Unified vs. divided government in den USA: Warum konnte Bill Clinton den gridlock trotz unified government nicht beenden?

Diploma Thesis , 2006 , 163 Pages , Grade: 1,0

Politics - Region: USA

„An end to gridlock!“ - So lautete das Wahlkampfversprechen Bill Clintons aus dem Präsidentschaftswahlkampf des Jahres 1992. Clintons Wahl zum Präsidenten der Vereinigten Staaten, und damit die Abwahl George Bushs, waren Ausdruck tiefer Unzufriedenheit innerhalb der amerikanischen Bevölkerung: „The 1992 election expressed a deep dissatisfaction in the American electorate with the way in which their national government had been working - or failing to work.“ Obwohl gridlock dem amerikanischen Regierungssystem schon zuvor nicht unbekannt gewesen war, nahm dieser Zustand unter dem republikanischen Präsidenten George Bush und dem demokratisch kontrollierten 102. Kongress noch nie da gewesene Ausmaße an . Von der
Wahl des Demokraten Bill Clinton zum Präsidenten, der von demokratischen Mehrheiten in beiden Kammern des amerikanischen Kongresses unterstützt wurde, erhoffte man sich, diesem Zustand des politischen Stillstandes ein Ende zu setzen.
Das Ende des zwölf Jahre anhaltendendivided governmentbedeute auch das Ende vongridlock,so die ‘Optimisten’: „We have a Democratic president and there is really not much that we have to do now. Now that we have eliminated divided government we will have eliminated gridlock.” Da die Demokratische Partei ihre Regierungsfähigkeit
erst noch unter Beweis stellen müsse, werde das bevorstehendeunified governmentunter Präsident Bill Clinton zu einer dauerhaften Kooperation von Legislative und Exekutive führen. Dazu würden v. a. die Kongressreformen der 1970er-Jahre beitragen, durch die das fragmentarisierte Repräsentantenhaus für die Fraktionsführung besser beherrschbar geworden sei. Dieser stärkeren Fraktionsdiziplin hätten sich die Abgeordneten auch gefügt:
„Democrats found that they really needed leadership help to pass legislation that they considered at all acceptable, and so they became more willing to let their5leaders use aggressively the powers that they had been given.”

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I Einleitung

II Theoretische Grundlagen
1 Definition und Klärung der Grundbegriffe
1.1 Unified vs. divided government
1.2 Gridlock
2 Der legislative Prozess
2.1 Die Rolle des Kongresses
2.2 Die Rolle des Präsidenten
2.3 Zusammenfassung
3 Die Rolle der amerikanischen Parteien
3.1 Die Entwicklung der Partei zum zentralen Instrument
3.2 Die Partei als Garant für Kooperation
3.3 Divided government als Ursache für gridlock
3.4 Beurteilung der traditionellen gridlock-Diskussion
4 George Tsebelis’ Theorie der Vetospieler
4.1 Die verschiedenen Arten von Vetospielern
4.1.1 Individuelle vs. kollektive Vetospieler
4.1.2 Institutionelle vs. parteipolitische Vetospieler
4.1.2.1 Institutionelle Vetospieler
4.1.2.2 Parteipolitische Vetospieler
4.1.3 Weitere Kategorien von Vetospielern
4.2 Die Zählweise von Vetospielern
4.2.1 Parlamentarische Regierungssysteme
4.2.2 Präsidentielle Regierungssysteme
4.3 Die politische Steuerungsfähigkeit
4.4 Das Zweikammersystem und qualifizierte Mehrheiten
4.4.1 Das Zweikammersystem
4.4.2 Qualifizierte Mehrheiten
4.5 Zusammenfassung und Beurteilung
5 Die revolving gridlock-Theorie Bradys und Voldens
5.1 Präferenzen und Institutionen
5.1.1 Entscheidungen per einfacher Mehrheit
5.1.2 Die Wirkungen von Supermehrheitsinstitutionen
5.1.2.1 Die filibuster-Regel im Senat
5.1.2.2 Das präsidentielle Veto
5.1.2.3 Der gridlock-Bereich und seine Auswirkungen
5.2 Die Rolle exogener Schocks
5.2.1 Wahlen
5.2.2 Veränderungen der Präferenzen
5.2.3 Änderungen des Status Quo
5.3 Die Rolle des Präsidenten
5.3.1 Das Veto des Präsidenten
5.3.2 Das bargaining
5.3.3 Das going public
5.4 Zusammenfassung und Beurteilung
6 Die Erstellung eines Analyserasters
6.1 Der parteipolitische bzw. wahltechnische Kontext
6.1.1 Das divided government
6.1.2 Die Polarisierung der Parteien
6.1.3 Ideologische Diskrepanzen
6.2 Der institutionelle Kontext
6.2.1 Das Zweikammersystem
6.2.2 Die filibuster-Regel im Senat
6.3 Zusammenfassung
7 Die Methode der Datenerhebung (nach Binder)
7.1 Die Messung der gridlock-Wahrscheinlichkeit
7.2 Die Rechtfertigung der gridlock-Messung
7.3 Die Messung der einzelnen Erklärungsvariablen
7.3.1 Parteipolitische bzw. wahltechnische Faktoren
7.3.2 Institutionelle Faktoren

III Quantitative Untersuchung (ab 1947)
1 Vorüberlegungen und -untersuchungen
1.1 Perioden von unified und divided government (1947 - 2000)
1.2 Die Größe der politischen Agenda (1947 - 2000)
1.3 Die gridlock-Häufigkeit (1947 – 2000)
1.4 Zusammenfassung
2 Überprüfung der Hypothesen
2.1 Parteipolitischer bzw. wahltechnischer Kontext
2.1.1 Das divided government
2.1.2 Die Polarisierung der Parteien
2.1.3 Ideologische Diskrepanzen
2.1.4 Zusammenfassung
2.2 Institutioneller Kontext
2.2.1 Das Zweikammersystem
2.2.2 Die filibuster-Regel im Senat
2.2.3 Zusammenfassung
2.3 Die einzelnen Erklärungsvariablen im Zusammenhang
3 Ergebnisse

IV Das unified government Bill Clintons
1 Die Wahlen 1992
1.1 Das Wahlergebnis
1.2 Das Ranking der Abgeordneten (103. Kongress)
1.3 102. vs. 103. Kongress
1.4 Zusammenfassung und Hypothesen
2 Die Untersuchung einzelner Gesetzesvorlagen
2.1 Gesetzesvorlagen – Beschluss per einfacher Mehrheit
2.1.1 Das Haushaltsgesetz von 1993
2.1.2 Die NAFTA
2.1.3 Zusammenfassung
2.2 Ehemals am präsidentiellen Veto gscheiterte Vorhaben
2.2.1 Der Family and Medical Leave Act
2.2.2 Der Motor Voter
2.2.3 Zusammenfassung
2.3 Neue Gesetzesvorlagen – Beschluss per Supermehrheit
2.3.1 Das National Service-Gesetz
2.3.2 Die Gesundheitsreform
2.3.3 Zusammenfassung
3 Ergebnisse

V Zusammenfassung und Schlussbetrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Eidesstattliche Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Wirkung eines filibuster

Abbildung 2: Der vollständige gridlock-Bereich

Abbildung 3: Mögliche Konsequenzen einer filibuster-Androhung

Abbildung 4: Die empirisch zu überprüfenden Hypothesen

Abbildung 5: Die Größe der politischen Agenda, 1947 - 2000

Abbildung 6: Die Häufigkeitsraten des gridlock, 1947 - 2000

Abbildung 7: Die Häufigkeitsrate des gridlock, 1947 - 2000 (wichti-

ge Gesetzesvorlagen)

Abbildung 8: Die Mäßigungsrate der Parteien im Repräsentanten- haus und Senat, 1947 - 2000

Abbildung 9: Ein Vergleich der Gesetzgebungstätigkeit von Reprä- sentantenhaus und Senat, 1947 - 2000

Abbildung 10: Die Wahlen des Jahres 1992

Abbildung 11: Die Hauptbestandteile des Haushaltsentwurfs des Jahres 1993

Abbildung 12: Die Vorschläge zur Gesundheitsreform (103. Senat)

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Die Parteikontrolle, 1947 - 2000

Tabelle 2: Die Auswirkungen des divided government auf den legis- lativen Output

Tabelle 3: Erhöht divided government den gridlock? (1947 - 2000)

Tabelle 4: Ideologische Differenzen zwischen den beiden Kongress- kammern, 1947 - 96

Tabelle 5: Das Scheitern der Gesetzesentwürfe nachdem sich beide Kongresskammern auf ihre eigene Version geeinigt haben78

Tabelle 6: Die prozentuale Erhöhung der voraussichtlichen gridlock- Wahrscheinlichkeiten

Tabelle 7: Die wichtigsten Wahlergebnisse 1992

Tabelle 8: Die Häufigkeitsindexe der Median-Gruppe (103. Senat)

Tabelle 9: Die Häufigkeitsindexe der Median-Gruppe (103. Reprä- sentantenhaus)

Tabelle 10: Die Präferenzenanordnung der Senatoren (103. Senat)

Tabelle 11: Die ADA-Anordnung der Senatoren (103. Senat)

Tabelle 12: Zusammenfassung der Gesetzesvorhaben (103. Kongress)

Tabelle A1: Die Größe der politischen Agenda, 1947 - 2000

Tabelle A2: Die Anzahl aller gescheiterten Agenda-Punkte im Ver- hältnis zur Anzahl der gesamten Agenda-Punkte, 1947 - 2000

Tabelle A3: Die Häufigkeit des gridlock, 1947 - 2000

Tabelle A4: Parteikontrolle, Mäßigungsrate und ideologische Diffe- renzen zwischen Repräsentantenhaus und Senat

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I Einleitung

„An end to gridlock!“^[1] – So lautete das Wahlkampfversprechen Bill Clintons aus dem Präsidentschaftswahlkampf des Jahres 1992. Clintons Wahl zum Präsidenten der Vereinigten Staaten, und damit die Abwahl George Bushs, waren Ausdruck tiefer Unzufriedenheit innerhalb der amerikanischen Bevölkerung: „The 1992 election expressed a deep dissatisfaction in the American electorate with the way in which their national government had been working – or failing to work.“^[2] Obwohl gridlock dem amerikanischen Regierungssystem schon zuvor nicht unbekannt gewesen war, nahm dieser Zustand unter dem republikanischen Präsidenten George Bush und dem demokratisch kontrollierten 102. Kongress noch nie da gewesene Ausmaße an^[3]. Von der Wahl des Demokraten Bill Clinton zum Präsidenten, der von demokratischen Mehrheiten in beiden Kammern des amerikanischen Kongresses unterstützt wurde, erhoffte man sich, diesem Zustand des politischen Stillstandes ein Ende zu setzen.

