Trotz zahlreicher Anläufe hatte die Europäische Gemeinschaft nach einem Vierteljahrhundert den Sprung zu einer politischen Union nicht geschafft. Immer wieder schreckten ihre Mitglieder vor der drastischen Aufgabe zurück. Der Konzeptionenstreit zwischen jenen, die nur einen lockeren „europäischen Staatenbund“ und jenen, die einen festgefügten „europäischen Bundesstaat“ anstrebten, fand keine Lösung. Der Aufbruch zu neuen Ufern kam erst gegen Mitte der achtziger Jahre. Es bedurfte mehrerer Gipfel - von Stuttgart 1983 über Fontainebleau 1984 und Mailand 1985 -, bis sich in Luxemburg 1985 die Regierungschefs auf ein Reformpaket einigen konnten, das die Bezeichnung Einheitliche Europäische Akte (besser in französisch: „Acte Unique“) erhielt.
Die vorliegende Arbeit stellt den schwierigen Weg zur EEA dar, indem sie auf die Ursachen des Reformbedarfs eingeht, die einzelnen Initiativen vorstellt und ihre Bedeutung hinsichtlich der späteren Realisierung der EEA bewertet. Besonderes Augenmerk wird auf die Umstände der EEA-Vertragsverhandlungen von den Europäischen Räten in Mailand bis Luxemburg gelegt, da diese das Ergebnis maßgeblich bestimmten. Nicht Thema der Arbeit und deshalb auch nicht deren Inhalt ist eine Analyse des Vertragsinhaltes der EEA.
Eine Bilanz der umfangreichen wissenschaftlichen Arbeiten zeigt ein vielfältiges und gegensätzliches Bild. Während die Forschung in der Zeit der Entstehung der EEA deren Inhalt und Bedeutung mitunter kontrovers diskutierte, verursacht das spätere Wirken des Vertrages mit dem Anstoß zu einer fortschreitenden Reform der Gemeinschaft eine tendenziell positivere Bewertung der Einheitlichen Akte.
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung
II. Reformbedarf
a) Die siebziger Jahre
b) Die achtziger Jahre
III. Eine Europäische Verfassung
a) Beweggründe für die Initiative
b) Umsetzung des Reformansatzes
c) Inhalte des Verfassungsentwurfs
d) Ergebnis der Initiative
IV. Eine Feierliche Deklaration
a) Forderung Genschers
b) Die Genscher-Colombo-Akte
c) Reduzierung der „Akte“ zur „Deklaration“
d) Bedeutung der Feierlichen Deklaration
V. Von der Deklaration zum Dooge-Ausschuss
a) Fontainebleau 1984
b) Der Dooge-Ausschuss
c) Der Ausschuss „Europa der Bürger“
d) Bedeutung der beiden Ausschüsse
VI. Die Einheitliche Europäische Akte
a) Der Europäische Rat in Mailand
b) Die Arbeiten der Regierungskonferenz
c) Der Europäische Rat von Luxemburg
d) Die Unterzeichnung der EEA
e) Die Ratifizierung der EEA
VII. Bewertung der Entwicklung und der EEA
VIII. Literaturverzeichnis
I. Einleitung
Trotz zahlreicher Anläufe hatte die Europäische Gemeinschaft nach einem Vierteljahrhundert den Sprung zu einer politischen Union nicht geschafft. Immer wieder schreckten ihre Mitglieder vor der drastischen Aufgabe zurück. Der Konzeptionenstreit zwischen jenen, die nur einen lockeren „europäischen Staatenbund“ und jenen, die einen festgefügten „europäischen Bundesstaat“ anstrebten, fand keine Lösung. Der Aufbruch zu neuen Ufern kam erst gegen Mitte der achtziger Jahre. Es bedurfte mehrerer Gipfel - von Stuttgart 1983 über Fontainebleau 1984 und Mailand 1985 -, bis sich in Luxemburg 1985 die Regierungschefs auf ein Reformpaket einigen konnten, das die Bezeichnung Einheitliche Europäische Akte (besser in französisch: „Acte Unique“) erhielt.
