Als der Weltöffentlichkeit am 16. September 1987 das Montreal-Protokoll über ozonzerstörende Substanzen präsentiert wurde, hatte die Staatengemeinschaft das wichtigste Kapitel einer bis dato noch nicht gesehenen Erfolgsgeschichte der internationalen Umweltpolitik geschrieben. Das Montreal-Protokoll und seine zahlreichen in den 90er Jahren vorgenommenen Regelungsverschärfungen undausweitungen werden in den nächsten Jahrzehnten zu einer nachhaltigen Abnahme der Konzentration ozonzerstörender Substanzen (OZS) in der Stratosphäre führen (siehe Anhang 6.1). Schätzungen haben ergeben, dass es ohne das internationale Ozonregime innerhalb dieses Jahrhunderts zu einer dreißigprozentigen Ausdünnung der Ozonschicht und als Folgewirkung zu einer Vervierfachung der Hautkrebsfälle bis zum Jahr 2100 gekommen wäre (Benedick1998a: 313).Bereits das ursprüngliche Montreal-Protokoll sah eine Verringerung der Produktion und des Verbrauchs der wichtigsten FCKW um 50% bis Ende der 90er Jahre vor; die erfolgten Abänderungen haben bis heute zu einem fast vollständigen Verbot der OZS in den Industriestaaten und zu einer substantiellen Reduktion in den Entwicklungsländern geführt. Die Beteiligung an dem ersten globalen Umweltregime der Geschichte ist bis heute auf mehr als 180 Staaten angewachsen.
Das Kyoto-Protokoll - Kernstück des internationalen Klimaregimes - wird auf mittlere Sicht kein vergleichbares Effektivitätsniveau erreichen wie das Montreal-Protokoll. Zwar wurde der im Dezember 1997 unterzeichnete Vertrag, der für 39 Industriestaaten eine insgesamt fünfprozentige Reduktion der wichtigsten Treibhausgase (THG) ab dem Basisjahr 1990 bis zur Zielperiode 2008-2012 vorsieht, bisher von 1501Staaten ratifiziert und konnte am 16. Februar 2005, nachdem auch die russische Duma dem Vertragswerk zugestimmt hatte, in Kraft treten. Jedoch ist bereits heute schon absehbar, dass das Ziel der Klimarahmenkonvention (FCCC), „eine Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“ (FCCC, Artikel 2) auf mittlere Sicht nicht erreicht wird. Die THG-Emissionen der Entwicklungsländer, die keine Stabilisierungsverpflichtungen zu erfüllen haben, werden von 1990 bis 2010 voraussichtlich um 34% und die der USA und Australiens ebenfalls um etwa 34% angestiegen sein.

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Das empirische Puzzle
1.2 Die abhängige Variable

2 Indizien des Vorreiter- und Bremserverhaltens
2.1 Der Weg zum Montreal-Protokoll: Die USA als Leader
2.1.1 Die Anfänge der Ozonpolitik und der internationale Konfliktaustrag
bis zur Wiener Rahmenkonvention von 1985
2.1.2 Die Rolle der USA in den Verhandlungen zum Montreal-Protokoll
von 1987
2.1.3 Die Weiterentwicklung des Montreal-Protokolls
2.2 Der Weg zum Kyoto-Protokoll: Die USA als „Bremser“
2.2.1 Beginn der internationalen Problembearbeitung und erste nationale Maßnahmen
2.2.2 Der Verhandlungsprozess zur Klimarahmenkonvention und die erste Vertragstaatenkonferenz
2.2.3 Der Verhandlungsprozess zum Kyoto-Protokoll
2.3 Zwischenbilanz

3 Der neoliberale Institutionalismus: Kosten-Nutzen-Kalküle unter den Bedingungen kollektiver Handlungsdilemmata
3.1 Grundannahmen der Theorie
3.2 Entwicklung des theoretischen Ansatzes: Die Ratifikationsentscheidung als situationsstrukturelle Kosten-Nutzen-Rechnung
3.2.1 Sequenzielle Spiele in der Ozon- und Klimapolitik
3.2.2 Die Ratifikationsentscheidung und die Funktion internationaler Regime
3.3 Hypothesentest
3.3.1 Die Ratifikation des Montreal-Protokolls als dominante Strategie
3.3.2 Die Nicht-Ratifikation des Kyoto-Protokolls als „free-riding“
3.3.3 Erweiterung des theoretischen Ansatzes: Epistemic Communities und das Problem der unvollständigen Information
3.4 Zwischenbilanz: Zusammenfassung und Kritik

4 Die liberale Theorie: Wirtschaftsinteressen vs. Umweltinteressen
4.1 Außenpolitik als Zwei-Ebenen-Spiel: Ein modelltheoretischer
Rahmen zur Ratifikationsentscheidung
4.1.1 Die Grundzüge von Putnams Zwei-Ebenen-Modell
4.1.2 Die win-sets in der Ozon- und Klimapolitik
4.2 Grundannahmen und Varianten des Liberalismus
4.3 Hypothesentest
4.3.1 Die Bestimmungsfaktoren der win-set-Größe: verschiedene Hypothesen
4.3.2 Die Privilegierung industrieller Interessen
4.3.3 Die innerstaatliche Regulierung und die internationale Wettbewerbssituation als Einflussfaktoren
4.3.4 Die Parteidifferenzhypothese
4.3.5 Der Einfluss der öffentlichen Meinung und das Wiederwahlkalkül
4.3.6 Das Kräfteverhältnis zwischen Verursacher- und Helferinteressen
4.4 Zwischenbilanz: Synergie der Erklärungsfaktoren?

5 Schlussbetrachtung: Hypothese 1 vs. Hypothese 3

6 Anhang
6.1 Die Auswirkungen des Montreal-Protokolls und seiner
Ergänzungen auf die stratosphärische Chlorkonzentration
6.2 Die voraussichtliche Entwicklung der weltweiten Treibhausgas-Emissionen
6.3 Meinungsumfragen zum Abbau der Ozonschicht zwischen 1985 und 1990

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Das Kyoto-Protokoll – Kernstück des internationalen Klimaregimes – wird auf mittlere Sicht kein vergleichbares Effektivitätsniveau erreichen wie das Montreal-Protokoll. Zwar wurde der im Dezember 1997 unterzeichnete Vertrag, der für 39 Industriestaaten eine insgesamt fünfprozentige Reduktion der wichtigsten Treibhausgase (THG) ab dem Basisjahr 1990 bis zur Zielperiode 2008-2012 vorsieht, bisher von 150^[1] Staaten ratifiziert und konnte am 16. Februar 2005, nachdem auch die russische Duma dem Vertragswerk zugestimmt hatte, in Kraft treten. Jedoch ist bereits heute schon absehbar, dass das Ziel der Klimarahmenkonvention (FCCC), „eine Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“ (FCCC, Artikel 2) auf mittlere Sicht nicht erreicht wird. Die THG-Emissionen der Entwicklungsländer, die keine Stabilisierungsverpflichtungen zu erfüllen haben, werden von 1990 bis 2010 voraussichtlich um 34% und die der USA und Australiens ebenfalls um etwa 34% angestiegen sein. Die EU-Staaten werden ihre Verpflichtung, bis 2010 8% weniger Klimagase gegenüber dem Niveau von 1990 zu emittieren, voraussichtlich knapp verfehlen (siehe Anhang 6.2).

1.1 Das empirische Puzzle

Betrachtet man das Design des internationalen Klimaregimes, so fällt auf, dass das Ozonregime als Vorbild diente. Aufgrund der Ähnlichkeit des Regelungsgegenstandes kommt dies nicht von Ungefähr: Sowohl die Ausdünnung der Ozonschicht als auch die Klimaerwärmung sind globale Umweltprobleme, von denen tendenziell jedes Lebewesen auf der Erde betroffen ist bzw. betroffen sein wird. Im Vergleich zu den meisten lokalen oder transnationalen Umweltproblemen sind die auftretenden Schäden nicht lokal bzw. regional begrenzt und entfalten ihre volle Wirkung erst langfristig. Die Ozonschicht und das globale Klima sind als globale öffentliche Güter zu verstehen. Es handelt es sich folglich in beiden Fällen um ein common-pool- Problem: Jeder einzelne Staat profitiert grundsätzlich von Emissionsbegrenzungen der anderen – ganz gleich, ob er dazu einen Betrag leistet oder nicht.

Ein wichtiger Grund für die erwartungsgemäß geringe Effektivität des Klimaregimes ist die Weigerung der USA, das Kyoto-Protokoll zu ratifizieren. Dabei hatten die USA noch in den 70er und 80er Jahren eine überaus konstruktive Rolle in der internationalen Ozonpolitik gespielt. Die USA profilierten sich als Vorreiter, indem sie – nur drei Jahre nach der Veröffentlichung der wissenschaftlichen Hypothese über den Zusammenhang zwischen der Zunahme der FCKW-Konzentration in der Stratosphäre und einem möglichen Abbau der Ozonschicht – im Jahre 1977 als erster Staat die Verwendung von FCKW als Treibgas in Spraydosen verboten. Ab 1983 engagierten sich die USA zusammen mit einigen nordischen Staaten und Kanada – bis Anfang 1987 noch gegen den Widerstand der Europäischen Gemeinschaft – für weitreichende Produktionsbeschränkungen der wichtigsten OZS auf internationale Ebene. Als einer der ersten Staaten ratifizierten die USA im März 1988 das Montreal-Protokoll als Kernstück des internationalen Ozonregimes.

