Seit Zustandekommen der Montanunion im Jahr 1952 findet in Europa ein Prozess des Zusammenwachsens statt, der sich durch die gewonnene Einsicht charakterisiert, zwischenstaatliche Beziehungen europäischer Staaten durch Kompromisse, Verhandlungen und auch Aufgabe nationalstaatlicher Souveränität zu gestalten. So fanden vor allem mit der Einheitlichen Europäischen Akte, den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Nizza und zuletzt mit dem Vertrag von Lissabon weitreichende Schritte statt, die mit dem Ziel der Erhöhung der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union (EU) eine weitere Vertiefung der Europäischen Integration nach sich zogen. In der Wissenschaft wird diese Europäische Integration als ein Prozess sui generis angesehen und bedarf damit auch ihrer eigenen theoretischen Grundlage.
Einen wichtigen Beitrag zu der Erklärung leistet hierbei Andrew Moravcsiks einflussreiches Werk „The Choice for Europe“. Moravcsik sieht mit seinem umfassenden Werk zur Integrationstheorie die Staaten Europas nicht als jenen ursprünglich gemeinten Verbund von Staaten, die gemeinsam das Schiff Europa zu einem gemeinsamen Ziel lenken, sondern beschreibt mit dem Liberalen Intergouvernementalismus (LI) eher einen losen Verbund von Staaten, deren Verwirklichung ihrer eigenen Interessen letztendlich europäische Integration zur Folge hat. Unter Verwendung von Moravcsiks LI soll hier nun der Prozess der Integration am Beispiel der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), die den Anfang einer starken Integrationsbewegung darstellt, erläutert und aufgezeigt werden, welche Faktoren zu diesem Integrationsschritt führen und dafür nötig sind. Welche Faktoren waren also für den Integrationsschritt der Einheitlichen Europäischen Akte entscheidend und ist dieser durch die Annahmen des Liberalen Intergouvernementalismus erklärbar?
Das Zustandekommen der Einheitlichen Europäischen Akte nach Gesichtspunkten des Liberalen Intergouvernementalismus
1. Einleitung
Als im Jahr 1950 ein Wettbewerb ausgerufen wurde, eine passende Illustration als Plakatbild für den bereits in der Durchführung stehenden Marshall-Plan zu schaffen, der durch weit angelegte Hilfszahlungen durch die Vereinigten Staaten dem durch den Zweiten Weltkrieg wirtschaftlich stark geschädigten Europa helfen sollte, seine Volkswirtschaften wieder aufzubauen, stand Europa an einem Wendepunkt seiner Geschichte. Von Kriegen und Auseinandersetzungen charakterisiert, zeichnete sich nun der Wille zu einem gemeinsamen Streben nach einer friedlichen Zukunft für alle Staaten des europäischen Kontinents ab. Der Gewinner dieses Wettbewerbs, der niederländische Graphiker Reyn Dirksen, stellte diesen Gedanken eines zukünftig vereinter arbeitenden Europas als ein Schiff dar, dessen Rumpf durch den Schriftzug ÄEuropa“ gebildet wird. Dieses ÄSchiff Europa“ wird in Dirksens Illustration durch die Flaggen der Teilnehmer des Marshallplans gemeinsam im Wind vorangetrieben, das gemeinsame Ziel im Blick (Leibfried et al. 2009, S. 399ff).
Auch wenn Dirksen zu diesem Zeitpunkt noch nicht absehen konnte, in welcher Form Europa in den darauffolgenden Jahren immer weiter zusammenwachsen würde, so ist dieses Bild eines Europas, welches durch das gemeinsame Wirken seiner Mitgliedsstaaten vorangetrieben wird, eine Metapher, welche aus heutiger Sicht einen fast schon prophetischen Charakter hatte. Seit Zustandekommen der Montanunion im Jahr 1952 findet in Europa ein Prozess des Zusammenwachsens statt, der sich durch die gewonnene Einsicht charakterisiert, zwischenstaatliche Beziehungen europäischer Staaten durch Kompromisse, Verhandlungen und auch Aufgabe nationalstaatlicher Souveränität zu gestalten (Brasche 2013, S. 2f). So fanden vor allem mit der Einheitlichen Europäischen Akte, den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Nizza und zuletzt mit dem Vertrag von Lissabon weitreichende Schritte statt, die mit dem Ziel der Erhöhung der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union (EU) eine weitere Vertiefung der Europäischen Integration nach sich zogen. In der Wissenschaft wird diese Europäische Integration als ein Prozess sui generis angesehen und bedarf damit auch ihrer eigenen theoretischen Grundlage.
