Öffentliche Auftraggeber (öAG) tragen einen bedeutsamen Anteil an allen Investitionen in einer Volkswirtschaft, im gemeinsamen europäischen Binnenmarkt wie auf nationaler Ebene. Mit der Vergabe von Bau- und Dienstleistungen und den Bezug von Sachgütern durch öAG werden nicht nur die gesamtwirtschaftliche Entwicklung beeinflusst und wettbewerbsrelevante Rahmenbedingungen auf den Märkten gesetzt. Ebenso können die wirtschaftlichen Grundlagen von Unternehmen, die über ihre Lieferungen und Leistungserstellung für öAG einen mehr oder weniger hohen Umsatz generieren respektive Gewinn erzielen, von der öffentlichen Auftragsvergabe betroffen sein.
Aufgrund dieser Bedeutung wurde bereits ein Projektbericht zum Thema „Öffentliche Aufträge auf der Grundlage des nationalen und europäischen Vergaberechts – Chancen und Risiken für den deutschen Mittelstand“ angefertigt. Hier wurde der Status Quo und die Auswirkungen von bestehenden Regelungen zur öffentlichen Auftragsvergabe auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) differenziert beschrieben. Dabei wurden allgemeine Aspekte (etwa Auftragsvolumina, E-Vergabe, Zahlungsmoral der öffentlichen Hand usw.) ebenso beschrieben wie spezifische Anforderungen und Resultate auf nationaler und europäischer Ebene. Das Ergebnis des Projektberichts deutet darauf hin, dass mit der öffentlichen Auftragsvergabe für KMU verbundene Chancen die bestehenden Risiken zum Teil kompensieren, und insgesamt positive Effekte des nationalen und europäischen Vergaberechts für KMU zu erwarten sind.
Das Anliegen der nun vorzunehmenden Untersuchung ist, ob sich dieser vorläufige Befund in der Praxis überhaupt bestätigen lässt. Es fällt nämlich auf, dass bei der öffentlichen Auftragsvergabe oftmals eher Großunternehmen zum Zuge kommen, obgleich KMU – in nationaler wie in europäischer Abgrenzung – die überwiegende Organisationsform von Unternehmungen ist. Um diese Unterrepräsentanz von KMU bei Auftragsvergabe zu vermindern, sind auf nationaler wie auf europäischer Ebene eine Reihe von Maßnahmen ergriffen worden, mit denen KMU bei den öffentlichen Auftragsvergaben unterstützt werden sollen. In diesem Kontext ist auch auf die Novellierung der Bestimmungen im europäischen Binnenmarkt über die öffentliche Auftragsvergabe zu verweisen, die derzeit in den Mitgliedsstaaten implementiert wird.
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einleitung
2 Grundlagen und Konzepte
2.1 KMU - Bestimmung und Abgrenzungen
2.2 Vergaberecht/Vergabeordnungen
2.3 Öffentliche Auftragswesen/Auftraggeber
3 Systematik und Rechtsgrundlagen der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland
3.1 Bestimmungen des Vergaberechts
3.2 Vergabeverfahren
4 Öffentliche Auftragsvergabe und KMU im europäischen Rahmen
4.1 Vereinheitlichung der Regelungen auf dem Weg zum gemeinsamen Binnenmarkt
4.2 Novellierung der Bestimmungen zur öffentlichen Auftragsvergabe
4.2.1 Vereinfachung und Transparenz
4.2.2 E-Vergabe
4.2.3 Lebenszykluskosten - Innovation
5 Nationales und europäisches Vergaberecht in der Praxis: Ergebnisse einer Befragungvon KMU-Beratungsstellen
5.1 Methodisches Vorgehen
5.1.1 Das Experteninterview als Forschungsmethode
5.1.2 Auswahl der Experten - Beschreibung des Sample
5.1.3 Principal - Agent - Problematik
5.2 Ergebnisse
5.2.1 Potentiale für KMU
5.2.2 Hemmnisse für KMU
5.2.3 Gesamteinschätzung
6 Handlungsempfehlungen
7. Zusammenfassung, kritische Reflexion und Ausblick
Anhang
Ergebnisse der Experteninterviews - systematisierte Übersicht
Exkurs: Preisbildung bei öffentlichen Aufträgen
Anlage
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: EU-Schwellenwerte für öffentliche Aufträge
Abbildung 2: Übersicht der Vergabeverfahren
Abbildung 3: Empfehlungen für KMU als öffentliche Auftragnehmer
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: KMU-Schwellenwerte der EU (gültig seit 01.01.2005)
Tabelle 2: KMU und Grossunternehmen in der EU 28 (2013)
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 Einleitung
Öffentliche Auftraggeber (öAG) tragen einen bedeutsamen Anteil an allen Investitionen in einer Volkswirtschaft, im gemeinsamen europäischen Binnenmarkt wie auf nationaler Ebene. Mit der Vergabe von Bau- und Dienstleistungen und den Bezug von Sachgütern durch öAG werden nicht nur die gesamtwirtschaftliche Entwicklung beeinflusst und wettbewerbsrelevante Rahmenbedingungen auf den Märkten gesetzt. Ebenso können die wirtschaftlichen Grundlagen von Unternehmen, die über ihre Lieferungen und Leistungserstellung für öAG einen mehr oder weniger hohen Umsatz generieren resp. Gewinn erzielen, von der öffentlichen Auftragsvergabe betroffen sein.[1]
Aufgrund dieser Bedeutung wurde bereits ein Projektbericht zum Thema „Öffentliche Aufträge auf der Grundlage des nationalen und europäischen Vergaberechts - Chancen und Risiken für den deutschen Mittelstand" angefertigt. Hier wurde der Status Quo und die Auswirkungen von bestehenden Regelungen zur öffentlichen Auftragsvergabe auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) differenziert beschrieben. Dabei wurden allgemeine Aspekte (etwa Auftragsvolumina, E-Vergabe, Zahlungsmoral der öffentlichen Hand usw.) ebenso beschrieben wie spezifische Anforderungen und Resultate auf nationaler und europäischer Ebene. Das Ergebnis des Projektberichts deutet daraufhin, dass mit der öffentlichen Auftrags ver gäbe für KMU verbundene Chancen die bestehenden Risiken zum Teil kompensieren, und insgesamt positive Effekte des nationalen und europäischen Vergaberechts für KMU zu erwarten sind.
