung in den regulären Arbeitsmarkt zu fördern; da mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bevorzugt schwervermittelbare Arbeitslose gefördert werden sollen, muss auch geklärt werden, inwiefern dieses Instrument überhaupt geeignet ist, die Lebenslage bestimmter als Problemgruppen und/oder als "sozial schwach" definierter Personen zu verbessern.

Die Arbeit ergänzt die nach 1989 veröffentlichten Beiträge zu "ABM" und zur Evaluation von aktiver Arbeitsmarktpolitik des IAB in Nürnberg.

Inhaltsverzeichnis

Teil A Historische Entwicklung der Arbeitsbeschaffungspolitik und allgemeine Darstellung des Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" heute

1. Historischer Abriß der Arbeitsbeschaffungspolitik
1.1 Vorindustrielle Zeitalter
1.2 Frühindustrialisierung und Pauperismus
1.3 Die Notstandsarbeiten der Kommunen bis zum Ersten Weltkrieg
1.4 Die Notstandsarbeiten in der Weimarer Republik bis zum Inkrafttreten des AVAVG (1918-1927)
1.5 Die Politik der "Wertschaffenden Arbeitslosenfürsorge" bis 1957
1.5.1 Die Entwicklung der Notstandsarbeiten
1.5.2 Arbeitsbeschaffungsprogramme der späten Weimarer Republik (ca. 1929-1933)
1.6 Die Arbeitsbeschaffungspolitik Hitlers bis 1939
1.7 Die Politik der "Wertschaffenden Arbeitslosenhilfe" nach der Großen Novelle des AVAVG 1957
1.8 Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung nach dem Arbeits­förderungsgesetz von 1969
1.8.1 Die "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung"
1.8.2 Sonderprogramme des Bundes

2. Darstellung des arbeitsmarktpolitischen Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" heute
2.1 Begriff, Abgrenzung und sozialorganisatorische Ein­ordnung von "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen"
2.1.1 Begriff und Abgrenzung von "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" zu ähnlichen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten
2.1.2 Sozialorganisatorische Darstellung und Einordnungdes Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme"
2.2 Zieldimensionen und Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen
2.3 Darstellung des Instruments Arbeitsbeschaffungsmaßnahme
2.3.1 Voraussetzungen des Einsatzes von AB-Maßnahmen
2.3.1.1 Das Erfordert des "öffentlichen Interesses"
2.3.1.2 "Zusätzlichkeit" der zu fördernden Maßnahmen
2.3.1.3 Erfordernis der "arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit"
2.3.2 Art und Umfang der Förderung von AB-Maßnahmen
2.3.3 Mögliche Träger von AB-Maßnahmen
2.3.4 Die Finanzierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Teil В Quantitative Arbeitsmarktwirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

1. Erhöhung der Arbeitsnachfrage durch Arbeitsbe­schaffungsmaßnahmen
1.1 Direkte Beschäftigungseffekte
1.1.1 Direkte Beschäftigungseffekte durch in Arbeits­beschaffungsmaßnahmen geförderte Arbeitnehmer
1.1.2 Stammarbeitnehmereffekte
1.2 Indirekte Beschäftigungseffekte
1.3 Einkommensmultiplikative Beschäftigungseffekte

2. Kompensationseffekte der Erhöhung der Arbeitsnach­frage mittels Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
2.1 Mitnahmeeffekte
2.2 Substitutionseffekte
2.3 Verdrängungseffekte
2.3.1 Unmittelbare Verdrängungseffekte
2.3.2 Indirekte Verdrängungseffekte ("Crowding-Out"-Effekte)
2.4 Modellrechnungen für das Ausmaß der konterkarierenden Größen

3. Fiskalischer Kostenvergleich zwischen Leistungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Arbeitslosigkeit

3.1 Fiskalische Entlastungseffekte durch Arbeits­beschaffungsmaßnahmen
3.1.1 Unmittelbare Kostenentlastungseffekte
3.1.2 Mittelbare Kostenentlastungseffekte
3.2 Kosten für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Selbstfinanzierungsquoten für Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen

Teil C Personale Aspekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

1. Psycho-soziale Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
1.0 Psycho-soziale Belastungen während der Arbeitslosigkeit
1.1 Individuell-psychologische Gesichtspunkte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
1.1.1 Sinngebung durch Arbeit
1.1.2 Motivation zu weiterer Erwerbstätigkeit?
1.1.3 Neue Hoffnungen auf einen Dauerarbeitsplatz
1.2 "Soziale" Auswirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

2. Materielle Lage der ABM-Geförderten

2.1 Einkommenssituation während der AB-Maßnahme
2.1.1 Tariflohn bei Tarifgebundenheit
2.1.2 Stellung des Geförderten bei kollektiver(ohne Tarifvertrag) Vereinbarung auf Betriebsebene
2.1.3 Zuschüsse zur Vermögensbildung
2.1.4 Berücksichtigung sonstiger Einkommensquellen während Zeiten der Arbeitslosigkeit
2.2 Empirische Indizien zur Einkommenssituation in AB-Maßnahmen
2.3 Sozialversicherungsrechtliche Aspekte

3. Auswirkungen einer Beschäftigung in AB-Maßnahmen auf die berufliche Qualifikationslage der Geförderten
3.1 Aspekte qualifikatorischer Besserstellung gegenüber unfreiwilliger Arbeitslosigkeit
3.1.1 Erhaltung und Erweiterung der beruflichen Qualifikation
3.1.2 Förderung extrafunktionaler und "sozialer" Qualifikationen
3.1.3 Erwerb berufsfremder Qualifikationen
3.1.4 Erste praktische Berufserfahrung für Berufsanfänger
3.2 Aspekte beruflicher Dequalifizierung bei AB-Maßnahmen
3.2.1 Unterqualifizierter Einsatz in AB-Maßnahmen
3.2.2 Berufsfremder Einsatz in AB-Maßnahmen

Teil D

Zur Mitteladäquanz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für das Ziel "dauerhafte und qualifikationsgerechte Wiedereingliederung ar­beitsloser Arbeitnehmer" (§1 I Nr. 2 ABM-Anordnung), insbe­sondere für die Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

1. Mitteladäquanz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für die Erreichbarkeit der Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen
1.1 Zielinkonforme Faktoren
1.1.1 Personenbedingte Vermittlungshemmnisse
1.1.2 Zielkonflikte auf der Ebene der Arbeitsverwaltung
1.1.3 Ausleseprozesse seitens der Träger
1.2 Zielkonforme Faktoren
1.2.1 Sozialpädagogische Beeinflussung der potentiellen Träger
1.2.2 Zielgruppenorientierung durch finanzielle Anreize
1.2.3 Zielgruppenkonzentrierte Entwicklung von AB-Maßnahmen

2. Mitteladäquanz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für das Ziel "dauerhafte und qualifikationsgerechte
Wiedereingliederung arbeitsloser Arbeitnehmer"
2.1 Verringerung des Risikofaktors "längerfristige Arbeitslosigkeit"
2.2 Übernahmemöglichkeit beim ehemaligen ABM-Träger selbst
Empirisch-statistische Übernahmecharice beim ABM-Träger
2.3 Die Wiedereingliederungschancen in den externen
Arbeitsmarkt
2.3.1 Verringerung des Dequalifizierungsprozesses durch qualifikations- und ausbildungsgerechten Einsatz
2.3.2 Bei unterqualifiziertem Einsatz
2.3.3 Empirische Befunde für die Wiedereingliederungschance in den externen Arbeitsmarkt
2.4 Förderung beruflicher Mobilität bei berufsfremdem Einsatz
2.5 Wiedereingliederungschancen bei struktureller Arbeitslosigkeit

Schlußbetrachtung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Diskussion um die geeignetsten wirtschafte- und sozialpolitischen Mittel zur Bekämpfung des Phänomens "Arbeitslosigkeit” (zum Begriff vgl. Lampert 1982; nach dem AFG §§100-103) wird seit dem Aufkommem als Massenerscheinung auf politischer und wissenschaftlicher Ebene geführt. Ein in der jüngeren Vergangenheit (Anfang der 80er Jahre) und vielleicht heute noch mit vielen Erwartungen befrachtetes und zugleich umstrit­tenes Instrument aus der breiten Palette arbeitsmarktpolitischer Be­kämpfungsmöglichkeiten stellen die sog. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (zum Begriff ausführlicher Teil A 2) dar.