Das Ende des zwölf Jahre anhaltenden divided government bedeute auch das Ende von gridlock, so die ‘Optimisten’: „We have a Democratic president and there is really not much that we have to do now. Now that we have eliminated divided government we will have eliminated gridlock.”^[4] Da die Demokratische Partei ihre Regierungsfähigkeit erst noch unter Beweis stellen müsse, werde das bevorstehende unified government unter Präsident Bill Clinton zu einer dauerhaften Kooperation von Legislative und Exekutive führen. Dazu würden v. a. die Kongressreformen der 1970er-Jahre beitragen, durch die das fragmentarisierte Repräsentantenhaus für die Fraktionsführung besser beherrschbar geworden sei. Dieser stärkeren Fraktionsdiziplin hätten sich die Abgeordneten auch gefügt:

„Democrats found that they really needed leadership help to pass legislation that they considered at all acceptable, and so they became more willing to let their leaders use aggressively the powers that they had been given.”^[5]

Die ‚Pessimisten’ dagegen glaubten nicht, dass Clintons unified government den gridlock beenden könne, da sich die Kongressabgeordneten hauptsächlich von Opportunitätsgesichtspunkten leiten ließen, welche wiederum von den Stimmungen in den Wahlkreisen abhängig seien: „The state or the district always comes first, the institution second, and only then the president.“^[6] Im Übrigen spräche die faktisch niedrige Zustimmung für Bill Clinton – er gewann die Wahlen mit nur 43 Prozent der Wählerstimmen und der Stimmen von 32 Einzelstaaten^[7] – für eine allgemein geringe Loyalität gegenüber dem neuen Präsidenten.

Im Nachhinein lässt sich sagen, dass die ‚Pessimisten’ die Lage richtiger einschätzten: Auch wenn Clinton einige Erfolge verbuchen konnte, fiel es ihm oft schwer, seine Gesetzesvorhaben durchzusetzen. Die von Clinton geplante Gesundheitsreform scheiterte sogar endgültig. Trotz unified government konnte Clinton den gridlock also nicht beenden. Richard E. Cohen fasst es noch einmal treffend zusammen:

„With a Democrat in the White House and with Democrats firmly in control of Congress, government gridlock would end. The executive and legislative branches would work together, with a minimum of rancor. That was the prediction. That hasn’t been the reality.”^[8]

Der gridlock in den USA kann somit zumindest nicht ausschließlich auf das divided government zurückgeführt werden. Was aber ist dann der Grund für den scheinbar unausweichlichen gridlock des Regierungssystems der USA? Welche Rolle spielen die amerikanischen Parteien heute? Haben sie ihre Integrationskraft im Hinblick auf die beiden Regierungszweige und damit das Potenzial, den gridlock zu beenden, verloren oder aber bewirkt gerade die gegenwärtig erkennbare Zunahme der Polarisierung der Kongressparteien^[9] bzw. deren innerliche ideologische Kohärenz den politischen Stillstand in den Vereinigten Staaten? Welche Bedeutung kommt demgegenüber den Präferenzen der einzelnen Kongressabgeordneten zu? Würde ein Einkammersystem in den USA das Problem des gridlock entschärfen oder ein Weniger an Minderheitenschutz ein Mehr für den Gesetzgebungsprozess bedeuten?

Bevor die Problematik dieser Fragen angegangen wird, erklärt die vorliegende Arbeit zunächst kurz, was unter unified bzw. divided government zu verstehen ist und warum diese Unterscheidung, die auf das deutsche Regierungssystem nicht angewandt werden kann, in den USA überhaupt existiert. Auch soll geklärt werden, weshalb ein Begriff, der ursprünglich aus dem Straßenverkehr stammt – gridlock –, seit einigen Jahren auch im politischen Kontext auftaucht und was er genau bedeutet. Eine knappe Darstellung des amerikanischen Gesetzgebungsprozesses und der Rolle der direkt involvierten Akteure rundet diese grundlegenden Informationen schließlich ab. Dadurch soll dem Leser die Komplexität des Gesetzgebungsprozesses vermittelt und die zahlreichen Hindernisse, die einer erfolgreichen Verabschiedung eines Gesetzes im Wege stehen, vor Augen geführt werden. Es wird deutlich, dass Präsident und Kongress auf Kooperation angewiesen sind, der Gesetzgebungsprozess jedoch auch ein hohes Konfliktpotenzial in sich birgt, das nicht selten zu gesetzgeberischem Stillstand führt.

Lange Zeit galt die politische Partei, entgegen den Intentionen der Verfassungsväter als kontinuitätsstiftende Konstante im ansonsten so fragmentarisierten politischen System der USA. Ihre Aufgabe bestand darin, die Konflikte zwischen Präsident und Kongress zu entschärfen, indem sie die beiden Regierungszweige durch das Band der Partei zusammenhielt. Seitdem die ‚geteilte Regierung’ im 20. Jahrhundert zur Regel wurde, kann die Partei dieser Aufgabe nicht mehr nachkommen, was dazu führt, dass das amerikanische Regierungssystem zu gridlock neigt, so die Vetreter der traditionellen Theorie^[10]. Mit dieser traditionellen Theorie der Parteikontrolle setzt sich die vorliegende Arbeit im zweiten Kapitel auseinander. Woodrow Wilson gehört zu den ersten, die das divided government für den gridlock im amerikanischen Regierungssystem verantwortlich machen. James Sundquist, David Truman sowie James MacGregor Burns – um nur die wichtigsten Namen zu nennen – vertreten auch noch Ende des 20. Jahrhunderts diese Theorie. Es galt: Unified government ermöglicht effektives und aktives Regieren, wohingegen divided government zu politischem Stillstand führt. Deshalb erhofften sich viele Politikwissenschaftler vom unified government Clintons auch eine Beendigung des gridlock. Ausführliche Darstellungen und Begründungen der traditionellen Theorie finden sich v. a. in den Werken Constitutional Reform and Effective Government von Sunquist^[11] sowie in The Deadlock of Democracy von Burns^[12]. Eine gute Zusammenfassung zu diesem Erklärungsansatz bietet Sundquists Aufsatz Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States^[13].

Als es jedoch auch der demokratische Präsident Clinton und der demokratisch kontrollierte 103. Kongress nicht schafften, das Land aus dem Politikstau zu führen, wurde der traditionellen Theorie die Argumentationsgrundlage entrissen. Nun mussten neue bzw. weiter gehende Erklärungen für die mangelnde Reformfähigkeit der USA gefunden werden.

Diesen aktuelleren Theorien, die die wesentlichen Gründe für den gridlock in anderen Faktoren als dem divided government sehen, widmet sich die vorliegende Arbeit in den Kapiteln vier und fünf. Dabei wird zunächst der Vetospieleransatz George Tsebelis’^[14] dargestellt. Tsebelis identifiziert im Rahmen seiner Theorie die in einem politischen System real existierenden Entscheidungsblockaden – die Vetospieler also. Seiner Meinung nach stellen sämtliche individuelle und kollektive Akteure, die dazu in der Lage sind, die Entscheidungsfähigkeit eines politischen Systems einzuschränken, bzw. deren Zustimmung für die Verabschiedung eines Gesetzes erforderlich ist, Vetospieler im engeren Sinne dar^[15]. Dabei unterscheidet Tsebelis unter anderem zwischen institutionellen und parteipolitischen Vetospielern: Institutionelle Vetospieler sind in der Verfassung fixiert und dadurch in ihrer Anzahl relativ konstant, während sich die parteipolitischen Vetospieler innerhalb der institutionellen Vetospieler bilden und diese als faktische Vetospieler ersetzen können^[16]. Aufgrund der mangelnden Fraktionsdisziplin der Parteien könnten die institutionellen Vetospieler in den USA nicht durch parteipolitische ersetzt werden^[17]. Somit gibt es in den USA nach Tsebelis i. d. R. stets nur drei (institutionelle) Vetospieler: den Präsidenten, das Repräsentantenhaus und den Senat. Daraus ergibt sich die erste wichtige Schlussfolgerung: Die Parteikontrolle von Exekutive und Legislative spielt nach Tsebelis im Hinblick auf die Reformfähigkeit in den USA keine Rolle. Somit könne das divided government auch nicht für den politischen Stillstand verantwortlich gemacht werden. Vielmehr komme es auf die Anzahl der Vetospieler in einem politischen System und deren ideologische Distanz zueinander an^[18]. Mit Blick auf die kollektiven Vetospieler sei zudem deren Kohäsion und interne Entscheidungsregel zu berücksichtigen^[19]. Nach Tsebelis gilt: Politischer Stillstand ist umso wahrscheinlicher,

„je größer die Zahl der Vetospieler ist, je größer die ideologische Distanz zwischen ihnen ist und je mehr kollektive Vetospieler, die Entscheidungen per Mehrheitsregel treffen, zusammenhalten oder intern homogen sind bzw. je weniger kollektive Vetospieler, die Entscheidungen per qualifizierter Mehrheit treffen, zusammenhalten oder intern homogen sind“^[20].

In Bezug auf die USA misst Tsebelis die größte Bedeutung dem Zweikammersystem^[21] und der filibuster -Regel^[22] im Senat^[23] bei, worauf im vierten Kapitel der vorliegenden Arbeit genauer eingegangen wird.

Daraufhin wird die revolving gridlock -Theorie Bradys und Voldens^[24] vorgestellt, die sich im Gegensatz zu Tsebelis, der sich im Wesentlichen auf die politischen Institutionen beschränkt, auch mit den Präferenzen der individuellen Akteure im Gesetzgebungsprozess auseinandersetzt. Deshalb ist die revolving gridlock -Theorie von besonderem Interesse für das Thema der vorliegenden Arbeit. Brady und Volden negieren zwar die Rolle der Parteien im Gesetzgebungsprozess nicht^[25], suchen die Gründe für den amerikanischen Politikstau aber hauptsächlich in den Präferenzen der einzelnen Kongressmitglieder und den Supermehrheitsinstitutionen^[26]. Dabei spiele v. a. die filibuster -Regel im Senat, die auch Tsebelis betont, in Bezug auf das legislative Ergebnis eine große Rolle: Zur Annahme eines Gesetzesentwurfs reichen die Stimmen einer Partei meist nicht aus, sondern es müssen überparteiliche Koalitionen gebildet werden, da das filibuster seitens der Reformgegner nur von zwei Fünfteln aller Senatorenstimmen beendet werden kann. Da die Gesetzesentwürfe bei sämtlichen Entscheidungen an die Präferenzen der gemäßigten Kongressabgeordneten, die sich nach Brady und Volden i. d. R. in der Nähe des Status Quo befinden^[27], angepasst werden müssten, könne das Regierungssystem der USA normalerweise nur geringe Veränderungen hervorbringen^[28]. Kann eine Gesetzesvorlage dagegen nicht den gemäßigten Abgeordenten angepasst werden, scheitert sie gemäß der revolving gridlock -Theorie gänzlich. Das bedeute auch, dass stark polarisierte Parteien den Gesetzgebungsprozess nicht vorantreiben, sondern dieser unter diesen Umständen sogar vollständig zum Erliegen komme. Nach Brady und Volden, können Gesetze also nur zustande kommen, wenn gemäßigte Gesetzgeber existieren, die sich nicht der Fraktionsdisziplin fügen. Diese Hypothese wiederum widerspricht vollständig den Vertretern der traditionellen Theorie, die behaupten, dass kohärente Parteien ein aktives Regieren erst ermöglichen^[29].

