Das Wort „Gemeinde“ gilt heute als allgemeine Bezeichnung für Stadt, Dorf oder Ortschaft. Grundlegend für die Entstehung der Gemeinde ist die Selbstverwaltung, die als Einführung der vorliegenden Seminararbeit dienen soll. Der Begriff der Selbstverwaltung enthält sowohl einen politischen als auch politische Sicht beinhaltet die bürgerliche rechtlichen Aspekt. Selbstverwaltung heißt, Bürger sollen an der Verwaltung ehrenamtlich tätig werden, indem sie u. a. an Entscheidungsprozesse teilnehmen. Durch die Bürger- und Sachnähe entsteht somit eine bessere Wahrnehmung und Umsetzung der Aufgaben in einer Gemeinde.
Der rechtliche Aspekt der Selbstverwaltung besagt, dass das Gesetz den selbstständigen Verwaltungseinheiten ermächtigt, öffentliche Verwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung wahrzunehmen. Die Wahrnehmung findet unter staatlicher Rechtsaufsicht statt. Daher fallen öffentliche Aufgaben nicht unter den Bereich von Bund und Länder, sondern unter der Zuständigkeit der eigenständigen Träger. Die Gemeinden sind, neben den Gemeindeverbänden, einer dieser Verwaltungsträger in der kommunalen Selbstverwaltung.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
1.1 Begriff der Selbstverwaltung
1.2 Selbstverwaltungsgarantie
1.2.1 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
1.2.2 Eigenverantwortlichkeit
1.2.3 Im Rahmen der Gesetze
2 Gemeinde
2.1 Einordnung im Staat
2.2 Aufgaben
2.3 Verwaltungsform
3 Kommunalverfassungstypen
4 Organe/Organteile und ihre Kompetenzverteilung in der Gemeinde
4.1 Gemeinderat
4.2 Bürgermeister/Gemeinderatsvorsitzender
4.3 Bürgermeister/Verwaltungsleiter
4.4 Gemeindeverwaltung
4.5 Ausschüsse
4.6 Fraktionen
4.7 Beigeordnete
4.8 Gemeindedirektor
5 Die Änderung der Gemeindeordnung in NRW und ihre Auswirkungen für die
Organkompetenzen
5.1 Organigramm
5.2 Bürgermeisterwahl
5.2.1 Die Auswirkungen für den Ratsvorsitzenden
5.2.2 Die Auswirkungen für den Gemeindedirektor
5.2.3 Die Auswirkungen für den Rat
5.3 Das Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung
6 Das Machtverhältnis der Organtypen im Willensbildungs- und Entscheidungs-
prozess vor und nach der Gemeindeordnungsreform in NRW
6.1 Beschlussvorbereitung
6.1.1 Stellung des Gemeindedirektors
6.1.2 Stellung des hauptamtlichen Bürgermeisters
6.2 Festlegung der Tagesordnung
6.2.1 Stellung des ehrenamtlichen Bürgermeisters
6.2.2 Stellung des hauptamtlichen Bürgermeisters
6.3 Phase der Entscheidung
6.3.1 Stellung des Rates
6.3.2 Stellung des ehrenamtlichen Bürgermeisters
6.3.3 Stellung des hauptamtlichen Bürgermeisters
6.4 Durchführung
6.5 Verwaltungskontrolle
6.5.1 Die Doppelspitze
6.5.2 Die Einheitsspitze
7 Kommunalverfassungsstreit
8 Die optimale Kommunalverfassung
9 Literaturverzeichnis
10 Abbildungsverzeichnis
11 Erklärung gemäß § 43 (7) DPO 2004
1 Einleitung
1.1 Begriff der Selbstverwaltung
Das Wort „Gemeinde“ gilt heute als allgemeine Bezeichnung für Stadt, Dorf oder Ortschaft1. Grundlegend für die Entstehung der Gemeinde ist die Selbstverwaltung, die als Einführung der vorliegenden Seminararbeit dienen soll.
Der Begriff der Selbstverwaltung enthält sowohl einen politischen als auch rechtlichen Aspekt. Die politische2 Sicht beinhaltet die bürgerliche Selbstverwaltung, d.h. Bürger sollen an der Verwaltung ehrenamtlich tätig werden, indem sie u.a. an Entscheidungsprozesse teilnehmen. Durch die Bürger- und Sachnähe entsteht somit eine bessere Wahrnehmung und Umsetzung der Aufgaben in einer Gemeinde.
