Das Thema eGovernment prägt die öffentliche Verwaltung seit Mitte der 90er-Jahre. Verschiedene Initiativen, wie beispielsweise die „Initiative BundOnline 2005“, brachten die Thematik dann Anfang der 2000er-Jahre auf die politische Agenda. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Europäisierung und des freien Personen- und Warenverkehrs im Schengen-Raum ergibt sich auch zunehmend die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Vernetzung von Behörden. Mit dem Wegfall der Grenzkontrollen im Schengener Gebiet im Jahr 1995 wurde das Schengener Informationssystem (SIS) als Ausgleichsmaßnahme eingeführt. Dabei handelt es sich um ein elektronisches Fahndungssystem, auf das die Sicherheitsbehörden aller beteiligten Schengen-Staaten Zugriff haben. Zum damaligen Zeitpunkt stellte es neben Interpol das am weitesten ausgebaute polizeiliche Kooperationssystem dar.
Das SIS als Vorreiter für grenzüberschreitendes eGovernment eignet sich somit in besonderem Maße, um Chancen und Probleme dieses Themenkomplexes aufzuzeigen. So macht die Entwicklung des SIS deutlich, dass eine ständige Anpassung der technischen Gegebenheiten erforderlich ist. Zuletzt wurde daher im Jahr 2013 das SIS der zweiten Generation (SIS II) nach einer zwölfjährigen Planungsphase in Betrieb genommen. Die Entwicklungsphase des SIS II wies dabei Mängel auf, die zu einer erheblichen Zeitverzögerung und Kostensteigerung führte. Am Beispiel der Entwicklung (von der Erkennung der Notwendigkeit bis zur Inbetriebnahme) des SIS II soll daher die Forschungsfrage beantwortet werden, welche Schwierigkeiten sich bei diesem IT-Großprojekt ergeben haben und wie diesen bei künftigen Projekten entgegengewirkt werden kann.
Hierzu soll zunächst das SIS, sowie dessen historische Entwicklung vorgestellt werden. Anschließend wird das Interaktionsstufenmodell vorgesellt, um das SIS nach diesem zu kategorisieren und im späteren Verlauf einen Ausblick hinsichtlich der Interaktionsstufe zu geben. Der Schwerpunkt der Arbeit stellt die Analyse der Problemkreise bei der Entstehung des SIS II dar. Hierbei sollen einerseits die rechtlichen Probleme und andererseits die Kritik an der Projektorganisation durch den Europäischen Rechnungshofes analysiert werden. Die Arbeit schließt mit einem Ausblick auf mögliche Weiterentwicklungen des SIS sowie einem Fazit.
Gliederung
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsvereichnis
1. Einleitung
2. Definition und Einordnung des Schengener Informationssystems
2.1 Schengener Informationssystem
2.2 Interaktionsstufenmodell
3. Entwicklung des Schengener Informationssystems
3.1 Vom SIS I zum SIS II
3.2 Problemkreise beim Aufbau des SIS
3.2.1 Rechtliche Probleme
3.2.2 Kritik des Europäischen Rechnungshofes
4. Ausblick und Weiterentwicklung des SIS
5. Fazit
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Entwicklungsstufen von eGovernment (nach Wirtz/Daiser 2015: 149)
Abbildung 2: Lebenszyklus eines einzelnen Projektes nach PMBOK (Projekt Management Institute 2013.: 42)
Abbildung 3: Gründe für die Verzögerungen bei der Entwicklung des SIS II (nach Europäischer Rechnungshof 2014: 13)
Abbildung 4: Gründe für den Kostenanstieg beim zentralen SIS II (nach Europäischer Rechnungshof 2014: 26)
Abkürzungsvereichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einleitung
Der Themenkomplex des eGovernment prägt die öffentliche Verwaltung seit Mitte der 90er-Jahre. Verschiedene Initiativen, wie beispielsweise die „Initiative BundOnline 2005“, brachten die Thematik dann Anfang der 2000er-Jahre auf die politische Agenda (Hill 2002). Vor dem Hintergrund der zunehmenden Europäisierung und des freien Personen- und Warenverkehrs im Schengen-Raum ergibt sich auch zunehmend die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Vernetzung von Behörden. Mit dem Wegfall der Grenzkontrollen im Schengener Gebiet im Jahr 1995 wurde das Schengener Informationssystem (SIS) als Ausgleichsmaßnahme eingeführt. Dabei handelt es sich um ein elektronisches Fahndungssystem, auf das die Sicherheitsbehörden aller beteiligten Schengen-Staaten Zugriff haben. Zum damaligen Zeitpunkt stellte es „neben dem weltweiten Kommunikationsnetz von Interpol das am weitesten formal ausgearbeitete polizeiliche Kooperationssystem dar. […] Ihm wird Pilotfunktion für die gesamte europäische Polizeizusammenarbeit auf EDV-Basis zugemessen.“ (Scheller 1992: 904)
Das SIS als Vorreiter für grenzüberschreitendes eGovernment eignet sich somit in besonderem Maße, um Chancen und Probleme dieses Themenkomplexes aufzuzeigen. So macht die Entwicklung des SIS deutlich, dass eine ständige Anpassung der technischen Gegebenheiten erforderlich ist. Zuletzt wurde daher im Jahr 2013 das SIS der zweiten Generation (SIS II) nach einer zwölfjährigen Planungsphase in Betrieb genommen. Die Entwicklungsphase des SIS II wies dabei Mängel auf, die zu einer erheblichen Zeitverzögerung und Kostensteigerung führte. Am Beispiel der Entwicklung (von der Erkennung der Notwendigkeit bis zur Inbetriebnahme) des SIS II soll daher die Forschungsfrage beantwortet werden, welche Schwierigkeiten sich bei diesem IT-Großprojekt ergeben haben und wie diesen bei künftigen Projekten entgegengewirkt werden kann.