Die vorliegende Arbeit stellt den schwierigen Weg zur EEA dar, indem sie auf die Ursachen des Reformbedarfs eingeht, die einzelnen Initiativen vorstellt und ihre Bedeutung hinsichtlich der späteren Realisierung der EEA bewertet. Besonderes Augenmerk wird auf die Umstände der EEA-Vertragsverhandlungen von den Europäischen Räten in Mailand bis Luxemburg gelegt, da diese das Ergebnis maßgeblich bestimmten. Nicht Thema der Arbeit und deshalb auch nicht deren Inhalt ist eine Analyse des Vertragsinhaltes der EEA.
Eine Bilanz der umfangreichen wissenschaftlichen Arbeiten zeigt ein vielfältiges und gegensätzliches Bild. Während die Forschung in der Zeit der Entstehung der EEA deren Inhalt und Bedeutung mitunter kontrovers diskutierte, verursacht das spätere Wirken des Vertrages mit dem Anstoß zu einer fortschreitenden Reform der Gemeinschaft eine tendenziell positivere Bewertung der Einheitlichen Akte.
II. Reformbedarf
a) Die siebziger Jahre
Seit Anfang der siebziger Jahre entwickelte sich die Frage der Reform der EG zu einem Dauerthema. Die zentralen Aufträge der Römischen Verträge waren erfüllt: Gemeinsame Institutionen waren eingerichtet, zentrale politische Bereiche wie die Landwirtschaft waren vergemeinschaftet, Atomenergie wurde friedlich genutzt und der Gemeinsame Markt war realisiert worden[1]. Der ambitionierte Versuch jedoch, die EG über den Charakter eines bloßen „Zweckverbandes“ hinauszuführen und eine umfassendere politische Vergemeinschaftung einzuleiten, ließ sich innerhalb eines krisengeschüttelten gesellschaftlichen und internationalen Umfelds und renationalisierter politischer Strategien zunächst nicht realisieren. Zwar wurde der erreichte Grad der ökonomischen Verflechtung und politischen Integration aufgrund des immer noch tragenden gemeinsamen Interessenbestands nicht zurückgeschraubt, weitere politische Integrationsschritte erfolgten jedoch nur sporadisch. Gleichwohl wurden mit der partiellen Ausweitung des Aufgaben- und Aktivitätsspektrums - Nord- und Süd-Erweiterungen, eigene Einnahmen zum EG-Haushalt, Gründung des Europäischen Währungssystems (EWS), Regional-, Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik, Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) - sowie der Differenzierung des Entscheidungssystems - Direktwahl des EP, Europäischer Rat, Ausschuss der Ständigen Vertreter, beratende Ausschüsse, ein umfangreiches Verbands- und Lobbysystem - einige Voraussetzungen geschaffen, aufgrund derer erst in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre ein neuer Integrationsschub möglich wurde[2]. Zuerst nahm jedoch ende der siebziger Jahren der politische Druck zu, institutionelle Reformschritte einzuleiten:
- Die Agrar- und Haushaltsentwicklung setzte die Gemeinschaft unter starken Handlungsdruck und in zunehmendem Maße wurden Fragen der Forschungs- und Technologiepolitik, der Bildungs- und Kulturpolitik sowie des Umweltschutzes und der inneren Sicherheit an die Gemeinschaft herangetragen. Durch die Zunahme dieser neu zu erschließenden Politikbereiche erschien es notwendig, die Leistungsfähigkeit der Gemeinschaft zu erhöhen.
- Die weltpolitischen Spannungen zu Beginn der achtziger Jahre (Geiselnahme in Iran, Einmarsch der Sowjets in Afghanistan, Verhängung des Kriegsrechts in Polen, Falkland-Krieg) ließ Wünsche nach umfangreicheren außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaft offen. Die ergebnislosen Reaktionen der EPZ standen in Diskrepanz zum wirtschaftlichen Gewicht der EG und auch den Erwartungen, die das internationale Umfeld daraus ableitete.