Das Anliegen der nun vorzunehmenden Untersuchung ist, ob sich dieser vorläufige Befund in der Praxis überhaupt bestätigen lässt. Es fällt nämlich auf, dass bei der öffentlichen Auftragsvergabe oftmals eher Großunternehmen zum Zuge kommen, obgleich KMU - in nationaler wie in europäischer Abgrenzung - die überwiegende Organisationsform von Unternehmungen ist. Um diese Unterrepräsentanz von KMU bei Auftragsvergabe zu vermindern, sind auf nationaler wie auf europäischer Ebene eine Reihe von Maßnahmen ergriffen worden, mit denen KMU bei den öffentlichen Auftragsvergaben unterstützt werden sollen.[2] In diesem Kontext ist auch auf die Novellierung der Bestimmungen im europäischen Binnenmarkt über die öffentliche Auftragsvergabe zu verweisen,[3] die derzeit in den Mitgliedsstaaten implementiert wird.
Vor dem Hintergrund dieser Ausgangslage ist es das Ziel dieser Untersuchung zu prüfen, ob die Vergabevorschriften (Gesetze und Verordnungen) in der Praxis von KMU überhaupt umgesetzt werden können, oder ob, und wenn ja, welche Restriktionen bestehen, die deren Umsetzung für KMU erschweren. Dazu wird zunächst kurz der ordnungspolitische Rahmen auf nationaler und europäischer Ebene beschrieben, und danach überprüft, inwieweit sich in der Unternehmenspraxis der KMU die Vergabebestimmungen effizient umsetzen lassen. Hierzu wurde eine empirische Erhebung bei Experten von Auftragsberatungsstehen, die speziell KMU im öffentlichen Auftragswesen betreuen, durchgeführt.
Zur Durchführung dieser Erhebung wurden zunächst die zentralen Ergebnisse des Projektberichts in einer Handreichung Chancen & Risiken (vgl. Anlage) zusammengestellt, und diese den Interviewpartnern vorab zu Verfügung gestellt. In telefonischen Interviews wurde danach mit den Experten über die zentralen Befunde des Projektberichts diskutiert, und eruiert, wie die Experten aus der Beratungspraxis die Potentiale und Hemmnisse von öffentlichen Aufträgen für KMU beurteilen. Die forschungsleitende Fragestellung ist, wie die Experten in den Auftragsberatungsstellen, die KMU bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen beraten, die Potentiale resp. Chancen und Hemmnisse resp. Risiken der öffentlichen Auftragsvergabe für KMU beurteilen?
In die Bearbeitung der Forschungsfragestellung fließen die Darstellung der Systematik und Rechtsgrundlagen der öffentlichen Auftragsvergabe ebenso ein wie die Auswertung der Experteninterviews. Dabei werden nur die Grundlagen und Bestimmungen erläutert werden, die zur Bearbeitung des Untersuchungsziels notwendig sind. Die Ergebnisse der Befragung werden systematisiert und der Ausarbeitung in anonymisierter Form als Anhang beigefügt.
Die Auswahl der Experten für die Befragung - Mitarbeiter in Auftragsberatungsstellen für KMU - wurde vor dem Hintergrund getroffen, dass in den KMU selbst oftmals das spezifische Wissen, welches mit der öffentlichen Auftragsvergabe in Verbindung steht, nicht umfänglich vorhanden ist; die KMU selbst wenden sich im Bedarfsfall oftmals an die Experten in den Auftragsberatungsstellen, wenn sich ein KMU um öffentliche Aufträge bemüht. Aufgrund der hierbei im Regelfall bestehenden Informationsasymmetrien zwischen den Akteuren kann eine Principal-Agent-Problematik eintreten, etwa dass die besser informierten Experten (Agents) ggf. eigene Interessen verfolgen, und die KMU (Principal) ggf. nicht voll umfassend über die Potentiale und Hemmnisse informieren.
Die Ergebnisse des Projektberichts, in dem vor allem der Status Quo zur öffentlichen Auftragsvergabe für KMU auf der Grundlage des nationalen und europäischen Vergaberechts herausgearbeitet wurde, der Auswertung weiterer relevanter Fachliteratur und der eigenen Erhebung zu den Erfahrungen aus der Praxis (Interviews mit Auftragsberatungsstellen, die speziell KMU im öffentlichen Auftragswesen betreuen) werden schließlich zusammenfassend bewertet, und daraus Potentiale und Hemmnisse, die die öffentliche Auftrags vergäbe für KMU haben können, erkennbar. Anhand der erhobenen Interviews mit Experten aus Auftragsberatungsstellen für KMU kann insbesondere auch überprüft werden, inwieweit die mit der Novellierung der Bestimmungen (RL 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014) über die öffentliche Auftragsvergabe verbundenen Ziele einer höheren Transparenz und Vereinfachung für KMU in der Praxis antizipiert werden, und in welcher Weise die Experten die hiermit verbundenen Potentiale und Hemmnisse für KMU einschätzen.