Das Bild wandelt sich zu Beginn der 1990er Jahre bereits im Vorfeld des 1992 stattfindenden „Earth Summit“ in Rio der Janeiro. Auf dem bis dato wichtigsten Umweltgipfel gelang es den USA (zusammen mit anderen „Bremsern“), die Festschreibung verbindlicher Verhaltensregeln und Zielvereinbarungen in den beiden wichtigsten Verträgen des Gipfels (die Biodiversitätskonvention und die Klimarahmenkonvention) zu verhindern. Zwar wurden beide Dokumente sowie das Folgeprotokoll der Klimarahmenkonvention letzten Endes durch den US-Präsidenten unterzeichnet, die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls von 1997 ist jedoch bisher nicht erfolgt. Der damalige US-Präsident Bill Clinton hatte die Vorlage des Protokolls zur Ratifizierung durch den Senat von einer Beteiligung der Entwicklungsländer an der Verminderung der THG-Emissionen abhängig gemacht (Brühl 2000:376). Kurz nach seinem Amtsantritt erklärte dann der derzeitige amerikanische Präsident George W. Bush im März 2001 den endgültigen Ausstieg der USA aus dem Kyoto-Prozess (The Economist vom 15.03.2001).

Die Verweigerungshaltung der USA reduziert die Effektivität^[2] des Klimaregimes erheblich. Die USA waren 1990 für 36% der CO2-Emissionen aller Industriestaaten verantwortlich. Ein “Business-as-usual-Verhalten” dieses “major player” macht die Stabilisierungsanstrengungen der anderen Industriestaaten quasi zunichte. Auch in der Ozonpolitik stellten die USA, neben der Europäischen Gemeinschaft, den wichtigsten Akteur dar: 1986 entfielen 30% der Weltjahresproduktion an OZS allein auf die USA (Breitmeier 1996: 82). Aufgrund des schieren „Gewichts“ der USA (als Emittent und in machtpolitischer Hinsicht) kann davon ausgegangen werden, dass das Verständnis der Ursachen für das Verhalten der USA einen notwendigen – wenn auch kaum hinreichenden – Beitrag zur Erklärung der Effektivität der beiden internationalen Regime zu leisten vermag.

1.2 Die abhängige Variable

An welchen Kriterien kann ein Vorreiter- bzw. Bremserverhalten festgemacht werden? Ein Vorreiter- oder Leader-Staat in der internationalen Umweltpolitik sei durch folgende Charakteristika gekennzeichnet: Er sollte (1) bereits vor Abschluss der Verhandlungen über ein internationales Abkommen nationale Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung durchgeführt haben, (2) relativ zu den Verhandlungspositionen der anderen staatlichen Akteure ambitionierte Vertragsregeln vorschlagen, (3) über genügen Machtressourcen verfügen, um den Vertragsinhalt entscheidend zu beeinflussen und (4) das internationale Abkommen ratifizieren und umsetzen.^[3] Ein Bremser-Staat sollte idealerweise die Kriterien (1), (2) und (4) nicht erfüllen, Kriterium (3) kann allerdings auch auf einen Bremser zutreffen, sofern dieser etwa versucht, das Abkommen zu „verwässern“. Kapitel 2 wird sich mit der Frage befassen, inwieweit die USA diese Kriterien in der Ozon- und Klimapolitik erfüll(t)en oder nicht.

Prinzipiell wäre es möglich, aus den zuvor genannten Kriterien mehrere abhängige Variablen zu formulieren und ihre jeweilige Varianz bezüglich der beiden Fälle mit Hilfe verschiedener theoretischer Ansätze zu erklären. Eine solche Vorgehensweise würde aber den Rahmen dieser Arbeit sprengen, daher werde ich mich weitgehend auf das Problem der Ratifizierung des Montreal- bzw. des Kyoto-Protokolls beschränken. Diese beiden Verträge nehmen innerhalb der beiden internationalen Umweltregime eine Schlüsselstellung ein: erst mit dem Inkrafttreten der beiden Protokolle kann jeweils von einem vollständigen internationalen Regime gesprochen werden, da in den jeweils zeitlich vorangehenden Rahmenkonventionen (die Wiener Konvention bzw. die Klimarahmenkonvention) Prinzipien, Normen und z.T. Verfahrensweisen enthalten sind, aber keine Regeln in Form rechtsverbindlicher Emissionsbegrenzungsziele. Die abhängige Variable, deren Varianz zu erklären ist, besteht somit in der Ratifizierung^[4] bzw. Nicht-Ratifizierung des Montreal- und des Kyoto-Protokolls. Dies schließt aber nicht aus, dass die in den zu testenden Hypothesen zugrunde gelegten unabhängigen Variablen möglicherweise auch die Frage beantworten können, warum sich die USA in dem einen Fall für ein internationales Abkommen engagierten, nicht aber in dem anderen Fall. Auf diese Frage wird daher ebenfalls Bezug genommen, wenn auch weniger systematisch als auf das Hauptproblem.

Kaptitel 2 gibt zunächst einen Überblick über die jeweilige Rolle, die die USA im Vorfeld und während der Verhandlungen zum Montreal-Protokoll bzw. zum Kyoto-Protokoll gespielt haben. Dabei steht die Frage im Mittelpunkt, an welchen Indizien festgemacht werden kann, dass die USA im Falle der Ozonpolitik eine Leader-Rolle übernahmen, während sie in der Klimapolitik als „Bremser“ auffielen bzw. auffallen. Gleichzeitig dient Kapitel 2 dazu, den empirischen Rahmen der Arbeit abzustecken. In Kapitel 3 wird versucht, die beobachtete Varianz aus der Sicht des neoliberalen Institutionalismus zu erklären. Diese auf der systemischen Ebene angesiedelte Theorieschule wird mit Hilfe eines Ansatzes operationalisiert, der die ökonomische Kosten-Nutzen-Rechnung mit der politikwissenschaftlichen Regimetheorie kombiniert. In Kapitel 4 wird die Fragestellung aus Sicht der rationalistischen Variante des Liberalismus bearbeitet, der die Ursachen außenpolitischen Handelns in innerstaatlichen Strukturen und den Präferenzen subsystemischer Akteure vermutet. Die Auswahl der theoretischen Ansätze kann einerseits damit begründet werden, dass sich der neoliberale Institutionalismus durch eine gewisse „reduktionistische Eleganz“ auszeichnet und es der Ansatz durch seine systemische Perspektive erlaubt, auch die Präferenzen und Handlungsstrategien der anderen staatlichen Akteure zu berücksichtigen. Andererseits wird zu zeigen sein, dass der neoliberale Institutionalismus bestimmte Schwächen aufweist, die es notwendig machen, die Untersuchung in Form eines „intuitiveren“ Ansatzes der Außenpolitikanalyse zu ergänzen.

2 Indizien des Vorreiter- und Bremserverhaltens

Neben der Darstellung der jeweiligen Rolle, die die USA in den zu untersuchenden internationalen policies spielte, dient dieser Abschnitt auch dazu, den empirischen Rahmen – insbesondere für Kapitel 4 – zu umreißen. Der Untersuchungszeitraum für die Ozonpolitik erstreckt sich von der Veröffentlichung der wissenschaftlichen Hypothese Mitte der 70er Jahre des vorigen Jahrhunderts bis zur ersten Vertragsstaatenkonferenz 1990 in London. Für die Klimapolitik erstreckt sich der relevante Zeitraum von Ende der 80er Jahre (als die Problematik des Klimawandels auf der internationalen Agenda erschien) bis zum Jahr 2001 (als George W. Bush den Ausstieg der USA aus dem Kyoto-Protokoll verkündete). Die Darstellung der empirischen Fakten erfolgt hier eher summarisch. Für detailliertere Darstellungen der Verhandlungen in der Ozonpolitik wird auf Breitmeier 1996 und auf Benedick 1998a verwiesen; im Bereich der Klimapolitik sind u.a. Oberthür/Ott 2000 oder Grubb et al. 1999 zu empfehlen.

2.1 Der Weg zum Montreal-Protokoll: Die USA als Leader

2.1.1 Die Anfänge der Ozonpolitik und der internationale Konfliktaustrag bis zur Wiener Rahmenkonvention von 1985

Die These der beiden Chemiker Rowland und Molina, nach der eine Anhäufung von FCKW in der Atmosphäre durch die Freisetzung von Chloratomen zu einem Abbau der stratosphärischen Ozonschicht führe (Rowland/Molina 1974), löste in den USA gleichsam einen „Glaubenskrieg“ zwischen Wissenschaftlern und der chemischen Industrie, aber auch unter Wissenschaftlern aus (Breitmeier 1996: 74). Die amerikanischen Verbraucher reagierten allerdings prompt auf die durch die Medien vermittelte Debatte: in den Jahren 1974 und 1975 verzeichneten die US-Hersteller von Aerosol-Produkten einen deutlichen Verkaufsrückgang, der sie schließlich zwang, ihre Produktion um 15% zu drosseln (Breitmeier 1996: 139). Zu Beginn des Jahres 1975 setzte die US-Regierung das „Committee on the Inadvertent Modification of the Stratosphere“ (IMOS) ein. Der Abschlussbericht des Komitees kam zu dem Schluss, dass die Möglichkeit einer FCKW-Verminderung nicht ausgeschlossen werden sollte und unterstreicht, dass das Ozonproblem bedeutsam sei (Breitmeier 1996: 140). 1975/76 fanden im „Subcommittee on the Upper Atmosphere“ des US-Senats Hearings über das mögliche FCKW-Problem statt. Vertreter der chemischen Industrie bestritten allerdings den vermuteten Zusammenhang und sprachen sich gegen ein FCKW-Verbot aus – u.a. mit dem Argument, dies führe zu Arbeitsplatzverlusten (ebd.).

