Durch die zunehmende Verarmung großer Bevölkerungsgruppen bei gleichzeitig steigender Einwohnerzahl speziell in den Entwicklungsländern, sind auch deren Lebensgrundlagen ernsthaft bedroht, da mit wachsender Bevölkerung auch der Nutzungsdruck auf die Ressource Boden zunimmt. Traditionelle Nutzungsformen und Verfahren im Umgang mit Flora, Fauna und Boden haben sich zu gravierenden Risiken entwickelt.
Bereits in den 60er und 70er Jahren begann angesichts von Ressourcenverknappung und Übernutzung die Suche nach wirksamen Planungsansätzen für das Management natürlicher Ressourcen. In den 80er Jahren traten zunehmend partizipative Planungsansätze an die Stelle einer stark technisch ausgerichteten Top-down-Planung. Landnutzungsplanung (LNP) nimmt, wie ihre häufige Erwähnung in der 1992 auf der Umweltkonferenz von Rio de Janeiro von mehr als 170 Staaten verabschiedeten Agenda 21 zeigt, eine zentrale Rolle im Management natürlicher Ressourcen ein. Sie ermöglicht Interessenausgleich und Konfliktregelung bei konkurrierenden Nutzungsansprüchen und -konflikten, um dadurch zu ressourcenschonenden Nutzungsvereinbarungen zu gelangen.
Bezugnehmend auf das Referat zum Thema: „Akteure der Landnutzungsplanung und ihre Interessen“, befasst sich die vorliegende Arbeit zunächst mit der Begriffsbestimmung der Landnutzungsplanung im Kontext vergleichbarer Planungsverfahren. Im weiteren Verlauf werden wichtige Aufgaben, Ziele und Forderungen an eine partizipative Landnutzungsplanung in Entwicklungsländern benannt. Der zweite Teil der Arbeit charakterisiert die einzelnen Akteursgruppen und verdeutlicht ihre individuellen Aufgabenbereiche und Interessenlagen.
Anhand des Projektes: „Bosque Seco - Bäume statt Kakteen“, welches das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in Kooperation mit der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ) sowie regionalen Planungsbehörden in der Dominikanischen Republik durchführte, wird im abschließenden Teil der Arbeit die erfolgreiche Umsetzung einer partizipativen Vorgehensweise in der Landnutzungsplanung skizziert.
Inhaltsverzeichnis:
1. Einleitung
2. Begriffsbestimmung: Landnutzungsplanung
2.1 Einordnung in das Planungssystem
2.2 Aufgaben, Ziele und Anforderungen an die LNP
3. Akteure des Planungsprozesses und ihre Interessen
3.1 Internationale Staatengemeinschaft
3.2 Der Zentralstaat, das Parlament bzw. die Politiker
3.3 Die Administration bzw. Fach- und Sektorbehörden
3.4 Das Planungsteam
3.5 Die Betroffenen
3.6 Die Interessenverbände und Meinungsbildner
3.7 Die Moderatoren - „Broker“ zwischen den Akteuren
4. Das Projekt „ Bosque Seco - Bäume statt Kakteen“
4.1 Einführung
4.2 Projektziel
4.3 Projektdesign und Finanzierung
4.4 Evaluierung und vorläufige Ergebnisse
4.5 Fazit
5. Zusammenfassung
6. Bibliographie
1. Einleitung
Durch die zunehmende Verarmung großer Bevölkerungsgruppen bei gleichzeitig steigender Einwohnerzahl speziell in den Entwicklungsländern, sind auch deren Lebensgrundlagen ernsthaft bedroht, da mit wachsender Bevölkerung auch der Nutzungsdruck auf die Ressource Boden zunimmt. Traditionelle Nutzungsformen und Verfahren im Umgang mit Flora, Fauna und Boden haben sich zu gravieren- den Risiken entwickelt.
