Am Beginn der Arbeit steht ein Kapitel, das einen Abriss der Geschichte des Kärntner Landesarchivs bis zur Ausgliederung im Jahr 1997 sowie die Motive für die Ausgliederung desselbigen beinhaltet. An dieses Kapitel anschließend folgt ein mit „Ausgliederung“ bezeichnetes Kapitel, welches zum einen den Begriff definiert und auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausgliederungen eingeht.
Zum anderen widmet sich dieses Kapitel ebenfalls den Grenzen der Übertragung hoheitlicher und privatwirtschaftlicher Aufgaben, wobei dabei immer im Speziellen auf das Archivwesen oder das Kärntner Landesarchiv Bezug genommen wird. Ebenfalls wesentlicher Bestandteil dieses Kapitels ist die Unterscheidung von Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung, sowie die Einordnung der Tätigkeiten des Kärntner Landesarchivs in eben diese Kategorien. Ein nicht unerhebliches Problem dabei, welches ebenfalls thematisiert wird, stellt die sogenannte „schlichte Hoheitsverwaltung“ dar.
Das folgende Kapitel „Das Kärntner Landesarchiv“ bespricht die wesentlichen Paragraphen des K-LAG. Es behandelt einerseits die Wahl der Anstalt als Form für die Ausgliederung des Archivs, sowie die wesentlichen Bestimmungen zur Organisation der Anstalt und darüber hinaus behandelt es die wesentlichen Bestimmungen über Mittelaufbringung und Aufsicht über das Kärntner Landesarchiv genauer.
Das fünfte Kapitel widmet sich den für das Archivwesen besonders relevanten verfassungsrechtlichen Bestimmungen über Amtsverschwiegenheit und Auskunftspflicht sowie über Datenschutz und Informationsfreiheit. Im Zuge dessen erfolgt ebenfalls eine Darstellung der wesentlichen Benützungsbestimmungen des Kärntner Landesarchivs. Des Weiteren werden die Neuerungen im Zuge einer geplante Novelle des K LAG näher beschrieben.
Eine Darlegung der Meinungen der Literatur im Bezug auf die Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs ist Bestandteil des darauf folgenden Kapitels.
Am Ende der Arbeit steht eine Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
I. Einleitung
A. Problemstellung
B. Ziel und Gang der Arbeit
II. Geschichte des Kärntner Landesarchivs und Motive für die Ausgliederung
III. Ausgliederung
A. Definition des Begriffes
B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausgliederungen
1. Die Unterscheidung zwischen Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung
2. Tätigkeiten bzw Aufgaben des Kärntner Landesarchivs
3. Restriktion gemäß Art 10 Abs 1 Z 13 B-VG
C. Die Grenzen der Übertragung hoheitlicher und privatwirtschaftlicher Aufgaben
1. Vereinzelte Aufgaben
2. „Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung“
3. Ingerenzprinzip
4. Effizienzprinzip und Sachlichkeitsgebot
IV. Die Anstalt Kärntner Landesarchiv
A. Wahl der Anstalt als Form der Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs
B. Organisation der Anstalt
C. Mittelaufbringung und Aufsicht
V. Relevante verfassungsrechtliche Bestimmungen und Grundrechte im Zusammenhang mit dem Archivwesen
A. Spannungsverhältnis zwischen Verschwiegenheits- und Auskunftspflicht
B. Grundrecht auf Datenschutz und Informationsfreiheit
1. Benützungsbestimmungen im K-LAG iVm der Benützungsordnung
2. Geplante Novelle des K-LAG
VI. Darlegung der Literaturmeinungen über den Erfolg der Ausgliederung
A. Verstärkte Berücksichtigung wirtschaftlicher Gesichtspunkte
B. Entlastung des (traditionellen) Verwaltungsapparates des Landes Kärnten
C. Entlastung des Landeshaushaltes
D. Gesamtbeurteilungen der Ausgliederungen aus der Literatur
VII. Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Judikaturverzeichnis
Rechtsquellenverzeichnis (nach Abkürzungen)
Anhang
Liste der Kostenersätze
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Logo des Kärntner Landesarchivs (seit 2011)
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Zuordnung der einzelnen Aufgaben...
Tabelle 2: Einnahmen Kärntner Landesarchiv 2005–2007.
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Danksagung
Ich möchte zu Beginn meinen Eltern danken, die mir ein Studium überhaupt erst ermöglicht haben.
Für das zur Verfügung stellen von ansonsten nur sehr schwer zugänglichen Informationen über das Kärntner Landesarchiv und für hilfreiche Auskünfte möchte ich insbesondere dem Direktor des Kärntner Landesarchivs, Herrn Dr. Wadl, einen Dank aussprechen.