Im Juni 1975 beschloss Oregon ein Verbot und New York eine gesetzliche Kennzeichnungspflicht von FCKW-haltigen Spraydosen (ebd.). Im Zuge des „Toxic Substances Control Act“ erhielt die amerikanische Umweltbehörde Environmental Protection Agency (EPA) 1976 die Kompetenz, Regelungen für Chemikalien zu erlassen, die ein unverhältnismäßig hohes Risiko für die Gesundheit oder für die Umwelt darstellten (ebd.). 1976 erging ein Forschungsauftrag der US-Bundesregierung zur näheren Analyse der FCKW-These, die Koordinierung sollte die National Academy of Science (NAS) übernehmen. Bis 1984 legte die NAS vier Berichte mit Prognosen über die mögliche Abbaurate der Ozonschicht vor.

Der internationale Konfliktaustrag bis zur Unterzeichnung der Wiener Konvention 1985 kann in zwei Phasen aufgeteilt werden: zwischen 1977 und 1981 wurden erste unilaterale Maßnahmen durchgeführt und die internationale Bearbeitung des Konflikts eingeleitet. 1982 begann der eigentliche Verhandlungsprozess, der 1985 mit der Unterzeichnung der Wiener Konvention seinen vorläufigen Abschluss fand (Breitmeier 1996: 108ff).

Im März 1977 fand erstmals eine internationale Erörterung des Ozonproblems auf einer durch das UNEP in Washington organisierten Expertenkonferenz statt, an der einige Regierungen von Industriestaaten und NGOs teilnahmen. Ergebnis der Konferenz war der sog. „Weltaktionsplan für die Ozonschicht“, der hauptsächlich aus einem Maßnahmenkatalog zur weiteren Erforschung des Phänomens auf internationaler Ebene bestand (Breitmeier 1996: 109). Im Mai 1977 errichtete das UNEP ein „Co-ordinating Committee on the Ozone Layer“, dessen Hauptaufgabe die Informationsbeschaffung und Verteilung auf internationaler Ebene sein sollte. Im selben Jahr ergänzte der US-Kongress den „Clean Air Act“ und räumte damit der EPA weitreichende Kompetenzen ein „notfalls zusätzliche Regelungen über die Reduzierung von FCKW vorzuschlagen“ (Breitmeier 1996: 141). Die folgende UNEP-Konferenz, die sich dem Ozonproblem widmete, fand erst 1981 in Montevideo statt – dem Ozonproblem wurde ein herausragender Stellenwert auf der internationalen Umweltagenda eingeräumt (ebd.). Die US-Regierung wurde auf internationaler Ebene bereits 1977 initiativ, indem sie eine Regierungskonferenz in Washington einberief, an der auch die größten Hersteller- und Verbraucherfirmen von FCKW teilnahmen. Die größte Hürde für ein entschlossenes internationales Handeln war zu diesem Zeitpunkt aber noch die wissenschaftliche Unsicherheit. Dennoch plädierte die US-Regierung für eine Verminderung der FCKW-Produktion und des Verbrauchs – zumindest in Verbindung mit nicht-essentiellen Anwendungen (Breitmeier 1996: 110). Initiativen auf internationaler Ebene blieben zunächst erfolglos – einige Vorreiter-Staaten erließen aber erste nationale Maßnahmen. So trat im Jahre 1978 trat in den USA das weltweit erste FCKW-Verbot für Spraydosen in Kraft. Weitere Staaten folgten – zunächst Kanada, Schweden und Norwegen. Die Niederlande folgten mit einer Kennzeichnungspflicht. Mit Ausnahme der USA hatten die Vorreiter-Staaten jedoch nur eine geringe (Kanada) oder keine (Schweden, Norwegen) nationale FCKW-Produktion (Benedick 1998a: 24). Der Anteil der USA an den FCKW 11 und 12 lag 1974 bei etwa 46% der Weltproduktion (Benedick 1998a: 26f). Die EG-Staaten fielen in jener Phase eher durch symbolische Maßnahmen auf: nach einer ersten Empfehlung des Rates, die Suche nach Ersatzprodukten für FCKW zu intensivieren, entschied dieser 1980, die Produktionskapazität von FCKW innerhalb der EG einzufrieren – letztlich hatte dies aber keine praktische Auswirkung, da zu jener Zeit der Auslastungsgrad nur bei 65% lag (Breitmeier 1996: 111). Innerhalb der EG waren Großbritannien und Frankreich die schärften Gegner von Reduktionsmaßnahmen.

Ab 1982 standen sich grosso modo zwei Staatenkoalitionen gegenüber, die gegensätzliche Verhandlungspositionen vertraten: Schweden, Finnland und Norwegen legten einen Entwurf für eine internationale Konvention vor, der eine verbindliche und allgemeine Verpflichtung zur Reduzierung der Produktion und des Verbrauchs von OZS enthielt – d.h. diese Staaten forderten konkrete Regelungsmaßnahmen zum frühestmöglichen Zeitpunkt, die über das FCKW-Verbot in Aerosolen hinausgehen sollten (Breitmeier 1996: 112). Auf der anderen Seite beharrten die EG-Staaten auf dem Einfrieren der Produktionskapazitäten von FCKW zur Aerosol-Herstellung, stellten aber eine Reduzierung der Produktionskapazität um 30% - nach weiterer Prüfung – in Aussicht (Benedick 1996: 112). Als 1982 und 1983 neue wissenschaftliche Gefahrenabschätzungen vorlagen, die die Abbaugeschwindigkeit des stratosphärischen Ozons gegenüber früheren Prognosen relativierten, verschob der Rat der EG die vorgesehene Überprüfung weiterer Maßnahmen. Die nordischen Staaten scheiterten letztlich mit ihrer Forderung nach einem umfassenden Verbot: So modifizierten sie ihren Vorschlag und forderten nunmehr nur noch ein weltweites Verbot der beiden FCKW 11 und 12 in Aerosolen. Erst zu diesem Zeitpunkt schlossen sich die USA mit ihrer Forderung nach einem Verbot der OZS in Aerosolen der Gruppe der nordischen Staaten an (ebenso wie Kanada und Neuseeland). Weitergehende Maßnahmen lehnten die USA zu diesem Zeitpunkt ab (Breitmeier 1996: 113).

Die Vorschläge der nordischen Staaten fanden ferner Unterstützung durch Australien, Dänemark, die Niederlande und die Schweiz. Die EG-Staaten und Japan lehnten die Initiative ab, stattdessen forderten sie weitere Maßnahmen zur Erforschung des Phänomens. Mit dem Amtsantritt Reagans 1981 stellte die EPA die Befassung mit dem Ozonproblem zunächst ein: Die den anti-regulatorischen Kräften innerhalb der Reagan-Administration zuzurechnende Anne G. Burford wurde zur Leiterin der EPA ernannt. Als es Ende 1983 zu einem erneuten Wechsel an der Führungsspitze der EPA kam, sprach sich der neue Leiter William Ruckelshaus für internationale Reduktionsziele aus und befürwortete einen Beitritt der USA zur Toronto-Gruppe, die im Wesentlichen aus den nordischen Staaten bestand und im selben Jahr gegründet worden war (Benedick 1998a: 42).

Als im April 1983 eine weitere Verhandlungsrunde in Toronto stattfand, konnte keine Einigung zwischen den USA und der Toronto-Gruppe einerseits und der EG andererseits erzielt werden; das Hauptargument der Toronto-Gruppe bestand in dem Hinweis auf die Überkapazitäten der EG. Die USA, deren Produktion fast ausschließlich für ihren Binnenmarkt bestimmt war, wären durch eine Verringerung der Produktionskapazität gegenüber der EG benachteiligt gewesen – die USA besaßen keine nennenswerten Überkapazitäten (ebd.). Zwar wurden von beiden Seiten bis zur Abschlusskonferenz in Wien 1985 weitere Vorschläge vorgelegt, diese waren aber unvereinbar mit der Position der jeweiligen Gegenseite. Daher bestand das Resultat dieser ersten internationalen Verhandlungsrunde letzten Endes nur in der Unterzeichnung einer Rahmenkonvention, die eine Intensivierung der international koordinierten Erforschung der Wirkung von FCKW und anderen Substanzen auf die Ozonschicht und einen internationalen Datenaustausch festschrieb (Benedick 1998a: 44). Den USA gelang es aber auf der Wiener Konferenz, gegen den Willen Großbritanniens und Frankreichs, eine Resolution durchzusetzen, die die Ausarbeitung eines Protokolls mit verbindlichen Maßnahmen bis 1987 vorsah (ebd.). Damit wurde der Weg nach Montreal freigemacht.

2.1.2 Die Rolle der USA in den Verhandlungen zum Montreal-Protokoll von 1987

Bis 1986 kam es zu einem Wiederanstieg der weltweiten FCKW- und Halon-Produktion auf das Niveau von 1974. Im Mai 1985 veröffentlichte eine britische Forschergruppe Forschungsergebnisse über eine alarmierende Abnahme der Ozonschicht über der Antarktis – die Problematik gelangte in der Folgezeit stärker in das Bewusstein der Weltöffentlichkeit (Breitmeier 1996: 116). Die Ergebnisse konnten anschließend von amerikanischen Forschungssatelliten bestätigt werden (Benedick 1998a: 19). Allerdings spielte die Entdeckung des Ozonlochs während der Verhandlungen zum Montreal-Protokoll, die im Dezember 1986 begannen, nur eine geringe Rolle, da über die genauen Ursachen (natürliche Schwankungen oder anthropogen) noch wissenschaftliche Unsicherheit bestand (Breitmeier 1996: 117).