- Die Forderungen des Europäischen Parlaments nach stärkerer Beteiligung am politischen Prozess gewannen an Gewicht, nachdem 1979 die ersten direkten Wahlen zum EP stattgefunden hatten.[3]
Die Voraussetzungen für einen neuen Integrationsschub reiften heran. Der schleppende politisch-institutionelle Wandel des EG-Systems spielte nach Ansicht von Hans-Jürgen Bieling dabei jedoch eine geringere Rolle als die grundlegende Transformation des internationalen, europäischen und nationalen Vergesellschaftungsmodus. In allen fortgeschrittenen kapitalistischen Gesellschaften, so auch in Europa, forcierten Modernisierungskoalitionen aus Industrie- und Geldkapital (Transnationale Konzerne), Staat, Wissenschaft und Teilen der Gewerkschaften - gestützt auf die Kernbelegschaften weltmarktorientierter Unternehmen sowie die modernen, gutbezahlten Dienstleister und Angestellten - Prozesse der ökonomischen, gesellschaftlichen und politischen Reorganisation. Der Integrationsschub der achtziger Jahre wurzelt nach Meinung Bielings im wesentlichen in diesen strukturellen Umbrüchen des kapitalistischen Vergesellschaftungsmodus sowie in der Erfahrung, dass Westeuropa in der ersten Hälfte des Jahrzehnts in der Triade-Konkurrenz zurückfiel. Das wirtschaftliche Wachstum, die Beschäftigung, Investitionen und technologische Innovationen hielten mit den Entwicklungen in den USA und Japan nicht Schritt.[4]
Die Art und Weise aber, wie die EG-Staaten das institutionelle Gerüst in den siebziger Jahren weiter ausgestalteten, sowie die Entwicklung der außervertraglichen Kooperationsformen dokumentierten zu dieser Zeit zudem eine Renationalisierung der europapolitischen Zusammenarbeit: Zwischen den EG-Organen verschoben sich die Machtgewichte zunehmend zugunsten ihrer intergouvernementalen Elemente. Die entscheidendste und folgenschwerste Gewichtsverlagerung hatte sich bereits im Januar 1968 mit dem sogenannten „Luxemburger Kompromiss“ vollzogen. Seitdem galt im Rat faktisch das Einstimmigkeitsprinzip. Der Kompromiss unterlief langläufig das der Kommission zugedachte Initiativmonopol. Ursprünglich sollte der Rat nur einstimmig einen Vorschlag der Kommission ändern können. Einstimmigkeit wurde demzufolge als Ausnahme von der im übrigen geltenden Mehrheitsregel betrachtet. Der „Luxemburger Kompromiss“[5] drehte dieses Prinzip um und Einstimmigkeit wurde als permanente Möglichkeit etabliert, was den Initiativen der Kommission ihre integrative Wirkung nahm.
Mehr und mehr stellte sich die EG als Forum „zur Verfolgung und Durchsetzung nationaler Interessen auf multilateraler Ebene“[6] dar. Da die Kommission geschwächt war, fielen politische Entscheidungen zunehmend dem Rat zu, der formal bis zum Inkrafttreten der EEA im Gemeinschaftsrahmen vertraglich nicht verankert und dem ursprünglich die Funktion zugedacht war, der Gemeinschaft langfristige Integrationsimpulse zu geben. Zu Beginn der achtziger Jahre lag den EG-Staaten eine ganze Palette unterschiedlicher Kooperationsformen neben der EG vor. Gemeinsam mit EPZ und EWS vermittelte die EG den Eindruck, dass man ihren Institutionen misstraute und man ihnen nicht die Problemlösungsfähigkeit zutraute, wie sie in den Römischen Verträgen vorgesehen war.
