Im Verlauf der Arbeit werden sowohl die Eigenschaften das politische System der Schweiz und Deutschlands vorgestellt und miteinander verglichen als auch die Möglichkeiten der direkten Beteiligung in der Schweiz und in Deutschland ausgeführt. Ferner gilt es also zu klären, ob und inwieweit Schweizer Strukturen in das politische System integriert werden können und ob dies sinnvoll ist, ob die Schweiz also ein Vorbild sein kann oder nicht.
In Deutschland wird der Ruf nach mehr politischer Beteiligung immer mal wieder laut. Häufig wird die Schweiz als Vorbild direkter Demokratie angesehen. Tatsächlich haben die Bürger der Schweiz eine Vielzahl von Möglichkeiten, direkten Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen. In Deutschland sind diese Möglichkeiten weitaus weniger stark ausgeprägt. Dies hängt unter anderem mit der Ausgestaltung des politischen Systems, der repräsentativen Demokratie und durchaus auch mit historischen Ereignissen zusammen. Dennoch haben auch in Deutschland die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, durch gewisse Verfahren am politischen Geschehen mitzuwirken.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Begriff der Demokratie und direkte Demokratie
2.1 Begriff der Demokratie
2.2 Begriff der direkten Demokratie
3. Das politische System der Schweiz
3.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
3.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie
4. Das politische System der BRD
4.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
4.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie
5. Ein Vergleich beider Systeme - Unterschiede und Gemeinsamkeiten
6. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland und in der Schweiz
6.1 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland
6.2 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in der Schweiz
6.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente
7. Direktdemokratische Elemente auf Landes- und Kantonsebene in Deutschland und in der Schweiz
7.1 Direktdemokratische Elemente auf Landesebene in Deutschland
7.2 Direktdemokratische Elemente auf Kantonsebene in der Schweiz
7.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente
8. Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene in Deutschland und in der Schweiz
8.1 Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene in Deutschland
8.2 Direktdemokratische Elemente auf Gemeindeebene in der Schweiz
8.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente
9. Die Schweiz - ein Vorbild? Vor- und Nachteile direkter Demokratie und ihre Verträglichkeit mit der repräsentativen Demokratie
10. Fazit
11. Literaturverzeichnis
1. Einleitung
In Deutschland wird der Ruf nach mehr politischer Beteiligung immer mal wieder laut.1 Häufig wird die Schweiz als Vorbild direkter Demokratie angesehen. Tatsächlich hat das schweizer Volk eine Vielzahl von Möglichkeiten, direkten Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen. In Deutschland sind diese Möglichkeiten weitaus weniger stark ausgeprägt. Dies hängt unter anderem mit der Ausgestaltung des politischen Systems, der repräsentativen Demokratie und durchaus auch mit historischen Ereignissen zusammen. Dennoch haben auch in Deutschland die Bürgerinnen und Bürger2 die Möglichkeit, durch gewisse Verfahren am politischen Geschehen mitzuwirken. Im Verlauf der vorliegenden Arbeit werden sowohl die Eigenschaften beider politischen Systeme vorgestellt und miteinander verglichen als auch die Möglichkeiten der direkten Beteiligung in der Schweiz und in Deutschland ausgeführt. Ferner gilt es also zu klären, ob und inwieweit schweizer Strukturen in das politische System integriert werden können und ob dies sinnvoll ist, ob die Schweiz also ein Vorbild sein kann oder nicht.
2. Begriff der Demokratie und direkte Demokratie
2.1 Begriff der Demokratie
Etymologisch leitet sich der Begriff Demokratie aus dem Griechischen ab und ist aus zwei Wörtern entstanden. Zum einen von dem Begriff „demos“, was „das Volk“ bedeutet und zum anderen von „kratein“, was „herrschen“ meint.3 Demokratie ist dementsprechend auch als „Herrschaft des Volkes“ zu bezeichnen. Man könnte also annehmen, dass in demokratischen Staaten das Volk und somit die Bürger politische Entscheidungen direkt mitbestimmen können. Allerdings ist diese Form der politischen Mitgestaltung in repräsentativen Demokratien wie in Deutschland nicht als Regelfall vorgesehen. Gem. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG) geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Man könnte mithin denken, dass dies bedeutet, dass das Volk auch direkt an politischen Vorhaben beteiligt ist. Jedoch bestimmt Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, dass die Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Es wird deutlich, dass gerade nicht das Volk, sondern bestimmte Organe in Vertretung für das Volk Entscheidungen treffen.
2.2 Begriff der direkten Demokratie
Der Begriff der direkten Demokratie bezeichnet alle Verfahren, die zum einen durch die Verfassung des jeweiligen Staates, zum anderen auch durch weitere Rechtsvorschriften ermöglicht werden. Diese Verfahren müssen dazu in der Lage sein, politische Vorhaben durch Abstimmungen selbst und unmittelbar entscheiden zu können oder auf die politischen Tagesordnungen zu setzen.4 Anders als in reinen repräsentativen Demokratien, in denen von den Bürgern gewählte Entscheider in Vertretung für das Volk Maßnahmen beschließen, beschließen in direkten Demokratien die Bürger jene Maßnahmen selbst. Ein Staat ist nicht entweder direktdemokratisch oder nicht direktdemo- kratisch. Vielmehr lassen sich gewisse Ausprägungen an direkter Demokratie bestimmen. Deutlich wird das anhand der oben aufgeführten Definition. Ein Staat hat schon direktdemokratische Elemente, wenn die Bürger dazu in der Lage sind, gewisse Sachverhalte auf die Tagesordnung der Politik zu bringen. In Staaten, in denen die Bürger mehr Möglichkeiten haben, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen, ist die Ausprägung der direkten Demokratie folglich stärker. Neben repräsentativen Demokratien und direktdemokratischen Staaten gibt es weitere, verschiedene demokratische Staatsformen.5 Es gibt jedoch gewisse Kriterien die vorliegen müssen, damit ein Staat als demokratisch bezeichnet werden und funktionieren kann.
Elementar ist zum einen die Volkssouveränität.6 Volkssouveränität meint, dass das Volk sich mit der Verfassungsgebung rechtlich als Staat gründet, es die regierenden Organe legitimiert und eine zentrale Position in der politischen Willensbildung innehat.7 Des Weiteren sind regelmäßige Wahlen, beispielsweise des Parlaments, essenziell für eine funktionierende Demokratie. Einmalige oder periodisch weit auseinanderliegende Wahlen führen noch nicht dazu, dass ein Staat eine Demokratie ist. Deutlich wird dies am Beispiel der Wahl von Adolf Hitler im Jahr 1933, der zwar formal demokratisch gewählt wurde, es ihm später jedoch an Legitimation fehlte.8 Zudem wird ein Mehrparteiensystem in einer Demokratie oft als obligatorisch angesehen. Die unterschiedlichen Parteien repräsentieren dann wiederum die Diversität der Gesellschaft.9 Auch eine Teilung der Gewalten ist in einer Demokratie eines der wichtigsten Kriterien, um eine zu hohe Machtkonzentration zu verhindern.10 Ein demokratischer Staat ist erst demokratisch, wenn er ein Rechtsstaat ist. Diesen zeichnen unter anderem die Gesetzmäßigkeit, also die Gebundenheit an geltendes Recht durch die Verwaltung und Regierung, sowie die Unabhängigkeit der Gerichte aus.11 Als letztes, wichtiges Kriterium für eine Demokratie ist die Sozialstaatlichkeit zu nennen. Diese ermöglicht jedem Bürger, unabhängig von wirtschaftlichen oder physischen Voraussetzungen, die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.12 Die Sozialstaatlichkeit weist der Regierung eine Verantwortlichkeit für die Bürger zu. Insgesamt wird deutlich, dass diverse Kriterien in einem Staat erfüllt sein müssen, um diesen als Demokratie bezeichnen zu können.
