„Die hohe Arbeitslosigkeit ist seit langem das bedrückendste Problem der deutschen Wirtschaftspolitik. Für das nächste Jahr wird keine nachhaltige Besserung erwartet. Eine bedeutende volkswirtschaftliche Ressource liegt brach, die volkswirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten werden nicht ausgeschöpft.“ so der Sachverständigenrat im Jahresgutachten 2002/2003.
Im Jahr 2003 waren 4,4 Millionen Menschen als arbeitslos registriert sowie 1,6 Millionen, die verdeckt arbeitslos waren. Seit Ende der sechziger Jahre ist in Deutschland ein kontinuierlicher Anstieg der Sockelarbeitslosigkeit zu verzeichnen, ein Zeichen für institutionelle Rigiditäten. Neben den brachliegenden Ressourcen gefährdet die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit das Gleichgewicht öffentlicher Haushalte und das System der sozialen Sicherung. Die registrierte Arbeitslosigkeit verursachte im Jahr 2002 gesamtfiskalische Kosten in Höhe von 75 Mrd. Euro, davon entfielen 55% auf Ausgaben für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe und 45% auf Mindereinnahmen bei Steuern und Sozialbeiträgen.
Seit einigen Jahren sind in Deutschland sowie in den meisten OECD-Ländern eine Erosion des Flächentarifvertrages und ein Trend hin zu dezentralen Lohnverhandlungen zu beobachten. So hat sich beispielsweise die Zahl der Firmentarifverträge im Zeitraum von 1990 bis 2003 verdreifacht. Insgesamt waren im Jahr 2002 nur noch 68% aller Arbeitnehmer bei tarifgebundenen Unternehmen beschäftigt. Darüber hinaus weist Deutschland auch im internationalen Vergleich eine relativ geringe Lohnspreizung auf.
In Anbetracht dieser Entwicklung ist die derzeitige Ausgestaltung der Tarifvertragsordnung kritisch zu hinterfragen. Seitens des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird daher seit geraumer Zeit die Flexibilisierung des Tarifvertragsrechts gefordert, um eine höhere Anpassungsflexibilität an sich ständig ändernde Herausforderungen zu gewährleisten.
Nach einem kurzen Überblick über die vorherrschende Tarifvertragsordnung (Punkt 2) sowie der Herleitung ökonomischer Bewertungskriterien für Lohnverhandlungssysteme (Punkt 3) werden nachfolgend die Reformvorschläge des Sachverständigenrates zur Flexibilisierung der Tarifvertrags-ordnung, im Hinblick auf ihre ökonomischen Auswirkungen analysiert.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung und Problemstellung
2. Grundzüge der deutschen Tarifvertragsordnung
3. Ökonomische Bewertungskriterien für Lohnverhandlungssysteme
3.1. Differenzierte Lohnstruktur
3.1.1. Regional und sektoral differenzierte Lohnstruktur
3.1.2 Qualifikatorisch differenzierte Lohnstruktur
3.2. Anpassungsflexibilität
3.3. Produktivitätsorientierung
3.4. Transaktionskosten
3.5. Verhandlungsebene
4. Darstellung zentraler Elemente der Reformvorschläge des Sachverständigenrats zur Flexibilisierung der Tarifvertragsordnung
5. Ökonomische Analyse der Reformvorschläge des Sachverständigenrates
5.1. Günstigkeitsprinzip
5.3. Nachwirkung von Tarifverträgen
5.4. Allgemeinverbindlichkeit
5.5. Arbeitsmarktzugang
6. Fazit
Literaturverzeichnis
1. Einleitung und Problemstellung
„Die hohe Arbeitslosigkeit ist seit langem das bedrückendste Problem der deutschen Wirtschaftspolitik. Für das nächste Jahr wird keine nachhaltige Besserung erwartet. Eine bedeutende volkswirtschaftliche Ressource liegt brach, die volkswirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten werden nicht ausgeschöpft.“ so der Sachverständigenrat im Jahresgutachten 2002/2003.