Bereits in den 60er und 70er Jahren begann angesichts von Ressourcenverknap- pung und Übernutzung die Suche nach wirksamen Planungsansätzen für das Ma- nagement natürlicher Ressourcen. In den 80er Jahren traten zunehmend partizipa- tive Planungsansätze an die Stelle einer stark technisch ausgerichteten Top-down- Planung. Landnutzungsplanung (LNP) nimmt, wie ihre häufige Erwähnung in der 1992 auf der Umweltkonferenz von Rio de Janeiro von mehr als 170 Staaten ver- abschiedeten Agenda 21 zeigt, eine zentrale Rolle im Management natürlicher Ressourcen ein. Sie ermöglicht Interessenausgleich und Konfliktregelung bei konkurrierenden Nutzungsansprüchen und -konflikten, um dadurch zu ressourcen- schonenden Nutzungsvereinbarungen zu gelangen.1
Bezugnehmend auf das Referat zum Thema: „Akteure der Landnutzungsplanung und ihre Interessen“, befasst sich die vorliegende Arbeit zunächst mit der Beg- riffsbestimmung der Landnutzungsplanung im Kontext vergleichbarer Planungs- verfahren. Im weiteren Verlauf werden wichtige Aufgaben, Ziele und Forderun- gen an eine partizipative Landnutzungsplanung in Entwicklungsländern benannt. Der zweite Teil der Arbeit charakterisiert die einzelnen Akteursgruppen und ver- deutlicht ihre individuellen Aufgabenbereiche und Interessenlagen.
Anhand des Projektes: „ Bosque Seco - Bäume statt Kakteen“, welches das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in Kooperation mit der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ) sowie regionalen Planungsbehörden in der Dominikanischen Republik durchführte, wird im abschließenden Teil der Arbeit die erfolgreiche Umsetzung einer partizipativen Vorgehensweise in der Landnutzungsplanung skizziert.
2. Begriffsbestimmung: Landnutzungsplanung
Fand der Begriff Landnutzungsplanung noch vor 20 Jahren keine breite Verwen- dung im deutschsprachigen Raum - man war vielmehr der Meinung es handle sich um eine vollkommen neue Bezeichnung die auf der Wortzusammensetzung aus “Planung der Nutzung von Land“ aufbaut - so entwickelte sich die heutige Wort- wahl aus der weiten Verbreitung der Bezeichnung “land use planning“ heraus. Zudem beeinflusst die weltweit dominante englischsprachige Fachliteratur derzeit auch die Verwendung mit einem dem englischen ähnlichen Sinngehalt des Wor- tes.
Betrachtet man jedoch die unterschiedliche Verwendung des Begriffs Landnut- zungsplanung im Zusammenhang mit anderen Fachplanungen, so wird die Allge- meingültigkeit der eingangs gemachten Aussage eingeschränkt. In der Literatur findet man unter anderem die Gleichsetzung von “land use planning“ mit Flä- chennutzungs- und Landschaftsplanung oder Flurbereinigung. Umgekehrt werden sowohl die Raumplanung als auch Bauleitplanung synonym mit “land use plan- ning“ übersetzt.2
Das diese Bezeichnungen zum Teil vollkommen untauglich sind, beweist die Tat- sache, dass beispielsweise die Flächennutzungsplanung ein in der Bundesrepublik Deutschland gesetzlich festgeschriebenes Instrument der Bauleitplanung ist. Sie dient der räumlichen Neuordnung eines Gemeindegebietes, auf dessen Grundlage später Bebauungspläne erarbeitet werden. Das eine genaue Definition des Begrif- fes Landnutzungsplanung hinsichtlich ihrer Inhalte und Zielvorstellungen eben- falls problematisch ist, soll anhand folgender Aufstellung verdeutlicht werden.