Die Grundidee ist die, daß durch eine zeitlich befristete großteils öffentliche Förderung von Arbeiten, die im öffentlichen Interesse liegen, ohne Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aber nicht erledigt würden, Arbeits­losen eine befristete Unterbrechung ihrer Arbeitslosigkeit mit allen daraus folgenden Konsequenzen, u.a. eine verbesserte Voraussetzung für den Übergang in dauerhafte Beschäftigung, ermöglicht werden soll (vgl. Auer & Maier 1984, 158).

Doch mit einer Ausweitung des Fördervolumens für Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen Mitte der 80er Jahre entbrannte auch eine Diskussion um die Zweckmäßigkeit einer Institution, die mit dem Begriff "Zweiter Arbeits­markt" umschrieben ist. Der Begriff "Zweiter Arbeitsmarkt" bezeichnet in seiner weitesten Fassung einen Arbeitsmarkt "auf dem (zumeist öffent­liche) Arbeitgeber von den Arbeitsämtern (finanziell) geförderte Arbeits­plätze anbieten" (König, Krüger, Schröder 1987, 9). Arbeitsbeschaffungs­arbeitsverhältnisse können somit zum Bereich des "Zweiten Arbeitsmark­tes" gerechnet werden.

Vor allem von Unternehmerseite und aus neoklassischer Sicht wird eingeräumt, daß durch die tarifliche, am regulären Arbeitsmarkt orien­tierte Ausgestaltung der ABM-Arbeitsverhältnisse, in Bezug auf die Entlohnung ein Anspruchsniveau an den regulären Arbeitsmarkt begründet wird, das zu hoch angesiedelt ist, so daß ein Anpassungsprozeß blockiert wird, der den Arbeitslosen mehr Chancen am Arbeitsmarkt eröffnen könne (vgl. Ernst & Soltwedel 1985).

Dagegen wird von Seiten der Gewerkschaften bei einer Ausweitung des "Zweiten Arbeitsmarktes" befürchtet, daß Druck auf die regulären Arbeitsverhältnisse dahingehend ausgeübt wird, daß diese flexibler (z.B. hinsichtlich erleichterter Befristungs- und Kündigungsmöglichkeit) gestaltet werden sollen (vgl. Steinjan 1986, 19).

Doch in der vorliegenden Arbeit soll nicht diskutiert werden, ob Arbeits­beschaffungsmaßnahmen dazu beitragen, die Grenzen zum regulären Arbeitsmarkt zu verwischen bzw. die tarifvertraglichen Errungenschaften zu untergraben, sondern es sollen im wesentlichen die quantitativen Arbeitsmarktwirkungen sowie die "qualitativen" (personenbezogenen) Aspekte dieses Instruments erörtert werden.

Teil A 1 gibt zunächst einen knappen (!) historischen Abriß der Ar­beitsbeschaffungspolitik in Deutschland; daran anschließend befaßt sich Teil A 2 eingehender mit dem Begriff "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme"^[1] und stellt das Instrument in seiner heutigen Ausgestaltung vor.

Teil В widmet sich der rein quantitativen Dimension dieses arbeitsmarkt­politischen Instruments. Dabei sollen die Komponenten, die zu einer Erhöhung oder zumindest Erhaltung des Beschäftigungsstandes und damit zu einer Entlastung des Arbeitsmarktes beitragen den theoretisch denk­baren konterkarierenden Wirkungskomponenten gegenübergestellt werden.

Teil C diskutiert die Vor- und Nachteile, die sich für die Person selbst ergeben können, wenn sie in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beschäf­tigt ist. Dabei beschränkt sich die Diskussion auf die Bereiche psycho­soziale Auswirkungen, materielle Lage und qualifikatorische Effekte.

Teil D schließlich wirft einen Blick auf die Situation nach der Arbeitsbe­schaffungsmaßnahme und stellt die Frage, ob sie ein geeignetes Mittel ist, die Wiedereingliederung in den regulären Arbeitsmarkt zu fördern; da mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bevorzugt schwervermittelbare Arbeitslose gefördert werden sollen, muß auch geklärt werden, inwiefern dieses Instrument überhaupt geeignet ist, bestimmte als Problemgruppen definierte Arbeitnehmer zu fördern.

Teil A Historische Entwicklung der Arbeitsbeschaffungspolitik und allgemeine Darstellung des Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" heute

1. Historischer Abriß der Arbeitsbeschaffungspolitik

Im folgenden Kapitel (1.) soll ein kurzgefaßter historischer Abriß der Arbeitsbeschaffungspolitik gegeben werden. Abschnitt 1.1 berücksichtigt die Tatsache, daß Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung in den meisten ge­schichtlichen Epochen nachzuweisen sind. Da aber eine eingehendere historische Analyse der Arbeitsbeschaffungspolitik in vorindustriellen Zeitaltern den Rahmen dieses Abrisses sprengen würde, sollen in Kapitel

1.1 bis zum 19. Jahrhundert nur schlaglichtartig einige Befunde referiert werden.

Beginnend mit Kapitel 1.2 wird näher auf Entstehungszusammenhänge, Formen und Auswirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen einge­gangen. Gleichzeitig beschränkt sich die Darstellung auf die geschicht­liche Entwicklung im Deutschen Reich bzw. in der Bundesrepublik Deutschland (nach 1945).

1.1 Vorindustrielle Zeitalter

Zeugnisse von Arbeitsbeschaffungspolitik lassen sich bis in die frühzeit­lichen Hochkulturen und die Antike zurückverfolgen. Zentralisierte Staatsverwaltungen ägyptischer Hochkulturen oder römische Machthaber beispielsweise schufen durch ihre ehrgeizigen und monumentalen Baumaß­nahmen (Pyramiden, Aquädukte, Paläste usw.) zahlreiche Beschäftigungs­möglichkeiten für brotlose Menschen. Doch diese frühen Formen von Arbeitsbeschaffung wurden nicht nur aus wirtschaftlichen, sondern in erster Linie auch aus politischen Gründen iniziiert; hatten die Menschen Möglichkeiten zum Erwerb ihres Lebensunterhalts, so war damit eine Quelle für Massenunruhen beseitigt.

Der eigentlich "soziale" (im Sinne von "Sorge um schwache und benach­teiligte Bürger") Aspekt von Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung trat erstin den Zunftordnungen des Mittelalters zutage. Diese schrieben den Zunftmitgliedern vor, fahrenden Gesellen Arbeit zu gewähren.