Im Jahr 2003 waren 4,4 Millionen Menschen als arbeitslos registriert sowie 1,6 Millionen, die verdeckt arbeitslos waren.[1] Seit Ende der sechziger Jahre ist in Deutschland ein kontinuierlicher Anstieg der Sockelarbeitslosigkeit zu verzeichnen, ein Zeichen für institutionelle Rigiditäten.[2] Neben den brachliegenden Ressourcen gefährdet die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit das Gleichgewicht öffentlicher Haushalte und das System der sozialen Sicherung. Die registrierte Arbeitslosigkeit verursachte im Jahr 2002 gesamtfiskalische Kosten in Höhe von 75 Mrd. Euro, davon entfielen 55% auf Ausgaben für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe und 45% auf Mindereinnahmen bei Steuern und Sozialbeiträgen.[3]
Seit einigen Jahren sind in Deutschland sowie in den meisten OECD-Ländern eine Erosion des Flächentarifvertrages und ein Trend hin zu dezentralen Lohnverhandlungen zu beobachten.[4] So hat sich beispielsweise die Zahl der Firmentarifverträge im Zeitraum von 1990 bis 2003 verdreifacht.[5] Insgesamt waren im Jahr 2002 nur noch 68% aller Arbeitnehmer bei tarif-gebundenen Unternehmen beschäftigt.[6] Darüber hinaus weist Deutschland auch im internationalen Vergleich eine relativ geringe Lohnspreizung auf.[7]
In Anbetracht dieser Entwicklung ist die derzeitige Ausgestaltung der Tarifvertragsordnung kritisch zu hinterfragen. ns des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird daher seit geraumer Zeit die Flexibilisierung des Tarifvertragsrechts gefordert, um eine höhere Anpassungsflexibilität an sich ständig ändernde Herausforderungen zu gewährleisten.[8]
Nach einem kurzen Überblick über die vorherrschende Tarifvertragsordnung (Punkt 2) sowie der Herleitung ökonomischer Bewertungskriterien für Lohnverhandlungssysteme (Punkt 3) werden nachfolgend die Reform-vorschläge des Sachverständigenrates zur Flexibilisierung der Tarifvertragsordnung, im Hinblick auf ihre ökonomischen Auswirkungen analysiert.
2. Grundzüge der deutschen Tarifvertragsordnung
Das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit, kodifiziert in Art. 9 Abs. 3 Grundgesetz, sichert jedermann das Recht zu, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden. Dieses Grundrecht bildet die Rechtsgrundlage der Tarifautonomie in Deutschland.[9] Konkretisiert und ausgestaltet wird die Tarifautonomie im Tarifvertragsgesetz (TVG). Das Recht zum Abschluss von Tarifverträgen besitzen gemäß § 2 TVG auf der Arbeitnehmer die Gewerkschaften und auf der Arbeitgeber sowohl die Arbeitgeberverbände als auch einzelne Arbeitgeber.
Kernbestandteil der Tarifautonomie ist die vom Staat auf die Tarifparteien übertragene Gestaltungsfunktion,[10] innerhalb derer die Tarifvertragsparteien im Wesentlichen ohne staatliche Einflussnahme unabdingbare Gesamtvereinbarungen bzgl. Arbeitsentgelte und sonstiger materieller Arbeitsbedingungen treffen können.[11] Die ausgehandelten Vereinbarungen des Tarifvertrags binden gemäß § 3 TVG alle Mitglieder der Gewerkschaft und des Arbeitgeberverbandes über die gesamte Vertragslaufzeit. Selbst bei Austritt des Arbeitgebers aus dem Arbeitgeberverband bleibt die Tarifgebundenheit bis zum Tarifvertragsende bestehen. Sogar nach Ablauf des Tarifvertrages gilt dieser gemäß § 4 Abs. 5 TVG weiter, bis er durch eine andere Vereinbarung ersetzt wird (sog. Nachwirkung).
