Die Realisierbarkeit der Doppik ist durch Pilotprojekte bereits erwiesen. Diese Arbeit befasst sich deshalb verstärkt mit den sog. „weichen Faktoren“, dem Menschen. Er ist es, der Veränderungen herbeiführt oder behindert. Maschinen können ersetzt werden, aber der angelernte Mensch ist schwer ersetzbar. Den Widerstand eines Menschen zu überwinden ist schwieriger als von allen anderen Faktoren. „Die richtige oder die falsche Person an die Schlüsselstelle gesetzt – das macht in den Praxis oft den Unterschied zwischen Erfolg und Misserfolg eines Projektes aus“ (DOPPLER/ LAUTERBURG, 2002, 164).
Im Rahmen eines Projektmanagements müssen Konzeption und Organisation geklärt werden, es gilt, die richtigen Rahmenbedingungen zu schaffen sowie die Ressourcen richtig zu planen und zu nutzen. Oft scheitern Projekte auch an der Bereitstellung entsprechender Finanzmittel durch die Politik. Es kommt darauf an, wie gut man den Entscheidungsträgern die Notwendigkeit der Veränderung sowie den späteren Nutzen vermitteln kann. Nicht jeder handelnde Akteur steht hinter solchen einschneidenden Veränderungen, die die Einführung eines neuen Rechnungswesens mit sich bringt. Welche Interessen verfolgen die Verantwortlichen der unterschiedlichen Entscheidungsebenen?
Schließlich soll diese Arbeit klären, inwieweit die Einführung der kaufmännischen Buchführung zu einer veränderten und verbesserten strategischen Steuerung der Kommunalverwaltung beitragen kann. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die Praxis einer Kommunalverwaltung mit 125.000 Einwohnern. Im Rahmen der Schlussbetrachtung erfolgt eine kritische Bewertung zur praktischen Umsetzung des Projektes in der untersuchten Kommune. Sicher gibt es Fehler, die in anderen Projekten vermieden werden können.
Inhaltsverzeichnis:
1 Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF)
1.1 Unterschiede eines kameralen und eines doppischen Haushalts
1.2 Hauptkomponenten des neuen Haushalts- und Rechnungswesens
1.3 Ziele des NKF
1.4 Methoden und Aufbau
2 Projektmanagement zur Einführung der Doppik
2.1 Strategische Ausrichtung der Projektorganisation
2.2 Operative Gestaltung der Projektorganisation
2.3 Zeit- und Ressourcenplanung
2.4 Kosten und Nutzen
3 Verhaltensbezogene Aspekte
3.1 Politik
3.2 Verwaltungsführung
3.3 Finanzverwaltung
3.4 Revision
3.5 Mitarbeiter
3.6 Bürger
4 Strategische Steuerung
5 Schlussbetrachtung
5.1 Ergebnis und Bewertung
5.2 Sicherstellung finanzieller Nachhaltigkeit
6 Literaturverzeichnis
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis:
Abkürzungsverzeichnis:
Eidesstattliche Erklärung
1 Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF)
In Deutschland gab es bereits Anfang der 90er Jahre aufgrund der Finanzkrisen Reformbemühungen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle zur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) in Köln hat aufbauend auf den Erfahrungen der holländischen Stadt Tilburg das Neue Steuerungsmodell formuliert und veröffentlicht (vgl. KGSt-Bericht 5/1993). Dieses Modell verbessert die Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen. Es empfiehlt die Anwendung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente wie insbesondere Budgetierung, Controlling und Qualitätsmanagement. Neben dem Ressourcenverbrauchskonzept entstanden weitere Rechnungskonzepte, wie das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ in Nordrhein-Westfalen. Die Städte Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers und Münster sowie die Gemeinde Hiddenhausen und der Kreis Gütersloh haben unter Begleitung des Landes Nordrhein-Westfalen einen Vorschlag für ein kommunales Haushaltsrecht auf der Basis der kaufmännischen Buchführung erarbeitet und anschließend drei Jahre lang erprobt. Ergebnis des Modellprojekts ist ein gemeinsamer Vorschlag zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts, mit dem das Projekt Mitte 2003 planmäßig beendet wurde (vgl. NKF-Netzwerk NRW 2005). Zukünftig werden die kommunalen Haushalte in Nordrhein-Westfalen nicht mehr kameralistisch sondern doppisch (auf der Grundlage der kaufmännisch doppelten Buchführung) aufgestellt. Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz für ein Neues Kommunales Finanzmanagement (NKFG), das am 1.1.2005 in Kraft getreten ist. Der Freistaat Bayern hat ein solches Gesetz (noch) nicht beschlossen, dennoch gibt es auch hier mit den Gemeinden Hallbergmoos, Putzbrunn, Königsbrunn und dem Landkreis Ebersberg Vorreiter bei der Einführung der Doppik.