Der rechtliche Aspekt3 der Selbstverwaltung besagt, dass das Gesetz den selbstständigen Verwaltungseinheiten ermächtigt, öffentliche Verwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung wahrzunehmen. Die Wahrnehmung findet unter staatlicher Rechtsaufsicht statt. Daher fallen öffentliche Aufgaben nicht unter den Bereich von Bund und Länder, sondern unter der Zuständigkeit der eigenständigen Träger.4
Die Gemeinden sind, neben den Gemeindeverbänden, einer dieser Verwaltungsträger in der kommunalen Selbstverwaltung5.
1.2 Selbstverwaltungsgarantie
Die Garantie der Selbstverwaltung wird durch den Artikel 28 Abs. 2 GG gegeben auf Bundes- und Landesebene6. Zusätzlich wird sie in allen Gemeindeordnungen gesichert. Den Gemeinden wird ermöglicht alle Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft anfallen, im Rahmen der Gesetze und in eigener Verantwortung zu erfüllen. Um diese Regelung zu verdeutlichen, wird im Folgenden genauer auf die Formulierung eingegangen.
1.2.1 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
Zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehören jene Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft zurückzuführen sind bzw. einen eindeutigen Bezug zu ihr haben7. Die öffentlichen Aufgaben müssen sich auf das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde beziehen. Infolgedessen gehören Außen- und Verteidigungspolitik nicht dazu8. Jedoch hat die Gemeinde einen Einfluss auf die Entscheidung über eine mögliche Atomwaffenstationierung in ihrem Gebiet9.
1.2.2 Eigenverantwortlichkeit
Die Selbstverwaltungsgarantie gewährt die eigenverantwortliche Führung der Gemeinden bezüglich ihrer Angelegenheiten. Hierzu gehört die Gestaltungs-, Ermessens- und Weisungsfreheit. Folglich erhält die Gemeinde einen politischen Spielraum für die Vollendung der Selbstverwaltungsaufgaben und bekommt eine Vorgabefreiheit von höhergstellten Trägern10. Hierbei muss man auf die Rechtsaufsicht vom Staat, der den Gemeinden eine Rahmenbedingung auferlegt, hinweisen. Die Eigenverantwortlichkeit umfasst die Organisations-, Personal- und Finanzhoheit.11
1.2.3 Im Rahmen der Gesetze
Die politische Gemeinde als Selbstverwaltungsträger führt ihre Aufgaben unter Berücksichtigung der vorgegebenen Gesetzesbeschränkungen durch, da sie dem Staat bzw. einem Bundesland zugeordnet ist. Somit können die einzelnen Länder die Kompetenzen der Gemeinde reduzieren oder erweitern. Der Gesetzesvorbehalt im Sinne von Artikel 20 Abs. 3 GG beinhaltet die Grenze des Selbstverwaltungsrechts und schützt zugleich das Recht der Selbstverwaltung gegenüber mögliche Staatseingriffe. Dabei sollen bestimmte Kernbereiche12 der Selbstverwaltungsgarantie, wie z.B. Gebietshoheit, Organisationshoheit, Personalhoheit, Finanzhoheit, Steuerhoheit, Satzungshoheit und Kulturhoheit gesichert werden.13
2 Gemeinde
Für die Realisierung der Selbstverwaltung der Gemeinden wurden von den Bundesländern Gemeindeordnungen(hier mit GO abgekürzt) erlassen. Diese charakterisieren eine Gemeinde14 und stellen ihre Verfassung dar. Die Gemeindeordnungen werden von den Ländern nach Artikel 70 GG geregelt. Eine Gemeinde kann allgemein durch folgende drei Merkmale15 veranschaulicht werden:
- Einordnung im Staat
- Aufgaben und
- Verwaltungsform.
Im Weiteren werden diese Eigenschaften näher beschrieben, um eine Grundlage für den Schwerpunkt dieser Arbeit: die innere Organisation einer Gemeinde, zu ermöglichen.
2.1 Einordnung im Staat
Nach Verfassungsrecht lässt sich die Bundesrepublik Deutschland in Bund und Länder unterteilen. Trotz der Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG werden die Gemeinden den Bundesländern untergeordnet16. Dennoch übt die Gemeinde als Selbstverwaltungsträger eine wichtige Funktion aus. Da sie durch ihre Hoheitsaspekte, Zuständigkeiten in ihrem Bereich und Rechtspersönlichkeit, eine Gebietskörperschaft darstellt, wird sie als ein Teil der mittelbaren Staatsverwaltung angesehen. D.h. die mittelbaren staatlichen Verwaltungsaufgaben werden von juristischen Personen des öffentlichen Rechts wahrgenommen. Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung dagegen, nimmt der Staat die Verwaltungsaufgaben durch eigene Organe ohne Rechtspersönlichkeit wahr.17
Die Gemeinde ist die unterste Stufe im Verwaltungsaufbau des Staates, worin Bürger an Wahlen, Ehrenämtern und an der Erledigung öffentlicher Aufgaben teilnehmen18.