Auf einem Workshop der UNEP, der im Mai 1986 in Rom stattfand, konnte keine Annäherung zwischen den EG-Staaten und den USA erzielt werden. Ein Grund war die Weigerung der EG-Industrievertreter, den „Anstieg der FCKW-Produktion als eine dauerhafte Entwicklung anzusehen, der in der Zukunft zu einer Zerstörung der Ozonschicht führen könnte“ (ebd.). 1986 veröffentlichte die World Meteorological Organization zusammen mit dem UNEP den Abschlussbericht einer von der NASA koordinierte internationalen Forschergruppe. Dieser „Atmospheric-Ozone-Report“ weitete die Liste der Gefahrenstoffe über die bereits bekannten FCKW 11 und 12 aus und sagte einen Ozonverlust von etwa 9% bis zur zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts voraus (Benedick 1998a: 14f). Nach der Veröffentlichung des Berichts begann die Verweigererkoalition langsam aufzubrechen (Breitmeier 1996: 117). Im September 1986 räumte die US-Firma DuPont, der weltweit größte Hersteller von OZS, ein, dass Ersatzstoffe möglicherweise innerhalb weniger Jahre entwickelt werden könnten, diese allerdings kostspieliger seien als die konventionellen FCKW (Breitmeier 1996: 118). Noch im selben Monat gab die „Alliance for a Responsible CFC Policy“, eine US-Interessengruppe aus mehreren Hundert FCKW-Produzenten und –Verarbeitern, bekannt, „sie trete für eine Zusammenarbeit der USA mit anderen Staaten ein, um den globalen Anstieg von FCKW zu begrenzen“ (ebd.). Schon wenige Tage später erklärte sich DuPont zu einer Begrenzung der globalen FCKW-Produktion bereit (ebd.).

Die USA gingen mit einer progressiveren Position in die Ende 1986 beginnenden formellen Verhandlungen als noch drei Jahre zuvor: nun traten die USA für eine umfassende Reduzierung der FCKW-Produktion und des Verbrauchs ein, d.h. nicht mehr nur bei Aerosolen. Im Wesentlichen wollten die USA eine sofortige Einfrierung der Produktion der wichtigsten OZS durchsetzen und mittelfristig auf eine 95%ige Reduzierung hinwirken. Der US-Entwurf wurde von den nordischen Staaten unterstützt. Wiesen die EG und Japan die US-Vorschläge zunächst noch entschieden zurück, war die EG im Februar 1987 schließlich zu einer 20%igen Reduzierung der wichtigsten OZS bereit (Breitmeier 1996: 119). Diesem Umschwung war ein Positionswechsel einiger EG-Staaten vorangegangen, u.a. durch die BRD.

Der Kompromiss, der in der Abschlussrunde erzielt wurde, sah eine sofortige Einfrierung eines „Korbes“ der fünf wichtigsten FCKW, eine 20%ige Reduktion ab 1993 und, in einem dritten Schritt, eine 30%ige Reduktion ab 1998 vor. Die Halon-Produktion sollte ab 1993 eingefroren werden; bezüglich des „Fahrplans“ hatten sich insbesondere Frankreich und Großbritannien durchgesetzt (Breitmeier 1996: 121). Auf Druck der USA wurde allerdings festegelegt, dass die 30%-Stufe nur durch ein 2/3-Votum der Vertragsparteien ausgesetzt werden konnte (Benedick 1998a: 84ff). Um die Verhandlungen zum Erfolg zu führen, hatten die USA ihre Botschaften insbesondere in den EG-Staaten eingesetzt. So gelang es der belgischen US-Botschaft, die belgische Regierung, die in der ersten Jahreshälfte 1987 die EG-Ratspräsidentschaft ausübte, vom US-Ansatz zu überzeugen (ebd. 55). Dabei verzichteten die USA auf jedwede „Katastrophenrhetorik“ und erwähnten auch nicht das antarktische Ozonloch, um ihrer Argumentation Nachdruck zu verleihen (ebd 56). Durch Interviews und Konferenzen versuchte die US-Administration auf die öffentliche Meinung in anderen Staaten Einfluss zu auszuüben, „to counteract the previously unopposed influence of commercial interests“ (ebd.).

2.1.3 Die Weiterentwicklung des Montreal-Protokolls

Hatte noch ein endgültiger wissenschaftlicher Beweis zum Zeitpunkt der Montrealer Abschlussverhandlungen gefehlt, so wurde dieser durch einen Bericht des 1986 durch die NASA einberufenen „Ozone-Trend-Panel“ im Jahre 1988 erbracht: das aus 150 Wissenschaftlern aus der ganzen Welt bestehende OTP lieferte Daten, welche die Ausdünnung der Ozonschicht nicht nur über der Antarktis, sondern auch über der nördlichen Hemisphäre belegten (Breitmeier 1996: 78). Der Bericht zeigte, dass die im Montreal-Protokoll beschlossenen Maßnahmen alleine nicht ausreichten, um den langfristigen Anstieg des Chlorgehalts in der Stratosphäre zu stoppen. Kurz nach der Veröffentlichung des OTP-Berichts kündigte DuPont im März 1988 „den geordneten Ausstieg aus dem Geschäft mit vollhalogenierten FCKW an“ (Breitmeier 1996: 125), worauf sich auch andere große Hersteller – nicht nur innerhalb der USA – auf ähnliche Ziele festlegten.

Zwar schrieb das Montreal-Protokoll auch für Entwicklungsländer Reduktionsmaßnahmen vor, allerdings sollten diese durchweg etwa zehn Jahre später erfolgen. Die Industrieländer waren besorgt, dass man einige Entwicklungsländer – dies galt aufgrund der schieren Größe der nationalen Märkte insbesondere für China und Indien – nicht dazu bewegen könne, dem Montreal-Protokoll beizutreten. Die Gefahr bestand darin, dass die Reduktionsanstrengungen der Industrieländer durch Emissionssteigerungen der Entwicklungsländer zunichte gemacht werden könnten. China und Indien erklärten 1989 auf einer Konferenz in Helsinki, die Industrieländer müssten eine Gegenleistung in Form eines Fonds und eines kostenlosen Technologietransfers erbringen. Die USA meldeten jedoch Bedenken bezüglich eines solchen Fonds an; dazu bemerkt Breitmeier: „Die USA befürchteten, die Schaffung eines solchen Fonds präjudiziere ähnliche Maßnahmen bei der Bearbeitung anderer umweltpolitischer Probleme wie etwa der globalen Klimapolitik“ (1996: 127).

Die Folgekonferenz von London im Jahre 1990 wurde letztlich von zwei Motiven geleitet: erstens machte die neueste wissenschaftliche Gefahrenabschätzung eine Verschärfung der in Montreal getroffenen Regelungen notwendig, und zweitens musste die bereits im Montreal-Protokoll in Aussicht gestellte Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Erfüllung ihrer Reduktionsleistungen konkretisiert werden. Die EG-Kommission verlangte, unterstützt durch einige EG-Staaten, auf der Londoner Konferenz einen Ausstieg aus den im Montreal-Protokoll geregelten Substanzen^[5] bis 1997, die USA, Japan und die UdSSR setzten jedoch das Jahr 2000 durch, worauf sich die EG einseitig verpflichtete, den Ausstieg bereits bis 1997 abzuschließen (Breitmeier 1996: 129). Die USA verweigerten zwar lange die Zustimmung für die Schaffung eines multilateralen Fonds, letztlich siegte jedoch die Sorge, dass China und Indien andernfalls nicht beitreten würden. Daraufhin stellten beide Staaten ihren Beitritt in Aussicht (Breitmeier 1996: 132). Auf den weiteren Folgekonferenzen in Kopenhagen 1992, in Wien 1995, in Montreal 1997 und schließlich in Peking 1999 kam es zu weiteren Verschärfungen und zur Aufnahme immer weiterer OZS (nach der Pekinger Konferenz waren es bereits über 90 Substanzen). Zudem wuchs die Zahl der Vertragsparteien – insbesondere aus den Reihen der Entwicklungsländer - steil an.

2.2 Der Weg zum Kyoto-Protokoll: Die USA als „Bremser“

2.2.1 Beginn der internationalen Problembearbeitung und erste nationale Maßnahmen

Der Beginn der internationalen Problembearbeitung reicht bis 1979 zurück, als Wissenschaftler auf der ersten Weltklimakonferenz in Genf vor den Folgen einer möglichen Erwärmung der Erdatmosphäre infolge der ansteigenden CO2-Konzentration warnten (Breitmeier 1996: 163). Nach der Behandlung des Themas auf mehreren internationalen Klimaworkshops fand im Oktober 1985 in Villach eine durch das UNEP, das WMO und den ICSU (International Council of Scientific Unions) organisierte Expertenkonferenz statt. Wiederum wurde auf die möglichen weitreichenden Folgen einer globalen Klimaerwärmung - insbesondere für die Landwirtschaft - aufmerksam gemacht (ebd.). Im Herbst 1987 wurden in Villach und Bellagio Szenarien für den weltweiten Temperaturanstieg und des Anstiegs des Meeresspiegels und mögliche Strategien der Eindämmung und Anpassung behandelt (ebd. 164). Als Reaktion auf die Ergebnisse der Wissenschaftler richteten die WMO und das UNEP nach dem Vorbild des OTP das „Intergovernmental Panel on Climate Change“ (IPCC) ein, deren Aufgaben in der Abschätzung des Wissens über den Klimawandel, der ökologischen und sozio-ökonomischen Auswirkungen und der Formulierung politischer Strategien bestehen sollte. Der Brundtland-Bericht („Our Common Future“) von 1987 nahm Bezug auf die Warnungen von Villach und schlug vor, das Problem weiter international zu bearbeiten.

