Wie schon andere Regionen zuvor erlebt Afrika seit einigen Jahren eine Konzessionierungswelle der staatlichen Eisenbahnen. Auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte wird der Konzessionsbetrieb gelegentlich als Normalzustand und somit Rückkehr zur natürlichen Ordnung dargestellt. Eine historische Betrachtung würde zwar eine Vielzahl daraus resultierender Probleme (Streckenverläufe, Spurweiten usw.) offenlegen und damit die Sinnhaftigkeit dieser These in Zweifel ziehen können, aber dies ist nicht Gegenstand der Arbeit.
Bei den Konzessionierungen handelt es sich um spezielle Verpachtungsgeschäfte, mit denen die heruntergekommenen und ineffzienten Transportunternehmen durch Einführung professionellen Managements und frischen Kapitals leistungs- und wettbewerbsfähig gemacht werden sollen. Wie in anderen Ländern wird auch in Tansania die aktuell laufende Privatisierung der Tanzania Railways Corporation (TRC) von der Weltbank finanziell und beratend begleitet. Der Prozeß ist hier aus zwei Gründen von besonderem Interesse. Zum einen geriet die TRC erst 1977 nach Auflösung der Ostafrikanischen Gemeinschaft (umfassend Tansania, Kenia und Uganda) und damit auch der East African Railways Corporation wieder unter rein tansanische Staatsverfügung. Zum anderen verfolgte das Land seit der Arusha-Deklaration 1967 einen von seinem Präsidenten Julius Nyerere propagierten Weg des afrikanischen Sozialismus, der Ujamaa-Ideologie. Diese Staatsausrichtung wurde zwar seit der Zanzibar Declaration 1991 konsequent aufgegeben, gleichwohl ist für vormals sozialistische Staaten Mosambik teilt dieses Schicksal in besonderem Maße die Dokumentation des Ideologiewechsels nach außen und damit Investoren gegenüber noch immer von großer Bedeutung. Da die Konzessionsvergabe zur Zeit stockt und noch nicht abgeschlossen ist, sind konkrete Informationen über die Ausgestaltung des Vertrages sowie die eingereichten Angebote sehr spärlich. In dieser Arbeit sollen daher die zugänglichen Details mit den allgemeinen Aspekten von Konzessionierungen abgeglichen werden, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten sowie mögliche Problemfelder festzustellen. Dies soll vor dem Hintergrund der Fragen nach den möglichen politischen Auswirkungen der Konzessionierung und ihrer Darstellung im verkehrspolitischen bzw. geographischen Umfeld sowie dem Vergleich zu anderen Konzessionierungen im subsaharischen Afrika bzw. Lateinamerika geschehen.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Ausgangslage und Rahmenbedingungen
2.1 Staatsunternehmen und Privatisierung
2.2 Inhalte und Aspekte von Konzessionierung
2.3 Tanzania Railways Corporation (TEC)
3 Konzessionierung der TRC
3.1 Stand und Ergebnisse der Durchführung
3.2 Politische Auswirkungen des Prozesses
4 TRC-Konzessionierung im internationalen Vergleich
5 Fazit
Literaturverzeichnis
1 Einleitung
Wie schon andere Regionen zuvor erlebt Afrika seit einigen Jahren eine Konzessio- nierungswelle der staatlichen Eisenbahnen, Auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte wird der Konzessionsbetrieb gelegentlich als Normalzustand und somit Rückkehr zur „natürlichen Ordnung“ dargestellt. Eine historische Betrachtung würde zwar eine Vielzahl daraus resultierender Probleme (Streckenverläufe, Spurweiten usw.) offenlegen und damit die Sinnhaftigkeit dieser These in Zweifel ziehen können, aber dies ist nicht Gegenstand der Arbeit,