3. Das politische System der Schweiz
Grundsätzlich ist der schweizer Staat gem. Art. 3 und Art. 5 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) ein föderaler Rechtsstaat. Das politische System der Schweiz weist in gewissen Strukturen Gemeinsamkeiten mit anderen föderalen Rechtsstaaten auf. Dennoch ist die Ausgestaltung der direkten Demokratie und des Mitbestimmungsrechts der schweizer Bürger ein Alleinstellungsmerkmal aller Demokratien.13 Die Zuordnung zu den Systemen der parlamentarischen Demokratie oder einer präsidialen Demokratie gelingt aufgrund der Besonderheiten nicht. Vielmehr lässt sich ein eigener Begriff für das System bestimmen, welcher die Schweiz als „versammlungsunabhängiges Direktorialsystem“ bezeichnen lässt.14
In der Schweiz findet eine Gewaltenteilung in Form einer Dreiteilung in Exekutive, Legislative und Judikative statt. Diese erstreckt sich über alle Ebenen des föderalen Systems, also den Bund, die Kantone und die Gemeinden.15 Die rechtssetzenden Kompetenzen der Gemeinden sind hinsichtlich ihrer Ausprägung nicht mit denen der Kantone oder gar des Bundes gleichzusetzen.16 Das politische System der Schweiz sieht davon ab, ein exponiertes Staatsoberhaupt zu bestimmen.17 Der Verzicht auf ein Staatsoberhaupt ist ebenfalls eine Besonderheit, da alle demokratischen Staaten in Westeuropa an der Spitze ihres Systems einen Regierungschef bestellt haben.18
Der Bundesrat, der gem. Art. 175 Abs. 1 BV aus sieben gleichgestellten19 Mitgliedern besteht, stellt nach Art. 174 BV im dreiteiligen politischen System die oberste leitende und vollziehende Gewalt, die Exekutive, dar. Die sieben Mitglieder des Bundesrates haben ihr Amt gem. Art 175 Abs. 3 BV für vier Jahre inne. Gewählt wird der Bundesrat gem. Art. 175 Abs. 2 BV von der Bundesversammlung. Grundsätzlich bestimmt der Bundesrat nach Art. 180 Abs. 1 BV die allgemeinen Ziele der Regierungspolitik sowie die jeweiligen Mittel, die dafür zur Verfügung stehen sollen. Darüber hinaus unterliegt er gem. Art. 180 Abs. 2 BV der Informationspflicht, von der er nur dann befreit ist, sofern ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse der Geheimhaltung überwiegt. Neben der leitenden und vollziehenden Funktion hat der Bundesrat zusätzlich nach Art. 182 Abs. 1 BV noch eine Rechtssetzungskompetenz, die ihm für Verordnungen übertragen wurde. Diese Kompetenz muss ihm allerdings durch die Verfassung oder andere Gesetze übertragen worden sein. Diese Befugnisse sind jedoch sehr beschränkt und gem. Art. 185 Abs. 3 BV nur dann im Kompetenz- bereich des Bundesrates, wenn ein eingetretener oder kurz bevorstehender schwerer Schaden für die öffentliche Ordnung oder die innere oder äußere Sicherheit zu begegnen ist. Neben der Verordnungsermächtigung zum Schutz der inneren und äußeren Sicherheit hat der Bundesrat ebenfalls gem. Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) die Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen, zu ändern oder zu kündigen. Der föderale Aufbau und die ausgeprägten Kompetenzen von Kantonen und Gemeinden werden dadurch gewahrt, dass solche Verordnungen gem. Art 185 Abs. 4 BV stets zu befristen sind. Deutlich wird die Kompetenzverteilung hin zu den Kantonen und Gemeinden dadurch, dass durch den Art. 7d Abs. 2 RVOG die Verordnung dann außer Kraft tritt, wenn die Bundesversammlung eine neue Verordnung erlässt, die dann anstelle der alten Verordnung tritt. Ferner tritt sie außer Kraft, wenn sie durch den Bundesrat erlassen wurde oder wenn der Entwurf des Bundesrates nicht die Zustimmung und somit erforderliche Schranke der Bundesversammlung passiert.
Wie bereits erläutert, verzichtet die Schweiz auf ein herausgestelltes Staatsoberhaupt. Diese Funktion wird dem Bundespräsidenten in gewisser Weise übertragen,20 welcher gem. Art. 176 Abs. 1 BV den Vorsitz im Bundesrat führt und gem. Art. 176 Abs. 2 BV von der Bundesversammlung jährlich neu aus einem der 7 Mitglieder des Bundesrates gewählt wird. Er ist als sogenannter „Primus inter Pares“21 anzusehen, was ihm angesichts der Gleichstellung der sieben Bundesräte keine besonderen Befugnisse erteilt, sondern lediglich repräsentativer Natur ist. Weiter sind die sieben Bundesräte jeweils Vorsitzende in den sieben Departements, also Aufgabenfeldern, die mit den in Deutschland bekannten Ministerien gleichzusetzen sind.22
Eine weitere Besonderheit stellt das nicht vorhandene Misstrauensvotum seitens des Parlaments gegenüber den Bundesräten dar. Auch der Bundesrat kann das Parlament nicht vor Ablauf der Amtszeit auf- lösen.23 Es bleibt folglich nur die Nichtwiederwahl, um einen politischen Akteur nicht erneut in ein Amt zu heben.
Die Bundesversammlung, also das schweizer Parlament24, besteht gem. Art. 148 Abs. 2 BV aus zwei gleichgestellten Kammern: Dem Nationalrat und dem Ständerat. Nach Art. 148 Abs. 1 BV übt die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus. Anders als der Wortlaut der Verfassung vermuten lässt, hat die Bundesversammlung jedoch keine breit gefächerten Weisungsbefugnisse gegenüber der Exekutive und Judikative.25 Die Bundesversammlung stellt im dreiteiligen politischen System die Legislative dar, da sie gem. Art. 163 Abs. 1 BV rechtssetzende Bestimmungen in der Form von Gesetzen des Bundes und Verordnungen erlässt. Aus Art. 149 Abs. 1 BV ergibt sich, dass der Nationalrat aus 200 Abgeordneten des Volkes besteht und dementsprechend das Volk vertritt. Der Ständerat besteht gem. Art. 150 Abs. 1 BV aus 46 Abgeordneten der Kantone und vertritt somit die Kantone.
