Dem Bundesrat als eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland kommt die Funktion als föderatives Bundesorgan zu. Durch den Bundesrat werden die Länder an der Bildung des Bundeswillens beteiligt. Die Rechte des Bundesrates beinhalten im wesentlichen die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern, dass heißt die Regelung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, und Rechtssprechungszuständigkeiten innerhalb und in Bezug auf die Europäische Union aufzuteilen und die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen. Der Bundesrat bildet ein Gegengewicht zum Bundestag und der Bundesregierung und tritt als Bindeglied zwischen Bund und Ländern auf, in dem er die Länderinteressen gegenüber den Bundesinteressen vertritt. Eine Blockade der Bundespolitik soll hierbei verhindert werden und die Kompromissbereitschaft immer an erster Stelle stehen.
Das gerade dieses Idealbild oftmals nicht erreicht zu sein scheint, wird meistens den Folgen des Parteienwettbewerbs in einem Bundesstaat zugesprochen, in dem die Landtagswahlen die Zusammensetzung des Bundesrates bestimmt.
„Da der Bundesrat eine relativ starke Zweite Kammer ist, deren Zustimmung für mehr als 60 Prozent aller Bundesgesetze erforderlich ist, ist seine parteipolitische Zusammensetzung wichtig. Wenn die Koalitionsmehrheit im Bundestag auch eine Mehrheit in der Länderkammer hat, ist die Umsetzung ihres Regierungsprogramms im Prinzip umso leichter. Wenn aber einer Bundestagsmehrheit eine aus den Bundestagsoppositionsparteien zusammengesetzte Mehrheit im Bundesrat gegenübersteht, hat diese die Möglichkeit, durch den Bundesrat Oppositionspolitik zu betreiben, sogar die Bundesgesetzgebung zu ‚blockieren‘.“
„Der Föderalismus funktioniert nicht mehr, wie er funktionieren soll“, das behaupten zumin-dest immer mehr Politiker, Journalisten und Politikwissenschaftler, aber auch in der Öffentlichkeit wird dem Bundesrat zunehmend eine Blockadehaltung vorgeworfen und man macht ihn für die Reformträgheit der deutschen Politik verantwortlich.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess
2.1 Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland
2.2 Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze
2.2.1 Die unbestimmte Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit
3. Der Bundesrat in der politischen Praxis
3.1 „Blockadepolitik“ beim Steueränderungsgesetz 1992
3.2 Bundesrat: Bundespolitik oder Vertretung von Länderinteressen?
3.3 „Blockadepolitik“ durch den Bundesrat – ja oder nein?
4. Schlussbetrachtung
Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Dem Bundesrat als eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland kommt die Funktion als föderatives Bundesorgan zu.[1] Durch den Bundesrat werden die Länder an der Bildung des Bundeswillens beteiligt.[2] Die Rechte des Bundesrates beinhalten im wesentlichen die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern, dass heißt die Regelung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, und Rechtssprechungszuständigkeiten innerhalb und in Bezug auf die Europäische Union aufzuteilen und die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen. Der Bundesrat bildet ein Gegengewicht zum Bundestag und der Bundesregierung und tritt als Bindeglied zwischen Bund und Ländern auf, in dem er die Länderinteressen gegenüber den Bundesinteressen vertritt. Eine Blockade der Bundespolitik soll hierbei verhindert werden und die Kompromissbereitschaft immer an erster Stelle stehen.
