„Wer Politik treibt, erstrebt Macht“ sagte bereits der berühmte Politologe Max Weber über den Beruf des Politikers. Die Frage nach Macht in einem politischen System ist unumgänglich. Macht ist der zentrale Bestandteil und Antriebsmotor der Politik.
In einem demokratischen, politischen System sind Amtsinhaber eine Repräsentation des Volkes und tragen daher eine Verantwortlichkeit mit sich, die es zu erfüllen gilt. Aus diesem Grund erhalten Politiker für einen bestimmten Zeitraum die Möglichkeit, für ihr Land repräsentativ Aufgaben zu erfüllen, um das System intakt zu halten, das ohne politische Ordnung nicht funktioniert. Um diese Ordnung aufrechtzuerhalten sind gewisse reformpolitische Instrumente vorteilhaft, die in manchen Systemen mehr und in anderen weniger ausgeprägt eingesetzt werden. Ein Beispiel für diese reformpolitischen Instrumente sind sogenannte 'term limits', die den Zweck haben, einen politischen Amtsinhaber nur für einen gewissen Zeitraum Verantwortung tragen zu lassen.
In diesem Buch geht die Autorin der folgenden Frage nach: Sind 'term limits' eine nachhaltige, reformpolitische Strategie, um die Bevölkerung vor Machtmissbrauch zu schützen und welche Auswirkungen haben 'term limits' auf Machtwechsel?
Aus dem Inhalt:
- Term limits;
- Exekutive;
- Judikative;
- Legislative;
- Demokratiequalität
This bachelor thesis deals with the relation between political power and a regulatory instrument called term limits in executive and legislative offices. From president and mayors to senators and delegates – different countries choose their own way to limit offices to have an efficient balance of power within the separation of powers. In the following chapters there are examples of countries like the African countries and how their leaders try to avoid the regulatory instrument, Russia and the tandem between Putin and Medwedew, the USA and their strict pursuit of executive and legislative term limits and finally parlamentary democracies and the need of a limitation of their leadership. There is also a discussion about advantages and disadvantages of term limits for the citizens, political projects and the electoral accountability. But most important is the comparative effect of term limits in different countries. An analysis of different examples suggest that term limits are a necessary instrument for non consolidated democracies, while there can be unintended consequences for consolidated democracies.
2 Die Bedeutung des Machtwechsels für die Demokratie
3 Begriffserklärung term limits
4 Term limits in der Exekutive
4.1 Der Machtwechsel in Russland
4.2 Die Enthebung der Amtszeitbeschränkung in afrikanischen Staaten
4.3 Der Präsident der Vereinigten Staaten
4.4 Staatsoberhaupt in parlamentarischen Demokratien
5 Term limits in der Legislative
5.1 Die Legislative in Mexiko
5.2 Term limits in der Legislative der Vereinigten Staaten
6 Vor- und Nachteile von term limits
7 Vergleich
8 Diskussion
9 Fazit
10 Literaturverzeichnis
Abstract / Zusammenfassung
This bachelor thesis deals with the relation between political power and a regulatory instrument called term limits in executive and legislative offices. From president and mayors to senators and delegates – different countries choose their own way to limit offices to have an efficient balance of power within the separation of powers. In the following chapters there are examples of countries like the African countries and how their leaders try to avoid the regulatory instrument, Russia and the tandem between Putin and Medwedew, the USA and their strict pursuit of executive and legislative term limits and finally parlamentary democracies and the need of a limitation of their leadership. There is also a discussion about advantages and disadvantages of term limits for the citizens, political projects and the electoral accountability. But most important is the comparative effect of term limits in different countries. An analysis of different examples suggest that term limits are a necessary instrument for non consolidated democracies, while there can be unintended consequences for consolidated democracies.
1 Einleitung
Die Frage nach Macht in einem politischen System ist unumgänglich. Macht ist der zentrale Bestandteil und Antriebsmotor der Politik und so sagte bereits der berühmte Politologe Max Weber über den Beruf des Politikers: „Wer Politik treibt, erstrebt Macht“. Seit Menschen denken können, ist in der Geschichte Macht mit Politik verbunden worden – angefangen mit dem antiken Griechenland und der römischen Kaiserzeit bis hin zu den Ausbrüchen der Weltkriege und der Etablierung der Großmächte im Kalten Krieg.