Eine weitere Absicherung erfährt die Tarifautonomie durch den Tarifvorrang gemäß § 87 Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) sowie die betriebliche Regelungssperre gemäß § 77 Abs. 3 BetrVG, die eine Betriebsvereinbarung über Arbeitsentgelte und Arbeitsbedingungen, die bereits durch den Tarifvertrag geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden, verbietet.
Die Tarifvertragsparteien haben jedoch die Möglichkeit, tarifvertragliche Öffnungsklauseln zu vereinbaren, die es wiederum ermöglichen, ergänzende Betriebsvereinbarungen zu treffen. Diese Betriebsvereinbarungen gelten dann gemäß § 77 Abs. 4 BetrVG zwingend und unmittelbar für alle Betriebsangehörige. In einigen Branchen sind bereits vielzählige Öffnungsklauseln vereinbart worden, die in der Regel die Arbeitszeitflexibilisierung betreffen und sich nur sehr vereinzelt auf die Arbeitsentgelte beziehen.[12]
Tarifverträge stellen Mindestarbeitsbedingungen für die tarifgebundenen Arbeitnehmer dar. Abweichungen vom Tarifvertrag, unabhängig davon, ob der Tarifvertrag Abweichungen ausdrücklich gestattet,[13] sind gemäß § 4 Abs. 3 TVG nur zulässig, sofern sie für den einzelnen Arbeitnehmer günstiger sind. Das Bundesarbeitsgericht (BAG) legt diesen Paragraphen sehr eng aus. Nach dessen Auffassung sind Abweichungen nur dann zu akzeptieren, wenn die zu vergleichenden Regelungen in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Als günstig gilt laut Rechtsprechung des BAG nur eine höhere Vergütung bei konstanter Arbeitszeit oder eine verkürzte Arbeitszeit bei konstanter Vergütung.[14]
Neben der kollektivvertraglichen Regelung über Tarifverträge können Arbeitgeber mit Arbeitnehmern, die nicht Mitglied einer Gewerkschaft sind, Einzelarbeitsverträge schließen, die unter anderem auch eine untertarifliche Entlohnung enthalten dürfen. Vertragsabschlüsse dieser Art sind jedoch in der betrieblichen Praxis selten anzutreffen, da der Arbeitnehmer durch einen nachträglichen Eintritt in die Gewerkschaft in den Schutzbereich des Tarifvertrages gelangen würde.[15]
Unternehmen, die nicht mehr Mitglied eines Arbeitgeberverbandes sind, haben einerseits die Möglichkeit, im Rahmen von Einzelarbeitsverträgen die Löhne separat mit jedem Arbeitnehmer auszuhandeln, dies hat in der Regel jedoch einen sehr hohen administrativen Aufwand zur Folge, oder andererseits besteht die Möglichkeit, direkt mit der Branchengewerkschaft zu verhandeln, da jedoch die Gewerkschaft im Gegensatz zu den einzelnen Arbeitnehmern streikberechtigt ist, birgt diese Möglichkeit die Gefahr von Arbeitskämpfen auf betrieblicher Ebene.[16]
Der Bundeswirtschaftsminister hat gemäß § 5 TVG unter bestimmten Voraussetzungen das Recht, auf Antrag einen Tarifvertrag als allgemein-verbindlich für alle Arbeitsverhältnisse in seinem Geltungsbereich zu erklären. Die Allgemeinverbindlichkeit stellt somit eine Einschränkung der Tarifautonomie dar.
3. Ökonomische Bewertungskriterien für Lohnverhandlungssysteme
Nach neoklassischer Auffassung ist der Arbeitsmarkt in seinen Grundzügen ein Markt wie jeder andere und für den Faktor Arbeit gelten demzufolge die gleichen Gesetzmäßigkeiten wie für Waren auf anderen Märkten.[17] Auf einem nicht regulierten Arbeitsmarkt bildet sich der Lohn, bei dem sich Angebot und Nachfrage entsprechen. Der Lohn signalisiert die Knappheitsrelation und ihm kommt somit die Steuerungsfunktion des Marktes zu.[18] Unternehmen fragen solange Arbeit nach, bis die Grenzproduktivität der Arbeit gleich den Grenzkosten ist, die dem Lohnsatz entsprechen.[19]
Werden jedoch im Rahmen der Tarifverhandlungen zu hohe Löhne festgesetzt, so werden die Unternehmen versuchen, die höheren Kosten über höhere Preise weiterzugeben. Die gesamtwirtschaftliche Folge ist unter anderem eine steigende Inflationsrate, die jedoch die ausgehandelte Nominallohnsteigerung ganz oder teilweise entwertet. Die Güterpreiserhöhungen führen in der Regel zu erneut höheren Lohnforderungen und münden daher leicht in eine Lohn-Preis-Spirale.