Einen wichtigen Beitrag zu der Erklärung leistet hierbei Andrew Moravcsiks einflussreiches Werk ÄThe Choice for Europe“. Moravcsik sieht mit seinem umfassenden Werk zur Integrationstheorie, wobei er sich hierbei auf dem Einwand eigentlich der Illustration Dirksens bedient, die Staaten Europas nicht als jenen ursprünglich gemeinten Verbund von Staaten, die gemeinsam das Schiff Europa zu einem gemeinsamen Ziel lenken, sondern beschreibt mit dem Liberalen Intergouvernementalismus (LI) eher einen losen Verbund von Staaten, deren Verwirklichung ihrer eigenen Interessen letztendlich europäische Integration zur Folge hat (Bieling 2012, S. 146). Unter Verwendung von Moravcsiks LI soll hier nun der Prozess der Integration am Beispiel der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), die den Anfang einer starken Integrationsbewegung darstellt, erläutert und aufgezeigt werden, welche Faktoren zu diesem Integrationsschritt führen und dafür nötig sind. Welche Faktoren waren also für den Integrationsschritt der Einheitlichen Europäischen Akte entscheidend und ist dieser durch die Annahmen des Liberalen Intergouvernementalismus erklärbar?
2. Der Liberale Intergouvernementalismus
Andrew Moravcsiks LI stützt sich zur Erklärung europäischer Integrationsschritte auf ein Modell, welches diesen Prozess in drei wesentliche Schritte unterteilt und ihn in einen rationalistischen Analyserahmen setzt, der sich in seinem Zwei-Ebenen-Aufbau an Putnams Überlegungen zur Ausgestaltung der Interdependenz zwischen nationaler und internationaler Politik als Zwei-Ebenen-Spiel (1988) orientiert. An erster Stelle stehen für Moravcsik innerstaatliche Prozesse der Präferenzbildung, welche in einem zweiten Schritt durch die nationalen Regierungen in Verhandlungen auf internationaler Ebene repräsentiert werden. Letztendlich führt dies zu der Kompetenzübertragung und Bindung der Nationalstaaten an supranationale Institutionen der EU auf Basis der Ergebnisse der vorhergehenden Verhandlungsergebnisse (Moravcsik 1998b, S. 4; 19f).
Im ersten Schritt stehen also jene Prozesse im Vordergrund, welche sich innerhalb der Nationalstaaten abspielen. Auf dieser ersten Ebene sieht der LI diejenigen innerstaatlichen Akteure als entscheidend an, die Einfluss auf Institutionen des Staates ausüben können, wobei hier die ökonomischen Interessen sowohl von Produzenten und Unternehmern als auch von Verbrauchern und Gewerkschaften, jeweils in Form von Interessen- und Wirtschaftsverbänden, von Bedeutung sind. Diese stehen damit in einem Wettbewerb um politischen Einfluss und artikulieren dabei ihre Präferenzen, die in aggregierter Form von der Regierung übernommen werden. Ausgehend von dem Interesse einer Regierung, im Amt zu bleiben und wiedergewählt zu werden, richten sich diese maßgeblich nach den Interessen innerstaatlicher Akteure und gestalten ihre internationale Politik unter Berücksichtigung dieser. Der LI sagt zwar nicht Ä[…] that all foreign policy proposals begin with direct pressure from pluralist groups […]”, aber Regierungen müssen ihre Politik nach den Ä[…] influential groups with specific interests“ ausrichten (Moravcsik 1993, S. 484) (Moravcsik 1993, S. 481483, 1998a, S. 518f; Bastian 2006, S. 36). Durch diesen besonderen Einfluss, der durch wirtschaftliche Interessen innerstaatlicher Akteure charakterisiert ist, treten im LI geopolitische Interessen insofern in den Hintergrund, als dass sie durch wirtschaftliche Präferenzen beeinflusst werden (Moravcsik 1998b, S. 50).
Aus diesem innerstaatlichen Prozess heraus vertreten Regierungen nun diese aggregierten Präferenzbündel auf internationaler Ebene. Hierbei treten sie als rationale, einheitliche Akteure auf, die in zwischenstaatlichen Verhandlungen versuchen, ihre Ziele in Abhängigkeit einer strikten Kosten-Nutzen-Überlegung in Kooperation mit anderen Staaten zu realisieren. Jene durch diese Verhandlungen erzielten Ergebnisse und Entscheidungen reflektieren die relativen Machtverhältnisse und Präferenzordnungen der verhandelnden Staaten. Dabei charakterisieren sich diese Verhältnisse zum Beispiel dadurch, dass starke Staaten ein geringes Interesse daran haben, vom status quo abzuweichen, woraus die Fähigkeit resultiert, durch glaubhafte Veto- oder Exit- Drohungen die Verhandlungen zum eigenen Interesse zu beeinflussen. Schwächere Staaten sind hierdurch häufiger dazu gezwungen, Zugeständnisse zu machen und weniger ihrer Positionen durchsetzen zu können, da für sie ein Abweichen vom status quo zur Stärkung ihrer Position von Interesse sein kann. Eine weitere Rolle spielen hierbei sogenannte ‚linkages‘ und ‚side payments‘ (Moravcsik 1993, S. 504), asymmetrische Verknüpfungen von Zugeständnissen in unterschiedlichen Bereichen, die bei asymmetrischer Präferenzverteilung Kooperation ermöglichen. (Moravcsik 1993, S. 480-483, 498-504, 1998b, S. 65f; Moravcsik und Schimmelfennig 2009, S. 70f; Steinhilber 2012, S. 149ff).