I.Einleitung
A.Problemstellung
Der Bund hat in den vergangenen Jahren zahlreiche Staatsbetriebe und Staatsfunktionen überführt bzw ausgegliedert. Gleiche Tendenzen konnten auch auf kommunaler Ebene durch die Ausgliederung von Verkehrs-, Versorgungs- und Infrastruktureinrichtungen in zahlreichen Gemeinden beobachtet werden. Vor diesem Hintergrund erstaunt die Zurückhaltung der Länder was die Ausgliederung von Aufgaben betrifft. Der gelegentlich gesteigerte Optimismus in die Heilkräfte des Marktes hat inzwischen an Strahlkraft verloren, dies ist ua etwa auf enttäuschende Erfahrungen aus der Privatisierungspraxis zurückzuführen. Die Frage nach der Neuordnung der Zuständigkeiten und der Verlagerung von Aufgaben von einer höheren auf eine niedrigere Ebene, aber auch eine Verlagerung von Aufgaben von der staatlichen auf die gesellschaftliche Ebene (gemäß dem vielzitierten Subsidiaritätsprinzip), scheint aktueller denn je. Natürlich eignen sich nicht alle durch den Staat wahrgenommenen Tätigkeiten für eine Abgabe an den privaten Sektor, und man kann an der Sinnhaftigkeit mancher Ausgliederung zweifeln.[1]
Wenn die Rede auf die Ausgliederungsfrage kommt besteht österreichweit ein gewisses Unbehagen. Ogris nennt die folgenden Schlagzeilen, um dieses Unbehagen zu verdeutlichen: „Die Ausgliederung von Burg und Oper wird ein Theater“, „Nulldiät für die Melkkühe (Landesmuseum, Landesarchiv und Landesgalerie erhalten mehr Autonomie, aber auch mehr Mitverantwortung bei der Selbstfinanzierung)“. Kritisch ist darüber hinaus anzumerken, dass mit einer Ausgliederung auch eine Reduktion von Macht und politischem Einfluss verbunden ist.[2]
B.Ziel und Gang der Arbeit
Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, insbesondere auf die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen von Ausgliederungen näher einzugehen und diese am Beispiel des Kärntner Landesarchivs, das mit dem Kärntner Landesarchivgesetz[3] in eine Anstalt des öffentlichen Recht ausgegliedert wurde, näher zu beleuchten.
Das Kärntner Landesarchiv wurde aus den folgenden zwei Gründen als Untersuchungsgegenstand für die vorliegende Arbeit ausgewählt:
Auf dem Gebiet der Ausgliederung zeigen sich die Länder in Relation zur Bundes- und Gemeindeebene vergleichsweise zurückhaltend.[4]
Mit dem Kärntner Landesarchivgesetz wurden im Januar 1997 erstmals in Österreich Regelungen auf Gesetzesstufe für die Archivierung erhaltenswerten Schrift-, Bild- und Tonschriftgutes beschlossen. Dies geschah mehr als zwei Jahre vor dem Bundesarchivgesetz[5] und drei Jahre vor dem Wiener Archivgesetz[6]. Darüber hinaus wurde mit dem Kärntner Landesarchivgesetz auch in organisationsrechtlicher Hinsicht Neuland beschritten, da das Kärntner Landesarchiv, das eine nachgeordnete Dienststelle der Kulturabteilung des Amtes der Kärntner Landesregierung war, mit diesem Gesetz aus der Landesverwaltung im engeren Sinne ausgegliedert und als Anstalt des öffentlichen Rechts eingerichtet wurde.[7]
Am Beginn der Arbeit steht ein Kapitel, dass einen Abriss der Geschichte des Kärntner Landesarchivs bis zur Ausgliederung im Jahr 1997 sowie die Motive für die Ausgliederung desselbigen beinhaltet. An dieses Kapitel anschließend folgt ein mit „Ausgliederung“ bezeichnetes Kapitel, welches zum einen den Begriff definiert und auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausgliederungen eingeht.
Zum anderen widmet sich dieses Kapitel ebenfalls den Grenzen der Übertragung hoheitlicher und privatwirtschaftlicher Aufgaben, wobei dabei immer im Speziellen auf das Archivwesen oder das Kärntner Landesarchiv Bezug genommen wird. Ebenfalls wesentlicher Bestandteil dieses Kapitels ist die Unterscheidung von Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung, sowie die Einordnung der Tätigkeiten des Kärntner Landesarchivs in eben diese Kategorien. Ein nicht unerhebliches Problem dabei, welches ebenfalls thematisiert wird, stellt die sogenannte „schlichte Hoheitsverwaltung“ dar.
Das folgende Kapitel „Das Kärntner Landesarchiv“ bespricht die wesentlichen Paragraphen des K-LAG. Es behandelt einerseits die Wahl der Anstalt als Form für die Ausgliederung des Archivs, sowie die wesentlichen Bestimmungen zur Organisation der Anstalt und darüber hinaus behandelt es die wesentlichen Bestimmungen über Mittelaufbringung und Aufsicht über das Kärntner Landesarchiv genauer.
Das fünfte Kapitel widmet sich den für das Archivwesen besonders relevanten verfassungsrechtlichen Bestimmungen über Amtsverschwiegenheit und Auskunftspflicht sowie über Datenschutz und Informationsfreiheit. Im Zuge dessen erfolgt ebenfalls eine Darstellung der wesentlichen Benützungsbestimmungen des Kärntner Landesarchivs. Des Weiteren werden die Neuerungen im Zuge einer geplante Novelle des K‑LAG näher beschrieben.
Eine Darlegung der Meinungen der Literatur im Bezug auf die Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs ist Bestandteil des darauf folgenden Kapitels.
Am Ende der vorliegenden Arbeit steht eine Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse.
II.Geschichte des Kärntner Landesarchivs und Motive für die Ausgliederung
Dieses Kapitel der Arbeit widmet sich einer kurzen Darstellung der Geschichte des Kärntner Landesarchives und geht auf die Motive für die Ausgliederung ein. Obwohl sich erste Spuren eines Archivwesens in Kärnten bereits zu Beginn des 13. Jahrhunderts finden[8], beginnt die in dieser Arbeit vorgenommene geschichtliche Darstellung mit der Gründung des Geschichtsvereines für Kärnten.