„ Im folgenden soll eine Definition vorgeschlagen werden, die internationale Gül- tigkeit beanspruchen kann [...]. Danach wird unter Fl ä chennutzungsplanung die im Rahmen einer Gebietsordnung erfolgende Festlegung unterschiedlicher Bo- dennutzungen und zwar unter Konkretisierung der Voraussetzungen und Merkma- le der einzelnen Nutzungsarten (Planungsstadium) und Durchführung eines Bün- dels restriktiver oder Anreize setzender Ma ß nahmen zur Planverwirklichung (Durchführungsstadium) verstanden. “ 3
„Ö kologisch orientierte Landnutzungsplanung (LNP) [ist] eine Planung [...] die, entsprechend dem historischen Entwicklungsstand einer Gesellschaft, die Vernut- zung von natürlichen Produktionsvoraussetzungen zur Befriedigung von Grund- bedürfnissen so organisiert, da ß die Reproduktionsf ä higkeit und die nachhaltige Nutzbarkeit der natürlichen Produktionsvoraussetzungen nicht nur nicht gef ä hr- det werden, sondern da ß darüber hinaus - den bioklimatischen und geographi- schen Bedingungen entsprechend - ö kologisch und r ä umlich vielf ä ltige Strukturen mit hohem Selbstregulierungspotential geschaffen und erhalten werden. “ 4
„ Land use planning is the process of evaluating land and alternative patterns of land use and other physical, social and economic conditions for the purpose of selecting and adopting the kinds of land use and courses of action best calculated to achieve specified objectives. “ 5
„ Planning is the conscious process of selecting and developing the best course of action to accomplish an objective. In the case of Land Use Planning the objective is the efficient intensive use of the land resources. “ 6
„ Nachhaltige, standortgerechte Landnutzung setzt die Kenntnis der natürlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen in einer Region voraus. Da zu dient das Instrumentarium der Standortnutzungs- oder synonym Landnut zungsplanung . Diese stellt eine Verbindung der Eignungsbewertung, also das Ergebnis der Gegenüberstellung Standortbedingungen versus Standortansprüchen (eines definierten Landnutzungstyps) mit den daraus resultierenden Ent scheidungen und konzipierten Ma ß nahmen dar. “ 7
Dieser Definitionsversuch von AMLER entspricht einer eher inhaltlich orientier- ten Beschreibung, was eine Landnutzungsplanung ausmacht. Angesichts der un- terschiedlichen Auffassungen erscheint hier eine Beschreibung sinnvoller. In den letzten Jahren wurde vor allem durch die GTZ - hier speziell durch die Projekter- fahrungen der Arbeitsgruppe Integrierte Landnutzungsplanung (AGILNP) - das Grundverständnis und die Zielsetzungen der LNP erweitert bzw. konkretisiert:
„ Land use planning (LUP) is an iterative process based on the dialogue amongst all stakeholders aiming at the negotiation and decision for a sustainable form of land use in rural areas as well initiating and monitoring its implementation. “ 8
2.1 Einordnung in das Planungssystem
Wie schon aufgeführt, wird die LNP häufig im Kontext anderer Fachplanungen erwähnt und zum Teil auch mit ihnen gleichgesetzt. Das macht eine klare Unter- scheidung notwendig. Vergleicht man die LNP mit der Landschaftsplanung, so wird deutlich, dass das Aufgabenfeld der LNP wesentlich nutzungsorientierter, d.h. nicht gesondert auf Schutz und Erhaltung, sondern auf die Optimierung einer Nutzung an einem Standort ausgerichtet ist. Somit sind auch Fachplanungen wie Agrarplanung, wasserwirtschaftliche Planung u.ä. integraler Bestandteil. Des wei- teren kann die Landnutzungsplanung ein intersektorialer Teil der Raumplanung sein, oder als eigenständige, fachgebietsübergreifende Planung in Erscheinung treten.