In einem letzten Schritt folgt nach erfolgreichen Verhandlungen die Übertragung der Erreichten Ergebnisse in supranationale Institutionen. Moravcsik sieht bei den supranationalen Institutionen der EU starke Parallelen zu dem Aufbau und Zweck von Regimen nach der klassischen Regimetheorie (Keohane 1984), Ä[…] the functional regime theory view of international institutions as passive, transaction-cost reducing sets of rules readily explains the role of EC institutions as a framework for negotiating major decisions […]” (Moravcsik 1993, S. 508). Jedoch sieht er in zwei Punkten, nämlich jeweils der Zusammenlegung oder Delegierung von Souveränität von der nationalen zur supranationalen Ebene, einen Unterschied zu klassischen Regimen. So reduzieren sie vor allem die Transaktionskosten für weitere Verhandlungen zu spezifischen Themen, indem sie Regeln für diese festlegen, Informationen zur Verringerung von Unsicherheit über zukünftiges Verhalten der Partner liefern und damit eine allgemein bessere kooperative Lösung ermöglichen (Moravcsik und Schimmelfennig 2009, S. 72; Jaspert 2010, S. 177; Steinhilber 2012, S. 152). Die Zusammenlegung von Souveränität - das sogenannte ‚pooling‘ - findet statt, wenn nationale Entscheidungsgewalten in Mehrheitsabstimmungen auf europäischer Ebene[1] überführt werden, Delegierung oder ‚delegation‘ dann, wenn supranational zukünftig auch autonom entschieden werden kann (Moravcsik 1998b, S. 67f). Diese beiden Mechanismen führen daraufhin zu einer Bindung von Regierungen an abgeschlossene Deals. Im Gegensatz zu Regimen, in denen Regeln für zukünftige Verhandlungen unter Umständen festgelegt werden, stellen diese Mechanismen ein sogenanntes ‚credible commitment‘ dar, eine glaubwürdige, auf die Zukunft gerichtete, allgemeine Bindung der Verhandlungspartner an die vereinbarten Ergebnisse, die dem Umstand Rechnung trägt, dass eine genaue Ausgestaltung aller zukünftigen Verhandlungen und Interaktionen im Voraus nicht möglich ist (Moravcsik 1998b, S. 73).
3. Die Einheitliche Europäische Akte
Die oben beschriebenen Schritte und Aspekte des LI sollen im Folgenden nun auf die Verhandlungen zu und das Zustandekommen der Einheitlichen Europäischen Akte übertragen werden und dabei die ursächlichen Faktoren der nationalen Präferenzbildung, internationaler Vertragsverhandlungen und supranationaler Institutionalisierung der Verhandlungsergebnisse erklären. Hierzu sollen, in Anlehnung an Moravcsiks Herangehensweise (1991, 1993, 1998), die Staaten Westdeutschland, Frankreich und Großbritannien als zentrale Verhandlungsparteien betrachtet werden.
Zunächst ist der Blick also auf das Set der Präferenzen zu richten, welche die Verhandlungspositionen der beteiligten Staaten innerstaatlich beeinflussten. Dabei sollen die Bereiche des Binnenmarkts und der gemeinsamen Agrarpolitik beleuchtet werden.
Im Fall Frankreichs geht die Formierung der nationalen Präferenzen auf Veränderungen in der französischen Wirtschaftspolitik in den Jahren 1983-1985 zurück. Nachdem die Regierung Mitterands am Anfang der 80er eine eher sozial geprägte Politik propagierte, die sich auf europäischer Ebene gegen den Widerstand Deutschlands und Großbritanniens jedoch als wenig durchsetzungsfähig erwies, bewegte sich die französische Wirtschaftspolitik hin zu Zielen der Liberalisierung. Mitterand verfolgte anschließend, entgegen seiner ursprünglichen Ablehnung weiterer Liberalisierung, eine Politik zur Realisierung einer Ausweitung des Europäischen Binnenmarkts und der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu den Vereinigten Staaten, die im Bereich hoher Technologie einen Vorsprung erarbeitet hatten (Moravcsik 1991, S. 30f, 1998b, S. 332-334, 341f).