Als Grundtendenz ist in den Experteninterviews erkennbar, dass die im Projektbericht identifizierten Chancen für KMU von den befragten Experten eher skeptisch beurteilt werden; vielfach verweisen die Experten darauf, dass derzeit auch deutliche Risiken für KMU bestehen. Die E-Vergabe sei insgesamt noch nicht ausgereift, und werde bei KMU noch nicht als selbstverständliche Form der Auftrags-Akquise umgesetzt; teilweise bestehen demnach auf der Ebene der Bundesländer weiterhin hinderliche gesetzliche Bestimmungen. Auch sei es noch zu früh, die Novellierung der Bestimmungen über die öffentliche Auftragsvergabe[4] im Hinblick auf ihre Praxistauglichkeit und die Folgen für die KMU umfänglich zu bewerten, da ihre Implementierung derzeit erst erfolgt, und zum Teil noch Übergangszeiträume bestehen (z. B. bei den Richtlinien (RL) zur E- Vergabe).
Die Untersuchung ist in folgender Weise aufgebaut: nach der Einleitung (1) werden im zweiten Kapitel die Grundlagen und Konzepte erläutert, die zur Bearbeitung des Untersuchungsziels notwendig sind (2). Zunächst werden KMU definiert und diesbezügliche Abgrenzungen skizziert (2.1), danach folgt ein kurzer Überblick über relevante Rahmenbedingungen (Vergaberecht, Vergabeordnungen) (2.2), und das öffentliche Auftragswesen bzw. Auftraggeber werden definiert (2.3). Im dritten Kapitel wird ein kurzer Überblick über die Systematik und Rechtsgrundlagen der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland (3) gegeben, und dabei die Bestimmungen des Vergaberechts sowie ergänzende Rechtsgrundlagen (3.1) und die vorgesehenen Vergabeverfahren (3.2) skizziert. Im vierten Kapitel wird die öffentliche Auftragsvergabe im europäischen Rahmen behandelt (4); zunächst wird die Vereinheitlichung von Regelungen auf dem Weg zum gemeinsamen Binnenmarkt skizziert (4.1), und danach die Novellierung der Bestimmungen[5] vorgestellt (4.2). Differenziert werden dabei die Aspekte Vereinfachung und Transparenz (4.2.1), E-Vergabe (4.2.2) sowie Lebenszykluskosten - Innovation (4.2.3) erläutert. Im fünften Kapitel wird die Praxis des (nationalen und europäischen) Vergaberechts mit Blick auf Chancen (resp. Potentiale) und Risiken (resp. Hemmnisse) für KMU auf der Basis der Ergebnisse einer Befragung von Experten in KMU - Beratungsstellen diskutiert (5). Zunächst wird kurz das methodische Vorgehen (5.1) bei der Erhebung erläutert, und das Experteninterview als Forschungsmethode vorgestellt (5.1.1), die Auswahl der Experten begründet und das Sample beschrieben (5.1.2) sowie die ggf. bestehende Principal-Agent-Problematik erläutert (5.1.3). Danach werden die Ergebnisse der Experteninterviews dargestellt (5.2), und dabei nach den zu identifizierenden Potentialen (5.2.1) bzw. Hemmnissen für KMU (5.2.2) differenziert sowie die Gesamteinschätzung aus Expertensicht zusammengefasst (5.2.3).[6] Aus den Ergebnissen der empirischen Erhebung werden schließlich Handlungsempfehlungen abgeleitet, wie die öffentliche Auftragsvergabe für KMU unterstützt werden kann (6). Im Schlussteil wird der Gesamtbefund zusammengefasst, kritisch reflektiert und ein Ausblick (Perspektive) auf zukünftige Potentiale und Hemmnisse der öffentlichen Auftragsvergabe für KMU gegeben (7).
2 Grundlagen und Konzepte
2.1 KMU - Bestimmung und Abgrenzungen
Die Begriffe Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU), mittelständische oder Familien-Unternehmen sind nicht allgemeinverbindlich definiert.[7] Daher ist die Bestimmung und Abgrenzung von KMU essentiell. Zur Definition von KMU werden in Deutschland vorwiegend zwei unterschiedliche Abgrenzungskonzepte verwendet. Das Institut für Mittelstandsforschung (IfM) definiert KMU als statistische Größe, und unterscheidet dabei nach kleinen und mittleren Unternehmen: „[..¡¡Unternehmen mit bis zu 9 Beschäftigten und weniger als 1 Million € Jahresumsatz[...]"[8] werden als Klein-Unternehmen, und solche mit bis zu „[...¡499 Beschäftigten und einem Jahresumsatz von unter 50 Millionen € als mittlere Unternehmen[...]"[9] bezeichnet. Somit umfasst diese Abgrenzung der KMU durch das IfM alle wirtschaftlich unabhängigen Unternehmen[10] mit bis zu 499 Beschäftigten und einem Jahresumsatz unter 50 Mio. Euro. Nach der Definition der Europäischen Kommission (EU-Kommission)[11] werden hingegen nur Unternehmen mit bis zu 249 Beschäftigten und einen Jahresumsatz bis zu 50 Mio. Euro bzw. einer Bilanzsumme von höchstens 43 Mio. Euro als KMU bezeichnet.[12] Weiterhin differenziert die EU-Kommission nach Kleinst-, Klein- und Mittleren Unternehmen (s. Tab. 1), wobei die Abgrenzung der Kleinst-Unternehmen den Schwellenwert der Klein-Unternehmen nach der IfM-Definition in Hinblick auf die Beschäftigtenanzahl entspricht (bis zu 9 Beschäftigten), jedoch beim Schwellenwert des jährlichen Umsatzes (resp. der Bilanzsumme) doppelt so hoch liegt (bis 2 Mio. Umsatz bzw. Bilanzsumme jährlich). Klein-Unternehmen sind in der Abgrenzung der EU-Kommission durch die Schwellenwerte bis zu 49 Beschäftigten und bis zu 10 Mio. Euro Jahresumsatz resp. Bilanzsumme definiert (s. Tab. 1), so dass sich die verwendeten Definitionen von KleinUnternehmen also deutlich unterscheiden.