Das systematische Sammeln von Quellen der Kärntner Geschichte, mit dem Ziel ein Landesarchiv zu erschaffen, hatte mit der Gründung des Geschichtsvereines für Kärnten 1844 begonnen.[9] Im Jahr 1882 wurde August Jaksch [10] als Vereinsarchivar angestellt. Am 9 Juli 1903 stellte der Geschichtsverein von Kärnten den Antrag auf dessen Übernahme in den Dienst als Landesbeamter. Der Geschichtsverein begründete diesen Antrag ua damit, „daß die meisten Kronländer Österreichs schon seit längerer Zeit organisierte Archive mit fachmännisch gebildeten Beamten hätten, daß Kärnten hier nachhinke und daß die Gefahr bestehe, Jaksch könnte an eine Universität oder an ein anderes Archiv abgeworben werden.“ Der Landtag beschloss am 23. Oktober 1903 Jaksch als „Landesbeamten extra statum“ anzustellen, was am 1. Jänner 1904 erfolgte. Dazu schrieb Wutte [11] , dass der 1. Jänner 1904, an dem Dr. Jaksch seinen Dienst als wirklicher Landesarchivar antrat und das Archiv eröffnet wurde, als Geburt des Landesarchivs zu betrachten sei. Von einer Eröffnung des Landesarchivs ist allerdings nirgends die Rede. Dies war eine Interpretation von Wutte, die richtig war, denn die Institutionalisierung des Landesarchivs wurde nachträglich durch die Kärntner Landesregierung bestätigt.[12]
Das Kärntner Landesarchiv wurde im Jahr 1904 als eigenes, wissenschaftlich geleitetes Institut gegründet. August Jaksch wurde bereits 1898 mit dem Titel eines „Landesarchivars“ ausgezeichnet. 1899 wurde Jaksch vom Kärntner Landtag beauftragt, das landständische Archiv zu ordnen. De facto bedeutete dies bereits die Gründung des Landesarchivs, welche de iure jedoch erst 1904, mit der Ernennung von Jaksch, erfolgte.[13]
Dem 1844 gegründeten Geschichtsverein wurden im Landhaus selbst Räume für dessen Sammlungen zur Verfügung gestellt. Mit der Übernahme von August Jaksch in den Landesdienst am 1. Jänner 1904 wurde die Grundlage für die Schaffung eines Zentralarchivs endgültig gelegt. Die Pläne, für das Archiv ein eigenes Gebäude zu errichten, wurden durch den Ausbruch des Ersten (1914) bzw des Zweiten Weltkrieges (1938/39) zunichte gemacht. Nach etlichen Umsiedelungen im Landhaus und kriegsbedingten Aussiedelungen in benachbarte Gebäude erhielt das Landesarchiv nach 1945 Räumlichkeiten im Landhaus zur Verfügung gestellt. Aufgrund der ständigen Zunahme des Aktenmaterials wuchs der Raumbedarf, da es dem Landesarchiv durch die Raumsituation immer schwerer möglich war, dem durch die Archivverordnung gesetzlich festgelegten Auftrag zur Übernahme von Archivalien nachzukommen. Aus diesem Grund entschloss sich die Kärntner Landesregierung am 14. Jänner 1992 einstimmig dazu, einen Neubau für das Landesarchiv zu errichten. Die grundsätzliche Genehmigung dazu erfolgte bereits Ende 1988. Die Festlegung des Standortes (St. Ruprechter Straße auf dem Areal der „Alten Feuerwehrschule“) erfolgte im Mai 1990 und die Ausschreibung eines Architektenwettbewerbs im Juni 1991. Spatenstich und Baubeginn erfolgten im Juli 1993. Nach einer Bauzeit von drei Jahren konnte das Kärntner Landesarchiv seinen Betrieb im neuen Archivgebäude im Herbst 1996 aufnehmen.[14]
Organisatorisch betrachtet stellte das Kärntner Landesarchiv bis zur Ausgliederung eine nachgeordnete Dienstelle der Abteilung Kultur dar. Dem Kärntner Landesarchiv wurde bereits im Jahr 1993 durch Erlass des Landesamtsdirektors[15] eine Reihe von Aufgaben in den Bereichen der Gebarung und des Personals zur unmittelbaren Besorgung zugeordnet, was einen ersten Schritt in Richtung Ausgliederung des Archivs darstellte.[16]
Gleichzeitig mit der Eröffnung des Neubaus wurde das Kärntner Landesarchivgesetz verabschiedet. Durch dieses Archivgesetz wurde das Landesarchiv zu einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt. Das Kärntner Landesarchivgesetz ist die erste archivgesetzliche Regelung[17] in Österreich.[18] Man wollte mit dem K-LAG die Tätigkeit des Kärntner Landesarchivs auf eine neue gesetzliche Basis stellen und die aus dem Jahre 1932 stammende Archivordnung, die nicht mehr den Anforderungen und den Realitäten der modernen Verwaltung entsprach, durch ein Archivgesetz und eine neue Benützungsordnung ersetzen. Das K-LAG ist der erste Versuch Österreichs das Archivwesen auf Landesebene gesetzlich zu regeln.[19] Der Kärntner Landtag beschloss am 30. Jänner 1997 einstimmig das Kärntner Landesarchivgesetz, welches am 1. Juni 1997 in Kraft trat.[20]
Die mit diesem Gesetz vollzogene Ausgliederung war entscheidend für den großen Wandel der letzten Jahre, der sich im Landesarchiv vollzog. Aus einer hierarchischen Unterordnung wurde das Archiv in fast vollständige Eigenverantwortung entlassen. Es wurde nicht nur räumlich verselbstständigt, sondern auch zwangsläufig von einer untergeordneten Dienststelle zu einem Dienstleistungsunternehmen aufgewertet.[21] Als wesentliche Motive des Kärntner Landesgesetzgebers für die Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs wurden in den Gesetzesmaterialien folgende angeführt:
- „die Abkürzung komplexer Leitungs- und Kontrollstrukturen,
- die Ermöglichung flexibler Entscheidungsprozesse,
- die Überwindung starrer dienst- und besoldungsrechtlicher Strukturen im Bereich der Personalpolitik,
- die verstärkte Berücksichtigung wirtschaftlicher Gesichtspunkte,
- die Entlastung des (traditionellen) Verwaltungsapparates des Landes Kärnten und
- die (mittelfristige) Entlastung des Landeshaushaltes.“[22]
Bei einer Besprechung in der Landesamtdirektion betreffend der geplanten Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs (und des Landesmuseums) am 12. Februar 1996 würde ua Folgendes unter den Teilnehmern einvernehmlich festgehalten:
Die zukünftige Organisation der Einrichtungen sollte unter den Prämissen einer weitgehenden Verselbstständigung im organisatorischen und finanziellen Bereich, keiner Verschlechterung des status quo betreffend Dienstrecht und Budget, sowie keiner dienstrechtlichen Veränderung der Stellung der damaligen Mitarbeiter erfolgen. Eine Lösung der „eigenen Herren im eigenen Haus“ wurde angestrebt.