1.1 Unterschiede eines kameralen und eines doppischen Haushalts
Die kameralistische Buchführung (kurz: Kameralistik von lat. camera: fürstliche Rechnungskammer) ist der Rechnungsstil der öffentlichen Verwaltung. Die Kameralistik ist eine Geld- und Finanzrechnung, die den Erfordernissen der staatlichen Haushalte durch exakte Aufzeichnung der gezahlten Einnahmen sowie der geleisteten Ausgaben gerecht wird (vgl. Staender, 2000, 262). Es wird also der Geldverbrauch erfasst, d.h. die kalender- und titelmäßig geordneten Ausgaben und Einnahmen bzw. Auszahlungen und Einzahlungen nach den Bewirtschaftungsstellen. Die kameralistische Haushaltsführung kennt keine Inventur und kein Inventar mit Wertangeben, es existieren lediglich Inventarlisten ohne Deklarationen. Neu beschaffte Vermögensgegenstände werden in diese Verzeichnisse aufgenommen und Vermögensgegenstände, deren Nutzung beendet ist, herausgenommen. Der Zeitwert des Vermögens ist nicht bekannt. Die Nutzungsdauer wird nicht festgelegt und Abschreibungen finden keine Berücksichtigung. Dadurch wird der Ressourcenverbrauch nicht sichtbar.
Im Gegensatz dazu zeigt die Doppik den Ressourcenverbrauch pro Periode. Die Doppik erfasst in einer Gewinn- und Verlustrechnung alle Erträge und Aufwendungen. Durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand kommt es zur Abbildung des Ressourcenverbrauchs. Wenn die Aufwendungen einer Periode die Erträge übersteigen, liegt ein Ressourcenverzehr vor. „In diesem Prinzip der periodengerechten Zuordnung des Ressourcenverbrauchs zu dem Haushaltsjahr, in dem der Werteverzehr stattfindet, liegt der wesentliche Systemwechsel durch die Einführung des neuen Haushaltswesens“ (Häfner 2002, 31).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb.1: Ressourcenverbrauchskonzept
Quelle: Häfner, 2002, 31.
1.2 Hauptkomponenten des neuen Haushalts- und Rechnungswesens
„Das neue Haushalts- und Rechnungswesen ist ein in sich geschlossenes Mehr-Komponenten-System, das den Ergebnishaushalt, den Finanzhaushalt und eine Bilanz umfasst“ (Bals u.a. 2002, 93).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb.2: Bestandteile des neuen Haushaltsplans
Quelle: Bals u.a. , 2002, 94.
Der Ergebnishaushalt löst den bisherigen Verwaltungshaushalt ab, allerdings werden nun die nach den Grundsätzen des Ressourcenverbrauchskonzepts entstehenden Erträge und Aufwendungen veranschlagt und gebucht. Der Finanzhaushalt enthält alle Einzahlungen und Auszahlungen und entspricht daher am ehesten der Kameralistik. Die Bilanz ist neu, sie bildet das Vermögen und die Schulden einer Kommune zu einem Stichtag umfassend ab und stellt das zentrale Rechenwerk einer kaufmännischen Buchführung dar (vgl. Fudalla u.a. 2004, 34). Die einzelnen Teilbudgets werden in den Teilfinanz- und Teilinvestitionsplänen dargestellt.