Die oberste rechtssprechende Behörde, die Judikative, ist, wie aus Art. 188 Abs. 1 BV hervorgeht, das Bundesgericht. Die 38 Richter, die durch die Bundesversammlung gewählt werden, haben ihr Amt für sechs Jahre inne. Das Bundesgericht fungiert als letztinstanzliche Gerichtsbarkeit sowohl in zivil und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten als auch in Streitigkeiten zwischen den Staatsebenen. Darüber hinaus stellt das Bundesgericht die letzte Instanz bei der Verletzung für die durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter dar.26
Die Schweiz wird neben der besonderen Ausgestaltung der direkten Demokratie auch als Paradebeispiel der Konkordanzdemokratie an- gesehen.27 Grund hierfür ist die sehr heterogene und historisch bedingt von tiefen Rissen gespaltene Gesellschaft in der Schweiz.28 Die se würde bei reinen Mehrheitswahlen dazu führen, dass weniger stark repräsentierte Gruppen kaum eine Möglichkeit hätten, ihre Interessen zu realisieren.29 Angesichts der vielen Minderheiten in der Schweiz könnten Entscheidungen ohne vorherige Konsensbildung im Rahmen des reinen Mehrheitswahlsystems dazu führen, dass Wahlen und Abstimmungen immer zu dem gleichen Ergebnis führen würden und eine absolute Mehrheit wohl die Ausnahme wäre. Das Besondere an einer Konkordanzdemokratie sind gemeinsame Verhandlungen der politischen Führungskräfte über bestimmte Sachverhalte. Die weniger stark repräsentierten Gruppen werden beispielsweise bei politischen Entscheidungsprozessen im Vorfeld angehört, um so auch ihren Interessen während des Entscheidungsfindungsprozess Bedeutung beimessen zu können. Hier hat insbesondere die Konsensbildung ein erhebliches Gewicht,30 um die Interessen aller Gruppen zu berücksichtigen.
3.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
Um die Besonderheiten des politischen Systems der Schweiz verstehen zu können, ist eine historische Betrachtung notwendig. Der Ursprung für die bis heute unverwechselbare Ausgestaltung direkt demokratischer Verfahren sowie einige Charakteristika des politischen Systems ist auf Ereignisse bis zum Ende des 18. Jahrhunderts zurückzuführen. Der föderale Aufbau der Schweiz und die umfassende Souveränität der einzelnen Kantone Ende des 18. Jahrhunderts war richtungsweisend für die noch heute einmalige Volkssouveränität. Ein Grund für den stark ausgeprägten Föderalismus ist die Heterogenität des Volkes. Neben der Viersprachigkeit31 zeichnete sich die Schweiz durch eine hohe Diversität sowohl an Kulturen als auch Ethnien aus.32 Der Föderalismus und damit die Wahrung der einzelnen Interessen der verschieden Gruppen erfuhr kurz vor der Jahrhundertwende eine kurze Unterbrechung, als die Schweiz im Jahre 1798 von den Franzosen überfallen wurde.33 Der Verlust der Teilautonomie währte jedoch nicht lange und bis zur Staatsgründung, dem Bundesstaat in seiner heutigen Form sowie der Verabschiedung der Bundesverfassung im Jahre 1848,34 unterlag die Schweiz einer Vielzahl an politischen Veränderungen. In dieser Zeit gab es in vielen Staaten Europas diverse Veränderungen, durch die sie zu einheitlichen, homogenen Nationalstaat wurden.35 Aufgrund der Heterogenität der schweizer Bevölkerung waren die Staatsgründer daran interessiert, die einzelnen Interessen zu wahren und den bereits vorherrschenden Föderalismus zu festigen.36
Allerdings war die Wahrung föderaler Strukturen und Interessen keine Entscheidung, die die politischen Entscheidungsträger selbst eingeleitet hätten. Damit die Bundesverfassung die notwendige Mehrheit im Volk erreichen konnte, mussten die politischen Akteure den Kantonen diverse Befugnisse und Kompetenzen einräumen.37 Ein Großteil der politischen Entscheidungsmaxime verblieb so im Kompetenzbereich der Kantone. Die Bundesverfassung war demnach ein Kompromiss zwischen den Befürwortern eines homogen orientierten Nationalstaats und den föderal orientierten Bürgern.
3.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie
Bereits vor der Verabschiedung der Bundesverfassung im Jahre 1848 waren plebiszitäre Elemente in der Verfassung der Schweiz verankert. Wie bereits erläutert, konnte die Bundesverfassung nur mit der Zustimmung des Volkes verabschiedet werden. Die Entwicklung und Etablierung direktdemokratischer Verfahren war ein Prozess und geschah nicht in allen Kantonen gleichzeitig. Bereits im Jahre 1848 gewährte man den Bürgern die Möglichkeit zur Total- oder Teilrevision der Verfassung, das sogenannte obligatorische Referendum.38 1874 hatten die Bürger zuerst auf Bundesebene die Möglichkeit, über alle vom Parlament beschlossenen Gesetzesentwürfe abzustimmen. Diese Möglichkeit der direkten Mitwirkung an Gesetzesvorhaben wird als fakultatives Referendum bezeichnet.39 Im Jahre 1891 gab es dann abschließend die Möglichkeit der Volksinitiative, die es den Bürgern ermöglichte, dem Parlament Vorschläge für Verfassungsänderungen zu unterbreiten. Nach einer Beratung hatte das Parlament demnach dem Volk einen Entwurf zur Abstimmung vorzulegen.40
In den einzelnen Kantonen war die Entwicklung der direkten Mitbestimmung an Gesetzesvorhaben sehr unterschiedlich. In einigen Kantonen war das obligatorische Verfassungsreferendum bereits in den Kantonsverfassungen vor 1874 verankert. Mit der Verabschiedung der Bundesverfassung wurde den Bürgern nun auch garantiert, bei Änderungen der Kantonsverfassungen mit Hilfe eines obligatorischem Verfassungsreferendum oder per Volksinitiative direkt mitbestimmen zu können. Weiterhin räumten die Kantone den Bürgern im Verlauf der 1860er Jahre immer weitere Mitbestimmungsrechte an der Gesetzgebung ein.41 In dieser Zeit wurde das Fundament für die bis heute existierende starke Volkssouveränität geschaffen, da seitdem, vor allem auf kantonaler Ebene, der dynamische Prozess der Entwicklung der direkten Demokratie weitestgehend beendet ist.42
Es wird deutlich, dass sich die direkte Demokratie in der Schweiz auf Bundes- und Kantonsebene sehr unterschiedlich entwickelt hat. In den meisten Kantonen hatten die Bürger jedoch schon vor der Etablierung auf Bundesebene die Möglichkeit, direkt auf den Gesetzgebungsprozess einzuwirken.