Insbesondere während bestimmter Perioden von Massenarmut und Hunger­krisen im Europa der beginnenden Neuzeit (16.-18. Jahrhundert) bedienten sich staatliche, kommunale und kirchliche Institutionen der Möglichkeit zur Arbeitsbeschaffung und ließen z.B. Werkhäuser und Straßen erbauen. Spätestens hier wurde das Instrument Arbeitsbeschaffung Bestandteil des Armenwesens und "erhielt damit eindeutig sozialen Charakter“ (Winkel 1976, 318). Als anschauliches Beispiel gilt das britische Armengesetz von 1601, welches ausgehend von einer Differenzierung zwischen arbeitsfä­higen und arbeitsunfähigen Armen (Kranken, Alten), ersteren durch öf­fentliche Arbeitsbeschaffung zu helfen versuchte sowie die Einrichtung öffentlicher Werkstätten (Nationalwerkstätten) zur Beschäftigung von Arbeitslosen zur Zeit der Französischen Revolution.

1.2 Frühindustrialisierung und Pauperismus

Den wirtschafts- und sozialgeschichtlichen Hintergrund für die weitere Entwicklung der Arbeitsbeschaffungspolitik in Deutschland zu Beginn des 19. Jahrhunderts bildete die Erscheinung des Pauperismus. Unter Pau­perismus im engeren Sinne versteht die Wirtschaftsgeschichte "... die Verelendung breiter städtischer und ländlicher Bevölkerungsschichten in den Anfängen des Industriekapitalismus ... " (Stein 1936, 14). Die be­ginnende Industrialisierung und die gleichzeitig einsetzende Bevölkerungs­explosion Anfang des 19. Jahrhunderts führten zu den typischen Erschei­nungsformen des Pauperismus, zu Massenarmut und Massenarbeitslosig­keit. Unter diesem Eindruck forderten nicht wenige Wissenschaftler und Politiker, die Arbeitsplätze in Industrie und Gewerbe durch staatliche Arbeitsbeschaffungspolitik zu erhöhen.

Auch zeigte sich hier ein Wandel in der Einschätzung der Entstehungszu­sammenhänge von Arbeitslosigkeit. Hielt man vor dem 19. Jahrhundert Arbeitslosigkeit durchweg für selbstverschuldet und setzte man Arbeits­lose und Arme begrifflich gleich, so wurden nun Arbeitsbeschaffungsmaß­nahmen mit der Maßgabe gefordert, unfreiwillige Arbeitslose in Brot und Arbeit zu bringen.

Tatsächlich beteiligten sich schon zu dieser Zeit die Kommunen als spä­tere wesentliche Träger von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen an der Grün­dung und dem Betrieb von Produktionsstätten. In Arbeitshäusern wurden mit einfachen manuellen Produktionsverfahren Waren hergestellt, deren Ertrag aber nicht genügte, die Arbeitsplätze selbst zu tragen. Doch schon hier zeigte sich das typische Finanzierungsmuster von Arbeitsbe­schaffungsmaßnahmen: Mittel für die Armenunterstützung von Arbeits­fähigen wurden zur Schaffung von Arbeitsplätzen verwendet und nur gegen (vorerst zwangsweiser) Arbeitsleistung ausgezahlt (vgl. Winkel 1976, 321).

1.3 Die Notstandsarbeiten der Kommunen bis zum Ersten Weltkrieg

Die rasche industrielle Entwicklung um die Mitte des 19. Jahrhunderts ließ das Problem der Arbeitslosigkeit vorerst in den Hintergrund treten. Doch der Wandel vom Agrar- zum Industriestaat, der Arbeitskräftepo­tential vom Land in die industriellen Ballungszentren zog, der rasche technische Fortschritt sowie konjunkturelle Schwankungen mit kurzfristi­gen Freisetzungen von Arbeitskräften, warfen die Frage nach möglichen staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der ansteigenden Arbeitslosigkeit erneut auf. Zwar wurde eine Verantwortung des Reiches für arbeits­marktpolitische Maßnahmen von führenden Repräsentanten anerkannt (z.B. Bismarck), doch letztlich blieb es den für die Armenpflege zuständigen Gemeinden überlassen, für Beschäftigungsmöglichkeiten zu sorgen.

Diese bereits faktische Zuständigkeit der Gemeinden wurde durch einen Erlaß des preußischen Ministers des Inneren von 1S94 auch rechtlich zementiert. Dieser Erlaß schrieb den Gemeinden vor, sogenannte Not­standsarbeiten in ihrem Zuständigkeitsbereich durchzuführen; Art und Umfang dieser Arbeiten wurden jedoch nicht vorgeschrieben.

Unter "Notstandsarbeiten" sind solche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zu verstehen, die "z.Zt. eines Notstandes, hervorgerufen durch Arbeitslosigkeit, meist von einem Gemeinwesen unter Voraussetzungen humani­tär-sozialer Grundsätze und teilweiser Außerachtlassung von Utilitäts- und Rentabilitätsprinzipien unternommen werden, um unverschuldete Arbeitslosigkeit außerhalb des Rahmens der Ar­menpflege durch unfreie Arbeit zu bekämpfen” (Meyer 1914,13).

Tatsächlich ergriffen die Gemeinden oft die Initiative und beschäftigten viele Arbeitslose vorwiegend in bau- oder bauähnlichen Projekten (Schot­ter schlagen, Erd- und Straßenarbeiten u.ä.). So machte die Zeitschrift Soziale Praxis in einer Erhebung "... 36 Städte namhaft, die im Winter 1895/96 Notstandsar­beiten durchführten, eine andere kam für den Winter 1901/1902 auf etwa 100. Das Statistische Reichsamt schließlich eruierte 42 Städte, die zwischen 1901 und 1903 wenigstens einmal Notstandsarbeiten organisierten" (Faust 1986, 114).

1.4 Die Notstandsarbeiten in der Weimarer Republik bis zum Inkraft­treten des AVAVG (ca. 1918-19271

Das Kriegsende und die Bedingungen des Waffenstillstandes brachten für die Weimarer Republik breite Massenarbeitslosigkeit mit sich. Entlassene Kriegsteilnehmer, beschäftigungsfähige Kriegsbeschädigte, bisherige Rü­stungsarbeiter sowie Rückwanderer aus verlorenengegangen Gebieten und Kolonien des Reiches drängten auf den Arbeitsmarkt. Zur Linderung der größten Not wurde vom Reich eine allgemeine Erwerbslosenfürsorge ein­gerichtet, die vom Reich getragen und zunächst im wesentlichen finan­ziert wurde. Nach dieser Regelung erhielten die Gemeinden die Aufgabe, mit Hilfe finanzieller Mittel des Reiches, an alle Arbeitsfähigen und Ar­beitswilligen eine Unterstützung zu zahlen (vgl. Winkel 1976, 326f.).

In dieses System der allgemeinen Erwerbslosenfürsorge waren auch die Notstandsarbeiten eingebunden, deren Wiederbelebung durch das Reich vorangetrieben wurde. Hatte das Reich im Erlaß von 1894 nur eine all­gemeine Pflicht zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit anerkannt, so stell­ten das Reich und die Länder für die Förderung Öffentlicher Notstands­arbeiten Zuschüsse bereit, so daß bis Mitte 1919 durchschnittlich 30000 Notstandsarbeiter beschäftigt werden konnten (vgl. Syrup 1957, 348).