Es bestand Einvernehmen darüber den Grad der Selbstständigkeit der Einrichtung wesentlich zu erhöhen.
Die Neuorganisation sollte in Richtung „Teilrechtspersönlichkeit“ führen, mit dem Ziel der Selbstorganisation im unmittelbaren Aufgabenbereich, wie zB im wissenschaftlichen Bereich.[23]
III.Ausgliederung
Am Beginn dieses Kapitels steht eine Begriffsdefinition. Dabei erfolgt ebenfalls eine Abgrenzung des Begriffs „Ausgliederung“ von dem der „Privatisierung“. Im Anschluss daran widmen sich die folgenden Abschnitte einerseits der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Ausgliederungen und andererseits den Grenzen der Übertragung von hoheitlichen und privatwirtschaftlichen Aufgaben an ausgegliederte Rechtsträger.
A.Definition des Begriffes
Die Überschuldung der öffentlichen Haushalte, sowie die Begründung immer neuer öffentlicher Aufgaben, die von der Verwaltung nicht mehr zu bewältigen sind, sind nur zwei Gründe dafür, dass sich die traditionellen staatlichen Steuerungs- und Lenkungsmechanismen als zunehmend ungeeignet erweisen. Die Ausgliederung bietet einen wesentlichen Lösungsansatz zur Schaffung einer modernen Verwaltung, insbesondere unter den Gesichtspunkten der Straffung der Aufgabenwahrnehmung, der Steigerung der Arbeitsproduktivität sowie der Konzentration der Aufgabenwahrnehmung auf die Kernbereiche.[24]
Unter Ausgliederung versteht man die Änderung der Organisationsstruktur einer Einheit dahingehend, dass eine ursprünglich von der traditionellen Verwaltung einer Gebietskörperschaft selbst besorgte Aufgabe auf einen Rechtsträger, der eigens zu diesem Zweck eingerichtet wurde, übertragen wird.[25]
Demgegenüber versteht man unter Privatisierung einerseits die Vermögensprivatisierung und andererseits die Leistungsprivatisierung. Innerhalb der sogenannten Leistungsprivatisierung, bei der es um die Verringerung des Leistungsangebotes der staatlichen Verwaltung geht, unterscheidet man zwischen Organisationsprivatisierung und Aufgabenprivatisierung.[26]
Unter Vermögensprivatisierung versteht man die teilweise oder vollständige Übertragung öffentlichen Vermögens auf Private. Organisationsprivatisierung meint das Umorganisieren einer öffentlichen Aufgabe in der Form, dass sie an einen von der unmittelbaren staatlichen Verwaltung getrennten Träger weitergeleitet wird. In der Regel erfolgt eine Ausgliederung in ein öffentliches Unternehmen.[27] Die Übertragung von Aufgaben der staatlichen Verwaltung an „echte“ Private ist Kennzeichen der Aufgabenprivatisierung.[28]
In der Praxis dient die Vermögensprivatisierung vorrangig dem Ziel der Beschaffung finanzieller Mittel für die öffentlichen Haushalte, wohingegen die beiden anderen Formen der Privatisierung vorrangig das Ziel verfolgen, eine effektivere Besorgung von Verwaltungsaufgaben durch geänderte Rahmenbedingungen zu erreichen.[29]
Nachdem beide Begriffe geklärt wurden, kann nun auf das Verhältnis von Privatisierung und Ausgliederung näher eingegangen werden. Bei diesem Vergleich fällt die Ähnlichkeit von „Organisationsprivatisierung“ und „Ausgliederung“ gleich ins Auge. Dass die Organisationsprivatisierung mit der Gründung eines privatrechtlichen Rechtsträgers verbunden ist, ist für die Abgrenzung wesentlich. Im Vergleich dazu, ist es für den Ausgliederungsbegriff unerheblich, ob es sich beim neuen Rechtsträger um eine juristische Person des Privatrechts oder um eine juristische Person öffentlichen Rechts handelt. Der Begriff der Ausgliederung ist somit weiter gefasst, als jener der Organisationsprivatisierung, da der Ausgliederungsbegriff auch Aufgabenübertragungen an öffentlich-rechtliche Rechtsträger erfasst.[30]
Das Kärntner Landesarchiv ist somit als Ausgliederung zu qualifizieren, und nicht als Organisationsprivatisierung, wie von Sturm behauptet[31], weil das Kärntner Landesarchiv gemäß § 4 Abs 1 K-LAG als „Anstalt öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit“ eingerichtet wurde.
Festzuhalten ist, dass es kein Patentrezept für Ausgliederungen gibt und dass eine Ausgliederung nicht zwingend zu Effizienzsteigerungen führt. Ausgliederungen sind dann sinnvoll, wenn dadurch die Leistungsqualität gesteigert sowie Effektivität und Effizienz der Leistung verbessert werden können. Darum ist im Einzelfall eine Abwägung aller Vor-und Nachteile vorzunehmen, um für oder gegen eine Ausgliederung entscheiden zu können.[32]
Insgesamt ist zu sagen, dass es durch eine Ausgliederung nicht notwendigerweise auch zu einer Verbesserung bei der Erbringung der öffentlichen Leistung kommt. Daher können Ausgliederungen Reformen innerhalb der Verwaltung nicht ersetzen. Die alleinige Zielsetzung die Anzahl an öffentlichen Bediensteten zu reduzieren und damit zu einer Entlastung der Stellenpläne beizutragen, ist laut Rechnungshof für eine Begründung einer Ausgliederung nicht ausreichend.[33]
Laut Rechnungshof sind folgende Faktoren für eine erfolgreiche Ausgliederung zu beachten:
Klare Zielvorgaben: Die beabsichtigten Ziele müssen hinsichtlich Inhalt, Ausmaß und Zeitbezug klar formuliert werden. Es ist insbesondere auch festzulegen, in welcher Qualität die Leistung erwartet wird.