4. Das politische System der BRD
Die Bundesrepublik Deutschland (BRD) ist gem. Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein demokratischer Bundesstaat und ein föderaler Staat. Nach der Verfassung der BRD gliedert sich die Staatsgewalt in drei Gewalten: Die Exekutive, die Judikative und die Legislative. Diese üben zusammen die Staatsgewalt aus. Da das Volk in Deutschland Vertreter wählt, die ihre Interessen wahren und vertreten, ist die Bundesrepublik Deutschland als repräsentative Demokratie anzusehen.43 Die repräsentative Demokratie lässt sich dem System der parlamentarischen Demokratie zuordnen. Neben dem Parlament sind auch ein Regierungschef, der Kanzler, sowie ein Staatsoberhaupt, der Bundespräsident, etabliert. Der Bundespräsident hat in parlamentarischen Demokratien jedoch nur wenig Befugnisse. Ihm werden in der Regel lediglich repräsentative Aufgaben zugesprochen.44
Die drei Gewalten sind sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene vorhanden. Die Befugnisse der Gesetzgebung haben allerdings nur der Bund und die Länder. Auch die Judikative ist nur auf Ebene des Bundes und der Länder zu finden.45 Zwar haben Gemeinden die Möglichkeit, eigene Verordnungen und Satzungen zu erlassen, sie sind aber hauptsächlich ausführende Gewalt der Länder und des Bundes.46 Den Gemeinden kommt demnach keine eigene Rechtssetzungskompetenz zu. Die Legislative bildet auf Bundesebene der Bundestag zusammen mit dem Bundesrat, auf Landesebene kommt diese Funktion den Parlamenten der einzelnen Länder zu.47 Die Abgeordneten des Bundestages werden, wie aus Art. 38 Abs. 1 GG hervorgeht, vom Volk direkt gewählt und haben gem. Art. 39 Abs. 1 GG ihr Amt für vier Jahre inne. Seit 2002 sind mindestens 598 Abgeordnete in den Bundestag zu wählen48, aktuell sind durch diverse Überhangmandate 709 Abgeordnete in den Bundestag ernannt worden.49
Da die BRD durch Art. 20 Abs. 2 GG ein föderaler Bundesstaat ist, sind auch die Interessen der einzelnen Bundesländer zu gewähren. Dies wird durch den Bundesrat gewährleistet, der nach Art. 50 GG sicherstellt, dass die Länder bei der Gesetzgebung mitwirken können. Der Bundesrat wird nach Art. 51 Abs. 1 GG aus Mitgliedern der Parlamente der einzelnen Länder gebildet. Wie viele Mitglieder die einzelnen Länder entsenden können, richtet sich nach der Einwohnerzahl der Bundesländer. Dies geht aus Art. 51 Abs. 2 GG hervor. Die Mitglieder des Bundesrates können nicht direkt vom Volk gewählt werden, sie werden von den einzelnen Landesparlamenten selbst bestimmt und entsendet. Dies ist Art. 51 Abs. 1 zu entnehmen. Aktuell besteht der Bundesrat aus 69 Mitgliedern.50 Die gesetzgebende Gewalt auf Länderebene, in diesem Zusammenhang am Beispiel von Nordrhein-Westfalen, wird gem. Art. 30 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) vom Landtag ausgeübt. Auch hier werden die Mitglieder vom Volke in Wahlen bestimmt.
Die Bundesregierung, also die Exekutive auf Bundesebene, besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Die Wahl beider Organe ist durch das Volk nicht direkt möglich. In Deutschland wird der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundespräsidenten gem. Art. 63 Abs. 1 GG durch den Bundestag gewählt. Die einzelnen Minister werden, nachdem sie vom Bundeskanzler vorgeschlagen wurden, vom Bundespräsidenten ernannt. Dies ergibt sich aus Art. 64 Abs. 1 GG. Gem. Art. 65 Abs. 1 GG bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik. Die einzelnen Minister leiten ihre jeweiligen Ressorts. Im politischen System der BRD ist es nach den Art. 67 und 68 GG möglich, dem Bundeskanzler das Misstrauen auszusprechen. Unter gewissen Voraussetzungen ist es auch realisierbar, dass der Bundestag aufgelöst wird. In NRW besteht die Landesregierung, also die Exekutive, gem. Art. 51 1 LV NRW,51 aus dem Ministerpräsidenten, der nach Art. 52 Abs. 1 LV vom Landtag gewählt wird, und den Landesministern, die wiederum gem. Art. 52 Abs. 3 LV vom Ministerpräsidenten ernannt werden. Nach § 40 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) bildet der Gemeinderat mit dem Bürgermeister als Mitglied kraft Gesetzes die Exekutive.
Auch die Judikative erstreckt sich nicht über alle Ebenen des föderalen Systems. Wie aus Art. 92 GG hervorgeht, wird die rechtssprechende Gewalt lediglich durch das Bundesverfassungsgericht und den Gerichten der Länder ausgeübt. Dies ist die logische Schlussfolgerung aus der fehlenden Rechtssetzungskompetenz der Kommunen.
4.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
Prägend für das heute existierende politische System waren insbesondere die letzten 200 Jahre. Erste Vorläufer des in der gegenwärtigen Zeit bestehenden Bundesstaats gab es nach dem Zerfall des „Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nationen“ im Jahre 1806, als sich im Jahre 1815 die 39 selbstständigen deutschen Territorialstaaten zum Deutschen Bund zusammenschlossen. Formal handelte es sich nicht um einen Bundesstaat. Es ging primär um die Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit des Landes.52 Die föderalen Strukturen führten im weiteren Verlauf dazu, dass mit der Gründung des Deutschen Reiches im Jahr 1871 die Kompetenzen des Bundes stark eingeschränkt wurden. Dies war eine Folge des Art. 5 der Verfassung des Deutschen Reiches. Die Verfassung wurde insbesondere durch den preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck geprägt, da die Vormachtstellung Preußens rund zweidrittel des Deutschen Reiches ausmachte.53 Art. 5 der Verfassung sprach die Gesetzgebung dem Reichstag und Bundesrat in gleichen Teilen zu. Wie auch heute wahrte der Bundesrat die Interessen der einzelnen Länder.
Erste Gemeinsamkeiten mit dem heute existierenden System der BRD waren jedoch erst mit der Verabschiedung der Weimarer-Reichsverfassung im Jahr 1919 erkennbar. Erstmals existierte in Deutschland eine parlamentarische Demokratie, da es nach den Art. 20 ff. Weimarer Reichsverfassung (WRV) vom Volk gewählte Volksvertreter gab, die die Interessen des gesamten Volkes vertraten. Es bestand nun ein gleiches Wahlrecht, sowohl auf Reichs- als auch auf Landesebene. Ebenso erhielt das Wahlrecht für Frauen Einzug in die Verfassung.54 Die Entdemokratisierung der Weimarer Republik hin zum Dritten Reich war kein plötzliches Ereignis, sondern vielmehr ein schleichender Prozess, der bereits um 1930 durch die in Art. 48 WRV eigentlich für extreme Notstände vorgesehene Präsidialherrschaft angestoßen wurde.55 Von dieser Ausnahmeregelung wurde bis zur Gründung des Dritten Reichs mit der Wahl von Adolf Hitler zum 1933 zum Reichskanzler immer häufiger Gebrauch gemacht.56 Von da an war es schwierig, die Weimarer Republik ohne Einschränkungen als demokratischen Staat zu bezeichnen.