Welchen Stellenwert haben nun die verschiedenen Modelle? Spielt es im Hinblick auf den Gesetzesoutput tatsächlich nur eine zu vernachlässigende Rolle, ob unified oder divided government herrscht? Zumindest lassen die beiden aktuelleren Theorien diesen Schluss zu. Diese Behauptung wird von David Mayhew auch empirisch gestützt, der nachweist, dass divided government keinen wesentlichen Einfluss auf die Anzahl der verabschiedeten Gesetze hat^[30]. Zu Mayhews Methode ist allerdings zu sagen, dass es nicht ausreicht, die Leistungsfähigkeit eines politischen Systems nur nach der Quantität der verabschiedeten Gesetze zu beurteilen. Deshalb wird in der vorliegenden Arbeit eine andere Methode vorgestellt und angewandt, die nach Meinung der Autorin die Leistungsfähigkeit eines politischen Systems genauer erfasst.

Ziel der Arbeit ist es nun, ein Analyseraster zu erstellen, auf dessen Grundlage der Erfolg der Gesetzgebungstätigkeit der amerikanischen Regierung in unterschiedlichen Perioden verglichen werden kann. Dazu werden aus den zuvor vorgestellten Theorien insgesamt fünf Hypothesen abgeleitet, die im Wesentlichen unter zwei Dimensionen subsumiert werden können: den parteipolitischen bzw. wahltechnischen Kontext und den institutionellen Kontext. Dieses Analyseraster bietet im Vergleich zu den vorgestellten Theorien den Vorteil, dass es sich nicht nur auf eine bestimmte Dimension beschränkt, sondern eine Überprüfung des Stellenwertes aller Hypothesen im Zusammenhang ermöglicht. Sowohl das Analyseraster als auch die im empirischen Teil der vorliegenden Arbeit angewandte Methode basiert auf Sarah Binders Aufsatz The Dynamics of Legislative Gridlock, 1947-96^[31]. Binder konzentriert sich im Gegensatz zu Mayhew nicht nur auf die tatsächlich verabschiedeten Gesetze, sondern setzt sie in Relation zur jeweiligen Größe der politischen Agenda^[32]. So kann das Problem umgangen werden, dass Kongressperioden mit einer „kleinen Agenda“, in denen logischerweise weniger Gesetze verabschiedet werden als in Perioden mit „großer Agenda“, automatisch mit einer hohen gridlock -Neigung gleichgesetzt werden.

Auf Grundlage dieser theoretischen Überlegungen und des erstellten Analyserasters wird im ersten empirischen Teil der vorliegenden Arbeit der Stellenwert der aufgestellten Hypothesen zunächst für jede Erklärungsvariable einzelnd überprüft, bevor sie im Zusammenhang betrachtet werden. Die Untersuchungsperiode bezieht sich dabei auf die Zeit ab 1947, da das divided government in den USA erst ab etwa diesem Zeitpunkt Bedeutung erlangt. Vor dem Hintergrund dieser quantitativen Analyse wird anschließend, im zweiten empirischen Teil der vorliegenden Arbeit, das Schicksal der wichtigsten Gesetzesvorlagen unter dem unified government Bill Clintons untersucht. Dazu werden zunächst kurz die elektoralen Voraussetzungen Clintons dargestellt und anschließend wird der Frage nachgegangen, inwieweit sich der 103. Kongress unter Clinton in ideologischer Hinsicht vom 102. Kongress unter Bush unterschied. Sowohl die Kenntnis der Wahlergebnisse und v. a. die der ideologischen Zusammensetzung des 103. Kongresses sind unerlässlich für die Beurteilung der Reformfähigkeit der Regierung in den Jahren 1993 und 1994. Die zu untersuchenden Gesetzesvorlagen werden danach unterschieden, ob eine einfache Mehrheit oder eine Supermehrheit zur Verabschiedung erforderlich war. Die zweite Kategorie wird noch einmal aufgeteilt in Gesetzesvorlagen, die schon unter Bush erarbeitet wurden, aber an seinem Veto gescheitert waren, sowie in unter Clinton neu eingebrachte Gesetzesentwürfe. Diese qualitative Analyse soll dem Leser verdeutlichen, weshalb die einzelnen Gesetze den Kongress entweder problemlos, nur mit (weitreichenden) Modifikationen oder gar nicht passieren konnten. Als wissenschaftliche Grundlage für den empirischen Teil der vorliegenden Arbeit dienen v. a. Binders schon genannter Aufsatz und ihr Werk Stalemate. Causes and Consequences of Legislative Gridlock^[33], Bradys und Voldens Werk zur revolving gridlock -Theorie sowie zahlreiche Beiträge aus politischen Fachzeitschriften und Tageszeitungen.

Die vorliegende Arbeit verfolgt im Wesentlichen die folgenden Ziele: Sie soll die verschiedenen Sichtweisen auf die Problematik des gridlock verdeutlichen, daraus eine pluralistische Perspektive vor dem Hintergrund parteipolitischer bzw. wahltechnischer und institutioneller Erklärungsvariablen entwickeln und den Stellenwert der einzelnen Erklärungsvariablen im Zusammenhang beurteilen, um abschließend die konkrete Frage beantworten zu können, weshalb es Clinton trotz des unified government nicht gelang, dem gridlock ein Ende zu setzen. An dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass auch noch andere Erklärungsvariablen, wie z. B. die Rolle der Interessengruppen und Medien, in die empirische Analyse miteinbezogen werden könnten. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird jedoch nicht explizit auf diese Variablen eingegangen, da ihnen, im Vergleich zu den parteipolitischen bzw. wahltechnischen und institutionellen Faktoren, eine weniger große Bedeutung im Hinblick auf den Gesetzesoutput zukommt. Das soll aber keinesfalls bedeuten, dass sie den Gesetzgebungsprozess nicht beeinflussen: Vielmehr nehmen sie indirekten Einfluss auf politische Entscheidungen^[34] und spiegeln sich somit in den beiden Erklärungsdimensionen wieder, die im Rahmen der vorliegenden Arbeit untersucht werden^[35]. Auch die dritte Gewalt, die Judikative, die vom Supreme Court ausgeübt wird, soll aus der Untersuchung ausgeklammert werden. Zwar kann auch sie zum gridlock beitragen, hat aber keinen primären Einfluss auf die Gesetzgebungspraxis von Kongress und Präsident. Schließlich muss an dieser Stelle noch darauf hingewiesen werden, dass die vorliegende Arbeit nicht beansprucht, die Gesetzesvorlagen des unified government unter Clinton aus wirtschafts- bzw. sozialpolitischer Sicht zu beurteilen. Diese interessieren im Rahmen dieser Arbeit lediglich aus gesetzgeberischer Sicht.

Die Motivation für die vorliegende Arbeit lieferte das am 24. Februar 1993, also genau fünf Wochen nach Clintons Amtsübernahme, von Sundquist herausgegebene Buchdokument Beyond Gridlock? Prospects for Governance in the Clinton Years – and After^[36], in dem namhafte Politikwissenschaftler und Washington-Insider überwiegend optimistische Voraussagen über das bevorstehende unified government treffen, die sich jedoch nicht erfüllten. Die vorliegende Arbeit soll dem Leser einen tieferen Einblick in die Problematik des gridlock verschaffen und ihm verständlich machen, weshalb unified government nicht zwingend zu einer hohen Reformfähigkeit der amerikanischen Regierung führt und somit die hohen Erwartungen vieler Beobachter zu Beginn der ersten Amtsperiode Clintons enttäuscht werden mussten.

II Theoretische Grundlagen

1 Definition und Klärung der Grundbegriffe

Im Vorfeld der Analyse müssen zunächst die Begriffe unified government, divided government und gridlock definiert und ihr Ursprünge kurz dargestellt werden, da sie dem deutschen Leser möglicherweise wenig vertraut sind. Dies soll im Folgenden geschehen.

1.1 Unified vs. divided government

Im Regierungssystem der USA spricht man von unified government, wenn das Präsidentenamt und die beiden Häuser des Kongresses unter der Kontrolle derselben Partei stehen. Divided government dagegen herrscht, wenn sich das Präsidialamt in der Hand der einen und die Mehrheit im Repräsentantenhaus sowie im Senat in der Hand der anderen Partei befinden. Von quasi divided government spricht man, wenn dieselbe Partei das Präsidentenamt und nur eine der beiden Kammern des Kongresses kontrolliert^[37]. Diese letzte Unterscheidung soll in der vorliegenden Arbeit aber vernachlässigt werden. Somit wird nur zwischen unified und divided government unterschieden, wobei das quasi divided government unter den Begriff des divided government subsumiert wird. Im 19. Jahrhundert müssen nur drei von insgesamt 25 Präsidenten gegen den Kongress regieren. Erst ab etwa Mitte der fünfziger Jahre des 20. Jahrhunderts wird divided government zum Normalzustand.^[38] I. d. R. stellen hierbei die Republikaner den Präsidenten, während die Demokraten die beiden Kammern des Kongresses beherrschen^[39]. Wie aber kommt es überhaupt zu divided government ? Diese Eigenheit des präsidentiellen Regierungssystems resultiert aus den unabhängigen Wahlgängen, die über den Präsidenten und die Kandidaten für den Kongress entscheiden^[40]. Seit Ende des Zweiten Weltkriegs lässt sich tendenziell eine Flexibilisierung der Wählerschaft erkennen: So hatten im Jahre 1948 noch 62 Prozent der Wähler eine eindeutige Parteipräferenz, die sich auf allen politischen Ebenen (Bund, Bundesstaaten, District usw.) niederschlug. Die restlichen 38 Prozent verteilten ihre Stimmen auf die Kandidaten verschiedener Parteien, wobei man von ticket splitting^[41] spricht. Zu Beginn der 1980er-Jahre jedoch kehrte sich dieses Verhältnis nahezu um.^[42]

1.2 Gridlock

Gridlock wird üblicherweise mit Politikstau übersetzt. Der Begriff setzt sich aus grid, was soviel wie Gitter, Rost oder Netz bedeutet, und lock, zu Deutsch Schloß oder Stauung, zusammen. Ursprünglich stammt der Begriff aus dem Straßenverkehr, so beschreibt ihn beispielsweise das Webster’s New World Dictionary wie folgt: „Traffic jam, as at an intersection, in which no vehicle can move in any direction.” Überträgt man nun diesen Begriff auf das Regierungssystem der USA, ist damit ein Zustand gemeint, in dem nichts mehr voran geht: Das Regierungshandeln kommt zum Erliegen, da sich die politischen Gewalten Exekutive und Legislative gegenseitig blockieren. Das Land befindet sich sozusagen in einem „Politikstau“, es herrscht gridlock.