Die erste reichsrechtliche Regelung über Notstandsarbeiten wurde mit der Verordnung über Erwerbslosenfürsorge vom 24.10.1919 gegeben. Nach dieser Maßgabe wurde vom Reich der Betrag den Gemeinden als Zuschuß gewährt, der durch die Beschäftigung der Arbeitslosen bei der Erwerbs­losenunterstützung eingespart wurde. Da es sich bei den Unterstützungs­zahlungen der allgemeinen Erwerbslosenfürsorge um freiwillige Zuwen- düngen, also nicht um versicherungsrechtliche Gegenleistungen für Bei­tragszahlungen handelte, konnte ein Arbeitsloser als Gegenleistung für seine Erwerbslosenunterstützung auch zu Notstandsarbeiten herangezogen werden. Vor allem die Bestimmungen des Reichsministers über Notstands­arbeiten vom 17.11.1923 brachten nochmals eine Verschärfung dieser Regelung.

Mit den Bestimmungen über Öffentliche Notstandsarbeiten vom 30.04.1925 schließlich wurde die Arbeitspflichtbestimmung fallengelassen, da es pro­blematisch erschien, einem unverschuldet Arbeitslosen materielle Un­terstützung nur bei Gegenleistung in Form von Arbeitsleistung zu ge­währen. Es wurde daher eine versicherungsrechtliche Lösung des Pro­blems der Erwerbslosenunterstützung gefordert, die Arbeitslosenunter­stützung bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit aufgrund eingezahlter Beiträge gewährte, und Notstandsarbeiten als freies Arbeitsverhältnis anbot und von den Leistungen der Arbeitslosenunterstützung abkoppelte.

1.5 Die Politik der "Wertschaffenden Arbeitslosenfürsorge11 bis 1957

1.5.1 Die Entwicklung der Notstandsarbeiten

Mit der Einführung des "Arbeitsvermittlungs- und Arbeitsversicherungs­gesetzes von 1927" (AVAVG) erhielt die nun sogenannte "Wertschaffende Arbeitslosenfürsorge" eine gesetzliche Grundlage. Danach konnten Ar­beitslose aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung, die nun größtenteils Arbeitgeber und Arbeitnehmer aufbrachten, im Rahmen von Notstandsar­beiten beschäftigt werden, es handelte sich nun jedoch um freiwillige Arbeitsverhältnisse. Das AVAVG von 1927 enthielt als Förderrichtlinien schon die Prinzipien "Zusätzlichkeit", "produktiver Wert", und "öffent­liches Interesse", die auch zum Teil heute noch als wesentliche Voraus­setzungen für die Förderung gelten.

Notstandsarbeiten wurden bis 1933 weiterhin von den Gemeinden getragen und aus Mitteln der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslo­senversicherung bezuschusst. Unter dem Eindruck der ab 1928 hoch­schnellenden Arbeitslosigkeit und der Verknappung der Mittel der Ar­beitslosenunterstützung verloren die Notstandsarbeiten im Vergleich zu den Arbeitsbeschaffungsprogrammen (Teil A 1.5.2) immer mehr an Bedeu­tung. Im Krisenjahr 1930 beispielsweise waren bei einem Jahresdurch­schnitt von ca. drei Millionen Arbeitslosen gerade ca. 25000 Arbeitslose in Notstandsarbeiten beschäftigt (Krüger 1987, 154).

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde das Instrument Notstandsarbeiten als Reaktion auf die hohe Arbeitslosigkeit der Nachkriegszeit wieder ver­mehrt aufgegriffen. Auf der Grundlage und nach den Förderprinzipien des AVAVG von 1927 wurden vom Arbeitsamt '’Notstandsarbeiter" in Maßnah­men zugewiesen, die von öffentlichen Körperschaften oder auch privaten Unternehmen durchgeführt wurden.

Den Höhepunkt im Fördervolumen gab es 1952 mit ca. 71000 Notstandsar­beiter als das 200-Millionen Sofortprogramm der Bundesregierung zur Arbeitsbeschaffung vom Mai 1952 zur Anwendung kam. Die Maßnahmen galten zum großen Teil der Verbesserung der Infrastruktur (Straßen-, Anlagen-, Wohnungsbau) und der Nahrungsmittelversorgung. In den fol­genden Jahren ging die Zahl der Notstandsarbeiter stetig zurück und hatte nach 1955 zahlenmäßig kaum noch Bedeutung (vgl. Dückert 1984, 73, 75).

1.5.2 Arbeitsbeschaffungsprogramme der späten Weimarer Republik

Die in den USA um 1927 beginnende Weltwirtschaftskrise, die in der Folgezeit auch das Deutsche Reich erfaßte, und die Arbeitslosenzahlen von 1,9 (1929) über 3,1 (1930) bis auf 5,6 Millionen im Jahre 1932 (vgl. Schneider 1982, 66) hochschnellen ließ, brachte verschiedene Konzepte der Bekämpfung dieser Arbeitslosigkeit mit sich.

Die unter dem Schlagwort "Deflationspolitik" bekannt gewordene Wirt­schaftspolitik Brünings (ab Dezember 1930) versuchte durch eine Senkung der die Wirtschaft belastenden Kosten (z.B. durch Abbau sozialer Lei­stungen, Abbau der Tariflöhne), die "Selbstheilungskräfte" der privaten Wirtschaft zu wecken und so einen Aufschwung am Arbeitsmarkt herbei­zuführen.

Auf der anderen Seite gab es Überlegungen und Pläne (z.B. Lautenbach­Plan, Wagemann-Plan), die Wirtschaftskrise "aktiv", d.h. durch vermehrte Arbeitsbeschaffungsprogramme zu bekämpfen. Im Unterschied zu den aus dem laufenden Etat der Arbeitslosenversicherung finanzierten "Notstands­arbeiten" handelte es sich bei den Arbeitsbeschaffungsprogrammen um staatlich finanzierte Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Beschäfti­gungskrise.

Mittel für solche Sonderprogramme wurden schon 1926 für Aufträge der Reichsbahn, -post und den Ausbau der Wasserstraßen bereitgestellt und sogar Brüning bewilligte geringfügige Mittel für Arbeitsbeschaffung.

Aber erst Reichskanzler von Papen begann mit nennenswerten Arbeitsbe­schaffungsprogrammen. Papens erste Notverordnung vom 4. Juni 1932 enthielt öffentliche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für den Verkehrs- und Wasserbereich sowie die Landwirtschaft mit einem Finanzvolumen von 125 Millionen Reichsmark (Hartwich 1983, 244).

Drei Monate später wurden mit den Notverordnungen der Papen-Regie- rung vom 4/5. September 1932 nochmals über 300 Millionen Reichsmark für die Arbeitsbeschaffung von Baumaßnahmen zur Verfügung gestellt (Hartwich ebd.).

Reichskanzler General Kurt von Schleicher schließlich weitete die Mittel für Arbeitsbeschaffung nochmals aus. So stellte das Schleicher-Kabinett in einem "Sofort-Programm" (1932) 600 Millionen Reichsmark zur Ver­fügung und auch in den Notverordnungen vom 6., 26. und 28. Januar 1933 wurden wieder gebremste Arbeitsbeschaffungsinitiativen ergriffen (Hart­wich ebd.).