Deutschlands Unterstützung der Europäischen Integration war insgesamt seit den Anfängen der Integrationsbestrebungen als stabil anzusehen. Als Exportnation, die einen großen Teil ihres Absatzes in den europäischen Nachbarländern erzielt, war eine wirtschaftspolitische Zusammenarbeit auf europäischer Ebene für Deutschland von Interesse (Moravcsik 1991, S. 28f, 1998b, S. 326f, 343).
Die Situation Großbritanniens war von Margret Thatchers Bestreben zur Deregulierung der Dienstleistungsmärkte und der Umstrukturierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) charakterisiert. In der GAP war Großbritannien als großer Beitragszahler und Empfänger geringer Subventionen an einer Anpassung interessiert. Ablehnend stand Thatcher jedoch der Übertragung von Kompetenzen an supranationale Institutionen wie Europäischer Kommission oder Parlament gegenüber und auch der anstehende Beitritt Portugals und Spaniens stellte eine Konfliktlinie dar (Moravcsik 1991, S. 32, 1998b, S. 344ff).
Für alle drei Länder gilt weiterhin, dass nationale Entscheidungsprozesse maßgeblich von industriellen Interessen geprägt waren, wobei für Großbritannien und Deutschland gerade das große Interesse exportstarker Industriezweige an Liberalisierung des Binnenmarkts ausschlaggebend war. Die Erhöhung der transatlantischen Wettbewerbsfähigkeit war weiterhin ein gemeinsames Ziel. Des Weiteren waren ökonomische Interessen deshalb vorrangig, weil sich die Regierungen der drei Länder allesamt mit geringer Bedeutung einer Europapolitik für nationale Wählerinteressen konfrontiert sahen. Geopolitische Interessen spielten eine untergeordnete Rolle (Garrett 1992, S. 538; Moravcsik 1998b, S. 344f).
Die Verhandlungen, die letztendlich zum Beschluss der EEA führten erstreckten sich über die Jahre 1984 bis 1985, in denen intergouvernementale ‚bargains‘ eine entscheidende Funktion einnahmen. Zwar wurden mit der Genscher-Columbo-Initiative und der Erklärung von Stuttgart erste Bestrebungen zur Überwindung des vorherrschenden Europessimismus erkennbar, jedoch scheiterten diese an der Kritik Frankreichs und Großbritanniens.
Erst mit Frankreichs EG-Präsidentschaft begann unter Leitung Mitterrands eine intergouvernementale Auseinandersetzung, die sich entlang der oben beschriebenen Konfliktlinien abspielte. Frankreich und Deutschland forderten Reformen der durch den Luxemburger Kompromiss vorherrschenden Einstimmigkeitslösungen hin zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen (QME). Deutschland und Großbritannien strebten eine Liberalisierung der Märkte an, welcher Frankreich nur schwach zustimmte. Großbritannien vertrat zudem weiterhin den Standpunkt, seinen Beitrag zu den Agrarzahlungen zu reduzieren und gleichzeitig Kompensation in Form von Rückzahlungen für die seiner Meinung nach zu hohen Zahlungen der vergangenen Jahre zu erhalten. Deutschland legte des Weiteren Wert auf einen schnellen Anschluss Portugals und Spaniens.
Das Ergebnis in Form der EEA war letztendlich ein Ergebnis des kleinsten gemeinsamen Nenners. Da die Liberalisierung des Binnenmarkts der einzige Bereich war, der von allen drei Ländern Unterstützung fand, ergaben sich hier die stärksten Übereinkünfte. Die Unterstützung Großbritanniens wurde durch die Fokussierung auf eben dieses Gebiet gesichert. Ebenso stellte die neue GAP und die Neuberechnung von Großbritanniens Anteil am EG-Haushalt eine Lösung dar, die zwar weiterhin eine Deutsch-Französische war, jedoch Ä[…] the new trilateral balance of power within the EC […]“ (Moravcsik 1998b, S. 374) besser berücksichtigte, als die vorherige. Insgesamt wurden durch ‚package deals‘ und ‚side payments‘, wie sie oben bereits beschrieben wurden, Lösungen gefunden, denen die mächtigsten Staaten zustimmen konnten (Moravcsik 1991, S. 49ff, 1998b, S. 373f).
Die Übertragung von Kompetenzen und Souveränität durch glaubhafte Bindungen (‚credible commitments‘) ist dann als Ergebnis der EEA vor allem in Bereichen auszumachen.
[...]
[1] Hier dann meistens durch qualifizierte Mehrheit (Moravcsik 1998b, S. 67)
- Arbeit zitieren
- Christian Horch (Autor:in), 2014, Das Zustandekommen der Einheitlichen Europäischen Akte nach Gesichtspunkten des Liberalen Intergouvernementalismus, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/385647
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