Bei den Konzessionierungen handelt es sieh um spezielle Verpachtungsgeschäfte, mit denen die heruntergekommenen und ineffizienten Transportunternehmen durch Einführung professionellen Managements und frischen Kapitals leistungsund wettbewerbsfähig gemacht werden sollen. Wie in anderen Ländern wird auch in Tansania die aktuell laufende Privatisierung der Tanzania Railways Corporation (TRC) von der Weltbank finanziell und beratend begleitet. Der Prozeß ist hier aus zwei Gründen von besonderem Interesse, Zum einen geriet die TRC erst 1977 - nach Auflösung der Ostafrikanisehen Gemeinschaft (umfassend Tansania, Kenia und Uganda) und damit auch der East African Railways Corporation - wieder unter rein tansanische Staatsverfügung, Zum anderen verfolgte das Land seit der Arusha-Deklaration 1967 einen von seinem Präsidenten Julius ,\ ve re re propagierten Weg des „afrikanischen Sozialismus“, der Ujamaa-Ideologie, Diese Staatsausriehtung wurde zwar seit der „Zanzibar Declaration“ 1991 konsequent aufgegeben, gleichwohl ist für vormals sozialistische Staaten - Mosambik teilt dieses Schicksal in besonderem Maße - die Dokumentation des Ideologiewechsels nach außen und damit Investoren gegenüber noch immer von großer Bedeutung, Da die Konzessionsvergabe zur Zeit stockt und noch nicht abgeschlossen ist, sind konkrete Informationen über die Ausgestaltung des Vertrages sowie die ein- gereiehten Angebote sehr spärlich. In dieser Arbeit sollen daher die zugänglichen Details mit den allgemeinen Aspekten von Konzessionierungen abgegliehen werden, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten sowie mögliche Problemfelder festzustellen, Dies soll vor dem Hintergrund der Fragen nach den möglichen politischen Auswirkungen der Konzessionierung und ihrer Darstellung im verkehrspolitischen bzw, geographischen Umfeld sowie dem Vergleich zu anderen Konzessionierungen im sub-saharisehen Afrika bzw, Lateinamerika geschehen.
Dazu ist es zunächst erforderlich, die Ausgangslage und die Rahmenbedingungen, unter denen der Prozeß stattfindet, zu skizzieren. Dies betrifft zum einen die Einordnung in den entwieklungstheoretisehen Kontext der Privatisierung von Staatsunternehmen, zum anderen die Bahngesellsehaft sowie die Privatisierungskommission und ihre Befugnisse, Einer Übersieht über den bisherigen Stand des
Konzessionierungsverfahrens soll dann die Analyse der möglichen Auswirkungen folgen, bevor eine vergleichende Einordnung zu anderen, bereits erfolgten Konzessionierungen vorgenommen wird,
2 Ausgangslage und Rahmenbedingungen
2.1 Staatsunternehmen und Privatisierung
Der hohe Anteil von Staatsunternehmen in der Wirtschaft afrikanischer Länder ist auch historisch zu erklären. Der Glaube an langfristige staatliche Planung zur Wirtsehaftsentwieklung und die Take-off-Funktion öffentlicher Unternehmen wurde noch aus den kolonialen Entwicklungsprogrammen übernommen. Diese hatten eine staatlich ausgeriehtete und wenig liberale Wirtschaft hinterlassen, die nun mit Anforderungen nach Afrikanisierung als Ausdruck ökonomischer Souveränität der neuen Staaten - Tangri (1999: 12) spricht in diesem Zusammenhang von „ökonomischem Nationalismus“ - und der Umverteilung von Einkommen konfrontiert wurden.
Die ökonomische Krise der 1970er Jahre erzwang erste Wirtsehaftsreformen und Strukturanpassungsprogramme, vor allem im Hinblick auf die Staatsunternehmen mit ihren hohen chronischen Defiziten, den etatbelastenden Subventionen und ihrer umfangreichen, zur Auslandsverschuldung beitragenden Kreditaufnahme auf den internationalen Finanzmärkten, Mit den Strukturanpassungsprogrammen sollten die Staatsausgaben reduziert werden, damit die Entwicklungsländer ihren Zinsverpflichtungen naehkommen konnten, die (Wieder-)herstellung von Demokratie und „good governance“ gehörten nicht notwendigerweise zu den Zielen, Dies stellte eine völlige Umdefinition der entwieklungspolitiseh empfohlenen Maßnahmen dar (vgl, MlHYO 1994: 129), Die Weltbank unterstützte zunächst die Kommerzialisierung bzw, den staatlichen Rückzug, deren indirekte Ansätze sieh aber als unzureichend erwiesen, wenn es um echte Effizienzverbesserungen und dauerhafte institutionelle Veränderungen ging. Dies wird vor allem damit begründet, daß die indirekten Ansätze zusätzlichen Regelungs-, Kontroll- und Knowhow-Bedarf erzeugen (vgl, Berg 1999: 268), Sie boten sieh als erster Schritt jedoch vielfach aus psychologischen Gründen an, denn der nationale Charakter mußte dafür nicht aufgegeben werden.