Die BRD erlebte bis zu ihrer Gründung 1949 eine Vielzahl an politischen Veränderungen. Insbesondere die letzten 200 Jahre waren prägend für die heutige Ausgestaltung des politischen Systems und die Verfassung, wie wir sie heute kennen. Ganz entscheidend waren jedoch die Lehren aus der Weimarer Verfassung, die das politische System der BRD in seiner heutigen Ausgestaltung maßgeblich geprägt haben.57
4.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie
Die Möglichkeiten der direkten Beteiligung an politischen Entscheidungen divergierten in den letzten 200 Jahren stark. Bereits Mitte des 19. Jahrhunderts forderten einige liberale Akteure die Volkssouveränität. Das Volk sollte dazu in der Lage sein, sowohl Gesetze zu beschließen als auch die Regierung zu wählen. Diese Vorschläge fanden zur damaligen Zeit jedoch keine Mehrheiten und so gab es zu Zeiten des Deutschen Reichs keinerlei direktdemokratischen Elemente.58 Die Weimarer Reichsverfassung sah in den Artikeln 73 bis 76 den Volksentscheid als direkte Mitbestimmungsmöglichkeit vor. Den stimmberechtigten Bürgern war es möglich, dem Reichstag ein Volksbegehren in Form eines Gesetzesvorhabens vorzulegen. Hierzu mussten die Unterschriften von 10 Prozent der stimmberechtigten eingeholt werden. Im Falle der Ablehnung durch den Reichstag musste über den Vorschlag ein Volksentscheid durchgeführt werden. Die erste Volksabstimmung auf deutschem Boden gab es jedoch auf Landesebene, als im April 1919 in Baden die erste demokratische Landesverfassung per Volksabstimmung verabschiedet wurde.59
Auch wenn theoretisch die Möglichkeit der direkten Beteiligung an Gesetzesvorhaben bestand, wurde kaum von dieser Möglichkeit der direkten Beteiligung Gebrauch gemacht. Von allen drei Volksbegehren, die in den Jahren des Bestands der Weimarer Republik durchgeführt wurden, fand keins die Mehrheit in der Bevölkerung.60 In der Zeit von 1933-1945 gab es drei Referenden, an deren demokratischen Charakter jedoch stark gezweifelt werden kann, da allesamt nicht unter freien Wahlen stattfanden,61 sie also ein wesentliches Element von demokratischen Wahlen vermissen ließen.
5. Ein Vergleich beider Systeme - Unterschiede und Gemeinsamkeiten
Während das politische System der Schweiz seit Mitte des 19. Jahrhunderts sehr konstant war und kaum durch die politischen Spannungen innerhalb Europas beeinflusst wurde, unterlag das politische System in Deutschland in den letzten 200 Jahren diversen, teils erheblichen Veränderungen. Die Schweiz ist seit der Verabschiedung ihrer Verfassung im Jahr 1848 ein demokratisch-föderaler Bundesstaat.
Deutschland war zur Zeit des Deutschen Reichs eine konstitutionellen Monarchie, in der Weimarer Republik eine parlamentarische Demokratie und zu Zeiten des Dritten Reichs durch eine Diktatur demokratisch geschwächt. Deutschland war demnach durch eine Vielzahl an politischen Systemen geprägt. Seit 1949 ist die Bundesrepublik Deutschland wieder eine parlamentarische Demokratie und ein föderaler Bundesstaat. In der heutigen Form besteht Deutschland erst seit der Wiedervereinigung von Ost- und Westdeutschland am 3. Oktober 1990.
Anders als die BRD wird die Schweiz häufig nicht als parlamentarische Demokratie, sondern als ein Direktorialsystem bezeichnet. Ferner verzichtet die Schweiz auf ein herausgestelltes Staatsoberhaupt, in Deutschland kommt diese repräsentative Funktion dem Bundespräsidenten zu. In beiden Ländern verteilt sich die Macht auf drei Ebenen: Die Judikative, die Legislative und die Exekutive. Anders als in Deutschland erstrecken sich die drei Gewalten jedoch auf alle Ebenen des föderalen Staates, sogar bis auf die Ebene der Gemeinden. Darüber hinaus zeichnet sich das politische System der Schweiz durch eine fehlende starke Opposition, wie man sie aus Deutschland kennt, aus.62 Hier geht es vielmehr darum, einen Konsens zwischen allen Parteien zu finden. Es ist also von herausragender Bedeutung, dass ein Konsens bei jeder Entscheidung gefunden wird, mit der sich alle beteiligten Parteien arrangieren können. Dieses System der oben näher erläuterten Konkordanzdemokratie ist in Deutschland nicht zu finden. In beiden Ländern können die stimmberechtigten Bürger Vertreter wählen. In Deutschland wählen die Bürger Abgeordnete in den Bundestag und Bundesrat. In der Schweiz werden die Volksvertreter in den Nationalrat und im anderen Fall in den Ständerat gewählt. Beide Parlamente sind für die Gesetzgebung zuständig. Überdies besteht in Deutschland die Möglichkeit des Misstrauensvotums, welches in der Schweiz so nicht vorgesehen ist.
Allerdings kommt den Bürgern in der Schweiz die Kompetenz zu, selbst über Gesetzesvorhaben abzustimmen und direkt an der politischen Willensbildung mitzuwirken. Diese Möglichkeiten sind in Deutschland stark begrenzt. Inwieweit die Bürger in der Schweiz und in Deutschland dazu in der Lage sind, sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen, wird im Folgenden näher erläutert und gegenübergestellt.
6. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland und in der Schweiz
6.1 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland
Direktdemokratische Elemente auf Ebene des Bundes sind in Deutschland kaum vorhanden und stellen allenfalls eine Ausnahme dar. Die Verfassung sieht lediglich in einem Fall unumstritten die direkte Beteiligung der Bürger durch Volksentscheid, auch obligatorisches Referendum genannt, vor. Die Möglichkeit der direkten Beteiligung ergibt sich unmittelbar aus dem Art. 29 GG. Nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG. So ist bei der Neugliederung des Bundesgebiets das Volk in Form eines Volksentscheids an der Entscheidung direkt zu beteiligen. Allerdings steht das Recht, an dem Volksentscheid teilzunehmen, nur den Bürgern zu, die in den betroffenen Ländern ihren Wohnsitz haben. Ein Recht, eine Neugliederung des Bundesgebiets selbst zu initiieren, kommt den Bürgern jedoch nicht zu.63 Ein Volksentscheid, an dem alle Bürger zusammen auf Bundesebene teilnehmen, ist daher unter den aktuell geltenden Gesetzen nicht möglich.
Umstritten ist der Fall der direkten Beteiligung der Bürger im Zusammenhang mit der Verfassungsablösung nach Art. 146 GG. Der Art. 146 GG normiert, dass eine neue Verfassung dann in Kraft tritt, wenn sie „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“. Der Wortlaut lässt vermuten, dass im Falle der Verfassungsablösung das Volk direkt mit einzubeziehen ist. Grundsätzlich hätte das Volk also die Möglichkeit, selbst über eine neue Verfassung im Rahmen einer Volksabstimmung zu entscheiden. Denkbar ist auch die Wahl einer parlamentarischen Versammlung durch das Volk, die dann in Vertretung über eine neue Verfassung abstimmt,62 sodass die parlamentarische Demokratie im Vordergrund bleibt.