2.2 Aufgaben
Die Aufgaben einer Gemeinde19 kann man in vier Kategorien unterscheiden:
a) Selbstverwaltungsaufgaben
b) Übertragene Aufgaben bzw. staatliche Aufgaben
c) Pflichtaufgaben nach Weisung
d) Auftragsangelegenheiten
a) Die Selbstverwaltungsaufgaben lassen sich in freiwilligen Aufgaben und in Pflichtaufgaben ohne Weisung unterteilen. Freiwillige Aufgaben der Gemeinde sind jene Angelegenheiten, die eine Gemeinde wahrnehmen kann, aber nicht muss. Hierzu gehören neben den sozialen und kulturellen Aufgaben, auch Angelegenheiten im Sportbereich(Schwimmbäder, Sportplätze usw.). Bei den Pflichtaufgaben ohne Weisung wird jedoch die Gemeinde zur Erfüllung verpflichtet(z.B. bei Straßenreinigungsmaßnahmen)
b) Zu den staatlichen bzw. übertragenen Aufgaben gehören u.a. die Unterbringung von Asylbewerbern und ortsbezogene Angelegenheiten der Sraßenverkehrsbehörde. Dieser Aufgabenbereich wird dem Staat zugeordnet, aber von der Gemeinde ausgeführt.
c) Unter den Pflichtaufgaben nach Weisung fallen u.a. die Bauaufsicht und Passangelegenheiten. Diese Aufgabengruppe ist ein Teil der staatlichen Aufgaben. In diesem Fall besitzt der Staat das Weisungsrecht, welches durch die Fachaufsicht gekennzeichnet wird. Sie wird von der Gemeinde wahrgenommen, allerdings ist sie nicht eindeutig in der Selbstverwaltungsgarantie enthalten.
d) Auftragsangelegenheiten sind jene Angelegenheiten, die den Gemeinden im Auftrag des Staates zugeordnet werden. Demzufolge sind sie mit den staatlichen Aufgaben gleichzusetzen. Hierbei sollte man auf die sog. Bundesauftragsangelegenheiten hinweisen, die besonderer Beachtung bedürfen. Durch den Art. 85 Abs. 1 GG kann der Bund direkt oder indirekt über die Länder, Aufträge an Gemeinden übertragen. Beispiele für Auftragsangelegenheiten sind u.a. Aufgaben in Bezug auf Zivil- und Katastrophenschutz.
2.3 Verwaltungsform
Die Form der Gemeindeverwaltung wird gekennzeichnet, durch das Recht und die Pflicht des Bürgers daran teilzunehmen. Dabei soll die Selbstverwaltung, und die daraus resultierende Verantwortung als Voraussetzung dienen. Die Gemeinde ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine juristische Person. Daher besitzt sie Rechts-, Geschäfts-, Partei-, Prozess-, Delikts- und Dienstherrnfähigkeit.20
3 Kommunalverfassungstypen
Um die Organe bzw. Organteile und die zwischen ihnen gesetzlich geregelte Kompetenzverteilung in einer Gemeinde darzustellen, muss man zu Beginn auf die Kommunalverfassungstypen hinweisen. Diese präsentieren den Ursprung für die unterschiedliche Organgestaltung in den Bundesländern, welche in den Gemeindeordnungen festgelegt wird. Die Grundtypen der Gemeindeverfassung unterteilen sich in Norddeutsche Ratsverfasung, Süddeutsche Ratsverfassung, Magistratsverfassung und Bürgermeisterverfassung.21
Trotz der unterschiedlichen Verfassungen, lässt sich eine wesentliche Gemeinsamkeit erkennen: die Existenz von zwei elementaren Organen. Hierbei handelt es sich zum einen, um ein Vertretungsorgan der Bürger und zum anderen, um ein Verwaltungsorgan für die Ausführung22. Die Organtypen besitzen in den verschiedenen Bundesländern unterschiedliche Bezeichnungen. Zur Verständniserleichterung werden im weiteren Textverlauf die Begriffe „Gemeinderat“ bzw. „Rat“23 und „Bürgermeister“24 verwendet.