Das gerade dieses Idealbild oftmals nicht erreicht zu sein scheint, wird meistens den Folgen des Parteienwettbewerbs in einem Bundesstaat zugesprochen, in dem die Landtagswahlen die Zusammensetzung des Bundesrates bestimmt.[3]
„Da der Bundesrat eine relativ starke Zweite Kammer ist, deren Zustimmung für mehr als 60 Prozent aller Bundesgesetze erforderlich ist, ist seine parteipolitische Zusammensetzung wichtig. Wenn die Koalitionsmehrheit im Bundestag auch eine Mehrheit in der Länderkammer hat, ist die Umsetzung ihres Regierungsprogramms im Prinzip umso leichter. Wenn aber einer Bundestagsmehrheit eine aus den Bundestagsoppositionsparteien zusammengesetzte Mehrheit im Bundesrat gegenübersteht, hat diese die Möglichkeit, durch den Bundesrat Oppositionspolitik zu betreiben, sogar die Bundesgesetzgebung zu ‚blockieren‘.“[4]
„Der Föderalismus funktioniert nicht mehr, wie er funktionieren soll“[5], das behaupten zumindest immer mehr Politiker, Journalisten und Politikwissenschaftler, aber auch in der Öffentlichkeit wird dem Bundesrat zunehmend eine Blockadehaltung vorgeworfen und man macht ihn für die Reformträgheit der deutschen Politik verantwortlich.[6]
In dieser Hausarbeit soll es darum gehen aufzuzeigen, welche theoretischen Möglichkeiten bestehen, den Bundesrat als Blockadeinstrument in der Bundesgesetzgebung zu nutzen. Auf der anderen Seite soll der Bezug zu der politischen Realität hergestellt werden und an Hand von einem dargestellten Beispiel die Frage geklärt werden, ob und in wieweit diese theoretischen Blockademöglichkeiten in der politischen Praxis genutzt werden. Um die Rolle des Bundesrates im komplexen Gesetzgebungssystem der Bundesrepublik einordnen zu können, wird zunächst kurz die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess beleuchtet. Im weiteren wird auf die Gründe für die gestiegene Zahl von Zustimmungsgesetzen eingegangen, da dieses so nicht von den Verfassern des Grundgesetzes vorgesehen war. Dabei soll auch versucht werden, die kontroversen Auslegungen für die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen darzustellen. Nachdem die Grundlagen des Gesetzgebungsprozesses dargestellt sind, wird im folgenden Teil ein Beispiel für eine Blockadehaltungen im Bundesrat beschrieben und zwar am Fall der Erhöhung der Mehrwertsteuer im Steueränderungsgesetz von 1992. Mit diesem Beispiel im Hintergrund wird dann die Frage beantwortet, ob der Bundesrat von Parteipolitik bestimmt wird oder ob es hier letztendlich doch nur um die Wahrung und Durchsetzung von Länderinteressen geht. Schließlich soll geklärt werden, ob und wie der Bundesrat als Blockadeinstrument genutzt werden kann.
2. Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess
2.1 Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland
Die wichtigste Aufgabe des Bundesrates ist nach Art. 50 Grundgesetz die Mitwirkung an der Gesetzgebung. Der Bundesrat besitzt das Recht der Gesetzesinitiative, welche jedoch nur vom Bundesrat als Ganzem und nicht aus seiner Mitte ergriffen werden kann. Gesetzesvorlagen des Bundesrates sind durch die Bundesregierung dem Bundestag zuzuleiten.
Von besonderer Bedeutung ist jedoch das Recht des Bundesrates zur Stellungsnahme zu jeder Regierungsvorlage, „dieses im sogenannten ersten Durchgang vor Weiterleitung der Regierungsvorlage an den Bundestag, wo der Bundesrat jederzeit Zutritt und Gehör finden kann – über das Recht zur Einberufung des Vermittlungsausschusses bis zum Recht des Einspruches und zum Recht der Zustimmung – dieses bei Verfassungsänderungen, die eine Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates verlangen, sowie bei Gesetzesmaterien, die den föderativen Aufbau des Bundes berühren und einzeln im Grundgesetz aufgeführt sind.“[7] Diese zuletzt erwähnten Zustimmungsgesetze, also Gesetze bei denen die Interessen der Länder in besondere Weise berührt werden, können nur durch eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates in Kraft treten. Die Ablehnung einer Gesetzesvorlage dieser Art kann vom Bundestag nicht überstimmt werden. Lediglich über die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat, der Regierung oder dem Bundestag, kann hier noch eine Einigung erzielt werden.