1.6 Die Arbeitsbeschaffunesoolitik Hitlers bis 1939

Als Hitler im Januar 1933 zum Reichskanzler ernannt wurde, gab es ca. 6 Millionen Arbeitslose; mit Vierjahresplänen versuchte Hitler, dieser Ar­beitslosigkeit Herr zu werden. Dabei bediente er sich vor allem des In­struments der Arbeitsbeschaffung. Durch öffentliche Arbeiten größeren Umfangs, wie dem berühmten Bau der Reichsautobahnen oder im Woh­nungsbau, fanden viele arbeitslose Personen Beschäftigung. Auch im zunächst "freiwilligen Arbeitsdienst", der aber 1935 zum obligatorischen "Reichsarbeitsdienst" wurde, sind vor allem Jugendliche beschäftigt wor­den (vgl. Wurm 1969, 247).

So konnte das nationalsozialistische Regime zwar die Arbeitslosenzahlen bis 1935 auf 1,8 Millionen und bis 1938 auf 200.000 senken (vgl. Wurm 1969, 246), doch darf nicht vergessen werden, daß diese Arbeitsbeschaf­fungsmaßnahmen immer mehr den Charakter von Zwangsmaßnahmen an­nahmen und viele Arbeitslose in der nun wieder anlaufenden Rüstungs­produktion sowie in der neu auf gerüsteten Wehrmacht "untergebracht" wurden, so daß das in der Weimarer Republik erreichte Kriterium der Freiwilligkeit für eine Einweisung in ein staatlich gefördertes Beschäfti­gungsverhältnis (Notstandsarbeit, Arbeit in einem Arbeitsbeschaffungspro­gramm) praktisch abgeschafft wurde.

1.7 Die Politik der "Wertschaffenden Arbeitslosenhilfe" nach der Großen Novelle des AVAVG 1957

Die Novellierung des AVAVG von 1927 im Jahre 1957 legte ein deutliches Schwergewicht auf die "Maßnahmen zur Verhütung und Beendigung von Arbeitslosigkeit". Die Grundsätze der Förderung für die Notstandsarbeiten wurden erweitert, veränderten sich jedoch nicht wesentlich. Die Not­standsarbeiten selbst verloren in den folgenden Jahren bis 1969 sowohl in der theoretischen Diskussion als auch in der arbeitsmarktpolitischen Praxis zunehmend an Bedeutung. Annähernde Vollbeschäftigung (bei Ar­beitslosenquoten zwischen 0,7 und 2,5 Prozent), ein hoher Auslastungs­grad der Unternehmen sowie Arbeitskräfteknappheit ließen die Zahl der im Jahresdurchschnitt beschäftigten Notstandsarbeiter kontinuierlich von ca. 20000 im Jahre 1959 über ca. 4000 1963 bis auf 1915 im Jahr 1966 fallen (Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 1967, Übersicht 37).

1.8 Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung nach dem Arbeitsförderungs­gesetz von 1969

Die "Wertschaffende Arbeitslosenfürsorge" des AVAVG von 1927 wurde mit Inkrafttreten des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) im Jahre 1969 durch die "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung (АВМ)" und die "Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitslose" ersetzt.

Mit dem Inkrafttreten des AFG wurde die "aktive Arbeitsmarktpolitik" iniziiert, die auf Maßnahmen (z.B. Fortbildung und Umschulung) aufbaut, die über reine Unterstützungsleistungen (z.B. Arbeitslosengeld) hinaus­gehen und die Anpassung der Arbeitskräfte an technische Veränderungen und Qualifikationsanforderungen unterstützen soll. In diese "aktive Ar­beitsmarktpolitik" waren auch die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen einge­bunden, sollte doch mit ihnen "aktiv", durch die direkte Erhöhung der Nachfrage nach arbeitslosen Arbeitnehmern, Arbeitslosigkeit bekämpft werden.

In der Phase des Übergangs von der Situation der Vollbeschäftigung (1969-1971) bis zur Rezession 1974/1975 hatten die "Allgemeinen Maßnah­men zur Arbeitsbeschaffung" wegen der guten Konjunktur, der immer noch starken Nachfrage nach Arbeitskräften und dem hohen Beschäfti­gungsstand, vor allem in der Industrie rein quantitativ keine große Bedeutung. Die Anzahl der in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen tätigen Personen lag z.B. 1974 bei ca. 3000 (vgl. Dückert 1984, 112).

Erst mit dem Einsetzen der (weltweiten) Rezession 1975, die bedingt durch das Ausbleiben der ausländischen Nachfrage zu einem Produktions­rückgang und zur bis dahin stärksten Beschäftigungskrise seit der Großen Novelle des AVAVG 1957 mit einer bis auf 4,7% hochschnellenden Ar­beitslosenquote führte, gewann das Instrument Arbeitsbeschaffung wieder an Bedeutung (vgl. Dückert 1984, 91). Bei einer bis 1981 um die 4% Pro­zent schwankenden Arbeitslosenquote erreichte die Zahl der in ABM geförderten Arbeitnehmer 1978 mit ca. 51000 ihren vorläufigen Höhepunkt (vgl. Steinjan 1986, 21).

Lag der Schwerpunkt der Maßnahmen zu Beginn der Krise (1974/1975) in den von der Rezession stark betroffenen Bereichen Verkehr, Bau- und Versorgungsanlagen (Anteile ca. 36-42%), so gewannen bis 1981 die sozia­len Dienstleistungen immer mehr an Bedeutung: ihr Anteil stieg von 1,4% im Jahr 1976 auf 36,5% im Jahr 1980 (Amtliche Nachrichten der Bundes­anstalt für Arbeit; Jahreszahlen 1978, 1987).

In der Folgezeit wurde der Umfang der "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung" immer mehr reduziert (1982: ca. 29000 Geförderte),

doch bis 1987 als bewußtes Gegensteuern der staatlichen Arbeitsmarkt­politik gegen eine trotz guter Konjunktur anhaltend hohe Arbeitslosen­quote wieder verstärkt ausgeweitet. Die Schwerpunkte lagen in den acht­ziger Jahren bei den "Sozialen Diensten", "Landwirtschaft, Garten- und Landschaftsgartenbau" sowie dem Bereich "Büro- und Verwaltung". Mit 115.000 Geförderten im Jahresdurchschnitt erreichte das ABM-Fördervolu­men 1987 seinen vorläufigen Höhepunkt.

1.8.2 Sonderprogramme des Bundes

Parallel und in Ergänzung zu den von der Bundesanstalt für Arbeit mit den für Arbeitsbeschaffung geplanten Finanzmitteln geförderten Maß­nahmen wurden zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, im Rahmen von arbeitsmarktpolitischen Sonderprogrammen des Bundes, zusätzliche Fi­nanzmittel für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bereitgestellt. Die wich­tigsten Sonderprogramme (vgl. Dückert 1984, 108 f.) sollen im folgenden kurz skizziert werden:

- Sonderprogramm vom 27. August 1975 zur Stärkung von Bau- und anderen Investitionen. Es wurden für ABM 600 Millionen DM zur Verfügung gestellt, die 1976 zum Einsatz kamen.
- Sonderprogramm für Problemgruppen des Arbeitsmarktes (Ält­ere, Jugendliche ohne Berufsausbildung, leistungsgeminderte und behinderte Jugendliche) vom 3.2.1976; hierfür wurden 200 Millionen DM für ABM bereitgestellt.
- Sonderprogramm der Bundesanstalt für Arbeit vom 25.5.1977; für ABM wurden 600 Millionen DM zugesprochen.
- Sonderprogramm der Bundesregierung für Regionen mit über­durchschnittlicher Arbeitslosigkeit vom 16. Mai 1979 (Schwer­punkt 3: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zur Verbesserung der sozialen Dienste und der sozialen Infrastruktur) mit 500 Mil­lionen DM.