In einem demokratischen, politischen System sind Amtsinhaber eine Repräsentation des Volkes und tragen daher eine Verantwortlichkeit mit sich, die es zu erfüllen gilt. Aus diesem Grund erhalten Politiker für einen bestimmten Zeitraum die Möglichkeit, für ihr Land repräsentativ Aufgaben zu erfüllen, um das System intakt zu halten, das ohne politische Ordnung – wie in einem demokratischen System zum Beispiel die Gewaltenteilung – nicht funktioniert. Um diese Ordnung aufrechtzuerhalten sind gewisse reformpolitische Instrumente vorteilhaft – wenn nicht sogar notwendig – die in manchen Systemen mehr und in anderen weniger ausgeprägt eingesetzt werden. Ein Beispiel für diese reformpolitischen Instrumente sind sogenannte term limits, die den Zweck haben, einen politischen Amtsinhaber nur für einen gewissen Zeitraum Verantwortung tragen zu lassen. Diese Instrumente sind jedoch in vielerlei Hinsicht differenzierbar und können auf unterschiedliche Art und Weise festgelegt werden. So kann zum Beispiel die Länge der Amtszeit von Land zu Land oder die Anzahl an möglichen Perioden variieren.
In einigen – noch vor kurzer Zeit autokratisch dominierten – Ländern wird oft versucht, diese reformpolitischen Instrumente zu umgehen, in dem Politiker in hohen Ämtern, wie zum Beispiel Präsidenten, ihre kurzfristige Macht nutzen, um diese Instrumente in Form von legalen Verfassungsänderungen abzuschaffen, um damit ihre Macht langfristig auszuweiten. Hierbei besteht eine große Gefahr der demokratischen Entwicklung – wenn nicht sogar ein Rückgang zur Autokratie – da durch das erneute Aufleben von Langzeitpräsidenten ein Mangel an Rechtsstaatlichkeit, ein Mangel an der Effektivität der Gewaltenteilung, beziehungsweise der Kontrollorgane und eine Übermacht der Exekutive entsteht. Dies erfolgt vor allem bei Ländern, in welchen demokratische Werte noch nicht konsolidiert sind. In konsolidierten Demokratien ist dies hingegen eher unwahrscheinlich (Simons & Tull, 2015).
Aber auch in der Legislative zeigen sich Machtstrukturen, durch welche Parlamentarier dazu gebracht werden, sich nicht an den Interessen der Bürger/innen zu orientieren, sondern vermehrt aus Eigeninteresse oder im Sinne von Interessengruppen und politischen Parteien agieren. Dadurch werden demokratische Rechte der Bevölkerung vernachlässigt.
Term limits sind als reformpolitisches Instrument ein Teil der Demokratisierungsforschung und müssen daher in der vergleichenden Politikwissenschaft aus verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden, um einen möglichst genauen Eindruck der Auswirkungen auf die einzelnen politischen Systeme zu erhalten. Im Zusammenhang mit Machtwechsel wird der Fokus daher auf die nicht-konsolidierten Demokratien gelegt, während term limits in konsolidierten Demokratien andere Auswirkungen haben, die vielleicht nach näherer Betrachtung sogar eine Einschränkung für die Wählerschaft und andere strukturelle Nachteile mit sich bringen. Daher werden in der folgenden Arbeit die Auswirkungen von term limits auf die verschiedenen Länder, die diese praktizieren, analysiert, um herauszufinden, für welche Länder diese reformpolitischen Instrumente nützlich oder schädlich sind.
Aus dieser Überlegung wird folgende Schlussfolgerung gezogen: Term limits sind zwar in einigen Ländern ein notwendiges, reformpolitisches Instrument, um demokratische Werte zu entwickeln, zu festigen und um die Gefahr einer rückkehrenden Autokratie zu bändigen, allerdings können sie in konsolidierten Demokratien auch zu nicht vorhersehbaren Konsequenzen führen, die demokratischen Qualitäten Schaden zufügen. Term limits sind daher nicht für jedes demokratische, politische System das richtige Instrument, um Machtwechsel herbeizuführen.
Aus dieser These ergibt sich folgende Frage, die im weiteren Verlauf beantwortet werden soll: Sind term limits eine nachhaltige, reformpolitische Strategie, um die Bevölkerung vor Machtmissbrauch zu schützen und welche Auswirkungen haben term limits auf Machtwechsel?
In der folgenden Bachelorarbeit wird nun die Bedeutung des Machtwechsels mit dem politischen Instrument der Amtszeitbeschränkung anhand der Länderbeispiele Russland, den Vereinigten Staaten, Mexiko und den afrikanischen Staaten analysiert, während term limits in Bezug auf die Gewaltenteilung – der Exekutive und Legislative – verglichen werden. Es soll somit ein doppelter Vergleich zwischen verschiedenen Ländern und innerhalb eines Landes hergestellt werden. Wichtig hierbei ist, zu differenzieren, ob das jeweilige Land von einer bereits konsolidierten Demokratie handelt oder ob sich das Land derzeit im Entwicklungsprozess befindet.
Im folgenden Kapitel wird nun die Bedeutung des Machtwechsels für die Demokratie analysiert. Die Problemstellung wird noch einmal aufgegriffen, um einerseits inhaltlich an das Thema heranzuführen und andererseits Erkenntnisse über die Eigenschaften und Qualitäten einer konsolidierten Demokratie zu erhalten.