Die schon länger gebräuchlichen Begriffe deadlock oder stalemate bezeichnen im Prinzip das gleiche Phänomen^[43]. Obwohl der Begriff gridlock erst nach den Wahlen im Jahre 1980 im politischen Umfeld auftaucht, bezeichnet er somit keineswegs ein neues Phänomen im amerikanischen Regierungssystem. Vielmehr beklagt sich schon Alexander Hamilton in den Federalist Papers über die „unequivocal experience of the inefficacy of the subsisting federal government“ (The Federalist Papers, Artikel 1) unter den Konföderationsartikeln. Auch wenn gridlock der amerikanischen Politik wohl bekannt ist, existiert bisher jedoch immer noch keine genaue Vorstellung über das Ausmaß, die Gründe und Konsequenzen dieses Phänomens.

2 Der legislative Prozess

Um die Problematik der vorliegenden Arbeit zu verstehen, muss vorab auch die Komplexität des amerikanischen Gesetzgebungsprozesses verdeutlicht werden. Dabei wird verständlich, dass eine Kooperation innerhalb des Kongresses sowie zwischen der Exekutive und der Legislative unabdinglich für die Verabschiedung eines Gesetzes ist. Diese wird jedoch durch ein langwieriges Verfahren, das zahlreichen Einflüssen unterliegt, erheblich erschwert. Der Gesetzgebungsprozess spiegelt den Kerngedanken der amerikanischen Verfassungsväter wieder: Sie schafften ein Gewaltenteilungssystem, das die Exekutive und Legislative^[44] einerseits so klar voneinander trennen sollte, dass keine der beiden Gewalten übermächtig werden könnte, andererseits aber so miteinander verschränken sollte, dass die beiden Gewalten auf Zusammenarbeit angewiesen sein würden.

2.1 Die Rolle des Kongresses

Gemäß der US-Verfassung liegt die Gesetzesinitiative ausschließlich bei den Mitgliedern des Kongresses: „All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States ().”(Artikel I, 1). D.h., dass auch Gesetzesvorlagen, die aus der Exekutive kommen, von einem Kongressmitglied formell eingebracht werden müssen. Im Normalfall haben Gesetzesvorlagen zahlreiche Hürden zu überwinden. Sie werden zunächst vom Speaker des Repräsentantenhauses einem Sachausschuss zugesandt. Von dort aus wird die Vorlage i. d. R. an einen interessierten Unterausschuss weitergeleitet, in dem zunächst Anhörungen (hearings) und daraufhin das mark-up, womit die detaillierte Ausformulierung des Textes und die Auflistung der mit der Vorlage verbundenen Ausgaben gemeint ist, stattfinden. Sowohl die Anhörungen als auch das mark-up sind Gegenstand intensiver Lobbytätigkeit. Der Unterausschuss sendet seine Empfehlung daraufhin dem vollen Ausschuss zu. Dieser kann die Empfehlungen des Unterausschusses einfach akzeptieren, sie zur Überarbeitung an ihn zurücksenden, selbst Anhörungen und mark-up durchführen oder die Vorlage schlicht fallen lassen. Entscheidet der Ausschuss mehrheitlich, die Vorlage ans Plenum weiterzuleiten, muss diese im Repräsentantenhaus meist noch vom Regelausschuss (rules committee) freigegeben und mit einer Regel versehen werden, unter der sie debattiert und verändert werden kann. Der Regelausschuss kann auch, wenn das Plenum mehrheitlich zustimmt, eine Vorlage einem Ausschuss entreißen und im Plenum zur Entscheidung bringen, doch wird dieser Eingriff in die Autonomie der Ausschüsse selten genutzt.

Im Senat sind die legislativen Verfahren sehr viel informeller und flexibler als im Repräsentantenhaus. Die wichtigsten legislativen Vorhaben unterliegen der „einstimmigen Zustimmung“ (unanimous consent), was bedeutet, dass eine einfache Mehrheit eine Vorlage ins Plenum bringen kann. Ein Regelausschuss existiert im Senat nicht, wohl aber mächtige Ausschüsse und Unterausschüsse. Die Vorlage unterliegt ohne Beschränkung möglichen Veränderungen: So kann z. B. auch ein völlig anderer Text anstelle des ursprünglichen gesetzt werden. Die Redezeit jedes Senators ist zeitlich und inhaltlich unbegrenzt. Diese Freiheit, die dem Schutz der Minderheit dient, wird nicht selten zur Verhinderung einer Entscheidung genutzt. Dabei spricht man vom so genannten filibuster. Es bezeichnet

„eine im Senat der USA angewandte Verschleppungstaktik durch Dauerreden einer Minderheit, um Abstimmungen über Gegenstände zu verhindern, die eine Mehrheit erhalten würden. Diese Verschleppungstaktik kann solange andauern, bis das Gesetz ‚gestorben’ ist, ein Kompromiss erzielt wurde oder das ‚filibuster’ mit einer Mehrheit von 60 Stimmen beendet wird.“^[45]

Im häufig auftretenden Fall, dass Repräsentantenhaus und Senat unterschiedliche Versionen derselben Gesetzesvorhaben verabschieden, wird ein Vermittlungsausschuss (conference committee) gebildet. Die Auswahl seiner Mitglieder wird üblicherweise von den Vorsitzenden der betroffenen Ausschüsse vorgenommen. Die Größe der jeweiligen Delegationen ist variabel und zwischen den beiden Kammern des Kongresses oft ungleich verteilt, doch muss die Mehrheit der Fraktionsmehrheit der jeweiligen Kammer entsprechen. Obwohl jede Kammer versucht, die Delegationen auf ihre jeweilige Version des Gesetzes zu verpflichten, haben sie faktisch ein breites Spektrum von Verhandlungs- und Kompromissmöglichkeiten. Im Falle fehlender Übereinstimmung können die Mitglieder des Vermittlungsausschusses die beiden Kammern um Instruktionen zu weiteren Verhandlungen ersuchen oder ihren Misserfolg mitteilen und deren weitere Entscheidungen erwarten. Gegenseitige Blockaden sind keineswegs unbekannt und führen zur Nicht-Behandlung der Vorlage, also zu gridlock. Eine gescheiterte Vorlage kann allerdings in der nächsten Sitzungsperiode erneut eingebracht werden.^[46]

2.2 Die Rolle des Präsidenten

Laut Verfassung soll der Präsident der Vereinigten Staaten lediglich in seinem Bericht zur Lage der Nation, in der so genannten State of Union Address, dem Kongress gesetzgeberische Maßnahmen zur Beratung empfehlen, die er für notwendig und nützlich erachtet: „He shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union, and recommend to their Consideration such Measures as he shall judge necessary and expedient.“ (Artikel II, 3).

Darüber hinaus macht sich der Präsident heute verstärkt informelle Kontakte zwischen dem Weißen Haus und der jeweiligen Kongressmehrheit zunutze. Seit Präsident Truman gibt es im Weißen Haus ein White House Congressional Liaison Office, das dem Präsidenten als Informations- und Lobbyingorganisation dient^[47]. Das Office versucht durch persuasion und bargaining von den einflussreichen Mitgliedern des Kongresses Unterstützung für das legislative Programm des Präsidenten zu bekommen. Als Gegenleistung wird diesen z. B. Hilfe bei den nächsten Kongresswahlen, die Vergabe von Bundesmitteln an ihren jeweiligen Wahlkreis oder schlicht die Weitergabe strategischer Informationen angeboten. Umgekehrt wird ihnen, sollten sie gegen das präsidentielle Programm stimmen, angedroht, an sie gerichtete Leistungen zu blockieren. Bei wichtigen Angelegenheiten spricht der Präsident sogar persönlich mit den betreffenden Kongressabgeordneten.

V. a. das so genannte going public bezeichnet eine seit den 1970er-Jahren beliebte Strategie des Präsidenten im Hinblick auf die Beeinflussung des Kongresses. Diese Entwicklung ging einher mit einem Wandel im amerikanischen Interessevermittlungssystem, der v. a. durch verbesserte Kommmunikationsmittel und -wege angestoßen wurde, wodurch die Aufmerksamkeit der Bürger auf die individuellen Politiker verstärkt wurde. Bei der Strategie des going public wirbt der Präsident für sich selbst und seine Politik indem er sich direkt an die Bevölkerung wendet, um Unterstützung für bestimmte politische Vorhaben zu gewinnen. Jedoch sind nicht die Wähler, sondern die Kongressmitglieder die eigentlichen Adressaten dieser Mobilisierungskampagnen.^[48] Dahinter steht die Hoffnung des Präsidenten, den Kongress aufgrund hoher öffentlicher Unterstützungswerte für seine politische Position unter Druck zu setzen und ihn dadurch zum Verhandeln zu bewegen.^[49]

Das Kerninstrument, das die Verfassung dem amerikanischen Präsidenten zur Verfügung stellt, ist das politische Vetorecht gegen die Gesetzesbeschlüsse des Kongresses zu (Artikel I, 7). Entscheidet sich der Präsident gegen eine Gesetzesvorlage des Kongresses, muss er innerhalb von zehn Tagen ein qualifiziertes Veto einlegen. Andernfalls tritt das Gesetz auch ohne seine Unterzeichnung in Kraft. Der Kongress kann das qualifizierte Veto des Präsidenten nur mit Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern überstimmen: „If () two thirds of that House [House of Representatives] shall agree to pass the Bill, (), and if approved by two thirds of that House [the Senate], it shall become a Law.“(Artikel I, 7) Angesichts der fragmentarisierten Struktur des Kongresses gelingt dies nicht sehr häufig. Noch wirkungsvoller ist das pocket veto, durch welches der Präsident eine Gesetzesvorlage schon dadurch zum Scheitern bringen kann, indem er sie schlicht nicht unterzeichnet. Dies ist aber nur möglich, wenn die Maßnahmen vom Kongress bis maximal zehn Tage vor Ablauf einer Gesetzgebungssitzung beschlossen werden. Das Parlament hat dann nur noch die Möglichkeit, die Gesetzesvorlage noch einmal neu einzubringen, d. h. es besteht keine Möglichkeit, das pocket veto des Präsidenten zu überstimmen. Oft reicht auch schon die Androhung eines Vetos seitens des Präsidenten aus, um die Verhandlungsbereitschaft des Kongresses zu erhöhen.

Der Vetomacht des Präsidenten sind jedoch auch Grenzen gesetzt. So kann er nur das gesamte Gesetz entweder ablehnen oder annehmen. Es steht ihm jedoch nicht zu, nur einzelne Bestimmungen der Gesetzesvorlage mit einem Veto zu belegen. Somit hat der Kongress die Möglichkeit, durch Hinzufügen von riders an die Gesetzesvorlage ein präsidentielles Veto zu vermeiden: Wenn entweder der rider oder die Gesetzesvorlage an sich den Wünschen des Präsidenten entspricht, ist die Wahrscheinlichkeit eines präsidentiellen Vetos gering, da er es vorzieht, den unliebsamen Teil eines Gesetzes zu akzeptieren als es im Ganzen abzulehnen.