In den achtiger Jahren wurden von Seiten des Bundes praktisch keine Sonderprogramme zur Arbeitsbeschaffung mehr durchgeführt; lediglich auf Länderebene erlangte das Hamburger 100-Millionen-DM-Programm zur Arbeitsbeschaffung vom 19.10.1982 Bedeutung (vgl. Auer, Brucher, Kühl 1987, 119).

fungsmaßnahme" heute Mit der Darstellung des Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" soll keine bis in die Einzelheiten gehende juristische Erläuterung der zugrun­deliegenden Rechtsvorschriften gegeben werden. Abschnitt 2.1 leistet eine Bestimmung des Begriffs "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme", grenzt das Instrument zu verwandten und ähnlichen Maßnahmen ab und gibt eine sozialorganisatorische Einordnung. Abschnitt 2.2 stellt die grundsätzlichen Zieldimensionen und Zielgruppen des arbeitsmarktpolitischen Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" vor. Abschnitt 2.3 schließlich geht näher auf wesentliche Charakteristika dieses Instruments ein, verfolgt jedoch nicht das Ziel juristischer Präzision und Vollständigkeit; hier sei auf die Arbeit von Blechmann verwiesen.

2.1. Begriff. Abgrenzung und sozialorganisatorische Einordnung von "Arheitsbeschaffungsmaßnahmen"

2.1.1 Begriff und Abgrenzung von "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen11 zu ähnlichen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten

Eine allgemeine Begriffsdefinition, die die Merkmale erfasst, die in vielen westlichen Industriestaaten "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" charakteri­sieren, wird von Auer gegeben; danach sind unter "Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen" "Maßnahmen zur Reduzierung von Arbeitslosigkeit durch zeitlich befristete Förderung von Personen zur Ausführung von Arbeiten im öffentlichen Interesse, die ohne Förderung nicht bzw. nicht zu diesem Zeitpunkt durchgeführt würden" (Auer 1983, 1) zu verstehen. Die Eigenschaften "zeitliche Befristung", "öffentliches Inte­resse" und "Zusätzlichkeit" sind demnach also die entscheidenden Kri­terien der allgemeinen Begriffsbestimmung und der Projektförderung, werden aber natürlich in den einzelnen Ländern unterschiedlich stark angewendet und ausgestaltet.

In der Bundesrepublik Deutschland werden mit "Arbeitsbeschaffungsmaß­nahmen" Beschäftigungsverhältnisse bezeichnet, deren Rechtsgrundlagen im AFG in den §§91-99 enthalten sind. Nach dem Gesetz gibt es zwei Arten von "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen"; zum einen die "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung" in Anlehnung an die §§91-96 AFG und zum anderen die "Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer" in Anlehnung an die §§97-99 AFG.

Legt man allerdings die eingangs erwähnte Begriffsdefinition zugrunde, so können letztere nicht unter die Auer’sche Begriffsbestimmung subsumiert werden. Hierbei handelt es sich nämlich um eine reine Lohnsubvention, die Arbeitgeber, wenn sie ältere arbeitslose Arbeitnehmer einstellen, als Zuschuß zu deren Lohnkosten gewährt bekommen.

Ganz allgemein ist, im Unterschied zu "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" die Gewährung von Lohnsubventionen unabhängig von der Art der durch diese Beschäftigungsverhältnisse produzierten Güter und Dienstleistungen möglich; das Ergebnis dieser Arbeiten muß also nicht im "öffentlichen Interesse"^[2] liegen.

Ein weiterer Unterschied zwischen "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" und Lohnsubventionen besteht darin, daß bei Lohnsubventionen ein unbefri­stetes Beschäftigungsverhältnis begründet wird, der Lohnkostenzuschuß selbst dagegen befristet ist, während bei "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" Beschäftigungsverhältnis und ABM-Förderbetrag von vornherein befristet sind.

Würde es sich darüber hinaus um arbeitsplatzerhaltende Lohnsubventionen handeln, so können diese Fördermaßnahmen nicht zu den "Arbeitsbeschaf­fungsmaßnahmen" gerechnet werden, da das Kriterium der "Zusätzlichkeit" (vgl. Teil A 2.3.1.2) nicht erfüllt ist, so daß insgesamt bei Lohnsubven­tionen allgemein und speziell im Fall des Förderinstruments nach §§97­99 AFG nicht mehr von "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" in Anlehnung an obiger allgemeiner Definition gesprochen werden kann.

Zu "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" im weitesten Sinne können dagegen Beschäftigungsverhältnisse in Anlehnung an §§18-20 Bundessozialhilfe­gesetz ("Hilfe zur Arbeit") gerechnet werden, denn sie erfüllen auch die Kriterien "Gemeinnützigkeit", "Zusätzlichkeit", und "Befristetheit", letz­teres dadurch, daß kein (unbefristetes) Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts und der gesetzlichen Sozialversicherung begründet wird.

Wird im folgenden der Terminus "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" verwen­det, so werden damit aber ausschließlich die "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung" gemäß §§91-96 AFG sowie die Sonderprogramme des Bundes und der Länder zur Arbeitsbeschaffung, in der Verwendung als arbeitsmarktpolitisches Instrument schlechthin, bezeichnet.

Dagegen wird mit dem Kürzel "ABM" oder dem Terminus "AB-Maßnahme" das konkret zwischen den Trägern, der Arbeitsverwaltung und dem Ge­förderten1 begründete bzw. zu begründende Beschäftigungsverhältnis be­zeichnet; auch alle anderen mit dem Kürzel "ABM" gebildeten Begriffe beziehen sich auf das konkret ausgestaltete Beschäftigungsverhältnis.

Der Begriff "(Arbeitsbeschaffungs-) Projekt" bezeichnet das konkrete Ar­beitsvorhaben, das von der Gesamtheit der bei einem Träger bzw. dem ausführenden Unternehmen zur Ausführung dieser Arbeiten beschäftigten ABM-Geförderten und Stammarbeitnehmer durchgeführt wird.

2.1.2 Sozialorganisatorische Darstellung und Einordnung des Instruments "Arbeitsbeschaffungsmaßnahine"

Das arbeitsmarktpolitische Instrument "Arbeitsbeschaffungsmaßnahme" ist in der Systematik des AFG in den Bereich "Leistungen der Arbeitslosen­versicherung zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen" (vgl. Drit­ter Abschnitt AFG, §§63 ff.) eingeordnet. Bezüglich der Systematik der sozialpolitischen Instrumente lassen sich "Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" den operativen Maßnahmen zuordnen.

Die Arbeitsverwaltung stellt in einer Zeitperiode eine bestimmte Menge an Fördermitteln für AB-Maßnahmen bereit und versucht damit, poten­tielle Träger anzureizen, diese Fördermittel in Anspruch zu nehmen, um zusätzliche zeitlich befristete ABM-Stellen zu schaffen.

Während des Antragsverfahrens, das die Träger iniziieren müssen, schlägt die Arbeitsverwaltung Bewerber aus ihrem für AB-Maßnahmen berech­tigten Arbeitslosenbestand den Trägern vor; soll ein ABM-Arbeitsver- hältnis zustande kommen, müssen auch die Träger dem jeweiligen Bewer­bungsvorschlag zustimmen.