Eine Dürre im mittleren Westen der USA im Jahre 1988 brachte das Problem des Klimawandels ins Bewusstsein der amerikanischen Öffentlichkeit (ebd. 187). Auf der Klimakonferenz von Toronto 1988 forderte die (rechtlich unverbindliche) Abschlusserklärung eine internationale Rahmenkonvention, einen globalen Klimafonds (der durch Verbrauchssteuern auf fossile Brennstoffe finanziert werden sollte) und ein ehrgeiziges Reduktionsziel (20% weniger CO2-Emissionen bis 2005); die Hauptverantwortung für die Problembearbeitung sollte dabei bei den Industrieländern liegen (ebd. 188). Auf einer internationalen Umweltkonferenz betonten 1989 in Den Haag 24 Staaten erneut die Hauptverantwortung der Industrieländer und ihre Pflicht zur Unterstützung der durch den Klimawandel stark betroffenen Entwicklungsländer. Die USA, die UdSSR und Großbritannien blieben der Haager Konferenz jedoch fern (ebd. 190). Die G7 erklärten im Juli 1989, gemeinsame Anstrengungen zur Begrenzung des CO2-Ausstoßes und anderer Treibhausgase (THG) unternehmen zu wollen, ohne jedoch konkrete Reduktionsziele festzulegen (ebd.). In der Folgezeit profilierten sich die USA immer mehr als Anführer einer Staatenkoalition (zu der auch Großbritannien, Japan und die UdSSR zählten), die jegliche verbindliche Stabilisierungs- oder Reduktionsziele von THG-Emissionen ablehnte: dies wurde sowohl auf der Umweltkonferenz in Nordwijck im November 1989, auf der erstmals verbindliche Reduktionsziele vorgeschlagen wurden, als auch im Februar 1990 auf der UNEP-Konferenz in Washington – George Bush Senior wies damals (wie auch während seiner gesamten Amtszeit) auf die Ungewissheit bezüglich des Ausmaßes und der Geschwindigkeit der Klimaerwärmung hin (ebd. 190f). Ein ähnlicher Befund gilt für die Rolle der USA auf der Umweltkonferenz der ECE-Staaten in Bergen 1990 und während des G7-Gipfel in Houston 1990 (ebd. 192f).

Nach der Klimakonferenz in Toronto setzten sich eine Reihe von Staaten nationale Stabilisierungs- bzw. Reduktionsziele hinsichtlich ihrer THG-Emissionen. Dabei ging das bundesdeutsche Reduktionsziel am weitesten (-25% bis 2005 ab dem Basisjahr 1990). Während die überwiegende Zahl der OECD-Staaten eigene nationale Stabilisierungsziele ankündigte, nahmen nur die USA und die Türkei davon Abstand (ebd. 193). Dazu passt, dass in der erstmals nach 13 Jahren verabschiedeten Neufassung des Clean Air Act im Jahre 1990 keine Maßnahmen zur Kontrolle der THG-Emissionen vorgesehen waren (ebd. 218). Auch die Akzeptanz gegenüber Maßnahmen zur Verminderung des CO2-Ausstoßes schien in der amerikanischen Bevölkerung nicht sehr stark ausgeprägt zu sein: 1990 scheiterte die von der Umweltbewegung zur Volksabstimmung in Kalifornien gebrachte „Big Green“-Initiative (die u.a. eine Verminderung der CO2-Emission um 20% bis 2000 vorsah) im Verhältnis 2:1 (Süddeutsche Zeitung vom 8.11.1990). Die USA wiesen Anfang der 90er Jahre unter den OECD-Staaten mit Abstand die niedrigsten Energiepreise auf (Breitmeier 1996: 219). Ein wichtiger Grund dafür liegt in der sehr niedrigen Besteuerung – Ausdruck für eine starke nationale Präferenz für niedrige Energiepreise. Bushs 1991 formulierte „National Energy Strategy“ setzte fast ausschließlich auf fossile Energieträger – alternative Energiequellen kamen darin kaum vor (ebd. 221).

Nach Veröffentlichung des ersten IPCC-Berichts 1990, der schwerwiegende Auswirkungen des Klimawandels prognostiziert, setzte sich die EG ein eigenes Stabilisierungsziel (wobei die BRD und Dänemark darüber hinaus gehen wollten) (ebd. 194). Auf der zweiten Weltklimakonferenz in Genf 1990 konnte keine Annäherung zwischen den USA und der EG erzielt werden – trotz der Ergebnisse des ersten IPCC-Berichts. Die USA betonten erneut die wissenschaftlichen Unsicherheiten, auf deren Basis man keine Stabilisierungsmaßnahmen rechtfertigen könne (ebd. 195).

2.2.2 Der Verhandlungsprozess zur Klimarahmenkonvention und die erste Vertragstaatenkonferenz

Bereits im Mai 1989 beauftragte der Governing Council des UNEP den UNEP-Exekutivdirektor und den WMO-Generalsekretär, Verhandlungen für eine Rahmenkonvention vorzubereiten, nachdem mehrere Resolutionen der UN-Generalversammlungen die Ausarbeitung einer globalen Klimakonvention gefordert hatten. Die Verhandlungen sollten vor der für 1992 in Rio de Janeiro geplanten United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) abgeschlossen sein (Breitmeier 1996: 196). Die USA legten während der Vorbereitungsphase bereits einen Entwurf vor, den sie als „comprehensive approach“ bezeichneten, d.h. die Konvention sollte nicht nur Maßnahmen zur Kontrolle der CO2-Emissionen beinhalten, sondern Quellen, Senken und Speicher aller THG berücksichtigen.^[6] Auch machten sie ihre Ablehnung gegenüber der Festschreibung konkreter Reduktionsverpflichtungen („targets and timetables“) deutlich (ebd.). Der Entwurf hielt allerdings keine Angaben über zusätzliche Finanzmittel für die Entwicklungsländer. Ebenso wie Großbritannien befürworteten die USA einen Technologietransfer und Hilfen für die Ausbildung wissenschaftlichen Personals (ebd. 200). Die EG, die EFTA und insbesondere die Alliance of Small Island States (AOSIS) vertraten die Position der Stabilisierungsbefürworter. Die OPEC-Staaten strebten ebenfalls einen „umfassenden Ansatz“ an und lehnten – wie die USA – Maßnahmen ab, die nur auf CO2-Verminderungen abzielten, stattdessen solle man auf den Schutz von Speichern und Senken setzen .

Einig waren sich die Industrieländer allerdings, dass die Bereitstellung von Unterstützungszahlungen für die Entwicklungsländer nur innerhalb bereits vorhandener multilateraler Institutionen erfolgen sollte (hier dachte man insbesondere an die „Global Environmental Facility“ der Weltbank) (ebd.). Die AOSIS, Indien und China sprachen sich dagegen für einen separat zu finanzierenden Klimafonds aus, aus dem auch Kompensationszahlungen für Schäden infolge des Klimawandels geleistet werden sollten (ebd. 201). Auf den Verhandlungsrunden in Nairobi und Genf in der zweiten Jahreshälfte 1991 konnte zwischen den USA und den anderen OECD-Staaten hinsichtlich der Frage konkreter Stabilisierungsverpflichtungen keine Einigkeit erzielt werden (ebd.). Auch während der fünften Verhandlungsrunde im Frühjahr 1992 in New York konnte der Hauptkonflikt nicht gelöst werden (ebd. 203). Noch bevor an den Vorsitzenden des „International Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change“ (INC) Jean Ripert der Auftrag erteilt wurde, einen „Chairman’s Text“ auszuarbeiten, hatten sich die USA und Großbritannien auf einen Entwurf ohne konkretes Stabilisierungsziel geeinigt (ebd. 204). Die Entwicklungsländer hatten dagegen zuvor auf einer Konferenz in Kuala Lumpur im April 1992 zu konkreten Stabilisierungs- und Reduktionszielen für die Industrieländer aufgerufen. Während der letzten Verhandlungsrunde vor der UNCED in Rio waren die Chancen für konkrete Stabilisierungsziele durch eine Einigung zwischen den Industrieländern quasi auf Null gesunken; ebenso sollte kein Klimafonds geschaffen werden, dafür aber eine Umstrukturierung der GEF mit dem Ziel einer stärkeren Mitbestimmung der Entwicklungsländer stattfinden (ebd.).

Auf dem bisher größten Umweltgipfel in Rio de Janeiro im Juni 1992 wurde schließlich die Klimarahmenkonvention (FCCC) von über 150 Staaten unterzeichnet (im September 2002 waren es bereits 189) (Barrett 2003: 369). In Artikel 4 der FCCC heißt es, die Rückführung auf ein früheres Niveau der CO2-Emissionen und der Emissionen anderer THG sei bis zum Ende des Jahrzehnts anzustreben. Außerdem werden die Vertragsparteien dazu aufgefordert, politische Maßnahmen einzuleiten, die sie diesen früheren Niveaus näher brächten. Die USA hatten also ihr Hauptverhandlungsziel erreicht, nämlich „targets and timetables“ zu verhindern. Die BRD und andere europäische Staaten hatten jedoch versucht, zumindest eine unverbindliche Gipfelerklärung zur Stabilisierung der CO2-Emissionen bis 2000 durchzusetzen – die USA verhinderten auch dies („Die tageszeitung“ vom 4.6., 6.6. und 11.6.1992). Dabei hatten sich im Vorfeld des Rio-Gipfels auch stabilisierungsfreundliche Stimmen zu Wort gemeldet: Al Gore etwa, der sich während des US-Wahlkampfes für ein konkretes Stabilisierungsziel in der FCCC eingesetzt hatte (Breitmeier 1996: 223). Die Bush-Administration zeigte sich jedoch unbeeindruckt – dazu bemerkt Breitmeier: „Hochrangige konservative Mitglieder der Bush-Administration...verhinderten zudem eine kompromissorientiertere Haltung der US-Verhandlungsdelegation, deren Spielraum innerhalb der Klimaverhandlungen bis zur Rio-Konferenz sehr eingeschränkt war“ (ebd. 224). Bis kurz vor Beginn der Schlussrunde war zudem unklar, ob Bush überhaupt an dem Gipfel in Rio teilnehmen würde. Erst auf innenpolitischen Druck hin entschied Bush, doch an dem Gipfel teilzunehmen (Hopgood 1998: 163ff.).

