In der Geschichte der Welt ist die Menschheit seit jeher einem stetigen Wandel in Gesellschaft, Umwelt, Industrie, Politik, Ethik etc. unterworfen. Dieser Wandel beeinflusst und beeinflusste alle Lebensbereiche der Menschen und bringt neben Industrie, Wissenschaft, Bildung und zahlreichen anderen Lebensbereichen auch staatliche Institutionen dazu, sich diesem Wandel unter Berücksichtigung zahlreicher Aspekte anzupassen.
Das organisatorische Großgebilde, welches einen Staatsapparat funktionieren lässt, heißt Verwaltung. In ihr soll der Großteil der in einem Staatssystem anfallenden Verwaltungsaufgaben mittels Behörden ausgeführt werden. Die qualitative Entwicklung Deutschlands vom „Policey-Staat“ zum „Daseinsvorsorge-Staat“ und zum Dienstleister für die Bürger förderte die horizontale Dekonzentration. Vor allem nach dem 1. Weltkrieg musste die Verwaltung ihre Organisation rationell und sachgerecht anpassen, um den Aufgaben der Zeit gerecht werden zu können.
Die Entstehung und Entwicklung der Sonderbehörden ist mit dieser gesamtgesellschaftlichen Entwicklung eng verflochten, weswegen hier auch ein Schwerpunkt dieser Arbeit liegen soll. Des Weiteren soll der Begriff „Sonderbehörde“ definiert und von der „Allgemeinen Verwaltung“ abgegrenzt werden. Neben weiteren deskriptiven Darstellungen soll jedoch auch die Frage geklärt werden, wie denn die interorganisatorischen Beziehungen dieser zwei Verwaltungstypen funktionieren. Wo liegen die Vorteile der Sonderbehörden im Vergleich zu „traditionellen“ Verwaltungseinrichtungen, und lässt sich daraus ein Trend weg von der allgemeinen Verwaltung hin zur Sonderbehörde erkennen? Bevor es zu einer abschließenden Problembeurteilung kommt, soll eine tabellarische Zuordnung der Sonderbehörden zu den entsprechenden Ministerien auf Landesebene am Beispiel des Freistaates Bayern einen Überblick verschaffen.
Auf Grund des relativ speziellen Themas dieses Referates konnten nur wenige ausführliche Texte ausfindig gemacht werden. Der umfassendste Text stammt aus dem Jahr 1969. Deswegen wurden einzelne Aspekte der weiteren Entwicklung der Sonderbehörden im Internet recherchiert, um im Text dargestellte Aussagen verifizieren zu können. Soweit dies nicht möglich war, wird sich im Folgenden an der angegebenen (älteren) Literatur orientiert.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. „Allgemeine Verwaltung“ und „Sonderverwaltung“
2.1. Behörde
2.2. Die allgemeine Verwaltung
2.3. Die Sonderverwaltung
2.4. Interorganisatorische Beziehungen:
„Sonderbehörden“ vs. „Allgemeine Verwaltung“
3. Sonderbehörden in der Bundesrepublik Deutschland
3.1. Entstehung und Entwicklung von Sonderbehörden
3.2. Vor- und Nachteile von Sonderbehörden
4. Erscheinungsformen sonderbehördlicher Organisation
4.1. Vorgehen und Probleme bei der Abgrenzung
4.2. Tabellarische Zuordnung der Sonderbehörden zu den Ministerien des Freistaates Bayern
5. Schluss
Literaturverzeichnis
1. Einleitung
In der Geschichte der Welt ist die Menschheit seit jeher einem stetigen Wandel in Gesellschaft, Umwelt, Industrie, Politik, Ethik etc. unterworfen. Dieser Wandel beeinflusst und beeinflusste alle Lebensbereiche der Menschen und bringt neben Industrie, Wissenschaft, Bildung und zahlreichen anderen Lebensbereichen auch staatliche Institutionen dazu, sich diesem Wandel unter Berücksichtigung zahlreicher Aspekte anzupassen.