Ein Antrag auf Inanspruchnahme von Fördermitteln wird also ohne Zwang gestellt, auch nach einer Bewilligung von Fördermitteln kann der Antrag zurückgezogen werden. Somit handelt es sich bei "Arbeitsbeschaffungs­maßnahmen" um Zuwendungsakte ohne Zwang, d.h. um operative Maß­nahmen.

2.2 Zieldimensionen und Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Die Zieldimensionen und Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sind in der Bundesrepublik Deutschland in den für dieses Instrument relevanten Rechtsgrundlagen kodifiziert. Zu diesen Rechtsgrundlagen zählen zum einen das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) vom 25. Juni 1969 in der jeweiligen Fassung sowie die ABM-Anordnungen des Verwaltungs­rates der Bundesanstalt für Arbeit für die Förderung von "Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt für Arbeit" vom 1.11.1972 in der jeweiligen Fassung (z.Zt. vom 13.12.1984).

Bevor auf die Rechtsnormen eingegangen wird, die die für Arbeitsbe­schaffungsmaßnahmen speziellen Zieldimensionen präzisieren, soll noch erwähnt werden, daß Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auch auf die allge­meinen Zielsetzungen des AFG, die im §1 und §2 AFG niedergelegt sind, auszurichten sind. Danach sind ganz allgemein die Ziele dieses Gesetzes, einen "hohen Beschäfigungsstand zu erreichen", die "Beschäftigungsstruk­turen zu verbessern", sowie das "Wachstum der Wirtschaft zu fördern" (§1 I AFG).

Diese allgemeinen Hauptzieldimensionen, verkürzt genannt "quantitative Beschäftigungsförderung" und "Beschäftigungsstruktur verbessern", finden sich auch in den für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen relevanten Rechts­vorschriften, insbesondere im §91 AFG wieder; danach sollen mit Ar­beitsbeschaffungsmaßnahmen Tätigkeiten gefördert werden, die geeignet sind

- die Voraussetzungen für die Beschäftigung von Arbeitslosen in Dauerarbeit zu schaffen, insbesondere die Folgen von Strukturveränderungen oder der technischen Entwicklung auszugleichen oder
- strukturverbessernde Maßnahmen vorzubereiten, zu ermög­lichen oder zu ergänzen oder
- Arbeitsgelegenheiten für langfristig arbeitslose Arbeitneh­mer zu schaffen oder
- die soziale Infrastruktur zu verbessern oder der Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt zu dienen" (§91 III AFG).
Auch die ABM-Anordnung greift diese Ziele auf, stellt sie aber poin­tierter und konkreter dar; danach fördert die Bundesanstalt für Arbeit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen mit dem Ziel
- Arbeitslosigkeit abzubauen,
- eine dauerhafte und qualifikationsgerechte Wiedereinglie­derung arbeitsloser Arbeitnehmer zu erreichen,
- Impulse zur Verbesserung der sozialen Infrastruktur und zu sonstigen Strukturverbesserungen zu geben, um auch dadurch zusätzliche Dauerarbeitsplätze zu schaffen" (§1 I ABM-Anordnung).

Diese beiden Hauptzieldimensionen, die mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen verfolgt werden, sind sowohl quantitativer als auch qualitativer Natur; mit dem "Strukturziel" soll eine "strukturorientierte" Beschäftigungspo­litik betrieben werden, die einerseits eine quantitative Anpassung des Angebots öffentlicher Leistungen an sich verändernde Güternachfrage­strukturen, und andererseits damit einhergehend die Anpassung und Ver­besserung der Beschäftigtenstruktur an eine, durch den Strukturwandel vom produzierenden zum tertiären Sektor hervorgerufene, veränderte Arbeitskräftenachfrage, zum Ziel hat (vgl. Spitznagel 1979, 200).

Bezüglich des "Beschäftigungszieles" sollen sowohl möglichst viele zusätz­liche Beschäftigungsmöglichkeiten für die Zielgruppen der Arbeitsmarkt­politik, insbesondere von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, geschaffen wer­den, als auch die Wiedereingliederungschancen verbessert sowie Quali­fikationsverluste und sozialer Abstieg vermieden werden.

Zum Personenkreis, der durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gefördert werden soll, zählen gemäß §2 I ABM-Anordnung grundsätzlich "schwer vermittelbare Arbeitslose". Absatz 2 konkretisiert den Begriff "schwer vermittelbar" und meint insbesondere solche Arbeitslose, die

- schwerbehindert sind,
- mindestens fünfzig Jahre alt sind,
- unter fünfundzwanzig Jahre alt sind, keinen beruflichen Abschluß haben (...),
- ein Jahr und länger arbeitslos gemeldet sind oder
- andere als schwer vermittelbar bestimmte Personengruppen" (§2 II ABM-Anordnung).

Die zuletzt genannte Möglichkeit soll der örtlichen Arbeitsverwaltung einen gewissen Handlungsspielraum geben, um AB-Maßnahmen gemäß regionaler Besonderheiten einzusetzen. Zu diesen anderen als schwer vermittelbar geltenden Personengruppen zählen häufig noch die zu den Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik gerechneten Arbeitslosen mit gesund­heitlichen Einschränkungen und Arbeitslose ohne Berufsausbildung allge­mein.

2.3 Darstellung des Instruments Arbeitsbeschaffungsmaßnahme

2.3.1 Voraussetzungen des Einsatzes von AB-Maßnahmen

2.3.1.1 Das Erfordernis des "öffentlichen Interesses”

Arbeitsbeschaffungmaßnahmen können seitens der Arbeitsverwaltung nur gefördert werden, wenn die zu fördernden Arbeiten im "öffentlichen Interesse" (§91 II AFG) liegen. Dieser zunächst vage formulierte (Rechts-) Begriff wird von der Bundesanstalt für Arbeit in der ABM-An­ordnung dahingehend präzisiert, daß das Ergebnis der Maßnahmen mittel­bar oder unmittelbar der Allgemeinheit zu dienen hat (vgl. §7 ABM-An­ordnung).

Neben der arbeitsmarktpolitischen Funktion von Arbeitsbeschaffungsmaß­nahmen als einem Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit zeigt sich hier ein vom Gesetzgeber gewollter zusätzlicher "sozialer" (im Sinne von "gesellschaftlich") Zug von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen.

Wenn potentielle Träger (vgl. Teil A 2.4) aus öffentlichen Mitteln (vgl. Teil A 2.5) Arbeitskräfte finanziert bekommen wollen, dürfen diese Ar­beitnehmer nicht ausschließlich privaten Gewinnmaximierungsinteressen dienen, sondern sie müssen "... übergreifende allgemeine Bedürfnisse erfüllen..." (Blechmann 1987, IO).^[3]

2.3.1.2 "Zusätzlichkeiť der zu fördernden Maßnahmen

Die Durchführung von ABM soll die Entstehung von neuen Arbeitsplätzen fördern. Daher beschränkt sich die Förderung auf Arbeiten, die "sonst nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt würden" (§91 II AFG). Diese Voraussetzung soll gewährleisten, daß mit ABM-Mitteln tatsächlich, zunächst zeitlich befristet, neue Arbeitsplätze entstehen, die Arbeitslosen zugute kommen.