Im Unterschied zur Regionalplanung, welche vorrangig die bestehenden administrativen Grenzen als Flächeneinheit verwendet, wird in der LNP das Prinzip der Homogenität der Flächeneinheiten gebraucht. Das heißt, das vorrangig solche Raumausschnitte betrachtet werden, die einzelne Raumpunkte zu einem Aggregat zusammenfassen, die in bezug auf ein oder mehrere Beobachtungsgegenstände eine gleiche oder ähnliche Merkmalsausprägung besitzen.9 Da die LNP meist vom natürlichen Potential eines Gebietes und dessen Gefähr- dung ausgeht, verwendet sie daher auf einer naturräumlichen Homogenität basie- rende Flächeneinheiten. Geht man von einer teilintegrierenden bzw. querschnitts- orientierten Landnutzungsplanung aus, so müssen dementsprechend soziokulturel- le, wirtschaftliche und natürliche Gegebenheiten gleichberechtigt betrachtet wer- den. Der Idealfall wäre eine LNP, welche nicht nur die menschliche Ressourceninanspruchnahme als Betrachtungsmittelpunkt aufweist, sondern einen komplementären Charakter zur Ergänzung der Defizite sektoraler bzw. überge- ordneter Planungen besitzt. Sie könnte ein notwendiger Zusatz zur Landschafts- planung sein oder unter den veränderten Bedingungen in Entwicklungsländern deren Funktion vollständig übernehmen.
Im Rahmen eines nationalen Planungssystems erscheint die Einordnung der LNP als sektorübergreifende Planung auf der Ebene der Landesentwicklungs- und Re- gionalplanung am sinnvollsten. Von besonderer Bedeutung ist hierbei die detail- lierte LNP auf der Gemeindeebene, da hier konkrete Nutzungsempfehlungen bzw. -richtlinien für einzelne Flurstücke erstellt werden. Abschließend betrachtet stellt die Landnutzungsplanung eine konzeptionell breiter angelegte, querschnittsorientierte Planungsart dar, die so eher die Anforderungen erfüllt, welche sich aus der Planungsrealität in vielen Entwicklungsländern, die gekennzeichnet ist durch fehlende Sektorplanungen oder auch durch ein komplettes Fehlen eines funktionierenden Planungssystems, ergeben.
2.2 Aufgaben, Ziele und Anforderungen an die LNP
Vergleicht man die Rahmenbedingungen, wie sie in Industrieländern im Allge- meinen vorherrschen mit denen in so genannten Entwicklungsländern, so zeigen sich gravierende Unterschiede. Im Gegensatz zum koordinierten Vorgehen sowie der vielfältigen Strukturierung der Planarten und Fachbehörden in der räumlichen Planung, stellt sich das Vorgehen in der LNP in den meisten Entwicklungsländern gänzlich anders dar. Das Hauptziel einer LNP in diesen Ländern ist eine optimale Raumnutzung und Steuerung der Inanspruchnahme neuer Flächen, die letztend- lich eine ressourcenschonende, nachhaltige Form der Landnutzung ermöglichen soll. Das Hauptziel in Industrieländern liegt dagegen in einer weitest gehenden Vermeidung bzw. Koordinierung von Konkurrenzsituationen bei der Planung der Raumnutzung.
Der überwiegende Teil der Planungen in unterentwickelten Ländern ist aus- schließlich projektorientiert. Diese haben die Erarbeitung von Entwicklungsmaß- nahmen, die dann als Schwerpunktprogramme von staatlicher Seite oder von in- ternationalen Entwicklungsagenturen durchgeführt und oder finanziert werden sollen, zum Ziel.10 Ein großes Hemmnis bei der Durchführung von Projekten in der LNP, ist die oftmals stark ausgeprägte zentralistische Struktur der Verwaltung in den Entwicklungsländern. Als Ursachen hierfür können folgende Aspekte ange- führt werden: koloniales Erbe, machtpolitisches Kalkül oder auch die Konsequenz aus mangelnder personeller Ausstattung und soziokulturelle Aspekte.11 Weitere Rahmenbedingungen bzw. Hemmnisse für die Raumplanung in Entwicklungslän- der sind:
- fehlender oder unzureichender juristischer Rahmen,
- Behördenkonkurrenz und Kompetenzüberschneidungen,
- kaum entwickelte Fachplanungen,
- ungenügendes Instrumentarium zur Planrealisierung,
- mangelnde finanzielle Möglichkeiten zur Planerstellung und -umsetzung,
- geringe Qualifikation und/oder fehlende Motivation (geringe Bezahlung) der Fachkräfte (Planer),
- und eine oftmals lückenhafte Datenlage in den amtliche Statistiken.