Aufgrund dieser Einschränkung wurde in der Vergangenheit immer wieder der Ruf nach einem item v eto^[50] laut, das am 1. Januar 1997 während der Amtszeit Bill Clintons schließlich auch in Kraft trat. Clinton besaß nun die Möglichkeit, Teile eines Gesetzes abzulehnen, während er den Rest trotzdem annehmen konnte. Jedoch musste der Präsident sein Veto innerhalb von fünf Tagen nach Beschlussfassung aussprechen und durfte keine weiteren Veränderungen vornehmen. Der Kongress konnte daraufhin seinen Beschluss innerhalb von dreißig Tagen noch einmal verabschieden, wobei der Präsident aber die Möglichkeit besaß, diesen erneut mit einem Veto zu belegen. Bereits am 25. Juni 1998 wurde das item veto aber vom Supreme Court für verfassungswidrig erklärt. Man muss aber darauf hinweisen, dass das item veto, z. B. durch eigenwillige Gesetzesinterpretationen oder Verzögerungstaktiken seitens des Präsidenten, inoffiziell auch weiterhin noch praktiziert wird.^[51]

2.3 Zusammenfassung

Die Gesetzesinitiative liegt also ausschließlich beim Kongress. Bevor der Kongress jedoch ein Gesetz verabschieden kann, muss der Entwurf zahlreiche Hürden im Repräsentantenhaus und Senat überwinden. Besondere Bedeutung erlangte v. a. in den letzten Jahren die filibuster -Regel im Senat, die häufig zum Scheitern einer Gesetzesvorlage führt. Laut Verfassung soll der Präsident dem Kongress in der State of Union -Ansprache Gesetzesvorschläge unterbreiten. Des Weiteren kann er bestimmte Instrumente einsetzen bzw. Methoden anwenden, um den Kongress zu seinen Gunsten zu beeinflussen. Dabei spielen v. a. das bargaining und seit den 1970er-Jahren das going public eine große Rolle. Formal besitzt der amerikanische Präsident lediglich ein Vetorecht gegen die Gesetzesbeschlüsse des Kongresses.

Insgesamt wird deutlich, dass das politische System der USA im Hinblick auf den Gesetzgebungsprozess sowohl eine Kooperation innerhalb des Kongresses als auch zwischen Exekutive und Legislative vorsieht. Sobald sich eine Kammer des Kongresses bzw. einer der beiden Regierungszweige der Zusammenarbeit entzieht, droht gridlock: Der Kongress kann ohne die Unterschrift des Präsidenten kein Gesetz verabschieden, der Präsident kann regieren wie er will, wenn der Kongress keine Gesetze vorlegt, nützt ihm dies nichts. Durch dieses System der „separated institutions sharing power“^[52] wird zwar die Vorrangstellung eines Regierungszweiges verhindert, zugleich aber auch der Konflikt zwischen den beiden Gewalten verschärft, was nicht selten im Politikstau, also im gridlock mündet.

3 Die Rolle der amerikanischen Parteien

Entgegen den Intentionen der Verfassungsväter entwickelten sich die amerikanischen Parteien zu den zentralen Instrumenten politischen Handelns. Sie stellten lange Zeit das verbindende Element im sonst so fragmentarisierten amerikanischen Regierungssystem dar. So ist es auch nahe liegend, unified government mit einer aktiven Regierung, divided government dagegen mit gridlock gleichzusetzen. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass die Demokratisierungstendenzen des 20. Jahrhunderts es der Parteiführung immer schwerer machten, verlässsliche Mehrheiten und Koalitionen aufzubauen. Bezieht man dies in die Betrachtung mit ein, kommt man zu einer differenzierteren Beurteilung der Integrationskraft der Parteien.

3.1 Die Entwicklung der Partei zum zentralen Instrument

Nach den Verfassungsvätern sollte der Kongress die Gesetze erlassen und der Präsident sie ausführen. In der Praxis zeigte sich aber bald, dass das Regieren nach den Vorstellungen der Verfassungsväter nicht möglich ist. Vielmehr wurden präsidentielle Führung und parlamentarische Gefolgschaft nötig, wofür v. a. die politischen Parteien sorgen konnten. Genau diese Funktion der factions oder cabals, wie die Parteien damals bezeichnet wurden, wollten die Federalists aber verhindern: James Madison, der später zum US-Präsidenten gewählt wurde, schreibt im Artikel 10 der Federalist Papers, dass es kein größeres Übel für die junge Demokratie geben könne als die „gefährlichen Laster des Parteienkampfes“^[53]. Auch der erste Präsident der USA, George Washington, warnt in seiner Abschiedsrede vor den Parteien als den „worst enemies“ der Demokratie^[54]. Washingtons Nachfolger, John Adams, bezeichnet die Parteien noch als die ‚natürlichen Feinde’ der Verfassung^[55], doch schon der nächste Präsident, Thomas Jefferson, wurde im Jahre 1800 als Führer einer parteiähnlichen Gruppierung zum Präsidenten gewählt. Dieser Zeitpunkt kann als Beginn des ersten amerikanischen Zwei-Parteiensystems bezeichnet werden. Selbst der ehemalige Parteikritiker James Madison gesteht, nachdem er selbst im Jahre 1808 als Parteiführer zum Präsidenten gewählt wurde, zu, dass Parteien „a natural offspring of Freedom“^[56] seien. Spätestens seit Andrew Jacksons Wahl im Jahre 1828 gelten Parteien schließlich als zentrale Instrumente politischen Handelns, die legitimerweise möglichst alle drei Gewalten erobern wollen: die Präsidentschaft, den Kongress und den Supreme Court. Genau diese Konstellation aber wollten die Verfassungsväter verhindern^[57].

3.2 Die Partei als Garant für Kooperation

Die grundsätzliche Bedeutung der Parteien im Regierungsprozess wurde, trotz populistisch geprägter Reformen lange Zeit nicht in Frage gestellt. Zu diesen Reformen ist insbesondere die Einführung der Vorwahlen zu Beginn des 20. Jahrhunderts zu rechnen, die den Parteimitgliedern und später in den ‚offenen Vorwahlen’ auch den Nicht-Parteimitgliedern, das Recht der Kandidatennominierung gaben und die professionellen Parteiführungen zunehmend entmachteten^[58]. Nichtsedestotrotz galt Folgendes: Unter unified government folgt die Legislative dem Präsidenten, da sich ihm die Mehrheit der Kongressmitglieder durch das Band der Parteizugehörigkeit verpflichtet und verbunden fühlt. David Truman, einer der wichtigsten und einflussreichsten amerikanischen Politikwissenschaftler des 20. Jahrhunderts, schreibt noch im Jahre 1971: „The national political party is the sole efficient means of producing union between the executive and legislative branches of the government“^[59]. Erst durch das verbindende Element der Partei, werde effektives Regieren möglich. James Sundquist äußert sich folgendermaßen:

“For coherent and timely policies to be adopted and carried out – in short, for government to work effectively () the president, the Senate, and the House must come into agreement. When the same party controls all three of these power centers, the incentive to reach such an agreement is powerful despite the inevitable institutional rivalries and jealousies. The party does serve as a bridge or the web, in the metaphors of political science.”^[60]

3.3 Divided government als Ursache für gridlock

Divided government dagegen wird in der traditionellen Diskussion für die Reformblockaden, also für den gridlock, im amerikanischen Regierungssystem verantwortlich gemacht. Schon Woodrow Wilson sieht im divided government die Hauptursache für politische Ineffizienz und gridlock:

„You have an arrested Government. You have a Government that is not responding to the wishes of the people. You have a Government that is not functioning, a Government whose very energies are stayed and postponed. If you want to release the force of the American People, you have got to get possession of the Senate and the Presidency as well as the House.”^[61]

Auch noch in späteren Jahren klagen viele Politikwissenschaftler über die negativen Folgen des divided government. Es führe dazu, dass weder die Exekutive noch die Legislative den Gesetzgebungsprozess aktiv vorantreiben zu vermag, da sich die beiden Regierungszweige unter diesen Umständen stets gegenseitig blockierten. Im Jahre 1967 schreibt James MacGregor Burns dazu:

„Our government lacks unity and teamwork () We oscillate fecklessly between deadlock and a ruse of action () We can choose bold and creative national leaders without giving them the means to make their leadership effective.”^[62]

Die politische Partei könne unter den Bedingungen des divided government nur noch die Zusammenarbeit zwischen der Minderheitspartei im Kongress und dem Präsidenten fördern, aber nicht mehr für Kooperation zwischen dem gesamten Kongress und dem Präsidenten sorgen. So sei es der Mehrheitspartei unter den Bedingungen des divided government nicht möglich, dem Präsidenten zu folgen, da sie damit ihn und dessen Partei für den nächsten Wahlkampf stärken würde. Vielmehr verfolge die Mehrheitspartei im Kongress das Ziel, in den nächsten Wahlen dem Präsidentschaftskandidaten aus den Reihen ihrer eigenen Partei zum Sieg zu verhelfen. Umgekehrt könne der Präsident auch nicht der Mehrheitspartei des Kongresses folgen, da dies seiner Glaubwürdigkeit und seinem Ansehen schaden würde. Dies wiederum wirke sich für ihn negativ auf die nächsten Präsidentschaftswahlen aus. Insgesamt habe unter divided government also weder der Kongress noch der Präsident einen Antrieb zur Kooperation.^[63]

Auch James L. Sundquist behauptet im Jahre 1986 noch, dass der Hauptgrund für die Regierungsschwäche des amerikanischen Systems im divided government zu suchen ist:

„Those who believe that a basic weakness of the United States government is the recurrent conflict and deadlock between the executive and legislative branches must turn, at the outset, to the problem of divided government.“^[64]

All die Hindernisse, die die amerikanische Verfassung einer harmonischen Zusammenarbeit von Exekutive und Legislative ohnehin schon in den Weg stellt, werden gemäß Sundquist durch das divided government noch verstärkt:

„When one party controls the executive branch and the opposing party has the majority in one or both houses of Congress, all of the normal difficulties of attaining harmonious and effective working relationships between the branches are multiplied manifold.”^[65]

Statt Kooperation herrsche also ständiger Konflikt, was im schlimmsten Fall zu gegenseitiger Blockade und schließlich zum Stillstand des politischen Handelns führe.