Nach dem Antritt der Clinton-Administration schien sich zunächst ein Wandel in der internationalen Klimapolitik der USA abzuzeichnen. So schlug Clinton im Frühjar 1993 vor, eine Energiesteuer einzuführen – trotz der vielen Ausnahmetatbestände musste Clinton den Vorschlag mangels Unterstützung durch den Kongress zurückziehen (Brühl 2000: 373). Fortan beschränkte sich Clintons Klimapolitik auf die (meist nur symbolische) Förderung freiwilliger Maßnahmen des privaten Sektors, so etwa ein Aktionsplan vom Oktober 1993, der etwa 50 Einzelinitiativen zur Reduzierung der THG-Emissionen vorsah (Breitmeier 1996: 225). Indessen betrauten die Vertragspartner der FCCC das INC mit der Vorbereitung der ersten CoP. Die Debatten innerhalb des INC waren fortan von drei Konfliktgegenständen geprägt (ebd. 210f): Die so genannte JUSSCANNZ-Gruppe (Japan, USA, Schweiz, Kanada, Australien, Norwegen und Neuseeland) bestritt im Gegensatz zur EU und den meisten Entwicklungsländern, dass die Wissensbasis bereits ausreiche, um Reduktionsmaßnahmen festzulegen. Zweitens beharrte die JUSSCANNZ-Gruppe darauf, dass auch die Entwicklungsländer Reduktionsverpflichtungen erfüllen müssten (aber auch ein deutscher Entwurf hatte ausgewogene Verpflichtungen beider Ländergruppen vorgesehen). Ein Entwurf der AOSIS sah jedoch nur für die Industrieländer eine zwanzigprozentige THG-Reduktion bis 2000 vor. Drittens bestand ein Konflikt über das Ausmaß eventueller Finanzhilfen und des Technologietransfers an die Entwicklungsländer.

Unter den Entwicklungsländern waren die OPEC-Staaten die schärfsten Gegner konkreter Reduktionsverpflichtungen, sowohl hinsichtlich der Entwicklungsländer selbst als auch bezüglich der Positionen der Industrieländer. Die OPEC-Staaten hatten jedoch einen einflussreichen Verbündeten:

„Under these circumstances, the OPEC countries, with the tacit consent of the United States and other JUSSCANNZ delegations, were able to prevent substantive progress. Had the industrialised countries been united in their will to make progress, the OPEC countries would not have been able to pursue their obstructive course with such success. Given its general resistance to progress, the US was, however, rather pleased to see the status quo continued without having to take the blame directly. The result was a deadlock in the negotiations prior to Berlin” (Oberthür/Ott 1999: 45)

Auf der ersten CoP im März/April 1995 in Berlin verhinderten die USA als Anführer der „Bremserkoalition“ und mit Hilfe der OPEC wiederum konkrete Reduktionsverpflichtungen im Abschlussdokument. Jedoch kam es zur Verabschiedung des sog. „Berliner Mandats“, das die Einsetzung einer Ad-Hoc-Arbeitsgruppe vorsah, um ein Protokoll mit rechtlich verbindlichen Verpflichtungen nur für die Industrieländer für die Zeit nach dem Jahr 2000 auszuarbeiten (ebd. 213). Dennoch war die erste CoP insofern ein Erfolg, als die USA zumindest anerkannten, dass in nicht allzu ferner Zukunft konkrete Verpflichtungen erfolgen mussten.

2.2.3 Der Verhandlungsprozess zum Kyoto-Protokoll

Die Chancen, das Berlin-Mandat zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen, standen trotz des Regierungswechsels in den USA im Jahre 1992 zunächst nicht gut: zum Einen hatte der Regierungswechsel weniger zu einem substanziellen Umsteuern in der Klimapolitik geführt als zu einem Wandel in der Wortwahl, und zum Anderen schwanden die Hoffnungen auf eine starke europäische Führungsrolle, als eine Einigung der EU-Staaten auf eine einheitliche Energiesteuer scheiterte (Oberthür/Ott 1999: 44). Ein Sonderbericht des IPCC wies darauf hin, dass auch eine sofortige Stabilisierung der weltweiten THG-Emissionen eine Zunahme der THG-Konzentration in den folgenden 200 Jahren nicht verhindern könne, nachdem die meisten Selbstverpflichtungen zwischen 1990 und 1995 nicht erfüllt worden waren (ebd. 45).

Bevor sich die USA auf zielorientierte Verhandlungen einließen, wollten sie den zweiten IPCC-Bericht abwarten, der schließlich im Dezember 1995 veröffentlicht wurde (ebd. 51). Die Schlussfolgerung des Berichts, es gebe bereits gegenwärtig einen messbaren anthropogenen Treibhauseffekt, veranlassten die USA, die Befunde öffentlich zu unterstützen und ihre Blockadehaltung schließlich aufzugeben. Das IPCC hatte sich u.a. auch auf die Ergebnisse von US-amerikanischen Klimaforschern gestützt (ebd.). Im Frühjahr 1996 erklärten die USA schließlich, es sei nun an der Zeit, Verhandlungen zu beginnen und kündigten einen eigenen Entwurf für die CoP 2 an, während Russland, Australien und die OPEC nicht bereit waren, den zweiten IPCC-Bericht als Verhandlungsgrundlage zu akzeptieren (ebd.).

Auf der zweiten CoP in Genf forderte Under-Secretary Timothy Wirth ein „realistic, verifiable and binding medium-term emission target“ (zitiert nach Oberthür/Ott 1999: 52) und erweckte damit den Eindruck, die USA würden fortan eine Führungsrolle übernehmen:

“Taking advantage of the improved US economic situation and in an attempt to strengthen its environmental profile, the Clinton administration finally appeared to change its position on the issue of targets – thereby decisively altering the distribution of power as between progressive and laggard forces” (Oberthür/Ott 1999: 52)

Die Genfer Erklärung, die ohne Unterstützung der USA nicht zustande gekommen wäre, erkannte explizit den zweiten IPCC-Bericht als Handlungsgrundlage an und kündigte die Festlegung rechtsverbindlicher Reduktionsziele mit Zeitplan an (ebd. 54). Nachdem die EU im März 1997 einen Entwurf für ein Klimaprotokoll vorgelegt hatte (15%ige Emissionsreduktion durch die Industrieländer bis 2010 und die Möglichkeit einer EU-internen Lastenteilung), präsentierten die USA schließlich einen eigenen Rahmenentwurf, der grosso modo die Sichtweise der JUSSCANNZ-Gruppe widerspiegelte: Ohne genaue Zahlen zu nennen, schlugen die USA Emissionsbudgets und sog. „flexibility mechanisms“ vor, die im Wesentlichen aus Instrumenten wie „Joint Implementation“ (d.h. die Möglichkeit, eigenen Reduktionsverpflichtungen in Form von Projekten in Partnerländern nachzukommen), Emissionshandel (zur kostenminimalen Zielerreichung), „banking“ und „borrowing“ (Anrechnung der Übererfüllung von Verpflichtungen für die nächste Zielperiode bzw. Ausgleich der Nichterreichung des Reduktionsziels in der aktuellen Verpflichtungsperiode durch Übererfüllung in der folgenden Zielperiode) bestanden (ebd. 55).

Trotz der Bestimmungen des Berliner Mandats versuchten die USA, auch den Entwicklungsländern verbindliche Reduktionsziele abzuringen. Letztlich schlugen die USA vor, in einem Annex B Entwicklungsländer mit freiwilligen Emissionsbegrenzungen aufzunehmen (ebd. 56). Details präsentierten die USA allerdings erst kurz vor der Endrunde in Kyoto; neben den bereits oben genannten Vorschlägen befürworteten die USA eine Zielperiode 2008-2012, bis zu der die THG-Emissionen auf das Niveau von 1990 zurückgeführt werden sollten. Zudem präzisierte Clinton – offenbar unter dem Eindruck der einstimmig durch den US-Senat verabschiedeten Byrd-Hagel-Resolution vom Juni 1997: „The United States will not assume binding obligations unless key developing nations meaningfully participate in this effort“ (zitiert nach Oberthür/Ott 1999: 57). Die innerstaatliche Situation war komplex, da die Clinton-Administration zwar generell bereit war, ein starkes Abkommen zu akzeptieren, die interne Opposition – insbesondere der Kongress und die Energielobby – aber kompromisslos war (ebd. 68). Dennoch versuchte Clinton, durch die sog. „White House Initiative on Global Climate Change“ Unterstützung in den Medien und in der Bevölkerung zu gewinnen (ebd. 69).