Das organisatorische Großgebilde, welches einen Staatsapparat funktionieren lässt, heißt Verwaltung. In ihr soll der Großteil der in einem Staatssystem anfallenden Verwaltungsaufgaben mittels Behörden ausgeführt werden. Die qualitative Entwicklung Deutschlands vom „Policey-Staat“ zum „Daseinsvorsorge-Staat“[1] und zum Dienstleister für die Bürger förderte die horizontale Dekonzentration.[2] Vor allem nach dem 1. Weltkrieg musste die Verwaltung ihre Organisation rationell und sachgerecht anpassen[3], um den Aufgaben der Zeit gerecht werden zu können.
Die Entstehung und Entwicklung der Sonderbehörden ist mit dieser gesamtgesellschaftlichen Entwicklung eng verflochten, weswegen hier auch ein Schwerpunkt dieser Arbeit liegen soll. Des Weiteren soll der Begriff „Sonderbehörde“ definiert und von der „Allgemeinen Verwaltung“ abgegrenzt werden. Neben weiteren deskriptiven Darstellungen soll jedoch auch die Frage geklärt werden, wie denn die interorganisatorischen Beziehungen dieser zwei Verwaltungstypen funktionieren. Wo liegen die Vorteile der Sonderbehörden im Vergleich zu „traditionellen“ Verwaltungseinrichtungen, und lässt sich daraus ein Trend weg von der allgemeinen Verwaltung hin zur Sonderbehörde erkennen? Bevor es zu einer abschließenden Problembeurteilung kommt, soll eine tabellarische Zuordnung der Sonderbehörden zu den entsprechenden Ministerien auf Landesebene am Beispiel des Freistaates Bayern einen Überblick verschaffen.
Auf Grund des relativ speziellen Themas dieses Referates konnten nur wenige ausführliche Texte ausfindig gemacht werden. Der umfassendste Text stammt aus dem Jahr 1969. Deswegen wurden einzelne Aspekte der weiteren Entwicklung der Sonderbehörden im Internet recherchiert, um im Text dargestellte Aussagen verifizieren zu können. Soweit dies nicht möglich war, wird sich im Folgenden an der angegebenen (älteren) Literatur orientiert.
2. „Allgemeine Verwaltung“ und „Sonderverwaltung“
Im Folgenden sollen die Sonderbehörden und die Sonderverwaltung in der Bundesrepublik deskriptiv dargestellt werden. Hierzu ist es notwendig, immer auch die „Allgemeine Verwaltung“ zu beschreiben, um anschließend die „Sonderverwaltung“ abgrenzen zu können.
Verwaltung wird in der Bundesrepublik Deutschland u.a. durch Behörden ausgeführt. Bevor auf die Typisierung der Verwaltung eingegangen wird, folgt zunächst eine kurze Erläuterung des Begriffs der Behörde.