Aus den Einzelbestimmungen des Grundgesetzes lassen sich drei Gruppen von Gesetzen bilden, die die Zustimmung des Bundesrates benötigen. Zum einen benötigen Gesetze, die die Verfassung ändern eine Zweidrittelmehrheit des Bundesrates, weiterhin zustimmungspflichtig sind Gesetze, die das Finanzaufkommen der Länder berühren, wie zum Beispiel Steuergesetze, an deren Aufkommen die Länder oder Gemeinden beteiligt sind. Die dritte und zahlenmäßig am stärksten vertretene Gruppe, ist die Art von Gesetzen, die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen. Beinhaltet ein Gesetz auch nur eine Regelung, die die Verwaltungshoheit der Länder betrifft, so ist das ganze Gesetz durch den Bundesrat zustimmungspflichtig.[8] „Der verfassungspolitische Rang und die Bedeutung des Bundesrates ergeben sich [also, T.S.] hauptsächlich aus dem Mitentscheidungsrecht bei den Zustimmungsgesetzen. Dieses Recht verleiht dem Bundesrat großen Einfluß auf die Gesetzgebung, denn in der Praxis sind etwa die Hälfte der Bundesgesetze Zustimmungsgesetze.“[9]
Aber auch bei den Einspruchsgesetzen hat der Bundesrat ein Mitspracherecht und seine Stellung ist auch hier relativ stark. Auch ein Einspruch des Bundesrates kann für die Regierung eine Hürde sein: „Denn es fällt einer Regierungsmehrheit häufig nicht leicht, die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (nicht nur der Anwesenden!) zu mobilisieren, die erforderlich ist, um den Einspruch zurückzuweisen.“[10] „Wird nämlich ein Einspruch vom Bundesrat mit einer 2/3 Mehrheit eingelegt, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 4 GG einer Mehrheit von 2/3 der Abstimmenden, mindestens aber der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Das heißt es muß sowohl die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages als auch die 2/3-Mehrheit der Abstimmenden erreicht werden.“[11] Diese Hürde erscheint oftmals als sehr hoch.
„Alles in allem reicht daher die Vetomacht des Bundesrates so weit, dass gegen ihn das Land kaum regierbar scheint.“[12] Diese Aussage von Rudzio spiegelt genau die Meinung wieder, die in Politik und Öffentlichkeit weit verbreitet ist.
2.2 Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze
„Das politische Gewicht des Bundesrates hat sich im Laufe der Zeit ganz anders entwickelt, als bei der Schaffung der Verfassung angenommen wurde.“[13]
Diese Aussage läßt sich durch einen Vergleich der Intention der Verfassungsgeber im Jahre 1949 mit der Verfassungswirklichkeit von heute belegen. Der Verfassungsgeber war ursprünglich davon ausgegangen, dass Einspruchsgesetze die Normalität sein werden und Zustimmungsgesetze die Ausnahme bilden. Schließlich heißt es in Art. 50 Grundgesetz, dass die Länder bei der Gesetzgebung „mitwirken“ und nicht, dass sie gleichberechtigt entscheiden.[14]
„Carlo Schmidt betonte in seiner Rede vor dem Hauptausschuß, dass der Bundesrat neben dem Bundestag keine volle Gleichberechtigung besitze. Entsprechend sollte der Bundesrat Gesetze durch Verweigerung seiner Zustimmung auch nur dann zu Fall bringen können, wenn diese Gesetze das föderative System verschieben.“[15]
Die Verfassungsgeber von 1949 gingen davon aus, dass etwa 10% der Gesetze Zustimmungsgesetze seien, was sich auch anfänglich bewahrheitete. Mittlerweile hat die Zahl der zustimmungsbedürftigen Gesetze aber fast 60% erreicht.[16] Grund für diese Verschiebung ist unter anderem, dass etwa die Hälfte aller Grundgesetzänderungen seit 1949 Fragen des Föderalismus betrafen, sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf Kosten der Länder erweitert hat und dadurch der Katalog der Zustimmungsbereiche des Bundesrates von etwa 30 auf ca. 60 Positionen angeschwollen ist.[17]