Wegen der hinter den Erwartungen zurüekbleibenden Ergebnisse wurde im Rahmen des sog, „Washington Consensus“ bald der Privatisierung der Vorzug gegeben. Dies betraf aber nicht alle Bereiche, denn wie Tangri noch feststellte: „Rarely had governments divested their holdings in ‘strategic’ enterprises, such as important transport parastatale, mining corporations, public utilities, and official marketing boards. State monopolies (such as in telecommunication services and water) and oligopolies (as in banking) also remained,“ (1999: 46)
Formal stellt Privatisierung den vollständigen oder teilweisen Verkauf staatseigener Betriebe und Vermögensgegenstände an Privatpersonen oder -unternehmen dar. Dabei ist vom Eigentümerwechsel die reine Übertragung von Kontrollrechten (z, B, durch Outsourcing, Verpachtung von Anlagen oder Abschluß von Leistungsverträgen) zu unterscheiden. Letztere wird häufig in Abgrenzung zur vollständigen Privatisierung als Kommerzialisierung bezeichnet. Dabei kann diese Reehteüber- tragung zunächst zeitlich befristet erfolgen, mit der Option der späteren vollständigen Eigentumsübertragung bei Erfolg, Guseh (2001: 4, Abschnitt, 1, Absatz) weist aber zu Recht darauf hin, daß zwar private Unternehmen vor allem in Begriffen ihrer finanziellen Leistung, also der Profitabilität, beurteilt werden, dies aber für Staatsunternehmen unter Umständen kein korrektes Bild ergibt, da sie neben anderen auch Entwieklungsfunktionen wahrnehmen. Die Privatisierung ist somit kein Wert an sieh, der Wechsel der Eigentümersehaft muß einen Nettoeffekt und Vorteile bzw, Nutzen für die gesamte Wirtschaft haben, denn der Verkaufspreis allein ist ein unzureichender Maßstab, Kayizzi-Mugerwa (2002: 19) ist zudem der Ansicht, daß Politiker die Privatisierungen nur durehführten, wenn sie und ihre Anhänger für die Verluste an Renteneinkommen entschädigt würden, z, B, durch frische Investitionen und damit Patronagemögliehkeiten, durch Image- oder durch Privatisierungsgewinne,
Die Privatisierungskurve läßt sieh in den meisten Fällen in einem vierstufigen Prozeß, wie ihn Kayizzi-Mugerwa (2002: 4 ff.) skizziert hat, abbilden (ähnlich auch schon Harsch 2000: 9):
1, stalemate - begonnen wird typischerweise mit wenigen und kleinen Unternehmen, der Erlöswert ist also am Anfang gering
2, path of least resistance - das Privatisierungstempo wird erhöht, aber immer noch konzentriert auf kleine, erlössehwaehe Unternehmen; am Ende dieser Phase entwickelt sieh eine eigene Privatisierungsdynamik auf Grund der Lerneffekte aus den ersten Phasen
3, breaking resistance - das Privatisierungstempo nimmt wieder ab, weil nun die größeren Unternehmen auf den Verkaufsstand kommen
4, fully-fledged - bei hohem Tempo werden die Großunternehmen privatisiert
Der eher schleppende Beginn - erst seit Mitte der 1990er Jahre ist eine Beschleunigung festzustellen - war einer Vielzahl von Gründen geschuldet. Auf der wirtschaftlichen Seite sind vor allem das Fehlen öffentlicher Ressourcen zur Begleichung der ausstehenden Verbindlichkeiten der betroffenen Firmen und deren schwache finanzielle und materielle Ausstattung, die Probleme bei der Bestimmung der Vermögenswerte und der Abschätzung der zukünftigen wirtschaftlichen Aussichten sowie die Schwierigkeiten, Käufer mit dem notwendigen Kapital zu finden, zu nennen. Während diese Argumente zumindest rational adressierbar sind, gab und gibt es unter den politischen Gründen eine Reihe schwerer zu handhabender Aspekte, weshalb Harsch zu Recht feststellt, daß die Privatisierung zwar sowohl eine wirtschaftliche, aber viel mehr eine politische Angelegenheit sei (2000: 16), Betrachtet werden müssen in diesem Zusammenhang vor allem folgende Punkte:
•Beschäftigung (Jobverluste und -programme)
Die frühen Privatisierungen waren oft von hohen Jobverlusten begleitet und ließen so das Mißtrauen dagegen steigen. Die Fixierung auf die reine Zahl von privatisierten Unternehmen ohne Rücksicht auf die (soziale) Qualität der Durchführung erregte naturgemäß den Widerstand der Gewerkschaften, so daß man sie in den Gesamtprozeß stärker einbinden mußte (Harsch 2000: 14), Oftmals zeigten Arbeiter und Gewerkschaften aber wenig Gegenwehr (und jedenfalls weniger als erwartet), was auch auf die Schwächung letzterer durch die ökonomische Krise zurückgehen mag,
•Verbindung mit Programmen zur Entwicklung und Förderung des Privatsektors
Dieses Ziel verfolgt die Weltbank seit einigen Jahren, Allerdings ist gerade bei der Förderung des Privatsektors zu fragen, inwieweit dies von den Regierungen unterstützt wird. Eine wirtschaftlich erfolgreiche Mittelklasse wird politische Forderungen stellen und Selbstbereicherung und Staatsausbeutung der Eliten anprangern bzw, abzusehaffen suchen. Es droht also innerstaatliche Konkurrenz und damit Angst um den Machterhalt auf seiten der Regierenden,
•Besitzverhältnisse
Dabei handelt es sich um ein besonders heikles Thema, Die Privatisierungen der kleineren und erlösschwachen Unternehmen konnten in der Regel an einheimische Bieter erfolgen, für die Großbetriebe ist dies mangels inländischen Kapitals nicht möglich. Der Verkauf an Ausländer weckt aber leicht Ängste vor „Entnationalisierung“ und „Rekolonisation“, Als Gegenmaßnahme wird z, B, mit reservierten Anteilen für die Belegschaften und/oder inländische Kapitalgeber operiert, Minderheitsanteile werden deshalb oft in staatlicher Hand zwecks späterer Veräußerung behalten.
•Transparenz des Prozesses
Die Tatsache, daß es durchaus - meist aus dem direkten Umfeld der Staatsführung stammende - einheimische Privatisierungsgewinnler gibt, wirft kein gutes Lieht auf die Implementierung, Die Durchführung der Privatisierungen leidet unter Intransparenz, die Vergabekriterien sind nicht nachvollziehbar. Die Parlamente können ihrer Kontrollfunktion nur selten gerecht werden, fast nie wird legislative Zustimmung zu den Regierungsentseheidungen als notwendig erachtet, so daß eine öffentliche Überprüfung nicht stattfindet. Die Unregelmäßigkeiten waren durchaus schon früh bekannt, aber im Bemühen um schnelle Erfolge sahen Weltbank und andere internationale Geber lange großzügig darüber hinweg,
•Verwendung der Privatisierungserlöse
In engem Zusammenhang damit steht die Frage nach der Verwendung der Privatisierungserlöse, die oft intransparent ist und jedenfalls nicht in entwicklungspolitischem Sinne in Ausgaben für Gesundheit, Bildung etc, resultiert, Dies hat zu dem Vorwurf geführt, hier handele es sieh um „Diebstahl öffentlichen Vermögens“ (Tangri 1999: 60), Allerdings ist zu berücksichtigen, daß in der öffentlichen Wahrnehmung der Wert der Staatsunternehmen meist erheblich über dem tatsächlichen Wert liegt, was die relativ niedrigen Privatisierungserlöse von vornherein diskreditiert.