2.1. Behörde
Der Begriff der Behörde ist aus dem mittelhochdeutschen Verbum "behoeren" (= zugehören, zukommen) entstanden und wird seit dem 18. Jahrhundert im Sinne von "zuständige Stelle" gebraucht.[4] Gemäß § 1 Abs. 4 VwVfG ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, eine Behörde.[5] Eine Behörde ist also eine „institutionelle Organisationseinheit der Verwaltung“.[6]
2.2. Die allgemeine Verwaltung
Die allgemeine Verwaltung ist die „Grundform der Organisation“[7], deren Aufgaben durch Organe wahrgenommen werden.[8] In den Organen der allgemeinen Verwaltung wird nicht nach Art oder Inhalt einer Aufgabe unterschieden, sondern sie sorgen für die gebündelte Erfüllung der verschiedenen Aufgaben, d.h. für alle Staatsaufgaben in einem bestimmten Gebiet.[9] Darum werden diese Behörden auch als „Einheitsbehörden“ bezeichnet.[10] Die allgemeinen Behörden sind meist dem Ministerium des Innern zugeordnet.[11]
2.3. Die Sonderverwaltung
Während die allgemeine Verwaltung grundsätzlich eher auf eine horizontale Gliederung der Verwaltung abzielt (Betonung der Ebenen und der Integration mehrerer Aufgaben für ein bestimmtes Gebiet) zieht die Sonderverwaltung eine vertikale Gliederung des Verwaltungsaufbaus vor (Betonung der Fachaufgabe, beste sektorale Erfüllung einer Teilaufgabe).[12] Bei einer vertikalen Gliederung der Verwaltung gibt es eine spezielle räumliche Organisation für „jede abgrenzbare Fachaufgabe“.[13]
Sonderbehörden, welche auch als „besondere (Verwaltungs-) Behörden“[14] bezeichnet werden, sind also Behörden mit „enumerierter oder spezieller sachlicher Zuständigkeit“.[15] Sie entstanden und entstehen durch Ausgliederung aus der allgemeinen Verwaltung (vgl. Kap. 2.3.), vor allem in menschenleeren Landstrichen oder in Städten, wo eine hoch entwickelte und komplexe Industriegesellschaft besonderen Wert auf die ideale Erfüllung der Verwaltungsaufgaben legt.[16] Sonderbehörden finden ihre Legitimation darin, dass die Wahrnehmung ihrer Aufgaben spezielle Technik oder besonderen Sachverstand erfordern.[17] Sie sind also „Repräsentanten der Spezialisierung und Technisierung“[18] in der öffentlichen Verwaltung.[19] Dabei sind Sonderbehörden nicht nach dem Ressortprinzip gegliedert, sondern nach Aufgabenschwerpunkten.[20] Im Gegensatz zur allgemeinen Verwaltung haben Sonderbehörden kein breit gestreutes Aufgabengebiet; es ist ihnen lediglich ein fest umrissener, auf ein bestimmtes Fachgebiet beschränkter Aufgabenbereich zugewiesen.[21] So sind auch Fachministerien mit Sonderbehörden (auf Bundesebene) gleichzustellen. Die meisten Sonderbehörden auf Bundesebene verfügen nicht über einen Verwaltungsunterbau der Mittel- und Unterstufe. Die Sonderbehörden auf Landesebene sind vertikal in die Landesoberbehörden, höhere Sonderbehörden und untere Sonderbehörden gegliedert[22], wobei es in der Literatur auch Abweichungen bei den Bezeichnungen gibt. Eine weitergehende horizontale Typisierung oder Aufzählung der Struktur von Sonderbehörden auf Landesebene ist problematisch, da diese von Land zu Land sehr variiert.[23] In Kapitel 4.2. werden die Sonderbehörden des Freistaates Bayern in Zuordnung zu den zuständigen Ministerien aufgezählt.
Von Sonderverwaltung (i.e.S.) ist die Rede, wenn sich Behörden eines Aufgabengebiets auf mehreren Stufen (Träger: Kommune, Land, Staat) vertikal zugeordnet sind. Man spricht dann von durchgängigen Sonderinstanzenzügen. So besteht z.B. die Eichverwaltung aus Eichämtern, Landeseichdirektionen und dem zuständigen Ministerium. Zu der Sonderverwaltung im weiteren Sinne gehören zusätzlich Anstalten des öffentlichen Rechts, so z.B. die Bundesanstalt für Flugsicherung.[24] In der Literatur werden Sonderbehörden (der Unterstufe) auch als Fachbehörden (der Unterstufe) bezeichnet.[25]
2.4. Interorganisatorische Beziehungen:
„Sonderbehörden“ vs. „Allgemeine Verwaltung“
Die Sonderbehörden sind sozusagen das „Gegenstück“ zur allgemeinen Verwaltung.[26] Das Bestehen der Sonderverwaltung wird in der Literatur jedoch oft als praktisches Beispiel für dekonzentrierte Verwaltung aufgeführt und somit als ein Bruch mit dem „Prinzip der Einheit der Verwaltung“[27] gesehen.[28] Umso brisanter ist die Tatsache, dass Sonderbehörden in den letzten Dekaden in der öffentlichen Verwaltung deutlich an Bedeutung gewonnen haben, so dass sich die klassische allgemeine Verwaltung zur „Resteverwaltung“ entwickelt hat.[29] Der Trend geht weiter in diese Richtung und trotzdem kritisiert kaum jemand das „Prinzip der Einheit der Verwaltung“.[30]
[...]