2 Die Bedeutung des Machtwechsels für die Demokratie
Ein hohes Amt in der Politik ist erstrebenswert und von vielen erwünscht, da mit dieser Funktion zwar einerseits Verantwortung, andererseits auch viel Macht einhergeht. Ein zentrales Merkmal der Demokratie ist daher der Wettbewerb um politische Ämter in der Exekutive (Lauth, 2004 54ff. in Hartmann, 2006). Das Prinzip der Herrschaft auf Zeit ermöglicht dem Volk Selbstbestimmungsrecht und Souveränität, wobei der zeitliche Aspekt umso wichtiger ist, je schwächer andere rechtsstaatliche Merkmale ausgeprägt sind, da ansonsten Politiker durch ihre langen Herrschaftsausübungen das Volk einschränken könnten (Hartmann, 2006).
Zunächst soll der Begriff ,,Machtwechsel“ näher erläutert werden. Hier lässt sich in der Transitionsforschung die Studie aus dem Jahr 1986 „Transitions from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy“ in diesem Zusammenhang übersetzen als: „Intervall zwischen zwei verschiedenen politischen Regimen“ (Schmädeke, 2012 S.8). Der Ursprung jeder Transition ist somit die Ablösung eines autoritären Regimes durch ein neues Regime. Für O´Donnell/Schmitter gibt es hierzu vier verschiedene Möglichkeiten, wie eine Transition erfolgt:
,,Erstens, die Etablierung einer neuen, anderen Form eines autoritären Regimes; zweitens, die Etablierung einer politischen Demokratie; drittens, das Entstehen einer weitläufigen gewaltsamen Konfrontation (…); oder viertens, einen Zustand der dauerhaften politischen Konfusion, in dem es zu keiner gefestigten Institutionalisierung der neuen Regeln und Zuständigkeiten zur Ausübung politischer Herrschaft sowie ständig wechselnden Machtträgern kommt“ (Schmädeke, 2012 S. 9).
Wünschenswert ist das Entstehen einer politischen Demokratie, doch ebenso möglich ist, dass die Transition nicht erfolgreich abläuft und es zu einem Zustand der politischen Konfusion kommt.
In vielen – vor allem afrikanischen – Ländern gibt es Präsidenten, die ihr Amt und die damit einhergehende Stellung im politischen System nicht verlieren wollen, auch wenn die dafür vorgesehene Zeit längst abgelaufen ist. Diese Systeme sind geprägt von der – erst kürzlich stattgefundenen – Transition von einem autoritären System hin zu einem demokratischen System, das jedoch noch nicht als konsolidiert betrachtet werden kann. In diesen Fällen ist ein verfassungsbestimmter Machtwechsel durch term limits, der in Form von Wahlen ausgetragen wird, notwendig. Ansonsten wird das Selbstbestimmungsrecht des Volkes aufgehoben und das Prinzip der Herrschaft auf Zeit kann durch verfassungsrechtliche Änderungen, die der Präsident initiiert, um länger in seinem Amt bleiben zu können, nicht gewährleistet werden. Dadurch entsteht ein Defizit in der Demokratie. Um nicht einer Diktatur zu gleichen, in welcher zwar auch Wahlen stattfinden, die jedoch lediglich die Verbundenheit des Volkes zum Amtsinhaber ausdrücken sollen, werden in diesen Ländern term limits eingeführt, die diesen Machtwechsel durch Wahlen in jedem Fall hervorrufen (Schröder, 2012).
Eine konsolidierte Demokratie zeichnet sich durch bestimmte Eigenschaften aus, die in einem politischen System enthalten sind. Die Grundelemente einer gut funktionierenden Demokratie sind Volkssouveränität, Freiheit, Gleichheit und Rechtstaatlichkeit (Wissen Digital). Um diese Elemente eines demokratischen Systems zu erfüllen, muss die Macht einer Person in einem politischen Amt begrenzt bleiben, zum Beispiel durch Kontrollorgane und die ständige Möglichkeit einer Abwahl aufgrund eines stark ausgeprägten Wettbewerbs. Daher müssen bei Wahlen verschiedene Auswahlmöglichkeiten vorausgesetzt sein, um eine Konkurrenzsituation herzustellen, die einerseits dazu führt, dass die gewählten Repräsentanten ihre Aufgaben im Sinne des Volkes ausführen und andererseits, wenn dies nicht stattfindet, einen Regierungswechsel ermöglicht (Schröder, 2012).
,,Regierungswechsel – und sei es nur innerhalb der regierenden Partei – haben positive Auswirkungen auf das politische System: Sie stärken dessen Legitimität, Stabilität und Leistungsfähigkeit“ (Simons & Tull, 2015 S. 5).