2.3.1.3 Erfordernis der "arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit”

Die Bewilligung von ABM-Mitteln ist davon abhängig, daß "die Förderung nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig erscheint" (§91 II AFG). Die gesetzlichen Regelungen enthalten einen Katalog zu fördernder Arbeiten. Danach sollen solche Arbeiten gefördert werden, die Voraussetzungen für die Beschäftigung von Arbeitslosen in Dauerarbeit schaffen, strukturverbessernde Maßnahmen vorbereiten, Arbeitsgelegen­heiten für langfristig arbeitslose Arbeitnehmer schaffen sowie die soziale Infrastruktur verbessern oder der Erhaltung der Natur dienen (vgl. Blechmann 1987, 25).

2.3.2 Art und Umfang der Förderung von AB-Maßnahmen

Die Förderung von ABM erfolgt grundsätzlich durch die Gewährung von Zuschüssen durch die Arbeitsverwaltung an die Träger. Dies impliziert, daß die Träger eine gewisse Eigenleistung für ihre zugewiesenen Arbeit­nehmer aufbringen müssen. Der Förderbetrag richtet sich nicht nach einer festen Größe, sondern nach einem vorgegebenen Vomhundertsatz. Bezugsgröße für die Errechnung des Förderbetrages stellt das Bruttoar­beitsentgelt des zugewiesenen Arbeitnehmers dar.

Zum Bruttoarbeitsentgelt zählen auch regelmäßig gewährte Zulagen und Zuwendungen sowie Leistungen aufgrund gesetzlicher Vorschriften oder tarifvertraglicher Vereinbarungen für Zeiten ohne Arbeitsleistung (Ur­laub, Krankheit usw). Daneben werden die Beitragsanteile des Arbeit­gebers für die gesetzliche Sozialversicherung pauschal dazugeschlagen.

Der Zuschuß beträgt z.Zt. 65%, in Ausnahmefällen 80% des Bruttoarbeits­entgeltes des Geförderten. Grundsätzlich können Maßnahmen in allen Wirtschaftsbereichen gefördert werden. Der Einsatz von ABM kann vom Garten- und Landschaftsbau, dem Küstenschutz, vom Verkehrswesen über Bau- und Geländeerschließung bis zum Büro- und Verwaltungsbereich und den sozialen Diensten reichen.

Die Regelförderung pro gefördertem Arbeitnehmer kann zunächst bis zu einem Jahr betragen. Danach ist die Verlängerung bis auf zwei Jahre möglich. Eine Förderung bis zu drei Jahren ist möglich, wenn der Träger sich verpflichtet, nach der Förderungshöchstdauer für den Geförderten einen Dauerarbeitsplatz einzurichten. Eine Verlängerung auf drei Jahre ist auch ohne Arbeitsplatzgarantie möglich, wenn eine neue Person auf die Stelle kommt und die Maßnahmen für wechselnde, schwer vermittel­bare Arbeitslose geplant sind (vgl. Infoblatt 1987, 114; §9 II ABM-Anord- nung: "... wenn hierdurch zusätzliche Dauer ar beits plätze geschaffen wer­den").

2.3.3 Mögliche Träger von AB-Maßnahmen

Ein Charakteristikum des arbeitsmarktpolitischen Instruments Arbeitsbe­schaffungsmaßnahme besteht darin, daß die fördernde Institution, also die Behörden der Arbeitsverwaltung, die Maßnahmen nicht iniziieren. Sie bieten potentiellen Trägern lediglich finanzielle Anreize, die zur Einrich­tung von zu fördernden Maßnahmen seitens der in Frage kommenden Träger führen sollen. Wer kann nun Träger von Arbeitsbeschaffungsmaß­nahmen werden?

Ganz allgemein gilt als "Träger" derjenige, "wer die Maßnahmen für ei­gene Rechnung ausführt oder ausführen läßt" (§92 I AFG). Grundsätzlich kann es sich dabei um juristische Personen des öffentlichen Rechts, um Unternehmen oder Einrichtungen des privaten Rechts, die gemeinnützige Zwecke verfolgen (insbesondere gemeinnützige Vereine oder Stiftungen, d. Verf.), sowie auch um sonstige Unternehmen und Einrichtungen des privaten Rechts, die nicht gemeinnützige Zwecke erfüllen, handeln (vgl. §92 II AFG).

Die Zulassung von privaten Trägern, die keine gemeinnützigen Zwecke verfolgen, soll einerseits gewährleisten, daß auch dann Arbeitsbe­schaffungsmaßnahmen durchgeführt werden, wenn die Öffentlich-recht­lichen Körperschaften nicht über ausreichende Mittel verfügen, und an­dererseits privatrechtliche Träger nicht von der Förderung ausschliessen, wenn zu erwarten ist, daß ihre Maßnahmen den Arbeitsmarkt in wirt­schafts- und/oder sozialpolitisch erwünschter Weise beleben.

Die Durchführung der Arbeiten ist grundsätzlich auf zwei Arten möglich. Bei der Durchführung "in Regie" wird der Geförderte direkt dem Träger zugewiesen und unterstellt. Der Träger selbst hat die Verantwortung für alle mit der Maßnahme zusammenhängenden Fragen, wie z.B Arbeitsin­halte, Entlohnung u.ä. Zwischen Träger und ABM-Gefördertem wird ein "normaler" Vertrag nach den arbeitsrechtlichen Vorschriften geschlossen (vgl. auch Teil C 2).

Macht die Bewilligungsbehörde dem Träger zur Auflage, mit der Durch­führung der Arbeiten ein Wirtschaftsunternehmen zu beauftragen (soge­nannte Vergabearbeiten), wird der Geförderte dem Unternehmen zugewie­sen, welches vom Träger den Auftrag zur Durchführung der Arbeiten erhalten hat. Das Arbeitsverhältnis kommt zwischen Wirtschaftsunterneh­men und Gefördertem zustande. Zusätzlich wird in der Regel ein Werk­vertrag zwischen Träger und Wirtschaftsunternehmen abgeschlossen, um die Arbeitsleistung des Zugewiesenen für den Träger und das Arbeitsbe­schaff ungsprojekt sicherzustellen.

[...]

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^[1] Für Teil А 1 soll als Definition die in der Einleitung angeführte "Grundidee" genügen!

^[2] d.h. daß nicht gewährleistet sein muß, daß das "Ergebnis der Maß­nahme der Allgemeinheit unmittelbar oder mittelbar dient" (§7 ABM-Anordnung) Geförderter" ist derjenige, der von der Arbeitsverwaltung in eine "Allgemeine Maßnahme zur Arbeitsbeschaffung" zugewiesen worden ist. Im folgenden auch "ABM-Geförderter" genannt.

^[3] So erfüllt beispielsweise der Bau einer Schwimmhalle, die nur von den Mitgliedern eines Vereins genutzt werden kann, nicht das Er­fordernis des "öffentlichen Interesses", wohl dagegen der Bau eines öffentlichen Parks.

• College: Friedrich-Alexander University Erlangen-Nuremberg (Sozialwissenschaftliches Institut / Arbeitsbereich: Sozialökonomie und Sozialpolitik)
• Grade: 2,0
• Author: Thomas Jung-Hammon (Author)
• Publication Year: 1989
• Pages: 93
• Catalog Number: V92590
• ISBN (eBook): 9783638051668
• ISBN (Book): 9783638944656
• Language: German
• Tags: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Sozialpolitik, Arbeitsmarktpolitik, Aktive Arbeitsmarktpolitik, Evaluation aktiver Arbeitsmarktpolitik, ABM