Die siebziger Jahre hatten den klassischen funktionalen Integrationsansatz abgelöst: Einst hatte man darauf gesetzt, über die Anziehungskraft größerer Entwürfe schrittweise immer mehr Politikbereiche auf Gemeinschaftsebene zu verlagern.[7] Jetzt bevorzugte man Konzepte, die auf sachpolitische Herausforderungen durch Einrichtung pragmatischer Strukturen reagierten, ohne sie unmittelbar an einen europäischen Prozess zu binden. Sie ließen sich einerseits als Formen abgestufter Integration begreifen, die sich langfristig in die Gemeinschaftsstrukturen einfügen würden. Andererseits standen sie in einem gewissen Konkurrenzverhältnis zum Modell der Vergemeinschaftung. Unabhängig davon erschwerte die Vielzahl unterschiedlicher Gremien und Kompetenzmodi die Überschaubarkeit des institutionellen Gerüsts, in dem europäische Politik gestaltet werden sollte.[8]
b) Die achtziger Jahre
Anfang der achtziger Jahre begann vor diesem Hintergrund eine neue Konjunktur europapolitischer Reformdiskussion. Diese wurde vor allem durch die Befürchtung innerhalb der EG vorangetrieben, nach einer erneuten Erweiterung auf zwölf Mitglieder werde dies zu einem kompletten Kollaps der Entscheidungsfähigkeit im Ministerrat führen. Angestoßen wurde die Reformdiskussion auch vom Europäischen Parlament, dass durch seine erstmalige Direktwahl politisch gestärkt wurde und aus diesem Grund mit dementsprechenden Kompetenzen ausgestattet werden wollte.[9] Die Mitgliedstaaten der EG standen seit Beginn der achtziger Jahre vor der Alternative, das Gemeinschaftsmodell entweder zu verwerfen oder aber institutionell zu modernisieren und zu erweitern. Die Gefahr wurde deutlich, die Gemeinschaft könnte wieder absinken auf den Stand bloßer Staatenkooperation, aus dem sie aufgestiegen war. Sie blieb zum Fortschritt auf dem eingeschlagenen Weg verurteilt, wollte sie nicht das bisher Erreichte aufs Spiel setzen.[10] Mit der EEA wurde genau das versucht.
Bei der Entwicklung hin zur Einheitlichen Europäischen Akte sind drei Dokumente von besonderer Bedeutung: die Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung durch das Europäische Parlament durch die Initiative des italienischen EP-Abgeordneten Altiero Spinelli; die Feierliche Deklaration von Stuttgart basierend auf der sogenannten Genscher-Colombo-Initiative und die Berichte des Dooge-Komitees zur Reform der EG-Institutionen.
III. Eine Europäische Verfassung
a) Beweggründe für die Initiative
Das Europäische Parlament sah sich seit der Einführung der unmittelbaren Wahl als legitimiert an, nicht nur seine bisherige Rolle im Gemeinschaftsleben weiter zu spielen, sondern auch der Entwicklung der Integration neue politische Anstöße zu geben. Es wollte dies nicht der Kommission allein überlassen. Das Parlament, seine mangelhafte Mitbestimmung vor Augen, beschloss, sein Hauptaugenmerk auf die Entwicklung der institutionellen Strukturen zu richten und dabei vor allem auf den Ausbau der parlamentarischen Befugnisse zu achten. Die Frage war, ob man über die Haushaltsbefugnisse und mit Hilfe der Geschäftsordnung mit kleinen Schritten innerhalb der bestehenden Verträge eine Ausdehnung des parlamentarischen Einflusses zu erreichen oder aber ehrgeizigere Pläne verfolgen und die Revision der Verträge anstreben sollte. Befürworter des zweiten Weges war vor allem eine Gruppe von EP-Abgeordneten um Altiero Spinelli, dessen Ziel es war, einen echten Verfassungsentwurf für eine Europäische Union zu schaffen. Der Entwurf sollte über die bisherigen kleinmütigen Ansätze zur Weiterentwicklung der Gemeinschaft hinausgreifen und ein neues Verfassungsgefüge an die Stelle des geltenden Gemeinschaftswerks setzen. Damit sollte zugleich eine Aufgabe angepackt werden, die groß genug war, um bei der zweiten Direktwahl die europäischen Wähler für das EP zu engagieren.