Umfeldanalysen: Eine umfassende Klärung der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, unter denen der Rechtsträger tätig zu sein hat, hat vor Beginn des Ausgliederungsvorhabens zu erfolgen.
Ausgliederungen nicht als Selbstzweck: Ausgliederungen dürfen nicht als Selbstzweck angesehen werden. Es darf nicht gehofft werden, dass diese zwangsläufig zu Effizienzsteigerungen führen. Es bedarf einer umsichtigen Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen in jedem Einzelfall.
Untersuchungen von Alternativen: Jeder Entscheidung über ein Ausgliederungsvorhaben hat eine Untersuchung möglicher Alternativen voranzugehen, Hier muss, nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Effizienzgebotes, an dem sich auch Ausgliederungen zu orientieren haben, der Nachweis geführt werden, dass die Ausgliederung die vergleichsweise beste Form der künftigen Aufgabenerfüllung darstellt.
Kosten-Nutzen-Analyse: Vor der Ausgliederung der betreffenden Staatsaufgabe sollte eine Kosten-Nutzen-Analyse erstellt werden, die neben volks- und betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten auch etwa ökologische, gesellschaftliche, politische oder rechtliche Gesichtspunkte berücksichtigt.
Ausgliederungskonzept: Keine Ausgliederung sollte ohne Konzept erfolgen.
Sorgfältige Vorbereitung der Ausgliederung: Um Fehlentwicklungen bei der Vorbereitung und Konzeption der Ausgliederung zu vermeiden, muss ausreichend Zeit für die Ausgliederung zur Verfügung stehen.
Berücksichtigung der Humanressourcen: Da die Mitglieder der ausgegliederten Einrichtung wesentliche Träger von Wissen sind, ist deren Einsatzbereitschaft bei der Planung und Durchführung mit zu berücksichtigen.
Evaluierung der Ausgliederung: Nachdem die Ausgliederung erfolgt ist, ist der ausgegliederte Rechtsträger regelmäßig hinsichtlich der Erreichung der Ziele zu evaluieren.[34]
B.Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausgliederungen
Betrachtet man die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausgliederungen generell, oder auch der Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs speziell, so ist zuerst auf das verfassungsrechtliche Verwaltungsorganisationsmodell einzugehen.
In der österreichischen Bundesverfassung wird von einem ganz bestimmten Bild der Verwaltungsorganisation ausgegangen. Art 77 Abs 1 B-VG besagt: „Zur Besorgung der Geschäfte der Bundesverwaltung sind die Bundesministerien und die ihnen unterstellten Ämter berufen.“ Ähnlich dieser Bestimmung für die Bundesverwaltung, regelt die Bundesverfassung in Art 101 Abs 1 B-VG, als auch die Landesverfassung für das Land Kärnten, dass die Vollziehung jedes Landes eine vom Landtag zu wählende Landesregierung ausübt (Art 101 Abs 1 B-VG). Das beschriebene Modell der Verwaltungsorganisation hängt eng mit einem verfassungsrechtlichen Prinzip der Verwaltung zusammen, dem der Leitungsbefugnis und Leitungsverantwortlichkeit der obersten Organe des Bundes und der Länder für ihre jeweiligen Aufgabenbereiche.[35]
In Art 10 Abs 1 Z 16 B-VG ist die Organisationshoheit für den Bund ausdrücklich geregelt. Der Bund ist demnach in Gesetzgebung und Vollziehung für die Einrichtung von Bundesbehörden und Bundesämtern zuständig. Aus der Generalklausel (Art 15 Abs 1 B-VG) ergibt sich diese Zuständigkeit für die Länder. Der Bund ist also für die Erlassung von Regelungen betreffend der Archivierung von Schriftstücken von Bundesbehörden, die Länder für die Erlassung von Regelungen für solche Schriftstücke, die im Rahmen der Tätigkeit organisatorisch dem Land zuzurechnen sind, zuständig.[36]
Gemäß dem beschriebenen Modell der Verwaltungsorganisation steht jede Wegverlagerung von staatlichen Aufgaben von den traditionellen Hilfsapparaten (gemeint sind die Bundesministerien und die ihnen unterstellten Ämter gemäß Art 77 B-VG bzw die Ämter der Landesregierungen, die als Hilfsapparate der Landesregierungen tätig werden[37] ) der obersten Organe und die Übertragung auf ausgegliederte Rechtsträger in einem Spannungsverhältnis, da dadurch Ingerenzmöglichkeiten[38] der obersten Organe im Regelfall verringert werden. Grundsätzlich von der Rechtsordnung anerkannt ist jedoch die Zulässigkeit der Führung von Verwaltungsagenden durch außerhalb der Staatsorganisation stehende natürliche und juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts in einzelnen Bereichen. Die in Betracht kommende staatliche Funktion wird von diesen Rechtsträgern aufgrund gesetzlicher Ermächtigungen und unter der Aufsicht staatlicher Behörden durchgeführt. Der VfGH hat in mehreren Erk[39] festgestellt, dass angenommen werden muss, „daß der Bundes-Verfassungsgesetzgeber es stillschweigend als verfassungsrechtlich zulässig ansah, für vereinzelte Aufgaben Organe von Nicht-Gebietskörperschaften mit der Vollzugsgewalt des Bundes oder eines Landes auszustatten“.[40]