3.4 Beurteilung der traditionellen gridlock-Diskussion

Zunächst einmal erscheint es, zumindest aus der Perspektive eines europäischen Betrachters heraus, plausibel anzunehmen, dass sich Mitglieder derselben Partei einander eher verpflichtet und verbunden fühlen als Angehörige unterschiedlicher Parteien. Aus diesem Blickwinkel könnte unified government die Kooperation zwischen Exekutive und Legislative in der Tat verbessern. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass die amerikanischen Parteien nicht mit den europäischen zu vergleichen sind. V. a. durch die Einführung der Vorwahlen und der ‚offenen Vorwahlen’ wurden die Parteien geschwächt und verloren in der Folge ihre führende und integrierende Kraft. Regierungshandeln wurde zufälliger und damit anfälliger für gridlock. Seither gelingt es den Parteien immer seltener, verlässliche Mehrheiten und Koalitionen aufzubauen.^[66]

Schon der demokratische Präsident Jimmy Carter scheiterte weniger an seinen Parteigegnern als an seinen Parteifreunden Ted Kennedy und Tip O’Neill. Während Kennedy seine Niederlage in den Vorwahlen nicht verwinden konnte und im Senat alle Hebel in Bewegung setzte, um den Präsidenten schlecht aussehen zu lassen, organisierte O’Neill als Speaker, und damit Vorsitzender des Repräsentantenhauses, die parteiinterne Opposition gegen Carter^[67].

Dies lässt vermuten, dass divided government möglicherweise nicht die entscheidende oder zumindest nicht die einzige Ursache von gridlock darstellt. Anders ausgedrückt: Gridlock im amerikanischen Regierungssystem wird weder durch divided government notwendigerweise herbeigeführt, noch wird es bei unified government zwingend verhindert^[68]. Somit muss es zumindest noch andere Gründe für den gridlock im amerikanischen Regierungssystem geben. Deshalb sollen im Folgenden Theorien dargestellt und beurteilt werden, die nicht in der Parteikontrolle der beiden Regierungszweige, sondern in anderen Faktoren die entscheidende Erklärung für den gridlock suchen.

4 George Tsebelis’ Theorie der Vetospieler

George Tsebelis befasst sich in seiner Theorie der Vetospieler zwar nicht explizit mit den Auswirkungen von unified und divided government, da er jedoch davon ausgeht, dass es in den USA stets drei Vetospieler gibt, unabhängig davon, welche Parteien das Präsidentenamt und den Kongress kontrollieren, behauptet er indirekt, dass es keinen Unterschied macht, ob unified oder divided government herrscht. Seiner Meinung nach ist gridlock somit nicht der Parteienkonstellation von Exekutive und Legislative anzulasten, womit er sich gegen die Vertreter der traditionellen Theorie stellt. Deshalb ist Tsebelis’ Vetospieleransatz interessant für das Thema der vorliegenden Arbeit und soll im Folgenden vorgestellt werden.

Tsebelis verwendet in seiner Argumentation zwei Ansätze – den der Vetospielertheorie und den der Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems – und zeigt deren Zusammenhänge auf. Nach Tsebelis besitzt ein politisches System mit geringer Steuerungsfähigkeit, um es mit den Worten Tsebelis’ auzudrücken, eine hohe policy stability und erschwert eine Umsetzung weitreichender Reformen: „Policy stability is the term that expresses the difficulty for a significant change of the status quo.“^[69] Welche Faktoren im Einzelnen die Steuerungsfähigkeit beeinflussen, wird im Folgenden dargestellt. Die Ursachen eines Reformstaus sucht Tsebelis zwar ausschließlich in der konkreten Ausgestaltung eines politischen Systems, macht aber zugleich deutlich, dass die Outputleistung eines politischen Systems auch von den Präferenzen der involvierten Akteure abhängt: „I believe that specific outcomes are the result of both prevailing institutions and the preferences of the actors involved.“^[70] Diese Akteursebene blendet Tsebelis jedoch bewusst aus und konzentriert sich ausschließlich auf die politischen Strukturen eines Systems und seine daraus resultierende Steuerungsfähigkeit^[71]. Der große Verdienst Tsebelis’ ist, dass er durch seinen Ansatz sämtliche Ausgestaltungen eines politischen Systems, die die politische Steuerungsfähigkeit auf direktem Wege einschränken, in Vetospieler umrechnet und politische Systeme dadurch vergleichbar macht^[72]: „I provide the rules according to which all political institutions (regime types, parliaments, party systems, parties and so on) are translated into a series of veto players – actors whose agreement is required for a change of the status quo.“^[73] Für die vorliegende Arbeit ist Tsebelis’ Vetospielertheorie aber v. a. aufgrund der Implikationen für das konkrete politische System der USA und weniger wegen der Vergleichbarkeit unterschiedlicher politischer Systeme interessant, wenngleich Letzteres seinen großen Verdienst darstellt.

4.1 Die verschiedenen Arten von Vetospielern

Tsebelis unterscheidet zum einen zwischen individuellen und kollektiven und zum anderen zwischen institutionellen und parteipolitischen Vetospielern. Diese werden im Folgenden kurz beschrieben. Anschließend werden noch kurz weitere mögliche Vetospieler dargestellt.

4.1.1 Individuelle vs. kollektive Vetospieler

Tsebelis spricht dann von Vetospielern, wenn es sich um Individuen oder kollektive Akteure handelt, die direkt an der Gesetzgebung beteiligt sind und deren Zustimmung nötig ist, um Reformen einzuleiten bzw. eine politische Entscheidung zu treffen: „Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo.“^[74] Individuelle Vetospieler unterscheiden sich von kollektiven Vetospielern im Hinblick auf ihre Entscheidungsmodalität:

„If they are individuals (a president or a monolithic party), they can easily decide on their basis of their preferences. If they are collectives (a parliament or a weak political party), the location of the outcome depends on the internal decisionmaking rule (unanimity, qualified or simple majority) and who controls the agenda.”^[75]

D. h., dass individuelle Vetospieler bei Entscheidungen nach der Einstimmigkeitsregel verfahren, was wiederum bedeutet, dass der Status Quo nicht geändert werden kann, solange sich einer der Vetospieler widersetzt. Kollektive Vetospieler dagegen benötigen entweder eine einfache oder eine qualifizierte Mehrheit, um eine Entscheidung herbeizuführen. Dabei gilt: „Kollektive Vetospieler, die nach Einstimmigkeit entscheiden, setzen sich () aus einer Vielzahl individueller Vetospieler zusammen, da jeder Einzelne die Entscheidung verhindern kann.“^[76]

4.1.2 Institutionelle vs. parteipolitische Vetospieler

Will man die Zahl der Vetospieler in einem konkreten politischen System bestimmen, werden zunächst die institutionellen, verfassungsrechtlich verankerten Vetospieler bestimmt. Nachdem die Zahl der institutionellen Vetospieler feststeht, werden die Individuen oder die kollektiven Akteure in parteipolitische Vetospieler umgerechnet. Im Folgenden sollen diese beiden Arten der Vetospieler genauer untersucht werden.

4.1.2.1 Institutionelle Vetospieler

Institutionelle Vetospieler sind konstitutionell verankert, was bedeutet, dass ihre Zahl relativ konstant bleibt: „I will call institutional veto players individual or collective veto players specified by the constitution.“^[77] So gibt es in den USA beispielsweise drei institutionelle Vetospieler, den Präsidenten und die beiden Häuser des Kongress, das Repräsentantenhaus und den Senat. Hierbei liegt die Gesetzesinitiative, wie schon erläutert, ausschließlich beim Kongress. Der Präsident muss jedoch jeden Gesetzesentwurf unterzeichnen, damit dieser in Kraft treten kann: „Every bill which shall have passed the House of Representatives and the Senate, shall, before it become a Law, be presented to the President of the United States. If he approve he shall sign it,“ (US-Verfassung Artikel I, 7) Die Vetospieler können sich ihrem Charakter nach verändern, wenn etwa ein kollektiver zum individuellen Vetospieler wird oder umgekehrt.^[78] Ausschlaggebend ist, dass ein institutioneller Vetospieler, um nach Tsebelis als solcher zu gelten, mit einer formellen Vetomacht ausgestattet sein muss: „An institutional player will not count as a veto player unless it has formal veto power.“^[79] Auch dieser Definition nach zählt der US-Präsident als individueller institutioneller Vetospieler, da er, wie schon dargestellt, gegen die Gesetzesbeschlüsse des Kongresses ein Veto einlegen kann.

4.1.2.2 Parteipolitische Vetospieler

Die Anzahl der parteipolitischen Vetospieler lässt sich dagegen nicht so einfach bestimmen wie die Anzahl der institutionellen Vetospieler. Dies liegt daran, dass parteipolitische Vetospieler nicht verfassungsrechtlich verankert sind: „[A]ccording to the constitution, the agreement of institutional veto players is a necessary and sufficient condition for policy change, while the agreement of partisan veto players is, strictly speaking, neither necessary nor sufficient.”^[80] Vielmehr könnten sich parteipolitische Vetospieler in wechselnden Konstellationen innerhalb der institutionellen Vetospieler bilden und diese als faktische Vetospieler ersetzen: „I will call partisan veto players the veto players who are generated inside institutional veto players by the political game.”^[81] Parteipolitische Vetospieler können im Laufe der Zeit entstehen, genauso aber auch wieder verschwinden: „Both the number and the properties of partisan veto players change over time.”^[82] So können Parteien ihre Mehrheitsposition verlieren, sich aufsplitten oder auch fusionieren. All diese Transformationen können eine Auswirkung auf die Anzahl der parteipolitischen Vetospieler in einem politischen System haben.

4.1.3 Weitere Kategorien von Vetospielern

Neben diesen Vetospielern im engeren Sinne sind nach Tsebelis auch noch weitere Kategorien von Vetospielern möglich, wie z. B. mächtige Interessengruppen, Gerichte, die Zentralbank, lokale Regierungen, bei Referenden auch das Volk, Parteien oder Abgeordnete, deren Zustimmung für qualifizierte Abstimmungsmehrheiten erforderlich ist, die Armee oder auch Personen, die besondere Positionen inne haben^[83]. Dabei macht Tsebelis deutlich, dass in bestimmten Situationen bzw. unter spezifischen Konstellationen weitere Akteure bzw. Institutionen als Vetospieler fungieren können. Nach Tsebelis’ Definition gelten diese Akteure bzw. Institutionen jedoch nicht als Vetospieler im engeren Sinn und werden daher auch nicht von seiner Zählweise erfasst. Gerd Strohmeier gewichtet die verschiedenen Arten der Vetospieler folgendermaßen:

„In dem von Tsebelis vorgelegten Modell stehen () definitiv die Vetospieler im engeren Sinne, d. h. die institutionellen und parteipolitischen Vetospieler, im Mittelpunkt. Diese Auswahl berücksichtigt im Prinzip alle Vetospieler, die – zumindest bestimmten, in der Verfassung festgelegten – Gesetzen zustimmen müssen, damit diese in Kraft treten, und somit eine faktische, direkte und gestaltende Vetomacht haben.“^[84]

4.2 Die Zählweise von Vetospielern

Nach Tsebelis existieren institutionelle Vetospieler sowohl in parlamentarischen als auch in präsidentiellen Regierungssystemen. In parlamentarischen Regierungssystemen könne man aber im Gegensatz zu präsidentiellen Regierungssystemen aufgrund der starken Fraktionsdisziplin der Parteien, einige institutionelle Vetospieler durch parteipolitische ersetzen:

„[P]residential regimes promote a lack of cohesion because the president constantly tries to exploit differences among MPs to build coalitions to promote his programmes. On the other hand, parliamentarism promotes party discipline because voting against one’s own government can bring the government down and result in new elections.”^[85]

D. h., dass Tsebelis Vetospieler in parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen auf unterschiedliche Art und Weise zählt, was im Folgenden dargestellt wird.