Tabelle 1: KMU-Schwellenwerte der EU (gültig seit 01.01.2005)13
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
* gleich KMU insgesamt.
Vor dem Hintergrund der uneinheitlichen Begriffsdefinition erscheint es notwendig, in der Ausarbeitung und der Erhebung eine einheitliche Abgrenzung der KMU vorzunehmen. Da die Definition von KMU nach der EU-Kommission bei den Bestimmungen zur öffentlichen Auftragsvergabe und zur Mittelstandsförderung angewendet wird, liegen die hierin genannten Schwellenwerte auch der Abgrenzung von KMU in der Ausarbeitung und der Erhebung zu Grunde.
Der vollständiger halber sei erwähnt, dass der Terminus „wirtschaftlicher Mittelstand" innerhalb der Europäischen Union (EU) allein in Deutschland üblich ist: ein Unternehmen wird hier als mittelständisch bezeichnet, wenn ,,[...]erne Einheit von Eigentum und Leitung[...]"[14] vorliegt, die Unternehmen also - ähnlich dem Verständnis des Familienunternehmens - von den Inhabern selbst geleitet werden. De facto sind KMU oftmals mittelständische Unternehmen.[15]
2.2 Vergaberecht/Vergabeordnungen
Das Vergaberecht umfasst ,,[...]d/e Gesamtheit der Normen[...], [16] die ein Träger öffentlicher Verwaltung bei der Beschaffung von sachlichen Mitteln und Leistungen, die er zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben benötigt, zu beachten hat"[17]. Im Vergaberecht sind also die Regeln und Vorschriften beschrieben, nach denen das Beschaffungswesen bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen handelt.[18] Rechtssystematisch ist das Vergaberecht in Deutschland dem Haushaltsrecht zuzuordnen, so dass die Vergabe öffentlicher Aufträge nach den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung in Vergabeordnungen erfolgt.[19]
Auf europäischer Ebene steht hingegen die Ermöglichung eines grenzüberschreitenden Wettbewerbs im Fokus der Vergabebestimmungen, deren wesentliche Ziele die Nicht-Diskriminierung und Gleichbehandlung aller (auch ausländischer) Bieter in den nationalen Vergabeverfahren, Transparenz und der möglichst uneingeschränkte Zugang von Unternehmen zum europäischen Binnenmarkt sind.[20]
Das europäische Vergaberecht greift bei Aufträgen, deren Volumen bestimmte Schwellenwerte überschreitet (s. Abb. 1). Ab diesen Schwellenwerten müssen öffentliche Aufträge europaweit ausgeschrieben werden. Die EU- Schwellenwerte werden im zweijährigen Turnus von der EU-Kommission überprüft und ggf. durch Verordnung angepasst. Die jeweilige Verordnung ist nach § 288 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU[21] in den Mitgliedsstaaten allgemein gültig, in allen Teilen verbindlich und unmittelbar rechtswirksam.[22] Im deutschen Vergaberecht wird durch dynamische Verweisung in der Vergabeverordnung (VgV)[23] auf die jeweils angepasste Verordnung der EU verwiesen, so dass eine Anpassung der jeweils geänderten Schwellenwerte im deutschen Recht nicht erforderlich ist. Die jeweilige Höhe der Schwellenwerte unterscheidet sich nach der Art des Auftrags (s. Abb. 1).
Abbildung 1: EU-Schwellenwertefüröffentliche Aufträge[24]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: zitiert nach Ferber, T. (o.J.j, Webseite.