1.3 Ziele des NKF
Die Änderung des Rechnungsstils ist mit verschiedenen Zielen verbunden. Es entsteht mehr Transparenz in der kommunalen Finanzsteuerung, weil nun die Aufwendungen und Erträge periodengerecht dargestellt werden. Durch die Darstellung der Folgekosten für Investitionen (insb. Abschreibungen) werden künftige Belastungen des Haushalts die prekäre Finanzsituation der Kommunen darstellen. Betriebswirtschaftliche Kennzahlen werden nun nicht mehr in einer Nebenrechnung über die Kosten- und Leistungsrechnung abgebildet sondern integriert in einem einheitlichen Buchungs- und Haushaltssystem. Mit der Orientierung an Produkten wird eine höhere Flexibilität im Einsatz von Finanzmitteln ermöglicht. Durch die angestrebte Konzernbilanz werden ausgelagerte Betriebe wieder in ein einheitliches Rechnungssystem aufgenommen (vgl. Ridder u.a. 2003). Darüber hinaus werden die methodischen Vorzüge der Doppik durch die Einbeziehung von Budgetierung und Ergebnissteuerung mit organischen Zielen des Neuen Steuerungsmodells verbunden (vgl. Körner, 2000, S. 19). Die Reformbausteine hängen eng zusammen und bedingen einander, wie die folgende Abbildung veranschaulicht (vgl. Bals u.a. 2004, 1).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb.3: Modernisierungsfelder im Haushalts- und Rechnungswesen
Quelle: Bals u.a. 2004, 1.
Angesichts der Komplexität dieser Zusammenhänge wird deutlich, dass die Umstellung auf die Doppik mehr ist als die Änderung eines Rechnungsstils – es ist die Einleitung einer umfassenden Kulturveränderung innerhalb einer Verwaltung.
1.4 Methoden und Aufbau
Die Realisierbarkeit der Doppik ist durch Pilotprojekte bereits erwiesen. Mit Bert Brecht lässt sich sagen: „Die Mühen der Gebirge liegen hinter uns. Vor uns liegen die Mühen der Ebenen“ (Paul in Doppik – Modernes Finanzmanagement für die öffentliche Verwaltung, 2004, 220). Diese Arbeit befasst sich deshalb verstärkt mit den sog. „weichen Faktoren“, dem Menschen. Er ist es, der Veränderungen herbeiführt oder behindert. Maschinen können ersetzt werden, aber der angelernte Mensch ist schwer ersetzbar. Den Widerstand eines Menschen zu überwinden ist schwieriger als von allen anderen Faktoren. „Die richtige oder die falsche Person an die Schlüsselstelle gesetzt – das macht in den Praxis oft den Unterschied zwischen Erfolg und Misserfolg eines Projektes aus“ (Doppler/ Lauterburg, 2002, 164).
Im Rahmen eines Projektmanagements müssen Konzeption und Organisation geklärt werden, es gilt, die richtigen Rahmenbedingungen zu schaffen sowie die Ressourcen richtig zu planen und zu nutzen. Oft scheitern Projekte auch an der Bereitstellung entsprechender Finanzmittel durch die Politik. Es kommt darauf an, wie gut man den Entscheidungsträgern die Notwendigkeit der Veränderung sowie den späteren Nutzen vermitteln kann. Nicht jeder handelnde Akteur steht hinter solchen einschneidenden Veränderungen, die die Einführung eines neuen Rechnungswesens mit sich bringt. Welche Interessen verfolgen die Verantwortlichen der unterschiedlichen Entscheidungsebenen?