6.2 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in der Schweiz
Die Schweiz zeichnet sich durch eine Vielzahl von Möglichkeiten der direkten Demokratie auch auf Bundesebene aus. Zu nennen sind hier die Volksinitiative auf Teil- und Totalrevision der Verfassung sowie das obligatorische Verfassungsreferendum mit dem erweiterten und fakultativen Gesetzesreferendum. Zusätzlich räumt das Staatsvertragsreferendum den Bürgern außenpolitisches Mitspracherecht ein. Des Weiteren wird auf Bundesebene sowohl das fakultative als auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum verfassungsrechtlich gewährleistet.63
Dass die direkte Beteiligung an der Gesetzgebung, auch auf Bundesebene, für die Schweiz von hoher Bedeutung ist, wird durch ihre Aufnahme in die Bundesverfassung deutlich. Das obligatorische Referendum wird durch den Art. 140 BV verfassungsrechtlich gesichert. Demnach sind dem Volk und den Ständen gem. Art. 140 Abs. 1 lit. a BV Änderungen der Bundesverfassung zwingend vorzulegen. Die Hürde einer Verfassungsänderung ist somit um ein Vielfaches höher, da es nicht nur die Mehrheit der wahlberechtigten Bürger bedarf, sondern auch die Mehrheit der Kantone, die der Verfassungsänderung zustimmen müssen. Weiterhin sind gem. Art. 140 Abs. 1 lit. b BV Beitrittsvorhaben zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften, wie beispielsweise der Europäischen Union, dem obligatorischen Referendum, auch obligatorisches Staatsvertragsreferendum genannt, zu unterziehen. Des Weiteren sind gem. Art. 140 Abs. 1 lit. c BV für dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsrang dem Volk und dem Ständemehr dann vorzulegen, wenn die Geltungsdauer des Gesetzes ein Jahr übersteigt. Staatsverträge mit bedeutsamen, rechtssetzenden Bestimmungen unterliegen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Sie können also auf Verlangen des Volkes zur Abstimmung herangezogen werden.66
Gewisse Vorhaben werden allerdings nur dem Volk und nicht zusätzlich dem Ständemehr zur Abstimmung vorgelegt. Gem. Art. 140 Abs. 2 lit. a BV werden dem Volk die Volksinitiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung zur Abstimmung vorgelegt. Ferner stimmt das Volk gem. Art. 140 lit. b. über die Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung in der Form der allgemeinen Anregung ab, die von der Bundesverfassung abgelehnt worden sind. Überdies ist den Bürgern gem. Art. 140 Abs. 2 lit. c BV die Frage, ob eine Totalrevision der Bundesverfassung durchzuführen ist, in den Fällen vorzulegen, in denen Uneinigkeit zwischen beiden Räten herrscht. Anders als nach Art. 140 Abs. 1 BV sind die Vorhaben hier nur dem Volk und nicht auch dem Ständemehr vorzulegen.
Im Rahmen der Volksinitiative haben die Bürger auf Bundesebene die Möglichkeit, entsprechend der Art. 138 und Art. 139 BV eine Total- sowie Teilrevision der Bundesverfassung zu initiieren. Für die Totalrevision der Bundesverfassung werden hierfür gem. Art. 138 Abs. 1 BV 100.000 Unterschriften stimmberechtigter Bürger benötigt. Sind die notwendigen Stimmen innerhalb von 18 Monaten erreicht, so ist die Initiative dem Volk gem. Art. 138 Abs. 2 BV zur Abstimmung vorzulegen. Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung richtet sich nach Art. 139 BV. Gem. Art. 139 Abs. 1 BV werden ebenfalls 100.000 Unterschriften stimmberechtigter Bürger benötigt.. Nach Art. 139 Abs. 2 BV kann das Begehren als ausgearbeiteter Gesetzesentwurf oder als allgemeine Anregung eingehen. Nach Art. 139 Abs. 3 BV darf die Initiative nicht gegen die allgemeine Form, die Einhaltung der Materie oder Genen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstoßen. In diesen Fällen würde sie als ganz oder teilweise ungültig erklärt werden. Auf Bundesebene gibt es somit lediglich ein Initiativrecht für die Änderung der Verfassung, nicht aber für einfache Bundesgesetze.
Anders als bei Verfassungsänderungen sind Gesetzesänderungen oder Beschlüsse des einfachen Rechts nicht wie beim obligatorischen Verfassungsreferendum automatisch dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Die Bürger haben allerdings das Recht, gem. Art 141 Abs. 1 BV, über Bundesgesetze und Beschlüsse abzustimmen, wenn dies insgesamt mindestens 50.000 stimmberechtigte Bürger oder 8 Kantone innerhalb von 100 Tagen fordern. Das Gesetz bleibt Erlassen, wenn die Mehrheit der Stimmenden diesem Gesetz oder Beschluss zustimmen. In den Fällen, in denen die Beschlüsse sowohl dem Volk als auch dem Ständemehr vorzulegen sind, bedarf es sowohl der Mehrheit aus dem Volk als auch der Mehrheit aus dem Stän- demehr, wie dem Art. 142 BV zu entnehmen ist.
Betrachtet man die Vorhaben, die sowohl dem Volk als auch den Ständen zu unterbreiten sind, so wird deutlich, dass es für eine Verfassungsänderung hohe Anforderungen gibt. Das Parlament muss, um die Verfassung zu ändern, erhebliche Hürden überwinden.
6.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente
Bei Betrachtung der direktdemokratischen Elemente auf der Bundesebene in Deutschland und in der Schweiz werden die Unterschiede, bedingt durch die Ausgestaltung des politischen Systems, deutlich.
Wie bereits dargestellt, ist die Möglichkeit der direkten Beteiligung an Gesetzen und Beschlüssen auf Bundesebene in Deutschland so gut wie nicht existent. Lediglich in einem Ausnahmefall, bei der Neugliederung des Bundesgebiets, haben die Bürger die Möglichkeit, per Volksabstimmung ihre Interessen in die Entscheidung mit einzubeziehen. Dieses Recht steht allerdings nur den Bürgern der betroffenen Bundesländer zu, nicht aber allen Bürgern der BRD. Auch wenn sich 2010 rund 76 % der Bürger Volksentscheide auf Bundesebene gewünscht hätten,64 gibt es aktuell keine nennenswerten Bestrebungen der Bundesregierung, Volksabstimmungen auf Bundesebene zu ermöglichen.
In der Schweiz haben die Bürger dagegen deutlich mehr Möglichkeiten, Gesetzesvorhaben oder Änderungen der Verfassung zu verhindern. Allerdings besteht das obligatorische Referendum hier nur für Verfassungsänderungen, nicht aber für einfache Bundesgesetze. Bundesgesetze können jedoch auf Verlangen des Volkes zur Abstimmung unterbreitet werden. Auch die Möglichkeit der Volksinitiative wird in nur den Bürgern der Schweiz gewährleistet. Die direkte Beteiligung wird somit auf Bundesebene in der Schweiz ebenfalls eingeschränkt.
7. Direktdemokratische Elemente auf Landes- und Kantonsebene in Deutschland und in der Schweiz
7.1 Direktdemokratische Elemente auf Landesebene in Deutschland
Im Folgenden werden die Möglichkeiten der direkten Beteiligung auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen und einzelne Besonderheiten in Bayern dargestellt, da es nicht unerhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern gibt. Die Landesverfassung für Nordrhein- Westfalen sichert den Bürgern in Art. 67 LV die Möglichkeit der Volksinitiative zu. Der Art. 68 LV enthält Regelungen zum Volksbegehren sowie zum Volksentscheid. Dabei ist die Volksinitiative das jüngere der zur Verfügung stehenden direktdemokratischen Elemente und fand erst im Jahre 2002 Einzug in die Landesverfassung.65 Mit der Volksinitiative ist es den Bürgern möglich, den Landtag mit der Befassung von Gegenständen der politischen Willensbildung zu verpflichten. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Materie in den Kompetenzbereich des Landes fällt, was unmittelbar aus Art. 67 Abs. 1 Satz 1 LV ergeht. Es dürfte sich also nicht um einen Gegenstand handelt, der sich im Regelungsbereich des Bundes befindet. Die Volksinitiative kann auch auf einem Gesetzesentwurf fußen, der allerdings mit Gründen versehen sein muss. Damit die Volksinitiative überhaupt zulässig ist, müssen nach Art. 67 Abs. 2 LV 0,5 % der stimmberechtigten Bürger diese Volksinitiative unterschreiben. In Nordrein-Westfalen wären dies rund 65.00066 benötigte Unterschriften. In einigen Bundesländern, u. a. in Bayern, besteht die Möglichkeit der Volksinitiative nicht. An dieser Stelle spricht man von der sogenannten „zweistufigen Volksgesetzgebung“, sodass hier unter anderem das Volksbegehren und der Volksentscheid als direktdemokratisches Verfahren in Betracht kommen.67 Wie aus der vorangegangenen Erläuterung deutlich wird, hat die Volksinitiative keinen direkten Einfluss auf politische Entscheidungen. Sie ist aber eine Möglichkeit, eigene Interessen auf die politische Tagesordnung zu bringen.