Aufträge in einem Volumen unterhalb der definierten Schwellenwerte werden als nicht binnenmarktrelevant angesehen, so dass die einzelnen Mitgliedsstaaten hierfür besondere Vergabebestimmungen erlassen können.[25]
2.3 Öffentliche Auftragswesen / Auftraggeber
[26] Öffentliche Aufträge sind entgeltliche Verträge von öffentlichen Auftraggebern mit Unternehmen über die Beschaffung von Leistungen, die Liefer-, Bau- oder Dienstleistungen zum Gegenstand haben, Baukonzessionen und Auslobungsverfahren, die zu Dienstleistungsaufträgen führen[...\“.[27] Die Erbringung und Abnahme dieser Leistungen erfolgt im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens. Öffentliche Auftraggeber sind im deutschen und im europäischen Vergaberecht unterschiedlich bestimmt. Im nationalen Rahmen sind als öffentlicher Auftraggeber die Vergabestellen, die bei der Vergabe das Vergaberecht zu beachten hat,[28] bestimmt. Dazu zählen vor allem Gebietskörperschaften[29] und juristische Personen des öffentlichen Rechts (z. B. Universitäten). Juristische Personen privaten Rechts zählen hingegen nicht grundsätzlich hierzu, auch wenn diese Aufgaben wahrnehmen, die im öffentlichen Interesse liegen.[30] Im europäischen Vergaberecht werden öAG hingegen funktional bestimmt, so dass bei Vergaben, die im öffentlichen Interesse liegen bzw. mit denen öffentliche Aufgaben erfüllt werden, unabhängig von der Rechtsform des Auftraggebers, das Vergaberecht anzuwenden ist. Bei Vergaben öffentlicher Aufträge in einem Volumen, dass oberhalb der EU-Schwellenwerte liegt, fungieren als öffentliche Auftraggeber[31] neben den Gebietskörperschaften somit auch juristische Personen öffentlichen und privaten Rechts, Verbände, Sektorenauftraggeber, staatlich subventionierte Auftraggeber[32] und Baukonzessionäre.[33]
3 Systematik und Rechtsgrundlagen der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland
Die öffentliche Auftragsvergabe ist in Deutschland gesetzlich geregelt.[34] Die mit der Vergabe verbundenen Pflichten und Anforderungen sind in der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A)[35], Vergabe- und Vertragsordnung für Lieferungen und Leistungen (VOL/A)[36] sowie in der Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF)[37] bestimmt.[38] Weiterhin sind das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)[39] sowie die Verordnung für die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV)[40] zu berücksichtigen. Darüber hinaus bestehen weitere landesrechtliche und kommunale Vorschriften sowie Dienstanweisungen, die wenn nötig in die Analyse einbezogen wurden.
3.1 Bestimmungen des Vergaberechts
Das Vergaberecht Deutschlands wird zum einen durch die EU, und zum anderen von Bund und Ländern bestimmt. Für öffentliche Aufträge in einem Volumen, das oberhalb der EU-Schwellenwerte liegt, besteht eine Kaskade der heranzu- ziehenden Rechtsnormen,[41] ausgehend vom GWB über die VgV bis hin zu den Vergabe- und Vertragsordnungen (VOL/A, VOB/A, VOF).
Für öffentliche Aufträge in einem Volumen, dass oberhalb der EU- Schwellenwerte liegt, und die daher von Bedeutung für den europäischen Binnenmarkt sind, bildet der vierte Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (§§ 97 ff GWB) die zentrale Rechtsgrundlage. Hierin sind die europäischen Vergaberichtlinien umgesetzt, und damit die Grundsätze der Vergabeverfahren festgelegt.[42] Überdies sieht auch § 30 des Gesetzes über die Grundlagen des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG) eine Pflicht zur Ausschreibung öffentlicher Aufträge vor: „Dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muss eine Öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen".[43] In der - auf dem vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (§§ 97 ff GWB) basierenden - VgV sind die Schwellenwerte für die Auftragshöhen bestimmt, ab denen ein europaweites Vergabeverfahren durchgeführt werden muss.[44] Nach Auftragsgegenstand und ausschreibender Stelle gibt § 2 VgV unterschiedliche Schwellenwerte vor.[45]
Im Einzelnen wird die Ausgestaltung der Vergabeverfahren durch VOB/A, VOL/A und VOF geregelt.[46] Für öffentliche Aufträge in einem Volumen, das unterhalb der EU-Schwellenwerte liegt, sind jeweils die ersten Abschnitte („Basisparagrafen") der VOB/A und VOL/A maßgeblich. Bei öffentlichen Aufträgen in einem Volumen, das oberhalb der EU-Schwellenwerte liegt, greifen bei Aufträgen der 2. Abschnitt der VOL/A bzw. VOB/A (sog. a-Paragrafen), bei Aufträgen öffentlicher Sektorenauftraggeber der 3. Abschnitt der VOL/A bzw. VOB/A (sog. b-Paragrafen), sowie bei Aufträgen privater Sektorenauftraggeber die vereinfachten Regelungen des 4. Abschnitts.[47]
3.2 Vergabeverfahren
Die in den Vergabe- und Vertragsordnungen festgelegten Vergabeverfahren lassen sich entsprechend systematisieren nach Verfahren, die bei öffentlichen Aufträgen in einem Volumen unterhalb und oberhalb der EU-Schwellenwerte anzuwenden sind.[48] Dabei werden EU-weite Vergaben und nationale Vergaben im Grundsatz gleich behandelt (s. Abb. 2).
Abbildung 2: Übersicht der Vergabeverfahren
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 17.