Gerade die Fehlqualifizierung und oft auch geringe Motivation von Fachkräften spielt bei der Planerstellung und -umsetzung eine beachtliche Rolle. Die Gründe hierfür sind vielfältig, zum einen erfolgt die Ausbildung oft praxisfern und zum anderen beschränkt der hierarchisch-zentralistische Behördenaufbau meist die individuellen Entfaltungs- und Innovationsmöglichkeiten. Hinzu kommt die ge- ringe Bezahlung der Behördenangestellten, die teilweise unter dem Existenzmi- nimum liegt. Die Diskrepanz zwischen den Gehältern der lokalen Angestellten und den häufig hinzugezogenen ausländischen Fachkräften (meist qualifizierte internationale Experten), führt zu einer Verstärkung der innerbehördlichen Konkurrenz. Aus dieser Situation ergibt sich häufig eine starke Abhängigkeit der Planungsbehörde von den Experten bzw. deren Organisationen.
Vor diesem Hintergrund ergeben sich folgende Anforderungen, die an Landnutzungsplanungsprojekte speziell in Entwicklungsländern gestellt werden:
- Ein flexibles Planungsinstrumentarium ist notwendig, das an die jeweiligen Bedingungen des Landes in politischer, kultureller, administrativer und öko- logischer Hinsicht angepasst werden muss.
- LNP ist hauptsächlich projektorientiert zu konzipieren.
- LNP muss fachlich breit gefächert sein - so ergibt sich die Notwendigkeit methodischer Anleihen aus den Wissenschaftsgebieten Volks- und Betriebs- wirtschaftslehre, Soziologie, Anthropologie, Jura, aus der Ökologie, Biolo- gie, Agrarwissenschaften sowie der Regional- und Landschaftsplanung.
- LNP muss ziel -(problem-) und umsetzungsorientiert sein.
- Bei den Planüberlegungen müssen konkrete Vorstellungen zur Plandurchset- zung integriert sein.
- Projekte der Landnutzungsplanung müssen die Betroffenen (Landnutzer) nicht als Objekt, sondern als entscheidende Akteure im Planungsprozess be- greifen.12
Das bereits angesprochene Planungsinstrumentarium beinhaltet unter anderem Informationsgewinnung, Datenaggregierung, Eignungsbewertung, Problem- und Potentialanalyse sowie eine Alternativenbewertung. Die sich daraus ergebenen Aufgaben der Landnutzungsplanung lassen sich wie folgt zusammenfassen:
- sozioökonomische Regionalanalyse und naturräumliche Bestandsaufnahme;
- Analyse der aktuellen Nutzungsformen im gesellschaftlichen Kontext in Hinblick auf Potentiale, Probleme und Konflikte;
- aktive Beteiligung der Zielgruppe am gesamten Planungs- und Entschei- dungsprozess;
- Zielgruppenorientierung und -differenzierung;
[...]
1 vgl. AMLER et.al. 1999
2 vgl. AMLER 1992, S.8f
3 OECD 1976 zitiert in AMLER 1992 S.9
4 ALBRECHT 1983 zitiert in AMLER 1992 S.9
5 WILKINSON 1985 zitiert in AMLER 1992 S.10
6 HUDSON 1986 zitiert in AMLER 1992 S.10
7 AMLER 1987 zitiert in AMLER 1992 S.10
8 vgl. BETKE et.al. 1999 S.16
9 vgl. AMLER 1992 S.217
10 vgl. AMLER 1992 S.213f
11 JENSSEN et.al. 1982 zitiert in AMLER 1992 S.215
12 vgl. AMLER 1992 S.324f
- Arbeit zitieren
- Sebastian Althaber (Autor:in), 2005, Akteure der Landnutzungsplanung und ihre Interessen - Das Projekt: "Bosque Seco-Bäume statt Kakteen", München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/75120
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