Das Volksbegehren und der Volksentscheid sind in Nordrhein-Westfalen in Art. 68 LV normiert. Den Bürgern wird die Möglichkeit eingeräumt, im Rahmen von Volksbegehren Gesetze zu erlassen, zu ändern oder gar aufzuheben. Genau wie bei der Volksinitiative muss das Gesetz in den Kompetenzbereich des Landes fallen, was unmittelbar Art. 68 Abs. 1 Satz 3 LV zu entnehmen ist. Von vornherein sind jedoch gewisse Sachverhalte und Themen nach Art. 68 Abs. 1 Satz 4 LV ausgeschlossen. Über Abgaben, Besoldungsordnungen, Finanzangelegenheiten, ebenso wie über Staatsverträgen kann in Nordrhein-Westfalen kein Volksbegehren durchgeführt werden.68 Gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 2 LV muss dem Begehren ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf mit entsprechender Begründung zugrunde liegen. Bevor ein Begehren durchgeführt wird, muss zunächst ein Antrag auf Zulassung zur Auslegung der Unterschriftenlisten gestellt werden, welcher von mindestens 3.000 Stimmberechtigten zu unterzeichnen ist.69 Ist diese Anforderung erfüllt, entscheidet in einem weiteren Schritt gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 5 LV die Landesregierung über die Zulassung des angestrebten Begehrens. Fortan besteht die Möglichkeit, sich als stimmberechtigter Bürger in ausgelegte Listen einzutragen. Das Begehren ist nur rechtswirksam, wenn 8 % der stimmberechtigten Bürger sich dem Begehren anschließen. Dies ergibt sich unmittelbar aus Art. 68 Abs. 1 Satz 6 LV. Sind die erforderlichen Stimmen eingeholt, so hat die Landesregierung das Begehren dem Landtag vorzulegen. Kommt der Landtag zu einer anderen Auffassung als die des Begehrens, so ist nach Art. 68 Abs. 2 LV eine Volksabstimmung durchzuführen. Stimmt der Landtag dem Begehren zu, so unterbleibt der Volksentscheid und das Begehren wird im Sinne des Antrags umgesetzt.
Im Falle einer Volksabstimmung über einfache Gesetze hat diese nach Art. 68 Abs. 3 LV Erfolg, wenn mehr als die Hälfte der Teilnehmenden dem Entwurf zustimmen. Die Voraussetzung für die Zulässigkeit der Volksabstimmung ist jedoch, dass mindestens 15 % der stimmberechtigten Bürger an der Volksabstimmung teilnehmen, wie ebenfalls Art. 68 Abs. 3 LV zu entnehmen ist. Eine Volksabstimmung über verfassungsändernde Gesetze kann dann in Betracht kommen, wenn die nötige Zweidrittelmehrheit des Landtages nicht erreicht wird. Allerdings sind an die Durchführung von Volksabstimmungen über Verfassungsänderungen in Nordrhein-Westfalen hohe Anforderungen gesetzt. Gem. Art. 69 Abs. 3 Satz 2 LV kann die Verfassung auch durch ein Volksbegehren im Sinne des Art 68 LV geändert werden. Hierzu müssen gem. Art. 69 Abs. 3 Satz 2 LV mindestens die Hälfte der stimmberechtigten Bürger an dem Volksentscheid teilnehmen. Ist die erforderliche Anforderung der Teilnehmerzahl erreicht, so ist das Gesetz nur zu erlassen, wenn zweidrittel der Teilnehmenden dem Gesetzesentwurf zustimmen. Die Landesverfassung von NordrheinWestfalen schließt Volksabstimmungen über Finanzfragen aus, wie in Art. 68 Abs. 1 LV deutlich wird.
Wie bereits erwähnt, ist eine Volksinitiative in Bayern nicht vorgesehen. Das bedeutet jedoch nicht, dass das Bundesland Bayern weniger Möglichkeiten der direkten Beteiligung der Bürger bietet. Ganz im Gegenteil, denn das Land Bayern zeichnete sich schon früher durch diverse plebiszitäre Besonderheiten im Vergleich zu anderen Bundesländern aus.70 Das Volksbegehren in Bayern zielt primär darauf ab, Landesgesetze oder die Verfassung zu ändern oder zu ergänzen.71 Jedoch ist auch in Bayern ein Volksbegehren nicht über jeden Sachverhalt zulässig. Aus Art. 73 Verfassung des Freistaates Bayern (BayVerf) geht hervor, dass ein Volksentscheid über den Staatshaushalt nicht statthaft ist. Nach Art. 63 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung (Lan- deswahlgesetz - LWG) (LWG) ist der Antrag auf Zulassung eines Begehrens an das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration zu richten. Dem Antrag muss ebenfalls, wie in NRW, ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf, der mit Gründen versehen ist, beiliegen. Dies ergibt sich aus Art. 63 Abs. 1 Satz 2 LWG. Gem. Art. 63 Abs. 1 Satz 3 LWG ist der Antrag von mindestens 25.000 stimmberechtigten Bürgern zu unterzeichnen. Diese Anforderung liegt höher als in NRW, wo der Antrag auf Zulassung von lediglich 3.000 Stimmberechtigten zu unterzeichnen ist. Ist das Begehren zulässig, so ist es nach Art. 74 Abs. 1 BayVerf erfolgreich, wenn 10 % der stimmberechtigten Bürger, rund 9,1 Millionen,72 dem Volksbegehren ihre Unterschrift verleihen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, war das Volksbegehren erfolgreich. Anschließend hat der Ministerpräsident gem. Art. 74 Abs. 3 BayVerf dem Landtag den Gesetzesentwurf zu unterbreiten und von nun an unterliegt das Gesetz dem üblichen Gesetzgebungsprozess. Entspricht der Landtag dem Gesetz, so wird es verabschiedet.73 Lehnt der Landtag den begehrten Gesetzesentwurf ab, so hat er die Möglichkeit, dem Volk einen eigenen, modifizierten Entwurf zu unterbreiten. Es findet dann jedoch grundsätzlich ein Volksentscheid statt.74 Der Volksentscheid in Bayern hat im Vergleich zu NRW diverse Besonderheiten. Die Bürger in Bayern können sich durch den obligatorischen Verfassungsentscheid und dem bedingt obligatorischen Gesetzesentscheid direkt an der politischen Willensbildung beteiligen.75 Der obligatorische Verfassungsentscheid kommt automatisch zu Stande, wenn Änderungen der Verfassung initiiert werden. Dabei ist es unerheblich, ob diese Änderungen vom Volk oder Landtag begehrt werden. Dies ergeht aus Art. 75 Abs. 2 BayVerf. Initiiert der Landtag eine Verfassungsänderung, so benötigt sie mindestens eine Zweidrittelmehrheit im Landtag und eine einfache Mehrheit der teilnehmenden Bürger.76 Kommt es zu einem Volksentscheid über eine Verfassungsänderung aufgrund eines Volksbegehrens, so hat das Begehren Erfolg, wenn es von der Mehrheit des Volkes angenommen wird. Es müssen in diesem Fall jedoch 25 % der stimmberechtigten Bürger dem Entwurf zustimmen.77 Dieses Quorum von 25 % entfällt bei Volksabstimmungen über einfache Gesetze. Die besondere Ausgestaltung der direkten Demokratie auf Landesebene in Bayern ist in Deutschland ein Alleinstellungsmerkmal.