Im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und bei EU-weiten Vergaben im offenen Verfahren werden die zu vergebenden Leistungen öffentlich bekannt gegeben. Grundsätzlich steht das Vergabeverfahren allen Interessenten, die ein Angebot abgeben wollen, offen. Die Vergabe erfolgt nach einer Eignungsprüfung aller Bewerber an denjenigen Anbieter, der die vorab definierten Kriterien am besten erfüllt bzw. das wirtschaftlichste Angebot eingereicht hat.[49] Somit existieren grundsätzlich keine Vorauswahlkriterien; auch sind im Vergabeverfahren keine weiteren Verhandlungen mit den Anbietern oder Möglichkeiten zur Anpassung der Angebote vorgesehen. Die öffentliche Ausschreibung (bei öffentlichen Aufträgen in einem Volumen unterhalb der EU-Schwellenwerte) und das offene Verfahren (bei öffentlichen Aufträgen in einem Volumen oberhalb der EU-Schwellenwerte) stellen somit die Regel dar, da diese am besten den gesetzlichen Anforderungen an die Vergabe öffentlicher Aufträge (Wirtschaftlichkeit, Transparenz, Wettbewerbsförderung) entsprechen.[50] Die Ausnahmen (s. Abb. 2) sind in den Vergabe- und Vertragsordnungen geregelt. Bei Aufträgen in einem Volumen unterhalb der EU-Schwellenwerte kann die Vergabe beschränkt (im nationalen Rahmen) oder nichtoffen (EU-weit) erfolgen. Bei EU-weiten Verfahren ist ein öffentlicher Teilnahmewettbewerb vorgeschrieben (s. Abb. 2). Unterhalb der EU-Schwellenwerte kann auf einen öffentlichen Teilnahmewettbewerb verzichtet werden: Unternehmen, deren Eignung zur Auftragserfüllung dem öffentlichen Auftraggeber bekannt ist, werden in diesem Fall direkt zur Angebotsabgabe aufgefordert. Im Rahmen eines öffentlichen Teilnahmewettbewerbs werden Unternehmen hingegen zunächst öffentlich zur Bewerbung aufgefordert wird, und ihre Eignung auf der Grundlage der angeforderten und eingereichten Nachweise überprüft. Aus diesem, zunächst unbeschränkten Kreis potentieller Bieter werden dann diejenigen Unternehmen zur Abgabe eines Angebots aufgefordert, die dem öffentlichen Auftraggeber als geeignet erscheinen.
Abweichungen von diesen Verfahren sind wiederum in den Vergabe-und Vertragsordnungen geregelt: unterhalb der EU-Schwellenwerte können im nationa- len Rahmen Aufträge auch freihändig, und oberhalb der EU-Schwellenwerte durch ein Verhandlungsverfahren vergeben werden (s. Abb. 2). Die Vergabe nach einem Verhandlungsverfahren kann ohne oder nach vorheriger öffentlicher Vergabebekanntmachung erfolgen. Das besondere an der Vergabe nach einem Verhandlungsverfahren besteht darin, dass öAG und Bieter während der Vergabe die inhaltliche Ausgestaltung der geforderten und angebotenen Leistungen spezifizieren können. Dies ist auch in der Vergabeform des wettbewerblichen Dialogs möglich (s. Abb. 2). Nach der Vorauswahl von geeignet erscheinenden Unternehmen kann im Vergabeverfahren ein Dialog über die Ausführung einer Leistung oder die Art der Beschaffung mit den bietenden Unternehmen geführt werden. Insbesondere bei komplexen Beschaffungsbedarfen kann diese Sonderform der Vergabe geeignet sein, die gesetzlichen Anforderungen an die Vergabe öffentlicher Aufträge (Wirtschaftlichkeit, Transparenz, Wettbewerbsförderung) zu erfüllen.[51]
4 Öffentliche Auftragsvergabe und KMU im europäischen Rahmen
KMU bilden nach Auffassung der EU-Kommission das Rückgrat der europäischen Ökonomie. In der EU gibt es insgesamt etwa 21,2 Mio. KMU. Ohne die Unternehmen im Finanzsektor einzubeziehen sind 99,8 % aller Unternehmen in den verschiedenen Wirtschaftsbereichen KMU. In den KMU sind insgesamt ca. 67 % aller Erwerbstätigen in der EU beschäftigt, und etwa 58 % der gesamten Wertschöpfung der EU wird in KMU erwirtschaftet (vgl. auch Tab. 2).[52]
Auf der anderen Seite umfasst das Volumen öffentlicher Aufträge in der EU etwa 1.800 Mrd. Euro jährlich, was ca. 16 % des in der EU erwirtschafteten Bruttoinlandprodukts (BIP) entspricht. öAG haben daher eine bedeutsame Möglichkeit, im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe die Wirtschaftsstruktur zu beeinflussen, Innovationen anzustoßen, Unternehmenswachstum anzuregen und beschäftigungswirksame Effekte auszulösen.[53]
Um KMU den Weg in den gemeinsamen europäischen Binnenmarkt zu erleichtern, möchte die EU-Kommission die Gründung von Familienunternehmen fördern, auch kleinen Unternehmen („Think Small First")[54] wirtschaftliche Entwicklungschancen bieten, die öffentliche Verwaltung gegenüber den Anforderungen von KMU sensibilisieren, die Teilnahme von KMU an öffentlichen Ausschreibungen erleichtern, die Finanzbasis von KMU über einen erleichterten Zugang zu Krediten und öffentlichen Finanzierungshilfen stärken, und KMU insgesamt dabei unterstützen, von den sich bietenden Chancen des gemeinsamen Binnenmarktes in höherem Ausmaß als bisher zu profitieren, insbesondere auch durch die Unterstützung der Europäisierung und Internationalisierung ihrer Geschäftstätigkeit.[55]
Tabelle 2: KMU und Grossunternehmen in derEU 28 (2013)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quellen: Eurostat, nationale Statistiken, DIW Econ; zitiert nach EU-Kommission (2014a), S. 10 (2014a), S. 15.
4.1 Vereinheitlichung der Regelungen auf dem Weg zum gemeinsamen Binnenmarkt
Nur ein geringer Anteil der öffentlichen Aufträge in der EU wird grenzüberschreitend vergeben.[56] Die Europäisierung der Unternehmenstätigkeit ist also bei öffentlichen Vergaben kaum ausgeprägt.[57] Insbesondere KMU erscheinen der EU-Kommission als wirtschaftliche Akteure, deren grenzüberschreitenden Unternehmenstätigkeiten unterstützt werden sollten. So sind etwa im Jahr 2005 ca. 64 % aller öffentlichen Auftragsvergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte an KMU erfolgt.[58] Die an die KMU vergebenen öffentlichen Aufträge umfassten 42 % des Gesamtwerts aller Vergaben in diesem Jahr. Aus Sicht der EU- Kommission ist dieser bereits durchaus beachtliche Beitrag der KMU zur Wirtschaftsleistung in der EU insgesamt weiter zu stärken.