Allerdings dürfen nur vereinzelte und konkrete hoheitliche Befugnisse übertragen werden. Die Träger ausgegliederter hoheitlicher Befugnisse können eigenständig dafür ausgegliederte Rechtsträger oder „echte Private“ sein.[41]
1.Die Unterscheidung zwischen Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung
Die staatliche Verwaltung handelt auf vielfältige Weise, die Unterscheidung von Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung ist dabei grundlegend. Bei der Hoheitsverwaltung handelt der Staat aufgrund seiner spezifischen Macht und tritt als Träger der besonderen Befehls- und Zwangsgewalt (imperium) auf, während er im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung in Gestalt jener Rechtsformen handelt, die auch Privaten zur Verfügung stehen. Die Privatwirtschaftsverwaltung ist also geprägt von einer grundsätzlichen Gleichordnung zwischen Staat und Bürger, während bei der Hoheitsverwaltung strukturell eine Über- und Unterordnung im Verhältnis zwischen Staat und Bürger gegeben ist. Zu den Rechtsformen des hoheitlichen Verwaltungshandelns zählen va Verordnungen, Bescheide, Akte unmittelbarer Befehls-und Zwangsgewalt oder Weisungen. Im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung bedient sich der Staat meist der Instrumente des Zivilrechts und schließt insbesondere Verträge. Die Unterscheidung bestimmt sich also grundsätzlich nach der Form staatlichen Verwaltungshandelns und nicht nach den Motiven oder dem Zweck der Tätigkeit.[42] Diese Unterscheidung ist ua deswegen von Bedeutung, weil jedes hoheitliche Handeln Art 18 Abs 1 und 2 B-VG unterliegt (= Legalitätsprinzip). Im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung gilt dieser strikte Vorbehalt des Gesetzes nicht.[43]
Das strenge Gebot der Gesetzmäßigkeit (Legalitätsprinzip) gilt nur für die Hoheitsverwaltung. Diese darf also nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden, während privatrechtliche Aktivitäten der Verwaltung sich dagegen nur im Rahmen der Gesetze halten müssen. Das Legalitätsprinzip, wie es in Österreich vorgesehen ist, hat eine zweifache verfassungsrechtliche Begründung. Einerseits soll die Verwaltung nicht willkürlich und nach eigenem Gutdünken vorgehen, sondern klaren Regeln folgen und somit berechenbar sein. Andererseits gelten die von den Parlamenten erlassenen Gesetze als Ausdruck des Willens der Bevölkerung, somit ist die Anwendung dieser Gesetze durch die Verwaltung nichts anderes als „ein Moment der Selbstherrschaft des Volkes.“ Große Bedeutung hat das Legalitätsprinzip also sowohl für die Verwirklichung des Rechtsstaates als auch für die Verwirklichung der Demokratie. Darüber hinaus ist sowohl die hoheitliche als auch die privatwirtschaftliche Verwaltung grundsätzlich an die Grundrechte gebunden.[44]
Das heißt also, dass auch dort, wo keine hoheitlichen Handlungsformen eingesetzt werden, eine Gesetzesbindung vorhanden ist. Bei der Privatwirtschaftsverwaltung stellt allerdings das Gesetz nicht die notwendige Grundlage, sondern nur die Grenze des Verwaltungshandelns dar. Die Gesetzesbindung beschränkt sich bei der nichthoheitlichen Verwaltung darauf, dass sie nichts gegen das Gesetz tun darf, während die Hoheitsverwaltung demgegenüber nichts ohne das Gesetz tun darf. Der Gesetzgeber bleibt trotzdem dazu aufgerufen, dass er dort, wo die nichthoheitliche Verwaltung öffentliche Aufgaben wahrnimmt, ihr Grundsätze des Handelns vorgibt und Fragen „von ganz erheblicher rechtlicher und politischer Bedeutung“ gesetzlich regelt (VfSlg 15.059/1997).[45] Dass die enge Bindung der Verwaltung an das Gesetz nur für die Hoheitsverwaltung gilt, hat auch den Grund, dass das privatrechtsförmige Handeln der Verwaltung, wie etwa ein Vertragsabschluss, an die Zustimmung der Vertragsparteien gebunden ist. Die Verwaltung kann hier nicht gegen den Willen der Betroffenen einseitig agieren.[46]
Bezogen auf das Archivrecht umfasst die Frage der Zuordnung zur Hoheits- oder Privatwirtschaftsverwaltung darüber hinaus auch Fragen der Rechtsform, mit der das Archiv gegenüber den Kunden agiert (hoheitliche oder privatwirtschaftliche Instrumente), sowie auch die Frage der Rechtsgrundlagen, nach denen der Rechtsträger im Falle der Haftung für ein allfälliges Fehlverhalten der Archivorgane haftet. Ein grundlegendes Problem bei der rechtlichen Zuordnung der Tätigkeiten der Archive stellt va deren Vielfältigkeit dar. So ist etwa zwischen Verwaltungsarchiven und historischen Archiven zu unterscheiden. Erstere unterstützen die Verwaltung bei ihrer Aufgabenerfüllung dadurch, dass sie deren Produkte so aufbewahren, dass sie für die Nachwelt und für die Verwaltung selbst zugänglich bleiben, historische Archive hingegen bewahren Archivalien auf, die für die Geschichte einer Region von Wichtigkeit sind. Viele Archive erfüllen zuweilen auch beide Aufgaben. Darüber hinaus existieren zahlreiche kleinere Einrichtungen, die einen bestimmten Archivzweck erfüllen, wie etwa die Aufbewahrung des Nachlasses eines Schriftstellers.[47]