b) Umsetzung des Reformansatzes
Das Parlament beschloss mit großer Mehrheit, von der zweiten Hälfte der Legislaturperiode an einen „ständigen institutionellen Ausschuss“ einzusetzen und ihn zu beauftragen, Änderungen der bestehenden Verträge auszuarbeiten. Ein Jahr nach dem Einsetzungsbeschluss und ein halbes Jahr nach der Einsetzung schlug der Ausschuss eine Union vor, die nach dem Prinzip der Subsidiarität nur solche Aufgaben übernehmen sollte, die gemeinsam wirkungsvoller als von den Mitgliedstaaten einzeln erfüllt werden konnten. Darüber hinaus wurde eine gemeinsame europäische Außen- und Sicherheitspolitik ins Auge gefasst. Institutionell sollten die Funktions- und Entscheidungsbefugnisse der Organe verbessert und die Mitwirkung des EP an der Legislative und Außenkompetenz des Rates vorgesehen werden. Das Parlament billigte diese Vorstellungen mit der großen Mehrheit von 258 Stimmen gegen 37 Nein-Stimmen, davon keine deutschen. Am 14. September 1983 nahm das Parlament die ihm vorgeschlagene Entschließung zum Inhalt des Vorentwurfs eine Vertrags zur Gründung der Europäischen Union an, und der Ausschuss setzte sich daran, mit Hilfe einer Gruppe von fachkundigen Juristen auf der Grundlage dieser Entschließung einen Verfassungstext auszuarbeiten. Am 2. und 3. Februar 1984 wurde der Entwurf im Ausschuss abschließend beraten, und am 14. Februar 1984 verabschiedete das Europäische Parlament nach gründlicher Debatte diesen Text als „Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union“, gerade noch rechtzeitig vor der zweiten Direktwahl am 17. Juni 1984. In seiner Entschließung zum Entwurf brachte das EP zum Ausdruck, dass es dem europäischen Aufbauwerk damit neue Dynamik habe verleihen wollen und als erstes direkt gewähltes europäisches Parlament als seine historische Pflicht angesehen hätte, einen Verfassungsentwurf vorzulegen.
[...]
[1] Weidenfeld, Die Einheitliche Europäische Akte, 1986, S. 376.
[2] Bieling/Deppe, Internationalisierung, 1996, S. 493.
[3] Gaddum, Die deutsche Europapolitik, 1994, S. 202-203.
[4] Vgl. Bieling/Deppe, Internationalisierung, 1996, S. 493-494.
[5] Durchbrochen wurde der „Luxemburger Kompromiss“ erstmals durch den Ministerrat im Jahr 1982. Mit qualifizierter Mehrheit entschied der Rat über die Agrarpreise. Frankreich stimmte der Vorgangsweise überraschend zu und korrigierte damit die Vereinbarung: Die Franzosen argumentieren, der „Luxemburger Kompromiss“ hätte nie die Absicht gehabt, das normale Funktionieren der Gemeinschaftsprozeduren zu verhindern; vgl. Weidenfeld, Europa - aber wo liegt es?, 1999, S. 31.
[6] Gaddum, Die deutsche Europapolitik, 1994, S. 193.
[7] Fritz Scharpf hält die Überlegung, die Vertiefung der Gemeinschaft könne durch beständigen Druck sozialer und politischer Pressure-groups vorangetrieben werden, einen fundamentalen Fehler nicht allein des funktionalen, sondern auch des neofunktionalen und transaktionalen Integrationsansatzes; vgl. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle, 1985, S. 323-356.
[8] Gaddum, Die deutsche Europapolitik, 1994, S. 192-194.
[9] Weidenfeld, Die Einheitliche Europäische Akte, 1986, S. 377.
[10] Gaddum, Die deutsche Europapolitik, 1994, S. 203.
- Citation du texte
- Stefan Meingast (Auteur), 2002, Der Weg zur Einheitlichen Europäischen Akte, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/49659
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