Machtwechsel und die demokratiefördernden Auswirkungen von term limits sind mit sich vereinbar. Aus diesem Grund werden term limits eingesetzt, um das nötige Ziel – Machtwechsel, beziehungsweise Regierungswechsel – herbeizuführen (Heyl & Maihack, 2011). Daher können diese als reformpolitisches Instrument bezeichnet werden, die dazu beitragen, dass Demokratien konsolidiert werden. Samuel Huntington vertrat die Meinung, dass ,,ein Regime erst dann als demokratisch konsolidiert anzusehen (ist), wenn die Regierungsmacht zweimal durch Wahlen an die jeweilige Opposition übergegangen ist“ (Huntington, 1991 in Heyl & Maihack, 2011 S.5). Einige Demokratieforscher sehen dieses Kriterium jedoch als zu wenig aussagekräftig, wie zum Beispiel Gideon Maltz. Er ist der Meinung, dass Machtwechsel kein eindeutiges Merkmal für eine konsolidierte Demokratie darstellt. Gleichzeitig werden durch Regimewechsel allerdings gute Voraussetzungen für eine Konsolidierung geschaffen (Heyl & Maihack, 2011).
Im nächsten Kapitel wird der Begriff term limits erklärt, um anschließend in den verschiedenen Bereichen näher erläutert zu werden. Dabei wird unterschieden zwischen der Exekutive und der Legislative und ein Vergleich der verschiedenen Länder angestellt, die term limits nutzen, um Machtwechsel herbeizuführen. Hierbei muss allerdings ebenfalls erwähnt werden, dass Machtwechsel nicht das einzige Ziel von term limits ist, besonders in Bezug auf die Legislative werden andere Effekte erhofft.
3 Begriffserklärung term limits
Der Begriff term limit steht im deutschen für das Wort ,,Amtszeitbeschränkung“. Term limits sind reformpolitische Instrumente, die den Zweck haben, dass ein bestimmtes Amt von einer jeweiligen Person nur für einen festgelegten Zeitraum vorgesehen ist. Nach Ablauf dieses Zeitraumes ist es der Person nicht mehr gestattet, sich in dieser Position zu repräsentieren. Dabei muss unterschieden werden zwischen der Dauer der Amtszeit und der Möglichkeit einer Wiederwahl (Hartmann, 2006). Term limits reichen bereits weit in die Vergangenheit zurück. So herrschten zum Beispiel schon im antiken Griechenland und im Kaiserreich Rom gewisse Formen der Amtszeitbeschränkung. In der Römischen Republik waren zum Beispiel einige Ämter auf einen Zeitraum von einem Jahr ausgelegt und eine weitere Amtszeit wurde nicht gestattet (Efler, 2010).
In einem demokratischen System sind Bürger/innen diejenigen, die gewissen Repräsentanten politische Aufgaben zukommen lassen, die diese stellvertretend für das Volk erfüllen. Dies erfolgt jedoch für einen begrenzten Zeitraum. Term limits haben somit die Funktion, das Demokratieprinzip der Herrschaft auf Zeit zu erfüllen, um Wähler/innen aufgrund der regelmäßig stattfindenden Wahlen und der Rotation in den jeweiligen Ämtern Souveränität zu gewährleisten. In diesem Kontext ist es wichtig abzuwägen, in wie fern term limits festgelegt werden, da eine zu kurze Amtsdauer das Risiko in sich trägt, dass die Person das Amt nicht effektiv ausüben kann, während eine zu lange Amtsdauer zu einem Machtmissbrauch führen kann (Efler, 2010).
Term limits sind von großer Wichtigkeit, da sie die Funktion der Kontrolle ausüben. Vor allem in Staaten, in welchen der eigentliche Kontrollmechanismus – die Wahlen – nicht funktionieren. Hierbei ist von präsidentiellen Systemen zu sprechen, da in parlamentarischen Systemen das Parlament die Funktion der Kontrolle übernimmt. Durch Wahlen haben Amtsinhaber eine politische Verantwortlichkeit (electoral accountability) gegenüber den Wählenden und müssen somit ihre Politik in die Willensrichtung derer lenken, die sie repräsentieren. In Staaten, in welchen Wahlen aus verschiedenen Gründen nicht, oder nur bedingt stattfinden, ist daher eine andere Form von effektiver Kontrolle bedeutsam, um einem Amtsinhaber nicht zu viel Macht zu gewährleisten (Simons & Tull, 2015).
Bekannt für das Ausüben von term limits sind die Vereinigten Staaten, die dieses reformpolitische Instrument heute sowohl in der Exekutive, als auch in der Legislative verankert haben. Im Jahr 1947 wurde durch eine Verfassungsänderung eine Amtszeitbeschränkung von zwei Perioden für den Präsidenten festgelegt (Classroom, n.d.). Während executive term limits – Amtszeitbeschränkungen für Staatsoberhäupter wie Präsident/innen und Premierminister/innen – bereits in vielen Staaten in Form von zwei Amtsperioden ausgeübt werden, sind legislative term limits, wie es zum Beispiel in Mexiko für Parlamentarier/innen vorgesehen ist, weniger bekannt. In den folgenden Kapiteln werden executive und legislative term limits näher erläutert und voneinander abgegrenzt.