In Tansania ist der Privatisierungsprozeß vor dem Hintergrund der wechselnden wirtsehaftspolitisehen Ausrichtung seit der Unabhängigkeit zu sehen. Diese läßt sieh grob in drei Phasen einteilen, die wegen der jeweils vorherrschenden Ideologie auch Einfluß auf Art und Umfang des Staatsunternehmenssektor hatten. Bis zur Arusha-Deklaration 1967 wurde zunächst eine liberale Wirtschaftspolitik verfolgt, Staatliche Betriebe konzentrierten sieh auf die Bereitstellung von Infrastruktur oder waren mit dem Agrarsektor verbunden. Die Repatriierung von Gewinnen durch ausländische Investoren statt deren Reinvestition in Tansania führte aber schon früh zu ersten Nationalisierungen vor allem im Finanzsektor, Die zweite Phase bis Mitte der 1980er Jahre war stark durch die Ujamaa-Ideologie geprägt. Die Zahl der Staatsunternehmen nahm stark zu, auch durch die Auflösung der Ostafrikanisehen Gemeinschaft und damit verbunden die Übernahme der darin organisierten Infrastrukturunternehmen, Anfang der 1980er Jahre führte die Einstellung ausländischer Zahlungen zu ersten Effizienzsteigerungsprogrammen für Staatsunternehmen, Seit dem ersten Economie Recovery Programme 1986 wird die Öffnung der Wirtschaft unter langsamem Abbau des Staatsunternehmenssektors betrieben, 1991 wurde ein Trust zur Aufnahme aller uneinbringlichen
Forderungen gegründet, der außerdem das Konkursverfahren für eine Anzahl Unternehmen abwickeln sollte, 1992 wurde als Konsequenz des bis dato enttäuschend verlaufenden Reformprozesses die Presidental Parastatal Sector Reform Commission (PSRC) eingesetzt, die die Umstrukturierungspläne federführend organisieren sollte,1Die Größe der Aufgabe wird klar, wenn man bedenkt, daß es in Tansania 1988 413 Staatsunternehmen gab, eine Zahl, die nur von Mosambik übertroffen wurde, während die Mehrzahl afrikanischer Staaten weniger als 100 aufwies (Temu und Due 2000: 693), Die Zuständigkeiten der Kommission umfassen Identifizierung der zu privatisierenden Staatsunternehmen, Bewertung dieser Unternehmen, Überwachung des Bietprozesses, Entwicklung der Memoranda of Understanding (MoU), Verbindung zu den zuständigen Ministerien2sowie Übergabe der Unternehmen an die neuen Eigentümer,
Die Staatsunternehmen wurden in drei Klassen eingeteilt: Öffentliche Dienstleistungsunternehmen sollten in die Verwaltung übernommen, Versorgungs- und Infrastrukturunternehmen als Staatsbetriebe Leistungsverträgen unterstellt (und später ebenfalls ganz oder teilweise privatisiert), alle kommerziellen Unternehmen entweder privatisiert oder liquidiert werden. Obwohl mit der Einsetzung der Kommission die Privatisierung deutlich an Tempo zugelegt hat, konstatiert Augustin (1998: 73 ff.) in ihrer Studie noch einige einschränkende Schwierigkeiten, Die Entseheidungsprozesse leiden unter Teamgröße und -Zusammensetzung, Die PSRC ist für die Durchführung der Privatisierung nur bis zum Abschluß der Vorverträge verantwortlich, kann aber nicht die endgültige Entscheidung treffen, die bei der Regierung verbleibt. Problematisch ist auch die Ermittlung des Kaufwertes, die entweder Preisabschläge für die schlechte Lage der Unternehmen oder umfangreiche Sanierungsmaßnahmen auf Staatskosten vor Verkauf bedingt. Politische Probleme ergeben sieh zudem sowohl in Regierung und Parlament als auch in der Bevölkerung, denn der „Ausverkauf“ an Ausländer kann Auswirkungen auf das Stimmverhalten bei Wahlen haben, was die Prozesse vor diesen Terminen zunächst verlangsamte.
[...]
1 Im Masterplan des gleichen Jahres wurden die angestrebten Ziele niedergelegt, darunter Effizienzverbesserung der Staatsunternehmen, Verringerung ihrer Belastung des Staatshaushalts, Ausweitung des privaten Sektors, Schaffung einer Marktwirtschaft, Verbesserung von Marktzugängen (Ausland, Kapital, Technologie).
2 Für jedes zu privatisierende Unternehmen wird ein Team gebildet, dem Vertreter von Finanz-, Justiz- und zuständigem Ministerium angehören, sowie weitere Mitglieder nach Bedarf.
- Arbeit zitieren
- Susanne Menzel (Autor:in), 2005, Zurück in die Zukunft? Die Konzessionierung der tansanischen Eisenbahn, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/46177
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