[...]
1 Merkel, W./Ritzi, C. (2017). Direkte Demokratie oder Repräsentation? Zum Reformbedarf liberal-repräsentativer Demokratie im 21. Jahrhundert. In: Merkel, W./Ritzi, C. (Hrsg.) (2017). Die Legitimität direkter Demokratie. Wie demokratisch sind Volksabstimmungen? Wiesbaden: Springer VS, S. 232. (künftig zitiert: Merkel / Ritzi, 2017)
2 Gender Hinweis: Im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit das generische Maskulinum verwendet.
3 Frevel, B./Voelzke, N. (2017). Demokratie, Entwicklung, Gestaltung, Herausforderungen (3. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 4. (künftig zitiert: Frevel/Voelzke, 2017)
4 Kost, A. (2013). Direkte Demokratie (2. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 10. (künftig zitiert: Kost, 2013)
5 Frevel/Voelzke, 2017, S. 6.
6 ebd., S. 72.
7 ebd., S. 73 f..
8 ebd., S 75 f..
9 ebd., S. 80.
10 Ebd., S. 81.
11 Frevel/Voelzke, 2017, 85 f..
12 ebd., S. 86.
13 Linder, W. (2009). Das politische System der Schweiz. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 567. (künftig zitiert: Linder, 2009)
14 Vatter A. (2018). Das politische System der Schweiz (3. Auflage). Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 50. (künftig zitiert: Vatter, 2018)
15 Linder, 2009, S. 569.
16 Bützer M. (2007). Direkte Demokratie in Schweizer Städten, Ursprung, Ausgestaltung und Gebrauch im Vergleich (1. Auflage) Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 89. (künftig zitiert: Bützer, 2007)
17 Linder, 2009, S. 571.
18 Ismayr, W. (2009). Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage) Wiesbaden: Springer VS, S. 16.
19 Vatter, 2018, S. 50.
20 Linder, 2009, S. 567.
21 Vatter, 2018, S. 51.
22 ebd., S. 50.
23 Linder, 2009, S. 571.
24 Vatter. 2017, S. 51.
25 ebd., S. 51.
26 ebd., S. 51.
27 Vatter, 2018, S. 539.
28 Schmidt, M., G. (2019). Demokratietheorien, Eine Einführung (6. Auflage) Wiesbaden: Springer VS, S. 322. (künftig zitiert: Schmidt, 2019).
29 Frevel/Voelzke, 2017, S. 127.
30 ebd., S. 128.
31 Linder, 2009, S. 568.
32 Vatter, 2018, S. 444.
33 Linder, 2009, S. 567.
34 ebd., S. 568.
35 Vatter, 2018, S. 444.
36 ebd., S. 444.
37 Linder, 2009, S. 568.
38 Linder, 2009, S. 568.
39 ebd., S. 568.
40 ebd., S. 569.
41 Vatter, 2018, S. 362f.
42 ebd., S. 363.
43 Frevel/Voelzke, 2017, S. 118.
44 ebd., S. 121 f.
45 Bogumil, J. (2007). Regierung und Verwaltung. Politische Bildung, Heft 04/2007 S. 38. (künftig zitiert: Bogumil, 2007)
46 Bogumil, 2007, S. 40.
47 ebd., S. 39.
48 Ismayr, W. (2009). Das politische System Deutschlands. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage) Wiesbaden: Springer VS, S. 520. (künftig zitiert: Ismayr, 2009)
49 Deutscher Bundestag: Sitzverteilung im 19. Deutschen Bundestag, (28.01.2019). Abrufbar unter: https://www.bundestag.de/parlament/plenum/sitzverteilung_19wp [20.04.2020].
50 Ismayr, 2009, S. 525.
51 Hinweis: Im Folgenden sind Artikel der LV solche der LV NRW.
52 Ismayr, 2009, S. 515.
53 ebd., S. 515.
54 ebd., S. 515.
55 Hartmann, J. (2013). Das politische System der BRD im Kontext. Eine Einführung (2. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 32. (künftig zitiert: Hartmann, 2013)
56 Hartmann, 2013, S. 32.
57 ebd., S. 33.
58 Wiegand, H. J. (2004). Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, S. 35 f.
59 Bundesarchiv, Der lange Weg zur badischen Republik - Die badischen Verfassungen von 1818 und 1919. Neunte Carl-Schurz-Vorlesung mit Prof. Dr. Ewald Grothe, Abrufbar unter: https://www.bundesarchiv.de/DE/Content/Artikel/Ueber- uns/Dienstorte/Rastatt-Aktuelles/2018-08-28_neunte_csv_GW5.html [24.04.2020].
60 Kost, 2013, S. 19f.
61 ebd., S. 21.
62 Jarass, H. D. (2012). In: Jarass, H. D./Pieroth B. (Hrsg.) (2012). Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 146, Rn. 3.
63 Vatter, 2018, S. 365.
64 Statistisches Bundesamt. Sind sie für oder gegen die Einführung von Volksentscheiden auch auf Bundesebene? Abrufbar unter: https://de.statista.com/statis- tik/daten/studie/161726/umfrage/meinung-der-deutschen-zum-volksentscheid-auf- bundesebene/ [25.05.2020].
65 Kost, A. (2005). Direkte Demokratie in Nordrhein-Westfalen. In: Kost, A. (Hrsg.) (2005). Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung (1. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 183. (künftig zitiert: Kost, 2005).
66 Ministerium des Inneren - Landeswahlleiter. Europawahl 2019. Der Landeswahlleiter informiert, Endgültiges Endergebnis für: Nordrhein-Westfalen. https://www.wahlergebnisse.nrw/europawahlen/2019/aktuell/a000ew1900.shtml [01.05.2020].
67 Weixner, B. M. (2005). Direkte Demokratie in Bayern. In: Kost, A. (Hrsg.) (2005). Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung (1. Auflage). Wiesbaden: Springer VS. S. 59. (künftig zitiert: Weixner, 2005)
68 Kost, 2005, S. 188.
69 ebd., S. 188.
70 Weixner, 2005, S. 30.
71 ebd., S. 35.
72 Bundeswahlleiter. Europawahl 2019: Wahlberechtigte nach Bundesländern, Pressemitteilung Nr. 04/19 (28.02.2019), https://www.bundeswahllei- ter.de/info/presse/mitteilungen/europawahl-2019/04_19_wahlberechtigte-bundesla- ender.html [05.05.2020].
73 Weixner, 2005, S. 39.
74 ebd., S. 39.
75 ebd., S. 41.
76 Weixner, 2005, S. 42.
77 ebd., S. 42.
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