4 Term limits in der Exekutive
Wie oben bereits erwähnt gibt es term limits in beiden Gewaltenteilungen. In der Exekutive kommen term limits meistens in präsidentiellen Demokratien vor und begrenzen somit die Amtszeit des Präsidenten. Mit exekutiven Amtszeitbeschränkungen soll die Macht des Präsidenten zeitlich eingegrenzt werden, um sicherzugehen, dass die Machtposition nicht zu Ungunsten des Volkes ausgenutzt werden kann und der Präsident sein Amt im Sinne der Bevölkerung und nicht zu seinem eigenen Zweck erfüllt.
Robert Fishman definiert den Begriff ,,Regime“ folgendermaßen:
,,(…) as the formal and informal organisation of the center of political power, and of its relation with the broader society. A regime determines who has access to political power, and how those who are in power deal with those who are not“ (Schmädeke, 2012 S.11).
Seit der dritten Demokratiewelle auf Asien und Afrika wird deutlich, dass vor allem in Demokratien, die sich derzeit noch im Entwicklungsprozess befinden, ein immer wiederkehrendes Phänomen auftritt: Einige Staatschefs nutzen verfassungsändernde Referenden, um Amtszeitbeschränkungen außer Kraft zu setzen. So können sie sich erneut zur Wahl aufstellen lassen. Dieses Phänomen gefährdet jedoch die Demokratieentwicklung der Länder und widerspricht zudem dem Grundgedanken der Demokratie, wie Samuel Huntington bereits formuliert hat:
,,Democracy does not mean that problems will be solved; it does mean that rulers can be removed“ (Hartmann, 2006 S. 238)
Daher sind gerade junge Demokratien mit einem präsidentiellen System auf executive term limits angewiesen (Hartmann, 2006). Auf diese Problemstellung wird in dem Kapitel ,,Die Enthebung der Amtszeitbeschränkung in afrikanischen Staaten“ noch einmal genau eingegangen und mit Beispielen untermauert.
Im Folgenden werden nun anhand der Länder Russland und den afrikanischen Staaten Beispiele aufgezeigt, wie politische Amtsinhaber in der Exekutive zu term limits stehen, beziehungsweise, wie sie diese versuchen zu umgehen. Als Gegenbeispiel werden die Vereinigten Staaten mit einer bereits konsolidierten Demokratie aufgezeigt und es wird erläutert, wie diese term limits einsetzen, um Machtausgleich innerhalb der Gewaltenteilung herzustellen. Auch das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland wird als Beispiel einer parlamentarischen Demokratie aufgezeigt, um die Effekte von Amtszeitbeschränkungen auch auf unterschiedliche demokratische Systeme zu erläutern. Aus dem Vergleich heraus sollte erkennbar sein, dass die unterschiedlichen Ansichten zu term limits aus dem Entwicklungsprozess und der Stabilität der Demokratie resultieren und welche Voraussetzungen dafür notwendig sind.
4.1 Der Machtwechsel in Russland
Term limits in der Exekutive sind meist auf zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten beschränkt und folglich ist keine Wiederwahl mehr möglich. Eine Ausnahme stellt die Exekutive in Russland dar, in welcher der Präsident zwar nach zwei Amtszeiten abtreten muss, nach einer Unterbrechung jedoch wieder kandidieren kann. Mittels einer Verfassungsänderung im Jahr 2008 wurde somit nicht nur diese neue Regulierung der Amtszeitbeschränkung eingeführt, sondern auch die Verlängerung der Amtszeit von vier auf sechs Jahre beschlossen (Schröder, 2012). Diese Möglichkeit, nach zwei Amtszeiten abzutreten und nach einer ausfallenden Periode erneut zu kandidieren, führt dazu, dass sich Vladimir Putin und Dmitrij Medwedew im Grunde zwischen den beiden höchsten exekutiven Ämtern – dem Präsidenten und dem Premierminister – abwechseln und somit durchgehend in einer hohen Machtposition stehen und Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen können. Dadurch entstehen verkrustete Strukturen in der russländischen Politik, da abwechselnd die Positionen immer wieder von den gleichen Personen eingenommen werden und kein Wandel, beziehungsweise keine Entwicklung stattfinden kann. Es stellt sich somit die Frage, ob Putin und Medwedew in diesem Fall überhaupt eine politische Verantwortlichkeit gegenüber der russischen Bevölkerung tragen oder ob die Verfassungsänderung dazu genutzt wurde, sich gegenüber anderen potenziellen Amtsinhabern die bestehende Macht abzusichern (Schröder, 2012).
Der Präsident hat ohnehin in einem präsidentiellen System wie Russland eine sehr hohe Stellung und besitzt viel Macht und Einfluss. Er ist zum Beispiel laut Verfassung der Oberbefehlshaber der Streitkräfte, er repräsentiert das Land nach außen und lenkt die Außenpolitik; Die Geheim- und Sicherheitsdienste hören auf die Befehle des Präsidenten und zuletzt ernennt sowie entlässt er den Regierungschef, Minister und Gouverneure (Rahr, 2008).