Mit dem Small Business Act for Europe (SBA) aus dem Jahr 2008 und dem Anstoß zur Gründung von Enterprise Europe Network liegen Initiativen der EU- Kommission vor, KMU bei der öffentlichen Auftragsvergabe zu unterstützen. Im Rahmen des SBA wurden schon im Jahr 2009 ca. 200 verschiedene Maßnahmen definiert (empfehlenswerte Verfahren), die KMU im europäischen Binnenmarkt stärken sollen. Diese Maßnahmen lassen sich in sechs Bereiche systematisieren. Neben Maßnahmen, die den Cashflow für Unternehmenswachstum erhöhen und Anreize für die Reinvestierung von Gewinnen und den Abbau des Zahlungsverzugs schaffen, und Maßnahmen, die die Unternehmensdynamik erhöhen sowie die Kreativität im Unternehmertum fördern, werden hierin auch Maßnahmen vorgeschlagen, die den Zugang von KMU zum öffentlichen Auftragswesen vereinfachen.[59] Dazu wird insbesondere empfohlen, die Beschaffungspraxis öffentlicher Auftraggeber besser an den Erfordernissen der KMU auszurichten. öAG würden nämlich oftmals mit dem Ziel von Kosteneinsparungen kleinere Lose in einer großen Ausschreibung zusammenfassen, welche dann für KMU nicht mehr zugänglich oder machbar sind. Auch würden Preiskriterien bei der Vergabe häufig stärker gewichtet als Innovation und Nachhaltigkeit. Auch mittels der E- Vergabe kann der Wettbewerb in einem gemeinsamen Binnenmarkt gestärkt werden, da hiermit wesentlich zur Vereinfachung und Transparenz der Vergabeverfahren beigetragen wird. Eine höhere Effizienz, eine bessere Qualität der Beschaffungsergebnisse und deutliche Effekte auf die Kosten sind nach der Einführung der E-Vergabe von den öffentlichen Auftraggebern berichtet worden: so konnten etwa Einsparungen in einer Höhe zwischen 5 und 20 % realisiert werden.[60]
4.2 Novellierung der Bestimmungen zur öffentlichen Auftragsvergabe
KMU sind - obgleich diese quantitativ den ganz überwiegenden Anteil an allen Unternehmen in der EU ausmachen - bei der Vergabe öffentlicher Aufträge gegenüber Großunternehmen deutlich geringer repräsentiert, als es ihren jeweiligen Anteilen an der Beschäftigung, dem Wachstum und denen Innovationen entspricht (vgl. auch oben, Tab. 2). Vor diesem Hintergrund ist im April 2014 eine Novellierung der Bestimmungen zur öffentlichen Auftragsvergabe in der EU in Kraft getreten.[61] Die Novellierung ist in drei Richtlinien umgesetzt worden:
- Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge (RL 2014/24/EU, ersetzt die bisherige Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18/EG);
- Richtlinie über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste („Sektoren-Richtlinie", RL 2014/25/EU, ersetzt RL 2004/17/EG);
- Richtlinie über die Konzessionsvergabe (neue „Konzessions-Richtlinie", RL 2014/23/EU).[62]
„Ziele der Novellierung des EU-Vergaberechts sind eine Vereinfachung und Flexibilisierung der Vergabeverfahren, eine Erweiterung der elektronischen Vergabe sowie die Verbesserung des Zugangs für kleine und mittlere Unternehmen zu den Vergabeverfahren"[63]. Auch soziale und umweltpolitische Ziele sollen zukünftig im Rahmen von Vergabeverfahren besser berücksichtigt werden. Die drei RL zur Modernisierung des EU-Vergaberechts müssen bis 2016 in das einzelstaatliche Recht der Mitgliedsländer umgesetzt werden. Mit diesen novellierten Regelungen ist beabsichtigt, dass KMU einen leichteren Zugang zu öffentlichen Aufträgen in der EU erhalten.
[...]
[1] Vgl. die Darstellung der ökonomischen Effekte bei EU-Kommission (2013b); PwC, ICF GHK, Ecorys (2014).
[2] Vgl. hierzu grundlegend EU-Kommission (2009); EU-Kommission (2014a).
[3] RL 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014; vgl. EU-Kommission/Europäisches Parlament/Rat der EU (2014), L 94/65 ff.
4 RL 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014; vgl. EU-Kommission/Europäisches Parlament/Rat der EU (2014), L 94/65 ff.
5 Vgl. Ebd.
6 Ein kurzer Exkurs zur Praxis der Preisbildung öffentlicher Aufträge in KMU wird aus der Literatur ergänzt, da aus den Experteninterviews hierzu keine relevanten Ergebnisse erkennbar wurden, und der Untersuchung als Anhang) beigefügt.
7 Vgl. IfM (o.J.a), Webseite.
8 IfM (o.J.b), Webseite.
9 Ebd.
10 Das Kriterium der wirtschaftlichen Unabhängigkeit erfüllen Unternehmen, die nicht mehr als zu einem Anteil bis 25 % einer Unternehmensgruppe angehören; dieses Abgrenzungskriterium wird auch in der Definition von KMU durch die EU-Kommission genannt; vgl. EU-Kommission (2006), S. 14 ff. sowie EU-Kommission (2003), L 124/39 f.