Die Norddeutsche Ratsverfassung war lange Jahre vorherrschend in Nordrhein-
Westfalen und Niedersachsen. Sie hat ein Hauptorgan: den Rat. Somit existiert in diesem Modell eine monistische Struktur. Der Bürgermeister wird vom Rat gewählt und hat die Vorsitzendenrolle im Rat, während die Verwaltungsgeschäfte vom Rat gewählten Stadtdirektor erledigt werden. Jedoch wurde die Norddeutsche Ratsverfassung in Niedersachsen und NRW von der Süddeutschen Ratsverfassung ersetzt. Diese beinhaltet einen dualistischen Aufbau durch die unmittelbare Wahl des Rates und des hauptamtlichen Bürgermeisters von den Gemeindebürgern. In Bayern, Baden-
Württemberg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Rheinland-Pfalz, Saarland und NRW ist die Süddeutsche Ratsverfassung vorzufinden.
Die Bürgermeisterverfassung ist wie die Süddeutsche Ratsverfassung dualistisch strukturiert. Allerdings ist keine Direktwahl des Bürgermeisters durch die Gemeindebürger möglich. Die Wahl findet mittelbar durch den Rat statt. Dieser Kommunalverfassungstyp existierte bis 1993 in Rheinland-Pfalz, bis 1994 im Saarland und bis 1998 in Schleswig-Holstein.
Das einzige Gemeindeverfassungssystem, welches durch eine trialistische Struktur auffällt, ist die Magistratsverfassung. Die sog. Gemeindevertretung ist in diesem Verfassungstyp das ausschlaggebende Organ. Sie wählt den Magistrat als Kollegialorgan. Der Magistrat besteht aus dem Bürgermeister und den, sowohl hauptamtlichen als auch ehrenamtlichen, Beigeordneten. Der Bürgermeister wird von der Gemeindevertretung gewählt und stellt das dritte Organ dar. Dieser Gemeindeverfassungstyp ist in modifizierter Form in Hessen und Bremerhaven vorherrschend. Jedoch wird seit 1993 in Hessen der Bürgermeister unmittelbar von den Bürgern gewählt.25
[...]
1 Vgl. Görres-Gesellschaft: Staatslexikon, S. 822 I. 1, 2
2 Vgl. BverfGE 11, 363
3 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 65 Rn 48
4 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 65 Rn 48
5 Vgl. Art. 28 Abs. 2 GG
6 Vgl. Art. 28 Abs. 3 GG
7 Vgl. BVerfGE 8, 122, 134
8 Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 18 Rn 15
9 Vgl. BverwGE 87, 228
10 Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 20 Rn 19
11 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 79 Rn 75
12 Vgl. BVerfGE 79, 151
13 Vgl. Vogelgesang, Klaus; Lübking, Uwe; Jahn, Helga:Kommunale Selbstverwaltung,S.35f. Rn 76-80
14 Vgl. Dols, Heinz; Plate, Klaus: Kommunalrecht, S. 8 Rn 16
15 Vgl. § 1 Abs. 1-3 GO Baden-Württemberg
16 Vgl. BVerfGE 39, 96 (109)
17 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 102 Rn 119
18 Vgl. Vogelgesang, Klaus; Lübking, Uwe; Jahn, Helga: Kommunale Selbstverwaltung, S. 37 Rn 86
19 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 162 Rn 231-241
20 Vgl. Dols, Heinz; Plate, Klaus: Kommunalrecht, S. 10ff. Rn 21-29
21 Vgl. Sander, Ludger: Aufgaben und Einnahmen der Kommunen in der BRD, S. 10ff.
22 Vgl. Vogelgesang, Klaus; Lübking, Uwe; Jahn, Helga: Kommunale Selbstverwaltung, S. 90 Rn 304
23 Vgl. § 9 GO Hessen; § 27 GO Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern;§ 7 GO Schleswig- Holstein; § 23 GO Baden-Württemberg; Artikel 29 GO Bayern; § 28 GO Rheinland- Pfalz; § 29 GO Saarland; § 27 GO Sachsen; § 35 GO Sachsen-Anhalt; § 22 GO Thü- ringen; § 31 GO Niedersachsen; § 40 GO Nordrhein-Westfalen
24 Vgl. Artikel 36 GO Bayern; § 39 GO Hessen; § 41 Brandenburg; § 37 GO Mecklenburg - Vorpommern; § 33 GO Schleswig-Holstein; § 42 GO Baden-Württemberg; §§ 36, 53 GO Rheinland-Pfalz; § 42, 56 GO Saarland; § 36 GO Sachsen; § 54 GO Sachsen-An- halt; § 22 GO Thüringen; § 31 GO Niedersachsen; § 40 GO Nordrhein-Westfalen 25 Vgl. Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht, S. 54ff. Rn 40-43
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