Unter der Politik Putins wurden von 2000 bis 2008 einige Reformen im russländischen, politischen System durchgeführt, die dem Präsidenten Vorteile verschafften. Ein Beispiel hierfür ist die Verschärfung des Parteiengesetzes, das die Chancen der Oppositionsparteien marginalisierte. Es wurde eine Sperrklausel von sieben Prozent eingeführt und eine Partei konnte nur dann bestehen, wenn sie mindestens 50.000 Mitglieder nachweisen konnte. Ebenso wurden die Medien größtenteils unter die Administration des Kremls genommen und konnten somit die Meinungen in der Bevölkerung beeinflussen. Weitere Faktoren waren verstärkte Dialoge mit einflussreichen Unternehmen und anderen Geldgebern und eine Schwächung der Regionen, welche die Stellung des Präsidenten stärkten und ermöglichten, dass dieser seine Macht so weit wie möglich ausbauen konnte (Schröder, 2012).
Die Tandem-Politik unter Putin und Medwedew ist von ihnen selbst erschaffen worden und lenkt die Politik Russlands in die Richtung, dass beide politische Amtsinhaber ihre Macht weiterhin behalten und ausbauen können. Oppositionen haben hier wenige Chancen und die Bevölkerung wird stark beeinflusst, auch wenn sowohl Putin als auch Medwedew hohe Beliebtheitswerte genießen. Diese sind jedoch medial beeinflusst und können daher keine klare Aussage über die tatsächliche Beliebtheit treffen. Ist die Bevölkerung in Russland überhaupt in der Lage, einen verfassungsrechtlichen Regierungswechsel herbeizuführen? Im Falle Russlands ist es fraglich, ob diese neue Form der Amtszeitbeschränkung nachhaltig und demokratieförderlich ist, oder eine Umgehung der eigentlichen Funktion – der Machtbeschränkung – mit sich bringt.
4.2 Die Enthebung der Amtszeitbeschränkung in afrikanischen Staaten
Im Zuge des – im 20. Jahrhundert stattgefundenen – Systemwechsels von Autokratie hin zu Demokratie sind vor allem Entwicklungsländer, wie die meisten afrikanischen Staaten, Teil einer Demokratisierungswelle geworden, die sich vor allem seit der Mitte der 1990er Jahre in der Transition befanden. Begonnen mit Protesten gegen politische Amtsinhaber und der Forderung nach Mehrparteiensystemen, statt den zuvor dominierenden militärischen oder zivilen Einparteiensystemen und der Forderung nach ausgeprägten Freiheitsrechten, entstand gegen Ende des 20. Jahrhunderts eine Bewegung hin zu einem Demokratisierungsprozess. Dieser führte dazu, dass zwischen September 1990 und Juni 1991 neun afrikanische Staatschefs ihres Amtes enthoben wurden (Schmidt, 1994).
Auch im Nahen und Mittleren Osten hat der sogenannte arabische Frühling zu einigen Regimewechseln geführt. So kam es zu Vorfällen wie zum Beispiel in Tunesien als sich ,,am 17. Dezember 2010 der 26-jährige Obst- und Gemüsehändler Mohamed Bouazizi vor dem Gouverneurssitz von Sidi Bouzid mit Benzin (übergossen) und angezündet (…)“ (Schmädeke, 2012 S.1) hat. Kurz daraufhin entstanden Massendemonstrationen und am 14. Januar kam es schlussendlich zum Sturz des Amtsinhabers Ben Ali. Wie eine Welle übertrug sich dieser Konflikt auch auf andere Staaten im Nahen und Mittleren Osten und wiederholte sich in Ägypten, was zum Rücktritt Mubaraks und zur Installierung einer militärischen Übergangsregierung führte (Schmädeke, 2012).
Die Entwicklung weg von autokratischen Systemen hin zu demokratischen Systemen im Zusammenhang mit der Unzufriedenheit der Bevölkerung gegenüber den Staatschefs, trägt viel dazu bei, dass sich in Afrika der Gedanke von Langzeitpräsidenten negativ in der Gesellschaft verankert hat und somit in 32 von 38 Verfassungen Amtszeitbeschränkungen von zwei Perioden eingeführt wurden (Posner und Young 2007 in Heyl & Maihack, 2011).
In vielen dieser Länder gibt es bis heute jedoch Bestrebungen, diese Mandatsbeschränkungen mittels Verfassungsänderung aufzuheben, um länger an der Macht zu bleiben. Dabei sind gerade in Staaten, in welchen die Kontrollmechanismen – wie Wahlen, Opposition und Parlament – nicht stark und effektiv genug sind, abhängig von einem, in der Verfassung festgelegten Kontrollinstrument, welches einen politischen Amtsinhaber nach zwei Perioden durch einen Neuen ersetzt.