Die Vertragsparteien der FCCC gingen mit einer Reihe von ungelösten Fragen im Dezember 1997 in die Abschlussverhandlungen im japanischen Kyoto: einheitliche vs. differenzierte Reduktionsziele, die Modalitäten der Einberechnung von Senken, die Einbeziehung der Entwicklungsländer, das Ausmaß der Flexibilitätsmechanismen, die Modalitäten eines non-compliance-Verfahrens und andere institutionelle und prozedurale Fragen (ebd. 79). Letztlich gelang es dem INC-Vorsitzenden Estrada, einen Kompromiss auszuhandeln, der allerdings teils mit vagen Bestimmungen erkauft werden musste. Zwar enthielt das Kyoto-Protokoll differenzierte Reduktionsziele, die von den USA vorgeschlagene Zielperiode 2008-2012 und die Flexibilitätsmechanismen, allerdings waren aus dem Protokoll keine Angaben darüber zu entnehmen, bis zu welchem Anteil der eigenen Reduktions- bzw. Stabilisierungsverpflichtungen Emissionsrechte hinzugekauft bzw. Klimaprojekte in anderen Ländern durchgeführt werden durften, ebenso wenig enthielt das Protokoll Details zur Anrechnung von Senken. Zwar hatten sich die USA bei der Einbeziehung der Flexibilitätsinstrumente weitgehend durchgesetzt, allerdings enthielt das Protokoll keine Reduktionsziele für Entwicklungsländer – weder rechtsverbindliche noch freiwillige (ebd. 90).

Kurz nach Ende der Verhandlungen forderten einige republikanische Senatoren, Clinton möge das Protokoll umgehend zur Abstimmung vorlegen, so dass der Senat es schnellstmöglich zurückweisen könne. Da er wusste, dass die Bestimmungen des Protokolls nicht mit der Byrd-Hagel-Resolution kompatibel waren, legte Clinton das Protokoll niemals zur Ratifikation vor, unterzeichnete das Abkommen aber dennoch im November 1998 (Barrett 2003: 370).

Die Frage der Anrechnung von Senken und des Ausmaßes der „flexibility mechanisms“ sollte im November 2000 in Den Haag geklärt werden. Die EU bestand darauf, dass ein „Löwenanteil“ der Verpflichtungen durch effektive Emissionsreduktionen geleistet werden sollte und nicht, wie es den USA vorschwebte, vollständig durch den Kauf von Emissionsrechten und der Finanzierung von emissionssparenden Projekten im Rahmen des „Clean Development Mechanism“ erfolgen konnten (The Economist vom 27.11.2000). Nach dem Scheitern des Gipfels in Den Haag erklärte George W. Bush im März 2001, nur wenige Monate nach seinem Regierungsantritt, den endgültigen Ausstieg der USA aus dem Kyoto-Prozess (u.a. Barrett 2003: 371). Auf den folgenden beiden CoP in Bonn und in Marrakesch im Juli bzw. November 2001 gelang es der EU, Kanada und Japan durch eine Abkehr von ihrer ursprünglichen Position zur Ratifikation des Protokolls zu bewegen. Der Preis dafür war allerdings eine Verwässerung des Protokolls: Hatte sich die EU hinsichtlich eines Limits für den Ankauf von Emissionsrechten gegenüber der USA noch unnachgiebig gezeigt, willigte sie jetzt gegenüber Japan und Kanada ein, auf eine Limitierung zu verzichten. Zudem sollten Senken großzügiger angerechnet werden können als ursprünglich beabsichtigt (Barrett 2003: 371ff).

2.3 Zwischenbilanz

Die Untersuchung hat für die Ozonpolitik ergeben, dass die USA alle Kriterien für einen Vorreiterstaat erfüllten. Sie erließen als erster Staat unilaterale Regelungen zur Begrenzung des FCKW-Verbrauchs und setzten sich insbesondere gegenüber den EG-Staaten für ambitionierte internationale Begrenzungsregelungen für OZS ein – allerdings erst ab 1986. Zwar konnten sie bereits 1985 ihre Führungsrolle ausbauen, indem sie auf der Wiener Konferenz die Resolution initiierten, die das Verhandlungsmandat für das Montreal-Protokoll darstellte. Erst ab 1986 traten sie nicht nur für ein internationales Verbot FCKW-haltiger Aerosole ein, sondern forderten generelle Verbrauchs- und Produktionsbeschränkungen – auch in anderen Anwendungsbereichen. Zwischen 1980 und 1985 kann den nordischen Staaten die Rolle der „pushers“ zugeschrieben werden, ohne dass diese jedoch über die notwendigen Machtressourcen verfügten, um die EG-Staaten umzustimmen. Kriterium (3) trifft insofern zu, als die USA tatsächlich über die nötige Durchsetzungskraft verfügten, eine Aufnahme substanzieller Emissionsreduktionen in das Montreal-Protokoll zu erreichen. Zudem konnten sie ein quasi-automatisches Inkrafttreten der 30%-Reduktionsstufe gegen den Widerstand der EG durchsetzen. Ein Tribut an die Verhandlungsbereitschaft der EG-Staaten war allerdings der Zeitplan: die zweite Reduktionsstufe für FCKW sollte erst Ende der 90er Jahre beginnen. Im März 1988 ratifizierten die USA das Protokoll als zweiter Staat nach Mexiko. Wendet man Paarlbergs (1992) Unterscheidung zwischen einer „bequemen“ und einer „engagierten“ Umweltstrategie an, so war die internationale Strategie der USA von 1983 bis 1986 eher eine bequeme, da sie lediglich versuchten, ihre bereits getroffenen nationalen Regelungen auf andere Staaten zu übertragen. Ab 1986 handelten sie jedoch insofern engagiert, als sie für internationale Regelungen eintraten, die über die eigenen nationalen Standards hinausgingen.

In der Klimapolitik erfüllten die USA unter der Präsidentschaft von George Bush Senior alle Kriterien für ein (erfolgreiches) Bremserverhalten: Die USA unternahmen keine nennenswerten unilateralen Maßnahmen zur Verminderung der hohen Emissionsintensität bzw. zu Erhöhung der geringen Energieeffizienz der US-Wirtschaft (1). Zudem versuchten sie erfolgreich, rechtsverbindliche Stabilisierungsziele für die THG-Emissionen in der Klimarahmenkonvention zu verhindern (2). Insofern setzten sie ihre Machtressourcen ein, um die wichtigsten Ziele ihrer Verhandlungsposition durchzusetzen (3). Allerdings scheint es, dass die USA in der Clinton-Ära eher eine Vermittlerrolle übernahmen, da sie „targets and timetables“ ab 1996 zustimmten und es ohne eine kompromissbereite Haltung der USA weder zum Berliner Mandat noch zum Kyoto-Protokoll gekommen wäre. Keinesfalls jedoch übernahmen die USA unter Clinton eine Führungsrolle, da die EU-Staaten ambitioniertere Reduktionsziele durchsetzen wollten als die USA. Unter Clinton kam es auch zumindest zu einer staatlichen Förderung freiwilliger Klimaschutzmaßnahmen, die allerdings kaum nennenswerte Konsequenzen zeitigten. Unter George W. Bush kehrten die USA allerdings wieder zu ihrem Bremserverhalten zurück, indem sie den endgültigen Ausstieg aus dem Kyoto-Prozess erklärten.

3 Der neoliberale Institutionalismus: Kosten-Nutzen-Kalküle unter den Bedingungen kollektiver Handlungsdilemmata

3.1 Grundannahmen der Theorie

Ansätze, die auf der Theorieschule des neoliberalen Institutionalismus^[7] beruhen, zeichnen sich durch konzeptionelle Sparsamkeit aus und – damit einhergehend – durch ein relativ hohes Abstraktionsniveau, etwa im Vergleich zum Liberalismus. Es wird angenommen, dass Staaten „monolithische“ Akteure sind, die zielgerichtet handeln. Sie sind insofern „monolithisch“, als über innerstaatliche Akteure, etwa Parteien und Interessengruppen, abstrahiert wird. Staatliches Handeln in der Außenpolitik wird dabei von über die Zeit stabilen Präferenzen („over outcomes“)^[8] bestimmt. Staaten sind dabei stets fähig, ihre Präferenzen in eine transitive Ordnung zu bringen. Ihr Ziel besteht in der Maximierung ihres individuellen Nutzens, wobei der Nutzengewinn der anderen Staaten, im Gegensatz zur neorealistischen Sichtweise, keine Rolle spielt – Staaten trachten nicht nach „relative gains“.^[9] Was unter „Nutzen“ zu verstehen ist, wird im Laufe dieses Abschnitts für die beiden zu untersuchenden Fälle noch konkretisiert.

Ferner sei angenommen, dass das internationale System durch Interdependenz unter den Staaten gekennzeichnet ist, d.h. die Nutzenfunktion eines jeden Staates ist prinzipiell abhängig vom Handeln aller anderen Staaten – hauptsächlich in Form von Kosten (negative externe Effekte) (Keohane 1989). In Abwesenheit solcher negativer Interdependenzen gäbe es keinen Bedarf für eine institutionalisierte zwischenstaatliche Kooperation in Form eines internationalen Regimes (z.B. Stein 1983: 117f). Dies ist etwa bei einer ausschließlich innerhalb der Staatsgrenzen auftretenden Umweltverschmutzung der Fall.

Schließlich sei angenommen, dass Staaten strategisch handeln. Bevor sich ein Staat für eine Handlungsoption entscheidet, zieht er verschiedene mögliche „outcomes“ in Betracht, die sich als Summe der individuellen Entscheidungen aller Staaten ergeben können. Neben seinen eigenen Präferenzen bezieht er die Präferenzen der anderen staatlichen Akteure in sein Kalkül ein. Wie wir sehen werden, hängt dabei die Frage, ob sich Staaten kooperativ verhalten, zum Einen von ihren Kosten-Nutzen-Relationen ab (die sich von Akteur zu Akteur unterscheiden können) und zum Anderen vom institutionellen Design des jeweiligen Vertrags (als Kernstück des jeweiligen Regimes), der die Kooperation letztlich formalisieren soll.^[10]

3.2 Entwicklung des theoretischen Ansatzes: Die Ratifikationsentscheidung als situationsstrukturelle Kosten-Nutzen-Rechnung

Abschnitt 3.2.1 gibt zunächst einen Überblick über die Abfolge der Situationsstrukturen, die für die Fälle der Ozon- und die Klimapolitik beobachtet werden. Für grundlegende Anmerkungen zum situationsstrukturellen Ansatz wird auf Stein 1983, auf Zürn 1992 und auf Hasenclever et al. 1997 verwiesen. Auf dieser Grundlage wird anschließend ein Ansatz entwickelt, der versucht, die ökonomische Kosten-Nutzen-Rechnung, spieltheoretische Überlegungen und die funktionale Regimetheorie miteinander zu verknüpfen.