4.2.1 Parlamentarische Regierungssysteme

Die Vorgehensweise bei der Ermittlung der Anzahl der Vetospieler sei grundsätzlich folgende:

„First, we locate institutional veto players in a multidimensional space. Second, we proceed to disaggregate them into the partisan players they are composed of in order to identify the individual or collective veto players inside each one of them. Third, we apply the absorption rules to this system.”^[86]

Tsebelis erfasst also zunächst die institutionellen Vetospieler und rechnet diese dann, wenn möglich, in parteipolitische Vetospieler um. Anschließend stellt er fest, ob diese parteipolitischen Vetospieler aufgrund ähnlicher ideologischer Einstellungen absorbiert werden können oder aufgrund unterschiedlicher ideologischer Präferenzen gezählt werden müssen: „Two institutional veto players with different political compositions should be counted as two distinct players (). If this composition is identical, the two veto players are identical and should be counted as only one.“^[87] Dieses zuletzt genannte Vorgehen bezeichnet Tsebelis als absorption rule.

In parlamentarischen Regierungssystemen stelle jede, an der Regierung beteiligten Partei einen parteipolitischen Vetospieler dar: „The same paliamentary system is classified as a one veto-player system when it has a minority government, but as a two or three veto-player system when two or three parties are in government.”^[88] Dabei zählt Tsebelis verschiedene, in Regierungsverantwortung stehende, Parteien als unterschiedliche Vetospieler^[89]. Gibt es in parlamentarischen Regierungssystemen zweite Kammern mit faktischer Vetomacht, hänge es von ihrer parteipolitischen Zusammensetzung ab, ob sie als Vetospieler gezählt oder absorbiert werden:

„[I]f the same majority controls both the upper and lower chambers and if the parties have the same ideal points, () one can perform the analysis in one chamber alone (technically, the veto players of the second chamber are absorbed). If a certain coalition controls the majority in one chamber but not in the second, then the parties required to form a majority in the second chamber have to be considered additional veto players.“^[90]

4.2.2 Präsidentielle Regierungssysteme

In präsidentiellen Regierungssystemen ist die Umrechnung von institutionellen in parteipolitische Vetospieler und damit auch die Absorption von parteipolitischen Vetospielern laut Tsebelis grundsätzlich nicht möglich. Dies liege an der normalerweise geringen Fraktionsdisziplin der Parteien in präsidentiellen Regierungssystemen:

„For example, it may be that inside the House of Representatives, different majorities are possible, meaning that the House cannot be reduced any further as a veto player. Alternatively, it may be that the House is controlled by a single cohesive party, and the only successful pieces of legislation are those supported by this party. In this case, while the House is the institutional veto player, the majority party is the real (partisan) veto player.”^[91]

Am Beispiel der USA wird deutlich, dass dort keine kohärenten politischen Parteien im Gesetzgebungsprozess agieren, sondern sich für die einzelnen Gesetzesvorhaben themenzentrierte Ad-hoc-Koalitionen bilden. Deshalb sei es in den USA i. d. R. unmöglich, institutionelle in parteipolitische Vetospieler zu übersetzen: „For example, in the United States under divided government, if parties were cohesive, only bipartisan bills would be passed (). It is because parties are not cohesive that policymaking becomes possible.“^[92] Deshalb behauptet Tsebelis, dass in den Vereinigten Staaten grundsätzlich nur drei (institutionelle) Vetospieler existieren: den Präsidenten, das Repräsenatenhaus und den Senat. Weisen Parteien in präsidentiellen Regierungssystemen jedoch eine höhere Fraktionsdiziplin gelte folgende Zählweise: „In some presidential systems certain parties may not support government measures under any circumstances. If this is the case, we may not be able to replace institutional veto players with partisan ones, but we may be able to exclude some of the parties as possible veto players.”^[93]

4.3 Die politische Steuerungsfähigkeit

Für die politische Steuerungsfähigkeit sind im Hinblick auf die Vetospieler somit mehrere Faktoren von Bedeutung: Erstens sinkt die Chance, eine Entscheidung durchzusetzen, mit der Zahl der Vetospieler, die zu ihrer Durchsetzung nötig sind. Außerdem ist die politische Steuerungsfähigkeit abhängig von der ideologischen Distanz der Vetospieler zueinander: „[T]he greater the distance among and the number of veto players, the more difficult it is to change the status quo.“^[94] D. h. also, dass die Chance auf politische Reformen auch mit zunehmender ideologischer Distanz zwischen den Vetospielern sinkt. Nicht zuletzt wird die Möglichkeit einer politischen Veränderung umso unwahrscheinlicher, je mehr kollektive Vetospieler, die Entscheidungen per Mehrheitsregel treffen, zusammenhalten oder intern homogen sind bzw. je weniger kollektive Vetospieler, die Entscheidungen per qualifizierter Mehrheit treffen, zusammenhalten oder intern homogen sind: „[T]he more cohesive a collective veto player deciding by majority rule, the higher policy stability, while the more cohesive a collective veto player deciding by qualified majority, the lower policy stability.“^[95]

Der Mangel an politischer Steuerungsfähigkeit führe in parlamentarischen Regierungssystemen zu einer instabilen Regierung, in präsidentiellen Regierungssystemen dagegen zu einem gesamtheitlich instabilen System:

„The difficulty a government encounters in its attempt to change the status quo may lead to its resignation and replacement in a parliamentary system. This means that policy stability will lead to government instability (). Similarly, in a presidential system, the impossibility of the political system to resolve problems may lead to its replacement by a military regime (). Finally, the impossibility of changing legislative status quo may lead bureaucrats and judges to be more active and independent from the political system.”^[96]

4.4 Das Zweikammersystem und qualifizierte Mehrheiten

Die folgende Darstellung Tsebelis’ baut auf seinen oben erläuterten Grundannahmen über Vetospieler auf. Aufgrund der besonderen Relevanz für die vorliegende Arbeit soll aber noch einmal gesondert auf den speziellen Fall des Zweikammersystems mit der Erfordernis qualifizierter Mehrheiten eingegangen werden.^[97]

4.4.1 Das Zweikammersystem

Den Konflikt zwischen den beiden Kammern der Legislative stellt Tsebelis mit Hilfe eines einfachen Links-Rechts-Schemas dar, das die ideologischen Zentren der beiden Kammern verbindet. Hierbei gelte Folgendes: Die Möglichkeit auf Reformen sinkt mit zunehmender ideologischer Distanz zwischen den beiden Kammern^[98]. In den meisten Ländern laufe die Einigung über einen Gesetzesvorschlag zwischen den beiden Kammern nach den Regeln des so genannten navette -Systems^[99] ab. Dies bedeutet, dass ein Gesetzesvorschlag so lange zwischen den beiden Kammern hin und her befördert wird, bis entweder eine Übereinstimmung getroffen ist oder eine Regel greift, die den Prozess zum Stoppen bringt. Um die Verhandlungen nicht ins Unendliche zu ziehen, werden in einigen Ländern Vermittlungsausschüsse gebildet (z. B. in Frankreich, Japan, den USA und der Schweiz), in anderen liegt die endgültige Entscheidung bei der unteren Kammer (z. B. in Großbritannien und Österreich) und in wiederum anderen soll eine gemeinsame Sitzung der beiden Kammern zur Lösung des Konfliktes führen (z. B. in Australien).

Als zusätzliche Variable zur Erklärung des Gesetzgebungsoutputs führen Tsebelis und Money den ‚Ungeduldsfaktor’ (impatience) ein. Sie argumentieren, dass jede Kammer eine schnelle Entscheidung über einen Gegenstand erreichen will und deshalb auch dazu bereit ist, Eingeständnisse zu machen. Schlägt beispielsweise die eine Kammer ein Gesetz vor und besteht die Möglichkeit, dass die andere Kammer das Gesetz ablehnt, werde die vorschlagende Kammer ihren Gesetzesentwurf schon von Anfang an gemäßigter formulieren. Lehnt ihn die andere Kammer dennoch ab, komme es zu einer zweiten Verhandlungsrunde. Um die erneute Ablehnung dieser Kammer zu verhindern, mache die vorschlagende Kammer weitere Zugeständnisse. Dieser Prozess setze sich so lange fort, bis sich die beiden Kammern schließlich einig werden.^[100] Das Ergebnis ist laut Tsebelis und Money, dass sich die Reformen in der Regel nur marginal vom Status Quo unterscheiden^[101]. Dieselbe Argumentation könne auch auf den Vermittlungsausschuss im amerikanischen Kongress angewandt werden^[102], der ins Leben gerufen wird, wenn sich die beiden Kammern der Legislative durch das navette -System auf keinen Kompromiss einigen können^[103]. In einem solchen Fall entscheide der Vermittlungsausschuss, welche Gesetzesvorlagen im Einzelnen verabschiedet werden. Selbst wenn der endgültige Gesetzesoutput immer innerhalb Vorstellungen der beiden Kammern des Kongresses angesiedelt ist, entscheiden nach Tsebelis letztlich die Zusammenstellung des jeweilgen Ausschusses und die Entscheidungsregeln innerhalb desselben über den endgültigen Output des politischen Systems: „Hence the final outcome will be located inside the winset of the status quo of the two chambers, but the exact location depends on the composition and the decisionmaking rule inside the conference committee.“^[104]

4.4.2 Qualifizierte Mehrheiten

Den Senat bezeichnet Tsebelis als einen supermajoritarian veto player: Der Senat muss Gesetzen zwar nicht mit qualifizierter Mehrheit zustimmen, doch kann die Verabschiedung von Gesetzen durch das filibuster verhindert werden. Da das filibuster kann nur mit drei Fünfteln der Stimmen aller Senatoren beendet werden kann, ist im Senat eigentlich eine Drei-Fünftel-Mehrheit zur Verabschiedung eines Gesetzes notwendig. Da die Mehrheitspartei meist über weniger Sitze im Senat verfügt, sind i. d. R. auch die Stimmen der gegnerischen Partei nötig, um ein Gesetz zu verabschieden^[105]. Zumindest bei der Verabschiedung wichtiger Gesetze wirkt die Möglichkeit des filibuster nach Tsebelis im Senat wie das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit: „It follows that for every important bill a minority of 41 senators can block the vote on the floor of the Senate. In order for a significant bill to pass, the required support is 60 votes (qualified majority), not 51 (simple majority).“^[106] Ist die Legislative eines politischen Systems in zwei Kammern geteilt und ist zudem in einer der beiden Kammern eine qualifizierte Mehrheit zur Verabschiedung eines Gesetzes erforderlich, habe dies zwei wichtige Folgen für die Politik: Zum einen sinkt die Steuerungsfähigkeit des politischen Systems und zum anderen ist die flexiblere Kammer im Vorteil^[107].