Zwar sind gerade afrikanische Staaten südlich der Sahara erst spät in den 1990er Jahren, auch aufgrund der schwierigen Geschichte, der (De)-Kolonialisierung und der starken Differenzen aufgrund der großen Spalte zwischen Arm und Reich, in den Demokratisierungsprozess miteingestiegen; Dennoch zeigt sich, dass Langzeitpräsidenten verheerende Konsequenzen wie Korruption, eine schlechte, beziehungsweise langsame wirtschaftliche Entwicklung, Autoritarismus und strukturelle Instabilität mit sich bringen. Länderbeispiele dafür sind Eritrea, Gambia, Kamerun, Tschad und Uganda (Simons & Tull, 2015).
Dennoch sollten trotz der Schwierigkeiten – resultierend aus der Vergangenheit und möglicherweise auch bedingt durch die fehlende Entwicklung und dem Mangel an Erfahrung – politische Instrumente eingesetzt werden, die Präsidenten die Möglichkeit einer Amtszeiterweiterung verweigern.
In Burkina Faso sollte am 28. Oktober 2014 das Parlament über einen Vorschlag der Regierung abstimmen, in welchem durch eine Verfassungsänderung die Lockerung der Amtszeitbeschränkung für den Präsidenten vorgesehen sein sollte. Blaise Compaoré, der bereits seit 27 Jahren das regierende Staatsoberhaupt Burkina Fasos ist, wäre durch diese Verfassungsänderung bei den Präsidentschaftswahlen im November 2015 erneut in der Lage gewesen, zu kandidieren. Da die Partei von Blaise Compaoré mit seinen Verbündeten im Parlament über einen Großteil der Stimmen verfügte, galt diese Verfassungsänderung als sicher. In der Öffentlichkeit konnte jedoch keine Zustimmung für diese Verfassungsänderung erreicht werden und so folgten Massenproteste und die Erstürmung des Parlaments durch Demonstranten. Diese erreichten die Verhinderung dieser Abstimmung. Die Armee schritt ein und brachte den Präsidenten zum Rücktritt. Burkina Faso ist nur ein Beispiel für eines von vielen anderen Ländern dieser Region, in welchen Präsidenten versuchen, eine dritte Amtszeit für sich zu ermöglichen. Darüber sind sich Zivilgesellschaft und Opposition im Klaren. Die Sorge um eine personalisierte Herrschaft und die Rückkehr zur Autokratie, in der der Präsident größtmögliche Macht besitzt, ist in vielen afrikanischen Ländern ein zentrales Thema in den Debatten um executive term limits (Simons & Tull, 2015).
Durch dieses Beispiel wird deutlich, dass die erstrebte Machtausweitung durch die Aufhebung der executive term limits nur ein Akt des Amtsinhabers sein kann, der direkt davon betroffen ist. Dem gegenüber stehen allerdings die Zivilgesellschaft und Opposition, welche sich den Konsequenzen bewusst sind und daher direkt gegen Verfassungsänderungen plädieren – oft auch erfolgreich.
Demgegenüber gibt es aber auch Länder wie Mali. Hier strebte zum Beispiel der Präsident Amadou Toumani Touré nach dem Ende seiner zweiten Amtszeit im Jahr 2012 keine weitere Periode an. Dabei galt dieser als Verantwortlicher für die demokratische Transition Malis und etablierte sich somit als Repräsentant der Bevölkerung (Heyl & Maihack, 2011).
In der folgenden Tabelle von Claudia Simons und Denis M. Tull lässt sich eine Übersicht über einige afrikanische Länder mit Amtszeitbeschränkungen und dem Versuch, eine Amtszeitbeschränkung aufzuheben, darstellen. Hierbei wird deutlich, dass bereits in den 1990er Jahren mit Erfolg eine Amtszeitbeschränkung in Burkina Faso und Namibia aufgehoben werden konnte. Erfolglose Bestrebungen gab es unter anderem in Benin, Nigeria und 2014 auch in Burkina Faso unter dem gleichen Präsidenten, der zuvor 1997 mit Erfolg eine weitere Periode in seinem Amt bleiben konnte. Derzeitige Bestrebungen gibt es in Benin unter Präsident Yayi Boni, der 2013 scheiterte – außerdem in Burundi, im Kongo, in Ruanda und in Sierra Leone (Simons & Tull, 2015).
Sicherlich gibt es auch Länder in Afrika südlich der Sahara, in welchen Präsidenten nach zwei Amtsperioden keine weiteren Bestrebungen anstellen, um weiterhin im Amt zu bleiben. So verzichtete der Präsident aus Mosambik Armando Guebuza im Jahr 2014 auf weitere Bestrebungen seine Amtszeit zu erweitern.