Werden Akten von Einrichtungen der allgemeinen staatlichen Verwaltung aufbewahrt - etwa von Bundesministerien, Bezirkshauptmannschaften oder Ämtern der Landesregierungen - agieren Archive im Rahmen der Hoheitsverwaltung, sofern diese Akte mit hoheitlichem Verwaltungshandeln im Zusammenhang stehen. Da die Archivierung nämlich eng mit der Sachmittelausstattung im Zusammenhang steht, also die innere Organisation der Verwaltung selbst betrifft, kommt man zu dieser Beurteilung. Diese innerorganisatorische Vorsorge für ordnungsgemäße Verwaltungsabläufe wird aufgrund der größeren Sachnähe der Hoheitsverwaltung, insgesamt der so genannten schlichten Hoheitsverwaltung zuzurechnen sein.[48]
Im Hinblick auf die Abgrenzung von Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung hat der OGH[49] folgendes ausgeführt: Die Frage der Zuordnung von Tätigkeiten zu Hoheitsverwaltung oder Privatwirtschaftsverwaltung wird, laut OGH, durch die Zuordnung der Realakte „zum Kernbereich der jeweils in Betracht kommenden Verwaltungsmaterie bewältigt. Das vorliegen von Hoheitsverwaltung bzw schlichter Hoheitsverwaltung wird bejaht, wenn ein „hinreichend enger innerer und äußerer Zusammenhang“ der Tätigkeit mit einer hoheitlichen Vollziehungsaufgabe besteht. Bei der Zuordnung sind allerdings die Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Das bedeutet also, wenn Unterlagen archiviert oder ausgehoben werden, die mit Akten der Hoheitsverwaltung in Zusammenhang stehen, kann gemäß den vorangegangenen Ausführungen davon ausgegangen werden, dass diese Tätigkeiten des Archivs der schlichten Hoheitsverwaltung zuzuordnen sind.
Der Begriff der „schlichten Hoheitsverwaltung“ meint Handlungen, die nicht als Hoheitsakte anzusehen sind, jedoch als Vorstufe oder im Kontext hoheitlichen Verwaltungshandelns zu begreifen sind. Schlicht hoheitliches Handeln setzt selbst noch keinen Hoheitsakt, wie etwa das Ermahnen einen rechtskonformen Zustand herzustellen, kann aber vielfach zur Setzung eines Hoheitsaktes führen, oder steht mit Hoheitsakten im Zusammenhang.[50]
Bei der Unterscheidung von Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung findet die „schlichte Hoheitsverwaltung“ keine gesonderte Beachtung, sie nimmt gleichsam eine Art Zwitterstellung zwischen diesen beiden Kategorien ein. Daraus ergibt sich die nicht leicht zu beantwortende Frage, ob in diesem Zusammenhang die Schranken für die Beleihung oder nur die im Vergleich lockeren Verfassungsregeln bei der Ausgliederung von Aufgaben der Privatwirtschaftsverwaltung maßgeblich sind (zu den Grenzen von Ausgliederung und Beleihung siehe Abschnitt III/C unten[51] ). Potacs hat zu dieser Problematik einen allgemeinen Lösungsansatz formuliert, demgemäß anzunehmen sei, „dass die verfassungsrechtlichen Grenzen der Beleihung zumindest im Prinzip auch für die Ausgliederung von schlicht hoheitlichem Handeln gelten“. Bedacht werden muss, dass das Naheverhältnis zum imperium eine höchst unterschiedliche Intensität annehmen kann, welche im Einzelfall näher untersucht werden muss. Im Falle einer Beleihung muss auch einem obersten Organ eine „effektive Leitungs- und Steuerungsfunktion“ eingeräumt werden, was wohl auch für die Betrauung mit „schlichter Hoheitsverwaltung“ gilt. Wegen des unterschiedlichen Naheverhältnisses sei eine bewegliche bzw „abgestufte Ingerenzpflicht,“ die aus dem Art 20 Abs 1 B-VG abgeleitet werden könne, gerechtfertigt.[52]
[...]
[1] Stumpf, Privatisierung auf Länderebene im föderalen Kontext Österreichs, ZÖR 2009, 201 (202f und 215).
[2] Alfred Ogris, Die Ausgliederung des Kärntner Landesarchivs – ein Sonderfall, in Landesamtsdirektion Unterabteilung Fortbildung und Rechtsdokumentation beim Amt der Kärntner Landesregierung (Hrsg), Bildungsprotokolle II. Information zur Verwaltungsreform (1997) 43 (47).
[3] Gesetz vom 30. Jänner 1997, mit dem das Kärntner Landesarchiv als Anstalt eingerichtet wird (Kärntner Landesarchivgesetz - K-LAG), LGBl 40/1997 idF LGBl 85/2013.
[4] Stumpf, ZÖR 2009, 201 (202).
[5] Bundesgesetz über die Sicherung, Aufbewahrung und Nutzung von Archivgut des Bundes
(Bundesarchivgesetz), BGBl I 162/1999.
[6] Gesetz betreffend die Sicherung, Aufbewahrung und Nutzung von in Eigentum oder Verwahrung der Stadt Wien befindlichem Archivgut (Wiener Archivgesetz - Wr.ArchG), LGBl 55/2000.
[7] Franz Sturm, Das Kärntner Landesarchivgesetz. Zwischenbilanz einer Ausgliederung aus der öffentlichen Verwaltung, Scrinium, Band 56 2002, 18 (18f).
[8] Alfred Ogris, 100 Jahre Kärntner Landesarchiv in Alfred Ogris/ Wadl (Hrsg), 100 Jahre Kärntner Landesarchiv 1904-2004 (2004) 15 (16).
[9] Fräss-Ehrfeld, Der Geschichtsverein für Kärnten und das Kärntner Landesarchiv in Alfred Ogris/ Wadl (Hrsg), 100 Jahre Kärntner Landesarchiv 1904-2004 (2004), 43 (43).