Bei einem auf Grund der Wettbewerbsintensität begrenzten Preisüberwälzungsspielraum hingegen führen die über den Produktivitätszuwachs hinausgehenden Lohnerhöhungen unmittelbar zu einem Reallohnanstieg und zu einem daraus resultierenden Beschäftigungsrückgang.[20] Der Personalabbau wird bei den Arbeitnehmern mit der geringsten Produktivität beginnen (Produktivitätspeitsche).[21] Darüber hinaus werden die Unternehmen Arbeit durch Kapital substituieren, ein Prozess, der kurzfristig wie mittelfristig nur schwer reversibel ist. Alternativ bietet die Globalisierung den Kapitalgebern die Möglichkeit, in ausländische Standorte zu investieren. Die aus der skizzierten Lohnentwicklung resultierende steigende Kapitalintensität senkt jedoch auf lange Sicht das Wertgrenzprodukt des Realkapitals im Inland. Somit sinken der Anreiz zur Kapitalakkumulation sowie die Wachstumsrate des Produktionspotentials. Dies führt letztlich zu einer Verschlechterung der Beschäftigungsperspektive.[22]
Der Indikator für den Erfolg der Tarifpolitik ist die Beschäftigung.[23] Oder anders ausgedrückt: Der Maßstab für die Beurteilung der institutionellen Regelungen muss die Chance des einzelnen Arbeitnehmers sein, eine Beschäftigung zu erhalten[24].
Nachfolgend werden Kriterien vorgestellt, anhand derer Lohnverhandlungssysteme im Hinblick auf diese Zielsetzung ökonomisch beurteilt werden können. Diese Kriterien greifen zum Teil ineinander, aber bilden für sich genommen wichtige eigenständige Elemente.
3.1. Differenzierte Lohnstruktur
Ein Lohnverhandlungssystem sollte eine marktgerechte Lohndifferenzierung ermöglichen, um die Mikroflexibilität zu erhöhen.[25] Unter einer differenzierten Lohnstruktur ist die spezifische Ausgestaltung der Lohnstruktur nach regionalen, sektoralen und qualifikatorischen Gegebenheiten zu verstehen, um auf Arbeitsnachfrageschwankungen reagieren zu können.[26] Die Löhne sollten somit den Unterschieden in Knappheit und Produktivität entsprechen.