Term limits sind in afrikanischen Staaten ein wichtiges reformpolitisches Instrument, welches durch keine Verfassungsänderung zu einer Aufhebung, beziehungsweise Lockerung verändert werden sollte – zumindest nicht, solange sich die einzelnen Demokratien im Entwicklungsprozess befinden oder andere Defizite aufweisen. Hier steht erneut die Wichtigkeit der Konsolidierung im Vordergrund, die es erst ermöglicht, über potenzielle Alternativen nachzudenken. Allein die Möglichkeit der Präsidenten, diese aufzuheben, zeigt, welche Macht ihm dabei zusteht. Allerdings muss hinzugefügt werden, dass die Machtbestrebungen oft auf den Charakter der Führungsperson zurückgehen und daher nicht auf das gesamte Regime zurückzuführen sind. Dennoch spricht es nicht für den Demokratisierungsfortschritt eines Landes, wenn autokratische Bestrebungen ein zentraler Teil der Diskussionen sind.
Das nächste Kapitel befasst sich mit den executive term limits der Vereinigten Staaten – dem Land, in welchem sowohl legislative, als auch exekutive Amtszeitbeschränkungen eingeführt wurden und mit überwiegender Zustimmung befolgt werden. Im Fokus steht hierbei der geschichtliche Hintergrund.
4.3 Der Präsident der Vereinigten Staaten
Eine der derzeit am meisten diskutierten Angelegenheiten der amerikanischen Politik sind term limits (Basham, 2001 in Herron & Shotts 2006). In den Vereinigten Staaten ist das Präsidentenamt auf zwei Perioden à vier Jahre beschränkt, welche direkt aufeinanderfolgen, sollte der Präsident ein zweites Mal seine Kandidatur gewinnen. Eine Wiederwahl nach zwei Amtsperioden ist in den USA nicht möglich.
Rückblickend greift die USA auf eine lange Tradition von term limits zurück. Erste Befürworter von term limits waren unter anderem Thomas Jefferson, der sagte: "to prevent every danger which might arise to American freedom by continuing too long in office...." (Efler, 2010 S. 2) oder Benjamin Franklin. Sie konnten dieses politische Instrument jedoch nicht in der US-Verfassung verankern. Dennoch entstand in den Vereinigten Staaten eine Art der freiwilligen executive term limits, durch welche die Präsidenten fortan bis zu Franklin D. Roosevelt maximal zwei Perioden im Amt weilten. Roosevelt stellte eine Ausnahme dar – bedingt durch die damaligen Umstände des zweiten Weltkrieges – und wurde trotz seiner gesundheitlichen Probleme vier Mal zum Präsidenten gewählt (Efler, 2010). Kurz nach seiner vierten Wiederwahl verstarb er. Es folgte im Jahr 1947 eine Verfassungsänderung in den USA – mit einer Mehrzahl der Republikaner im Kongress – in der die offizielle Amtszeitbeschränkung der Präsidenten auf zwei Perioden durchgesetzt wurde – bekannt unter the 22nd Amendment (Zimmermann, 2013). Der Inhalt dieser Verfassungsänderung lautet wie folgt:
„No person shall be elected to the office of the President more than twice, and no person who has held the office of President, or acted as President, for more than two years of a term to which some other person was elected President shall be elected to the office of President more than once“ (Classroom, n.d. S.1).
Franklin D. Roosevelt ist ein bekanntes Beispiel dafür, dass das Volk – wenn der Präsident gute Arbeit leistet – gewillt ist, ihn für längere Zeit im Amt zu behalten. Eine grundlegende Frage in der Debatte um term limits ist daher, ob diese die Bevölkerung in ihrer Willensfreiheit einschränken. Wenn die Bevölkerung einen Präsidenten länger als zwei Perioden im Amt halten möchte, ist dies aufgrund einer – in der Verfassung verankerten – Regulierung nicht möglich. Diese und weitere Überlegungen werden im späteren Verlauf unter dem Kapitel ,,Vor- und Nachteile von term limits“ näher in Betracht gezogen.
Im Folgenden soll nun thematisiert werden, in wie fern das Staatsoberhaupt in parlamentarischen Demokratien, wie zum Beispiel die Bundeskanzlerin Deutschlands Angela Merkel durch term limits in ihrer Macht eingeschränkt werden sollte.
4.4 Staatsoberhaupt in parlamentarischen Demokratien
Erst vor kurzem wurde in den Medien thematisiert, dass Angela Merkel sich zum vierten Mal für das Kanzleramt aufstellen lassen möchte. Auch ihre Vorgänger Konrad Adenauer und Helmut Kohl waren jeweils 14 beziehungsweise 16 Jahre Bundeskanzler in Deutschland (Spiegel, 2016).
- Arbeit zitieren
- Paulina Schmiedeberg (Autor:in), 2017, Machtwechsel, Amtszeitbeschränkung und Demokratie. Ein Ländervergleich in der Demokratisierungsforschung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/375122
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