3.2.1 Sequenzielle Spiele in der Ozon- und Klimapolitik

Laut Breitmeier (1996: 151) herrschte in der internationalen Ozonpolitik bis 1986 eine „Rambo-Situation“, durch die die Entstehung eines Regimes zunächst verhindert wurde. Diese Situationsstruktur, die auch als „suasion game“ bezeichnet wird (z.B. Hasenclever et al. 1997:51) ist dadurch charakterisiert, dass sich ein Akteur oder mehrere Akteure kooperativ verhalten, während andere als „Trittbrettfahrer“ auftreten, d.h. von den Reduktionsanstrengungen anderer Staaten (oder eines Staates) profitieren, ohne einen eigenen Beitrag zu leisten. Die Rolle der Trittbrettfahrer nahmen die EG-Staaten ein, während sich die USA, Kanada, Schweden und Norwegen (ohne dass dies eines Vertrages bedurft hätte) kooperativ verhielten, indem sie bereits Mitte bis Ende der 70er Jahre nationale Maßnahmen zur Reduktion ihrer FCKW-Emissionen ergriffen. Da sie das Aerosolverbot ohne Berücksichtigung des Verhaltens der anderen Staaten durchsetzten, verfolgten die USA eindeutig eine dominant kooperative Strategie – ob dies für die beiden nordischen Staaten und Kanada ebenfalls gilt, ist nicht mit Gewissheit zu sagen. Es ist möglich, dass diese sich erst entschlossen, ein nationales Aerosol-Verbot durchzusetzen, nachdem der größte Verursacherstaat mit gutem Beispiel vorangegangen war. Eine dominierte Strategie ist die plausiblere Vermutung, da der Anteil der nordischen Staaten und Kanadas am weltweiten FCKW-Verbrauch in den 80er Jahren zu gering war, als dass eine unilaterale Emissionsbeschränkung einer der Staaten zu einer nennenswerten zukünftigen Schadenskostenersparnis geführt hätte (wie wir in 3.3.1 sehen werden, verhielt es sich im Falle der USA anders).

Laut Grundmann (1999: 301) herrschte die Rambo-Situation nur bis 1985. Er weist zudem darauf hin, dass es sich bei dieser Art von Rambo-Spiel nicht um eine Dilemma-Struktur handelte, da beide Akteure (entgegengesetzte) dominante Strategien verfolgten (vgl. auch Zürn 1992: 209ff). Im Jahre 1985 seien die USA keiner dominanten Strategie mehr gefolgt, allerdings sei das Verhalten der EG-Staaten von einer dominanten Strategie der Nicht-Kooperation geprägt gewesen. Beide Akteure hätten versucht, ihr jeweiliges Regulierungsmodell auf den anderen zu übertragen, was schließlich zu einem Gleichgewicht der Nicht-Kooperation geführt hätte. Bezüglich der EG verweist Grundmann (ebd.) auf den Vorschlag der Staatengemeinschaft, die Produktionskapazität einzufrieren (bzw. zu reduzieren). Der Ansicht, 1985 hätte ein Gleichgewicht der Nicht-Kooperation geherrscht, wird hier klar widersprochen. Die USA versuchten – siehe 2.1.1 und 2.1.2 - mit Unterstützung der Toronto-Gruppe nach wie vor, ein weltweites FCKW-Verbot für Aerosole durchzusetzen. Im Jahr der Wiener Konvention 1985 waren es auch die USA, die gegen den Willen der meisten EG-Staaten eine Resolution durchsetzten, welche das Mandat für die Aushandlung verbindlicher Reduktionsziele darstellte. Somit herrschte auch 1985 noch eine Rambo-Situation, zumal der EG-Vorschlag, die Produktionskapazitäten weltweit einzufrieren, nicht als kooperatives Verhalten betrachtet werden kann (siehe 2.1.1).

Ab Februar 1987 wandelte sich die Situationsstruktur zu einem Koordinationsspiel mit Verteilungskonflikt (Breitmeier 1996: 151) – auch als „dilemma of common aversions and divergent interests“ (Stein 1983: 126) bezeichnet. Die EG verabschiedete zu jenem Zeitpunkt den Vorschlag, den FCKW-Verbrauch um 20% zu reduzieren. Dies leitete den eigentlichen Verhandlungsbeginn ein, da nun nicht mehr das „ob“ im Vordergrund stand, sondern das „wie viel“ und „wann“. Laut Zürn ist die „Wahrscheinlichkeit der Entstehung einer normativen Institution“ (Zürn 1992: 218) im Falle eines Koordinationsspiels mit Verteilungskonflikt als hoch einzustufen, dagegen unter den Bedingungen eines Rambo-Spiels als sehr gering.

[...]

^[1] Stand: 29.04.2005

^[2] Ein internationales Umweltregime gelte dann als effektiv, wenn drei Bedingungen erfüllt sind: Es muss vollständig sein (d.h. nicht nur Prinzipien und Normen, sondern auch rechtsverbindliche Verhaltensregeln und Verfahrensweisen beinhalten – siehe hierzu auch Krasner 1983: 2), es muss von allen wichtigen Verursacherstaaten ratifiziert worden sein, und es muss die Regeleinhaltung (compliance) aller Vertragsparteien bewirken. Zu unterscheiden ist diese Definition von einer Sichtweise, die die Regimeziele zu dem aus naturwissenschaftlicher Sicht Notwendigen oder dem „ethisch Gebotenen“ in Beziehung setzt. Zur Debatte um die Effektivität von Umweltregimen: siehe u.a. Mitchell 2002.

^[3] Eine andere Definitionen eines Leaders finden sich etwa bei Oberthür/Ott 2000: 387

^[4] Insbesondere in Kapitel 3 wird stattdessen der Begriff „Regimebeitritt“ verwendet.

^[5] Es handelt sich hierbei um die FCKW 11, 12, 113, 114 und 115 und die Halone 1301, 1211 und 2402.

^[6] Dieser „umfassende Ansatz“ impliziert die Einbeziehung von sechs THG statt nur der drei wichtigsten und würde so die Reduktionsverpflichtungen für CO2 geringer ausfallen lassen. Selbiges gilt für die großzügige Einberechnung von Senken (d.h. CO2-Speicher wie Wälder und Gewässer).

^[7] Der N.L.I. wird auch gelegentlich einfach als „institutionalism“, „neoliberalism“ oder „interest-based approach“ bezeichnet; zur babylonischen Sprachverwirrung bei den Theorien der internationalen Beziehungen siehe z.B. Hasenclever et al. 1997: 25 u. 28 (Fußnoten 2 u. 4).

^[8] Zu unterscheiden sind Präferenzen bezüglich der kollektiven Ergebnisse, die sich aus den Entscheidungen aller Staaten ergeben (d.h. outcomes) und Präferenzen bezüglich der Handlungsoptionen (oder policies), die einem Staat jeweils zur Verfügung stehen. Erstere werden als unveränderlich betrachtet, Letztere können sich aber je nach situativen Nebenbedingungen ändern, wie in Kapitel 3 noch zu zeigen sein wird (siehe hierzu auch Hasenclever et al. 1997: 24).

^[9] Einen Überblick über die Annahmen des N.L.I. und die Unterschiede zum Neorealismus geben Hasenclever et al. 1997: 23ff.

^[10] Es soll hier eine Unterscheidung zwischen kooperativem Verhalten und Kooperation getroffen werden: Ein Staat handelt kooperativ, wenn er (sichtbare) Maßnahmen zur Emissionsreduktion durchführt. Von Kooperation kann dann gesprochen werden, wenn sich mehr als ein Staat auf diese Weise verhält. Damit es zur Kooperation kommen kann, muss diese jedoch i.d.R. mittels eines Vertrags formalisiert werden (um sich insbesondere auf das „wie viel und „wann“ zu einigen). Insofern folge ich hier Keohane (1984: 51ff), der Kooperation als „mutually beneficial adjustment of behavior“ definiert. In Abweichung zu Keohane ist für diese Verhaltensanpassung jedoch nicht notwendigerweise ein zusätzliches „substantive agreement“ notwendig – als solches wird hier der jeweilige Vertrag betrachtet, der als Bestandteil des jeweiligen Regimes konkrete Regeln enthält. Zur Kritik an Keohanes Unterscheidung siehe wiederum Hasenclever et al. 1997: 41ff.

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Details

Titel: Vom Leader zum "laggard". Die internationale Ozon- und Klimapolitik der USA
Hochschule: Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg (Institut für Politische Wissenschaft)
Note: 1,0
Autor: Dominik Butz (Autor:in)
Erscheinungsjahr: 2005
Seiten: 99
Katalognummer: V45777
ISBN (eBook): 9783638431248
Sprache: Deutsch
Schlagworte: Leader Ozon- Klimapolitik

Arbeit zitieren: Dominik Butz (Autor:in), 2005, Vom Leader zum "laggard". Die internationale Ozon- und Klimapolitik der USA, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/45777

Vom Leader zum "laggard". Die internationale Ozon- und Klimapolitik der USA