Hierzu soll zunächst das SIS, sowie dessen historische Entwicklung vorgestellt werden. Anschließend wird das Interaktionsstufenmodell vorgesellt, um das SIS nach diesem zu kategorisieren und im späteren Verlauf einen Ausblick hinsichtlich der Interaktionsstufe zu geben. Der Schwerpunkt der Arbeit stellt die Analyse der Problemkreise bei der Entstehung des SIS II dar. Hierbei sollen einerseits die rechtlichen Probleme und andererseits die Kritik an der Projektorganisation durch den Europäischen Rechnungshofes analysiert werden. Die Arbeit schließt mit einem Ausblick auf mögliche Weiterentwicklungen des SIS sowie einem Fazit.
2. Definition und Einordnung des Schengener Informationssystems
2.1 Schengener Informationssystem
Das SIS ist eine elektronische staatenübergreifende Fahndungsdatei, die den europäischen Staaten des Schengen-Raumes die Möglichkeit eröffnet, Personen und Sachen zur Fahndung auszuschreiben sowie einen entsprechenden Fahndungsabgleich durchzuführen. Ein Abgleich von Personen oder Sachen mit dem Fahndungsbestand kann an entsprechenden Datenterminals in Sekundenschnelle vollelektronisch erfolgen. Das Bundesministerium des Innern beschreibt das SIS als „eines der bedeutendsten Instrumente für die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa und eine wichtige Ausgleichsmaßnahme für den Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen.“ (Bundesministerium des Innern 2017)
Fahndungsausschreibungen im SIS können zu folgenden Zwecken erfolgen (Europäische Union 2013: 2):
- Einreiseverweigerung zu Personen, die an der Schengen-Außengrenze zurückgewiesen werden sollen;
- Aufenthaltsermittlungen und Festnahmen für Strafverfolgungs- und Justizbehörden;
- Fahndung nach Vermissten;
- Auffinden gestohlenen oder verlorenen Eigentums.
Grundlage für die Einrichtung des SIS waren das Schengener Übereinkommen von 1985 sowie das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) aus dem Jahr 1990. Mit Gründung des Schengen-Raumes ging das SIS im Jahr 1995 in Betrieb.
Der technische Aufbau des SIS ist in Art. 92 SDÜ geregelt. Technisch besteht das SIS aus drei Komponenten. Einerseits hat jedes Land einen nationalen Teil, das sogenannte „N.SIS“, für dessen Errichtung und Betrieb das jeweilige Land selbst verantwortlich ist (Art. 92 Abs. 2 SDÜ). Alle nationalen Teile werden mit der zentralen technischen Unterstützungseinheit abgeglichen, dem sogenannten „C.SIS“, so ist gewährleistet, dass alle nationalen Dateien einen identischen Bestand aufweisen (Art. 92 Abs. 2 u. 3 SDÜ). Die zentrale Unterstützungseinheit ist räumlich in Frankreich angesiedelt, die Kosten werden jedoch von allen Schengen-Staaten getragen (Art. 92 Abs. 3 SDÜ). Ansprechpartner in den jeweiligen Ländern sind die nationalen SIRENE-Büros (Supplementary Information Request at the National Entry), welche ständig erreichbar sind. Die SIRENE-Büros sind die dritte Komponente. Über sie können weitergehende Informationen zu bestehenden Ausschreibungen angefordert und ausgetauscht werden (Europäischer Rat 2003: 4f.).
2.2 Interaktionsstufenmodell
Zur Kategorisierung der verschiedenen Ausbaustufen von eGovernment-Anwendungen kann das Interaktionsstufenmodell herangezogen werden. Dabei wird die jeweilige eGovernment-Anwendung nach dem Grad der Interaktion kategorisiert. Der Umsetzungsplan für die eGovernment-Initiative BundOnline 2005 des Bundesministeriums des Innern unterscheidet die drei verschiedenen Interaktionsstufen der Information, Kommunikation und Transaktion (Bundesministerium des Innern 2001: 19). Zur niedrigsten Stufe der Information zählen eGovernment-Anwendungen, die lediglich Informationen auf elektronischem Weg zur Verfügung stellen, wie beispielsweise Behördenwebseiten. Auf der Interaktionsstufe der Kommunikation wird die Möglichkeit eröffnet, auf elektronischem Weg mit der Behörde in einen Austausch zu treten. Die Stufe der Transaktion eröffnet darüber hinaus die Möglichkeit ein Verfahren auf elektronischem Weg einzuleiten.