11 Vgl. IfM (o.J.c), Webseite.
12 Vgl. EU-Kommission (2006), S. 14 ff.; s. auch EU-Kommission (2003), L 124/39 f.
13 Vgl. Ebd.
14 IfM (o.J.b), Webseite.
15 Vgl. IfM (o.J.b), Webseite.
16 Vgl. hierzu auch Projektbericht, 2.2.
17 Heiermann, W./ Riedl, R./ Rusam, M. (2013), S. 20.
18 Vgl. auch Ferber, T. (2013), S. 4.
19 Vgl. Belke, A. (2010), S. 5.
20 Vgl. Buhr, B. (2009), S. 27.
21 Vgl. Vertrag über die Arbeitsweise der EU, § 288 Abs. 2: „Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitglied- staať'.
22 Die Mitgliedsstaaten können abweichend nur niedrigere (also strengere) Schwellenwerte bestimmen; vgl. Ferber, T. (o.J.j, Webseite.
23 Neben der VgV auch in der Sektorenverordnung (SektVOj sowie der Verordnung für Verteidigung und Sicherheit (VSVgVj.
24 Gültig ab dem 01.01.2014; vgl. EU-Kommission (2013a); zitiert nach: Ferber, T. (o.J.j, Webseite.
25 Vgl. auch Fabry, B./Meininger, F./Kayser, K. (2013), S. 8.
26 Vgl. hierzu auch Projektbericht, 2.3 und 2.4.
27 Schliesky, U. (2014), S. 208.
28 Vgl. Schwarzmann, H.U./Groth, K. (2008), Kap. 3.7, S. 1.
29 Vgl. Ebd., S. 2.
30 Vgl. Ebd, S. 2 f.
31 Vgl. Ebd., S. 5 ff.
32 Privatunternehmen, die zur Ausführung eines Auftrages mehr als 50 % staatliche Zuwendungen erhalten; vgl. Fabry, B./Meininger, F./Kayser, K. (2013), S. 24.
33 Vgl. Ebd., S. 15 ff.
34 Vgl. hierzu im Einzelnen auch die ausführlichere Darstellung im Projektbericht (Kap. 3) sowie die dort zitierte Literatur.
35 VOB/A: Abschnitt 1 in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Juli 2009 (Bundesanzeiger Nr. 155a vom 15. Oktober 2009), geändert durch Berichtigung vom 19. Februar 2010 (Bundesanzeiger S. 940); Abschnitt 2 und 3 in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Oktober 2011 (Bundesanzeiger Nr. 182a vom 2. Dezember 2011), geändert durch Berichtigung vom 24. April 2012 (Bundesanzeiger AT 07.05.2012 Bl).
36 VOL/A, in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.11.2009, Bundesanzeiger Nr. 196a vom 20.11.2009.
37 VOF, in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.11.2009, Bundesanzeiger Nr. 185a vom 08.12.2009.
38 Vgl. auch Rambpll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 15.
39 GWB - Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.06.2013 (BGBl. I S. 1750, 3245), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066) geändert worden ist.
40 VgV in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2003 (BGBl. I S. 169), die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 15. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3854) geändert worden ist.
41 Vgl. auch Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 16 f.
42 Vgl. auch Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 16.
43 HGrG vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), § 30.
44 VgV in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2003 (BGBl. I S. 169), die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 15. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3854) geändert worden ist.
45 Vgl. ebd., § 2.
46 Vgl. auch Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 16.
47 Vgl. Ebd. In der VOF ist keine Differenzierung enthalten. Die VOF wird nur bei öffentlichen Aufträgen in einem Volumen, das oberhalb der EU-Schwellenwerte liegt, angewendet.
48 Vgl. Ramböll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 17.
49 Vgl. Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 17.
50 Vgl. Ebd., S. 17 f., mit Verweis auf die Definition dieser Grundprinzipen in § 97 GWB, §§ 2 VOL/A, 2 VOB/A sowie § 4 VOF.
51 Vgl. Ramb0ll Management/Institut für Mittelstandsforschung/Leinemann & Partner Rechtsanwälte (2008), S. 17 ff.
52 Vgl. EU-Kommission (2014a), S. 10
53 Vgl. EU-Kommission (2009), S. 10.
54 Vgl. EU-Kommission (2014a), S. 11.
55 Vgl. Ebd.
56 EU-weit schätzungsweise 1,6 % der Vergaben direkt an ausländische Unternehmen, und 11,4 % indirekt (an Niederlassungen ausländischer Unternehmen im Vergabeland); vgl. Ramb0ll Management/University ofApplied Sciences HTW Chur (2011), S. 10.
57 Vgl. auch Kahlert, H. (2006), S. 2.
58 Vgl. EU-Kommission (2009), S. 10.
59 Vgl. EU-Kommission (2009), S. 3 ff.
60 Vgl. EU-Kommission (Hrsg.) (o.J.c). Das Gesamtvolumen der Einsparungen bei öffentlichen Aufträgen in der EU beläuft sich auf etwa 100 Milliarden Euro, wenn 5 % realisiert werden.
61 Vgl. EU-Kommission/Europäisches Parlament/Rat der EU (2014), L 94/65 ff.
62 Vgl. BMWi (o.J.), Webseite.
63 Ebd.
- Arbeit zitieren
- Guido Kück (Autor:in), 2015, Öffentliche Auftragsvergabe an kleine und mittlere Unternehmen. Potentiale und Hemmnisse aus Expertensicht der Auftragsberatungsstellen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/337932
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