Schließlich soll diese Arbeit klären, inwieweit die Einführung der kaufmännischen Buchführung zu einer veränderten und verbesserten strategischen Steuerung der Kommunalverwaltung beitragen kann. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die Praxis einer Kommunalverwaltung mit 125.000 Einwohnern, in der ich selbst für die Umsetzung des Projektes „Einführung der Doppik“ als Projektleiterin Verantwortung trage. Im Rahmen der Schlussbetrachtung werde ich eine kritische Bewertung zur praktischen Umsetzung des Projektes in meiner Kommune wagen. Sicher gibt es Fehler, die in anderen Projekten vermieden werden können.
2 Projektmanagement zur Einführung der Doppik
Als Projekt bezeichnet man ein Vorhaben, das tendenziell einmalig ist und zu einem definierten Projektergebnis führen soll (vgl. Dubb, 2000, 6). Die Einführung der Doppik stellt eine grundlegende Veränderung dar, deren Erfolg unter anderem von einem professionellen Projektmanagement abhängt (vgl. Helfrich/ Paul in Doppik – Modernes Finanzmanagement für die öffentliche Verwaltung, 2004, 195). Wesentlichen Einfluss auf den Erfolg von Projekten haben beispielsweise Faktoren wie Kommunikation, Teambildung und Systemanalyse. Die folgende Abbildung gibt einen Überblick über die wesentlichen Erfolgsfaktoren für das Arbeiten in Projekten (vgl. KGSt in Organisationsmanagement, Kapitel 3, 40).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb.4: Arbeiten in Projekten
Quelle: KGSt, Organisationsmanagement, 1999, 3-40.
Auf einige dieser Erfolgsfaktoren, die sich im Beispielprojekt als besonders wichtig herausgestellt haben, möchte ich nachfolgend näher eingehen.
2.1 Strategische Ausrichtung der Projektorganisation
In Hinblick auf die organisatorische Gestaltung von Projekten sind zwei Ebenen zu unterscheiden: die Organisation des Projektes selbst und die Verknüpfung der Projektarbeit mit dem regulären Aufgabenvollzug. Unternehmen gehen dazu über, ganze Arbeitsbereiche, vor allem Forschung und Entwicklung, nur noch in Projektform zu organisieren, hier wird vor allem von der Matrix-Projektorganisation Gebrauch gemacht, das ist die organisatorische Integration von (zeitlich befristeten) Projekten in das Tagesgeschäft. Daneben gibt es die Stabs-Projektorganisation, bei der der Projektleiter[1] eine Stabsstelle bekleidet und nur durch Informationen auf die Entscheidungsprozesse einwirken kann. Bei der „reinen“ Projektorganisation werden dem Projektleiter sämtliche zur Erfüllung des Projektauftrages notwendigen Kompetenzen und Ressourcen zugewiesen (vgl. Schreyögg, 1999, 190). In den Modellkommunen in Nordrhein-Westfalen ist die Verantwortung und das Projektmanagement für die Einführung der Doppik durchwegs in der Kämmerei bzw. im Fachbereich Finanzen angesiedelt. Aufbauorganisatorisch unterscheiden sich die Kommunen im Hinblick darauf, ob die Verantwortung für das Projekt auf einen bereits vorhandenen betriebswirtschaftlichen Bereich der Kämmerei übertragen wird, ob eine organisatorische Einheit oder eine Stabsstelle neu gebildet wird oder ob parallel zur bestehenden Linienorganisation eine Projektgruppe geschaffen wird, um die mit der Einführung verbundenen Projektaufgaben zu übernehmen (vgl. Ridder u.a. in Neues Kommunales Finanzmanagement, 2003, 125).
[...]
[1] Wenn im Folgenden nur die männliche Form genannt wird, ist die weibliche ebenso gemeint.
- Citar trabajo
- Brigitte Keller (Autor), 2005, Einführungsstrategien des Neuen Kommunalen Finanzmanagements am Beispiel einer Kommunalverwaltung, Múnich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/38430
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