Einige Autoren[1] unterscheiden darüber hinaus noch weitere Interaktionsstufen. Wirtz/Daiser (2015) ergänzen die drei bereits genannten Stufen um die Interaktionsstufe der Partizipation und der Integration. Wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt, wird der Nutzer bei der Partizipationsstufe aktiv in den Verwaltungsprozess eingebunden. Die höchste Stufe bei Wirtz/Daiser stellt die Integration dar, hier erfolgt der gesamte Verwaltungsprozess medienbruchfrei, sowohl hinsichtlich der externen, als auch der internen Vorgänge. Auch zwischen Behörden erfolgt hier Kommunikation ausschließlich auf elektronischem Weg (Wirtz/Daiser 2015: 142f.).
Abbildung 1: Entwicklungsstufen von eGovernment (nach Wirtz/Daiser 2015: 149).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Im Folgenden soll nun das SIS nach dem Interaktionsstufenmodell kategorisiert werden. Hierbei ist festzustellen, dass sowohl das SIS I als auch das SIS II derselben Interaktionsstufe zuzuordnen sind. Entgegen dem Namen des SIS ist dieses nicht der Interaktionsstufe der Information zuzuordnen, sondern der nächsthöheren Stufe der Kommunikation. So erfolgt durch den fahndungsmäßigen Abgleich von Personen- oder Sachdaten zunächst lediglich eine Abfrage des vorliegenden Datenbestandes. Dieser erste Schritt ist die Interaktionsstufe der Information. Als nächster Schritt erfolgt jedoch in der Regel eine Kommunikation über das nationale SIRENE-Büro. Das SIS verfügt für die Kommunikation zwischen den SIRENE-Büros der Schengen-Staaten über ein eigenes Kommunikationssystem (Europäische Union 2003: 8) und ist somit der Interaktionsstufe der Kommunikation zuzuordnen. Insbesondere bei Einführung des SIS I handelte es sich hierbei um ein vergleichsweise fortschrittliches elektronisches Verfahren.
3. Entwicklung des Schengener Informationssystems
3.1 Vom SIS I zum SIS II
Wie bereits zuvor beschrieben sind die Grundlage für das SIS das Schengener Übereinkommen und das Schengener Durchführungsübereinkommen. Im Jahr 1995 ging die erste Version des SIS in Betrieb, das sogenannte SIS I. Bereits ein Jahr nach Inbetriebnahme wurde beschlossen, das SIS II zu entwickeln. Die Aufgabe zur Entwicklung des SIS II wurde im Jahr 2001 durch den Europäischen Rat an die Europäische Kommission übertragen (Stämpfli 2009: 60). „Der Hauptgrund für die Entwicklung des SIS II bestand darin, nach der Erweiterung der Europäischen Union im Jahr 2004 die gestiegene Zahl der Mitgliedsländer an das System anzuschließen. Darüber hinaus sollte das SIS II dem neuesten technischen Entwicklungsstand entsprechen und zusätzliche Funktionen umfassen.“ (Europäischer Rechnungshof 2014: 8)
Während das SIS II entwickelt wurde, ist parallel das SIS I ebenfalls den mit der Zeit wachsenden Anforderungen angepasst worden. Dies war insbesondere dadurch bedingt, dass das SIS II nach der ursprünglichen Planung im Jahr 2006 das SIS I ablösen sollte, es jedoch zu erheblichen Verzögerungen kam und das SIS II schließlich erst 2013 in Betrieb genommen werden konnte. Deshalb wurde das SIS I stetig weiterentwickelt (Europäischer Rechnungshof 2014: 43):
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 1: Entwicklung des SIS I
Das 2013 in Betrieb genommene SIS II bietet im Vergleich zum SIS I folgende wesentliche Vorteile/Neuerungen:
- höhere Kapazitäten, von bis zu 100 Millionen Ausschreibungen (Europäischer Rechnungshof 2013: 23);
- geringere Änderungskosten bei der Erweiterung des Schengen-Raumes (Schindehütte 2013: 181);
- Möglichkeit der Speicherung und des Abgleiches von Fingerabdruckdaten und Lichtbildern (Art. 20 Abs. 3 e,f Verordnung (EG) Nr. 1987/2006).
Darüber hinaus wurden noch etliche weitere kleinere Änderungen vorgenommen, die an dieser Stelle aufgrund des begrenzten Umfangs der Arbeit nicht weiter erläutert werden können.[2]
[...]
[1] Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im weiteren Verlauf auf die Formulierung der weiblichen Form verzichtet, die Verwendung der männlichen Form soll als geschlechtsunabhängig gelten.
[2] Für weitere Details siehe insbesondere Verordnung (EG) Nr. 1987/2006.
- Quote paper
- Simon Landmesser (Author), 2017, Grenzüberschreitendes e-Government in der EU am Beispiel des Schengener Informationssystems, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/370329
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