[10] August Jaksch – Ritter von Wartenhorst (1859-1932) (siehe Fußnote 15 in Alfred Ogris in Alfred Ogris/Wadl, 100 Jahre, 15 (21)).
[11] Direktor des Kärntner Landesarchivs 1923-1939 (siehe Alfred Ogris in Alfred Ogris/Wadl, 100 Jahre, 15 (26)).
[12] Alfred Ogris in Alfred Ogris/Wadl, 100 Jahre, 15 (21 und 23f).
[13] Alfred Ogris et al, Das Kärntner Landesarchiv2 (Kärntner Landesarchiv 1992) 2ff.
[14] Kärntner Landesarchiv (Hrsg), Das Kärntner Landesarchiv – Baubericht und Dokumentation. Bautechnische, künstlerische und historische Dokumentation zur Eröffnung des Neubaues am 10. Oktober 1996 (1996) 58, 60 und 62.
[15] ZI. LAD-809/3/93.
[16] Franz Sturm in Anderwald/Valentin, Kärntner Jahrbuch für Politik, 191 (197).
[17] Vor dem K-LAG gab es keine gesetzlichen Regelungen über die Sammlung und Archivierung von Archivalien, sondern nur organisationsrechtliche Bestimmungen, in den Archivordnungen in Österreich. Allerdings gab es einzelne Bestimmungen über die Archivierung etwa im Denkmalschutzgesetz.(Auskunft des Archivdirektors Dr. Wadl, Gespräch am 7.10.2015)
[18] Wadl, „ Eigene Herren im eigenen Haus“. Die Entwicklung des Kärntner Landesarchivs seit seiner Umwandlung in eine öffentlich-rechtliche Anstalt in Gnädinger (Hrsg), Archive im (räumlichen) Kontext - Archivbauten und ihr Umfeld. Vorträge des 68. Südwestdeutschen Archivtags am 21. Juni 2008 in Ulm (2009) 50 (50).
[19] Alfred Ogris, Das Kärntner Landesarchivgesetz und die Benützungsordnung für das neue Kärntner Landesarchiv, Scrinium Heft 52 1998, 245 (245).
[20] Alfred Ogris in Landesamtsdirektion , Bildungsprotokolle 43 (45).
[21] Wadl, Das Kärntner Landesarchiv als moderner Informationsdienstleister in Alfred Ogris/ Wadl (Hrsg) 100 Jahre Kärntner Landesarchiv 1904-2004 (2004) 35 (35).
[22] Franz Sturm, Scrinium Band 56 2002, 18 (21);
[23] Alfred Ogris in Landesamtsdirektion , Bildungsprotokolle 43 (45).
[24] Franz Sturm, „Ausgliederungen“ aus der öffentlichen Verwaltung am Beispiel des Kärntner Landesarchivs, in Anderwald/Valentin (Hrsg), Kärntner Jahrbuch für Politik (1996) 191 (192f).
[25] Bernd-Christian Funk, Allgemeine verwaltungsrechtliche und verfassungsrechtliche Probleme, in Bernd-Christian Funk (Hrsg), Die Besorgung öffentlicher Aufgaben durch Privatrechtssubjekte (1981) 1 (8).
[26] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht – Allgemeines Verwaltungsrecht2 (2014) Rz 864f.
[27] Stumpf, ZÖR 2009/64, 201 (204f).
[28] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht2, Rz 867
[29] Franz Sturm in Anderwald/Valentin, Kärntner Jahrbuch für Politik, 191 (191).
[30] Gerhard Baumgartner, Ausgliederung und öffentlicher Dienst (2006), 127f.
[31] Franz Sturm, Scrinium Band 56 2002, 18 (20);
[32] Brückner, Chancen und Risken von Ausgliederungen aus der Sicht der öffentlichen Finanzkontrolle, in Bußjäger (Hrsg), Parlamentarische Kontrolle und Ausgliederung (2009) 35 (40f).
[33] Gerhard Baumgartner, Ausgliederung und öffentlicher Dienst (2006), 239.
[34] Fiedler, Ökonomische Aspekte von Ausgliederungen – ein Erfahrungsbericht, in Österreichische Juristenkommission (Hrsg), Entstaatlichung Gefahr für den Rechtsstaat? (2002) 74 (94ff); Gerhard Baumgartner, Ausgliederung, 238f.
[35] Franz Sturm in Anderwald/Valentin, Kärntner Jahrbuch für Politik, 191 (194f).
[36] Bußjäger, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Archivrechts, ZfV 2005/512, 325 (328).
[37] siehe Franz Sturm in Anderwald/Valentin, Kärntner Jahrbuch für Politik, 191 (194).
[38] siehe dazu die Ausführungen zum Ingerenzprinzip unten.
[39] VfSlg 3685/1960; VfSlg 6570/1971 und VfSlg 10213/1984.
[40] Franz Sturm in Anderwald/Valentin, Kärntner Jahrbuch für Politik, 191 (195f).
[41] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht2, Rz 859f.
[42] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht2, Rz 736ff
[43] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht2, Rz 1019; Bußjäger, ZfV 2005/512, 325 (326).
[44] Florian Oppitz, Grundlagen des österreichischen Verfassungsrechts2 (2013) 60f.
[45] Berka, Verfassungsrecht5 (2014), Rz 663.
[46] Florian Oppitz, Grundlagen2, 62.
[47] Bußjäger, ZfV 2005/512, 325 (326f); Bußjäger, Archiv und Verfassung Scrinium Band 60 2006, 77 (78).
[48] Bußjäger. Scrinium Band 60 2006, 77 (78).
[49] OGH 19.01.1999, 1 Ob 306/98a.
[50] Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht2 Rz 1013.
[51] Anmerkung des Verfassers.
[52] Gerhard Baumgartner, Ausgliederung, 259ff.
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