[...]

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^[1] Zitiert nach: Gellner, Winand: Die Blockade der politischen Gewalten in den USA, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 8 – 9/1996, S. 3.

^[2] MacLaury, Bruce K. / Cutler, Lloyd N. im Vorwort zu: Sundquist, James L. (Hrsg.): Beyond Gridlock? Prospects for Governance in the Clinton Years – and After, Washington D.C. 1993, S. vii.

^[3] Vgl. Gellner, 1996: 3.

^[4] Sundquist, 1993: 45 / 46.

^[5] Sundquist, 1993: 40.

^[6] Sundquist, 1993: 19.

^[7] Vgl. Horst, Patrick: Präsident Clinton und der 103. Kongreß: Ende des “gridlock”? in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/1993, S. 240f.

^[8] Vgl. Cohen, Richard E.: Some Unity! in: National Journal (25.9.1993), S. 2290.

^[9] Vgl. Cannon, Carl M.: State of Our Disunion, in: National Journal (21.1.2006), S. 18 – 24.

^[10] Vgl. z. B. Burns, James MacGregor: The Deadlock of Democracy, Englewood Cliffs 1967, S. 324f.

^[11] Vgl. Sundquist, James L.: Constitutional Reform and Effective Government, Washington D.C. 1986; Sundquist, James L.: Constitutional Reform and Effective Government, überarb. Aufl., Washington D.C. 1992.

^[12] Vgl. Burns, James MacGregor: The Deadlock of Democracy, Englewood Cliffs 1967.

^[13] Vgl. Sundquist, James L.: Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States, in: Political Science Quarterly, 103 (1988) 4, S. 613 – 635.

^[14] Vgl. zur Darstellung und Beurteilung der Vetospielertheorie: Strohmeier, Gerd A.: Vetospieler – Garanten des Gemeinwohls und Ursachen des Reformstaus. Eine theoretische und empirische Analyse mit Fallstudien zu Deutschland und Großbritannien, S. 13 – 21.

^[15] Vgl. Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25 (1995), S. 293.

^[16] Vgl. Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton 2002, S. 79.

^[17] Vgl. Tsebelis, 2002: 84f.

^[18] Vgl. Tsebelis, 2002: 19.

^[19] Vgl. Tsebelis, 2002: 62.

^[20] Strohmeier, 2005: 19.

^[21] Vgl. Tsebelis, 2002: 143 – 149, 153 - 157.

^[22] Vgl. Definition auf S. 13 der vorliegenden Arbeit.

^[23] Vgl. Tsebelis, 2002: 149 - 157.

^[24] Vgl. Brady, David W. / Volden, Craig: Revolving Gridlock. Politics and Policy from Carter to Clinton, Boulder / Oxford 1998.

^[25] Vgl. Brady / Volden, 1998: 4f.

^[26] Vgl. Brady / Volden, 1998: 4.

^[27] Vgl. Brady / Volden, 1998: 16f.

^[28] Vgl. Brady / Volden, 1998: 29.

^[29] Vgl. Brady / Volden, 1998: 34.

^[30] Vgl. Mayhew, David R.: Divided We Govern. Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946 – 1990, New Haven / London 1991.

^[31] Vgl. Binder, Sarah A.: The Dynamics of Legislative Gridlock, 1947-96, in: American Political Science Review, 93 (1999) 3, S. 519 – 533.

^[32] Anm.: Diese politische Agenda erstellt Binder aus den Themen, die von der New York Times behandelt werden, wobei sie die Bedeutung der Themen danach beurteilt, in wie vielen Artikeln der NYT diese auftauchen.

^[33] Vgl. Binder, Sarah A.: Stalemate. Causes and Consequences of Legislative Gridlock, Washington D.C. 2003.

^[34] Anm.: Strohmeier spricht hierbei von „indirekt-nicht-ständigen Vetospielern“ (vgl. Strohmeier, 2005: 23ff).

^[35] Vgl. Brady / Volden, 1998: 4f.

^[36] Vgl. Sundquist, James L. (Hrsg.): Beyond Gridlock? Prospects for Governance in the Clinton Years – and After, Washington D.C. 1993.

^[37] Vgl. Binder, 2003: 74f.

^[38] Vgl. Gellner, 1996: 3.

^[39] Vgl., Jones, Charles O.: The Presidency in a Separated System, Washington D.C. 1994, S. 13.

^[40] Vgl. Gellner, Winand / Glatzmeier, Armin (Hrsg.): Macht und Gegenmacht. Einführung in die Regierungslehre, Baden-Baden 2004, S. 152.

^[41] Vgl. für eine genaue Darstellung dieses Phänomens: Burden, Barry C. / Kimball, David C.: Why Americans Split Their Tickets. Campaigns, Competition, and Divided Government, Ann Arbor 2004.

^[42] Vgl. Wasser, Hartmut: Institutionen im politischen System, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Politisches System der USA, Informationen zur politischen Bildung, Nr. 199, Bonn 1997, S. 10.

^[43] Vgl. als Überblick den Aufsatz: “The Politics of Gridlock”, in: Washington Post Weekly (10. – 16.8.1992), S. 6f.

^[44] Anm.: Die Gewaltenteilung betrifft natürlich auch den Supreme Court als dritte Gewalt, da dieser aber nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist, soll er von vornherein ausgeklammert werden.

^[45] Strohmeier, 2005: 18.

^[46] Vgl. für genauere Informationen zum Gesetzgebungsprozess: Shell, Kurt L.: Kongress und Präsident, in: Lösche, Peter / Loeffelholz, Hans Dietrich von (Hrsg.): Länderbericht USA. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur, 4. Aufl., Bonn 2004, S. 213 – 216.

^[47] Vgl. Davidson, Roger H. / Oleszek, Walter J.: Congress and Its Members, 2. Aufl., Washington D.C. 1985, S. 302ff.

^[48] Vgl. Kernell, Samuel: Going Public. New Strategies of Presidential Leadership, Washinton D.C. 1986, S. viii.

^[49] Vgl. Helms, Ludger: Präsident und Kongreß in der legislativen Arena. Wandlungstendenzen amerikanischer Gewaltenteilung am Ende des 20. Jahrhunderts, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/1999, S. 849.

^[50] Vgl. Helms, 1999: 848f.

^[51] Vgl. für genauere Informationen zur Rolle des Präsidenten im Gesetzgebungsprozess: Shell, 2004: 228 – 232.

^[52] Neustadt, Richard E.: Presidential Power, New York 1960, S. 33.

^[53] Zehnpfennig, Barbara (Übersetzung mit Einleitung und Anmerkungen): Alexander Hamilton / James Madison /John Jay: Die Federalist Papers, Darmstadt 1993, S. 93.

^[54] Vgl. Richardson, James D. (Hrsg.): A Compilation of the Messages and Papers of the Presidents (1789-1897), Bd. I, Bureau of National Literature 1897, S. 210f.

^[55] Nachweise bei: Sundquist, 1988: 614ff.

^[56] Zitiert nach: Sundquist, 1988: 616.

^[57] Vgl. Sundquist, 1988: 616.

^[58] Vgl. Gellner, 1996: 6.

^[59] Zitiert nach: Sundquist, 1988: 620.

^[60] Sundquist, 1988: 629.

^[61] Zitiert nach: Cutler, Lloyd N.: The Cost of Divided Government, in: New York Times (22.11.1987).

^[62] Burns, 1967: 324f.

^[63] Vgl. Sundquist, 1992: 93f.

^[64] Sundquist, 1986: 75.

^[65] Sundquist, 1986: 75.

^[66] Vgl. Gellner, 1996: 6.

^[67] Vgl. Neustadt, Richard E.: Presidential Power and the Modern Presidents. The Politics and Leadership from Roosevelt to Reagan, New York u. a. 1991, S. 230 - 243.

^[68] Vgl. Taylor, Andrew J.: Understanding Madison’s Curse, Divided Government and Domestic Policy, 1955 - 1992, APSA 1994, S. 1ff.

^[69] Tsebelis, 2002: 37.

^[70] Tsebelis, 2002: 8.

^[71] Vgl. Tsebelis, 2002: 17.

^[72] Vgl. Strohmeier, Gerd A.: Zwischen Gewaltenteilung und Reformstau: Wie viele Vetospieler braucht das Land? in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 51/2003, S. 18.

^[73] Tsebelis, 2002: 17.

^[74] Tsebelis, 2002: 19.

^[75] Tsebelis, 2002: 18.

^[76] Strohmeier, Gerd A.: George Tsebelis’ Theorie der Vetospieler, in: Gellner / Glatzmeier (Hrsg.), 2004: 163.

^[77] Tsebelis, 2002: 79.

^[78] Vgl. Tsebelis, 2002: 79.

^[79] Tsebelis, 1995: 305.

^[80] Tsebelis, 1995: 302.

^[81] Tsebelis, 2002: 79.

^[82] Tsebelis, 2002: 79.

^[83] Vgl. Tsebelis, 1995: 306ff.

^[84] Strohmeier, 2005: 15.

^[85] Tsebelis, 1995: 313.

^[86] Tsebelis, 2002: 80.

^[87] Tsebelis, 1995: 309.

^[88] Tsebelis, 1995: 306.

^[89] Vgl. Tsebelis, 1995: 309.

^[90] Tsebelis, 2002: 145.

^[91] Tsebelis, 2002: 19.

^[92] Tsebelis, 2002: 85.

^[93] Tsebelis, 2002: 85.

^[94] Tsebelis, 2002: 19.

^[95] Tsebelis, 2002: 62.

^[96] Tsebelis, 2002: 3.

^[97] Vgl. Tsebelis, 2002: 143 - 157; für detailliertere Informationen vgl.: Tsebelis, George / Money, Jeannette: Bicameralism, New York 1997.

^[98] Vgl. Tsebelis, 2002: 147.

^[99] Vgl. Tsebelis / Money, 1997: 128ff.

^[100] Vgl. Tsebelis, 2002: 148f.

^[101] Vgl. Tsebelis / Money, 1997: 128.

^[102] Vgl. Tsebelis, 2002: 148f.

^[103] Vgl. Tsebelis / Money, 1997: 198.

^[104] Tsebelis, 2002: 148.

^[105] Vgl. Tsebelis, 2002: 144.

^[106] Tsebelis, George: Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis, in: American Political Science Review, 93 (1999) 3, S. 592.

^[107] Vgl. Tsebelis, 2002: 153f.

• College: University of Passau
• Grade: 1,0
• Author: Sabine Zuran (Author)
• Publication Year: 2006
• Pages: 163
• Catalog Number: V62879
• ISBN (eBook): 9783638560382
• ISBN (Book): 9783656562351
• Language: German
• Tags: Unified, Warum, Bill, Clinton