3.1.1. Regional und sektoral differenzierte Lohnstruktur
Die vorherrschende undifferenzierte interregionale Lohnstruktur, die nicht mit dem Knappheitsprinzip in Einklang steht und in der die Löhne keine Signalfunktion übernehmen können, hat dazu geführt, dass die freiwilligen Anreize, sich bei Strukturveränderungen frühzeitig räumlich und beruflich umzuorientieren, nur sehr gering sind. Ist der Produktionsfaktor Arbeit jedoch nicht ausreichend mobil, so erhöhen strukturelle Schocks, die nicht über eine flexible Lohnstruktur verarbeitet werden können, notwendigerweise die Arbeitslosigkeit unter den weniger mobilen Arbeitnehmern.[27]
Flexible sich an veränderte Wertgrenzprodukte anpassende Löhne hingegen verhindern oder verzögern zumindest den Arbeitsplatzabbau in Wirtschaftszweigen oder Regionen, welche auf Grund des technischen Fortschritts, Nachfrageverschiebungen oder Globalisierungseffekten vor ungünstigen Zukunftsperspektiven stehen.[28] Sie tragen darüber hinaus dazu bei, die Mismatch-Arbeitslosigkeit als Ausdruck von Profildiskrepanzen zwischen angebotener und nachgefragter Arbeit in regionaler, sektoraler und qualifikatorischer Hinsicht zu senken.[29]
3.1.2 Qualifikatorisch differenzierte Lohnstruktur
Arbeitnehmer werden nur beschäftigt, wenn sie produktivitätsorientiert entlohnt werden. Da dies selbstverständlich auch für einfache Arbeit gilt, ist auch im Niedriglohnsegment eine differenzierte Lohnstruktur notwendig, beispielsweise in Form von Einsteigertarifen, die den Marktzutritt erleichtern.[30] Empirische Studien haben belegt, dass unter anderem eine zu wenig gespreizte Lohnstruktur Ursache der hohen Arbeitslosigkeit ist. Den Analysen zufolge würde eine Senkung der Nominallöhne geringer qualifizierter Arbeitnehmer um 20 % zu einer Halbierung der Arbeitslosigkeit in diesem Segment führen.[31]
Die Beschäftigung auf einem möglicherweise wenig attraktiven Arbeitsplatz gibt den Arbeitnehmern darüber hinaus die Chance, sich weiter zu qualifizieren. Das hat neben der Senkung der Kosten für die Leistungen des Sozialstaats sowie steigenden Steuereinnahmen zur Folge, dass die anfänglich größere Lohnspreizung sich längerfristig gesehen wieder verringert.[32]
Den Interessen der arbeitslosen Outsider, über niedrige und differenzierte Löhne wieder eine Beschäftigungschance zu erhalten, stehen jedoch die Interessen der beschäftigten Insider entgegen, möglichst hohe Tarifabschlüsse auszuhandeln.
[...]
[1] Vgl. Sachverständigenrat (2003), S. 134 (Ziffer 220) und S. 136 (Ziffer 224)
[2] Vgl. Franz (2002), S. 179-180
[3] Vgl. Bach / Spitznagel (2003)
[4] Vgl. Berthold / Fehn (1996), S. 59-64
[5] Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2004), S. 7-8
[6] Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2004), S. 10
[7] Vgl. Schnabel (2003), S. 11
[8] Vgl. Sachverständigenrat (2003), S. 380 (Ziffer 673)
[9] Vgl. Schellhaaß (1997), S. 7
[10] Vgl. Zachert (2003), S. 47
[11] § 4 Abs. 1 TVG; Vgl. Zachert (2003), S. 15
[12] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (2003), S. 24
[13] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (2003), S. 35
[14] Vgl. Eekhoff (2002), S. 90; Franz (2002), S. 186
[15] Vgl. Mankiw (2000), S. 161; Berthold / Brischke / Stettes (2003), S. 22
[16] Vgl. Berthold / Brischke / Stettes (2003), S. 23
[17] Vgl. Sesselmeier / Blauermel (1997), S. 47
[18] Vgl. Berthold / Stettes (2000), S. 29
[19] Vgl. Sesselmeier / Blauermel (1997), S. 50
[20] Vgl. Berthold / Fehn (1996), S. 66
[21] Vgl. Eekhoff (2002), S. 34
[22] Dieser Abschnitt folgt Berthold / Stettes (2000), S. 20
[23] Vgl. Donges et al. (1995), S. 2
[24] Vgl. Eekhoff (2002), S. 104
[25] Vgl. Berthold / Fehn (1996), S. 65
[26] Vgl. Berthold (2000), S. 28
[27] Vgl. Berthold / Fehn (1996), S. 69
[28] Vgl. Berthold / Stettes (2000), S. 16
[29] Vgl. Franz (1996), S. 33
[30] Vgl. Berthold (2000), S. 92
[31] Vgl. Franz (2002), S. 180
[32] Vgl. Berthold (2000), S. 93
- Quote paper
- Dipl.-Kaufmann Michael Metten (Author), 2005, Flexibilisierung der Tarifvertragsordnung, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/82738
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