[1] Vgl. Bernd Becker 1998. Öffentliche Verwaltung. Lehrbuch für Wissenschaft und Praxis. Manz, Dillingen: Verlag R. S. Schulz, 260 (im Folgenden zitiert als: Öffentliche Verwaltung).
[2] Vgl. ebenda, 260.
[3] Vgl. Friedrich Fonk 1969. Die Problematik der Sonderbehörden. Zum Verhältnis von
allgemeiner Verwaltung zur Sonderverwaltung, Köln und Berlin: Grote Verlag, 35 (im Folgenden zitiert als: Sonderbehörden).
[4] Vgl. Manfred Miller 1998. Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen Band 1. Speyerer Forschungsberichte. 3. Auflage, 149 (im Folgenden zitiert als: Speyerer Forschungsberichte).
[5] Vgl. § 1 Abs. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
[6] Vgl. ders. Öffentliche Verwaltung a.a.O., 233.
[7] Vgl. ders. Sonderbehörden a.a.O., 11.
[8] Vgl. ebenda, 11.
[9] Vgl. ebenda, 11.
[10] Vgl. ebenda, 11.
[11] Vgl. Hans J. Wolff, Otto Bachof 1976. Verwaltungsrecht II. Organisations- und Dienstrecht. München: C.H.Beck´sche Verlagbuchhandlung, 91 (im Folgenden zitiert als: Verwaltungsrecht).
[12] Vgl. Klaus König, Heinrich Siedentopf. Öffentliche Verwaltung in Deutschland. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 116 (im Folgenden zitiert als: ÖV in Deutschland).
[13] Vgl. ebenda, 116.
[14] Vgl. ebenda, 151.
[15] Vgl. Peter Eichhorn 1985. Verwaltungslexikon. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 839 (im Folgenden zitiert als: Verwaltungslexikon).
[16] Vgl. ders. ÖV in Deutschland a.a.O., 151.
[17] Vgl. ders. Verwaltungslexikon a.a.O., 841.
[18] Siehe ders. Sonderbehörden a.a.O., 11.
[19] Vgl. ebenda, 11.
[20] Werner Thieme. Verwaltungslehre. Köln, Berlin, Bonn, München: Carl Heymanns Verlag KG, 187 (im Folgenden zitiert als: Verwaltungslehre).
[21] Vgl. ders. Sonderbehörden a.a.O., 13.
[22] Vgl. ders. ÖV in Deutschland a.a.O., 151.
[23] Vgl. ders. Öffentliche Verwaltung a.a.O., 233
[24] Vgl. ders. Sonderbehörden a.a.O., 22.
[25] Vgl. ders. Speyerer Forschungsbericht a.a.O., 276.
[26] Vgl. ders. Sonderbehörden a.a.O., 12.
[27] Nach dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung erfüllen die Landesregierungen eine ausgesprochene Bündelungsfunktion und repräsentieren die Staatsregierung auf der Ebene des Regierungsbezirks. Quelle: http://www.bayern.de/Bayern/Information/politischesLeben.html
[28] Vgl. ders. Verwaltungslexikon a.a.O., 841.
[29] Vgl. ders. Sonderbehörden a.a.O., 13.
[30] Vgl. ebenda, 13.
- Quote paper
- Diplom-Politologe Univ. Jan Pfitzner (Author), 2003, Sonderbehörden in der BRD, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/81149
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