Der Bund hat vor allem im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung seine Zuständigkeiten sehr weit ausgelegt, was unter anderem mit dem Grundsatz der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ nach Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz begründet wird.[18] „Das vom Grundgesetz vorgesehene Nebeneinander von Bund und Ländern im Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung ist in der Praxis nicht verwirklicht worden. Die konkurrierende Gesetzgebung hat der Bund fast vollständig an sich gezogen.“[19] Diese Entwicklung der sechziger und siebziger Jahre ist zwar mittlerweile wieder rückläufig, trotzdem macht sie die rege Wahrnehmung von legislativen Bundesratsbefugnissen durch die Bundesländer verständlich.[20]
Fromme sowie auch Rudzio sehen den Hauptgrund jedoch woanders: „Das große ‚Einfallstor‘, welches der Bundesrat für die Vermehrung der Zustimmungsgesetze genutzt hat, ist Art. 84 Abs. 1 GG, welcher Gesetze zustimmungspflichtig macht, wenn sie [die, T.S.] ‚Einrichtung der Behörden‘ und das ‚Verwaltungsverfahren‘ der Länder betreffen.“[21]
Sicherlich trägt der Bundestag zur Verschiebung mit bei, da dieser sich nicht damit zurückgehalten hat, Regelungen des Verwaltungsverfahrens zu treffen. Art. 84 Abs. 1 Grundgesetz hat sich in der Praxis als die wichtigste Norm für die Begründung der Zustimmungsbedürftigkeit erwiesen, da sehr häufig Bundesgesetze die Einrichtung von Behörden oder das Verwaltungsverfahren in den Ländern regeln müssen.[22]
Über die Grenzen der Zustimmungsbedürftigkeit herrscht seit langem ein „verfassungsrechtlicher Grabenkrieg“[23] zwischen Bundestag und Bundesrat, der sich spätestens vor dem Hintergrund der sozialliberalen Mehrheit im Bundestag und einer CDU/CSU- Vorherrschaft im Bundesrat ab 1972 verschärfte.[24]
2.2.1 Die unbestimmte Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit
Grundsätzlich ist es so, dass jede Gesetzgebungsmaterie, die unter die Zustimmungsbedürftigkeit fällt, im Grundgesetz ausdrücklich erwähnt sein muß.[25] Dieses sogenannte Enumerationsprinzip soll dazu führen, dass der Bundesrat, „wenn er sein Zustimmungsrecht geltend machen will, einer Abstützung auf eine ausdrückliche Verfassungsnorm bedarf, aus der heraus er sein Recht legitimieren muß.“[26]
Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch mit einigen Urteilen dafür gesorgt, dass das Enumerationsprinzip aufgelockert wurde und nunmehr die Zustimmung des Bundesrates nicht nur dann erforderlich ist, wenn es das Grundgesetz ausdrücklich vorschreibt, sondern auch dann, wenn das Grundgesetz dem entsprechend zu interpretieren ist.[27] Aber auch die Frage, inwieweit ein Gesetz allein deshalb zustimmungspflichtig ist, wenn es ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, ist umstritten. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 25.06.1974 zum Änderungsgesetz zur Rentenversicherung erklärt, dass nicht, wie vom Bundesrat oftmals behauptet, jede Änderung oder Erneuerung eines zustimmungspflichtigen Gesetzes uneingeschränkt der Zustimmung des Bundesrates bedürfe.
[...]
[1] Vgl. Reuter, Konrad, Bundesrat und Bundesstaat – Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl., Berlin, 2001, S. 6.
[2] Vgl. Artikel 50 GG [Aufgaben]: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“
[3] Vgl. Hough, Daniel/ Jeffrey, Charlie, Landtagswahlen: Bundestestwahlen oder Regionalwahlen?, in: Zparl, 1/2003, S. 80.
[4] Ebd..
[5] o.V., Grüne Sager für Bundesratsreform, in: taz, 27.08.2003, S. 7.
[6] Vgl. Darnstädt, Thomas, Die enthauptete Republik –Warum die Verfassung nicht mehr funktioniert, in: Der Spiegel, 20/2003, S. 38-49.
[7] Vonderbeck, Hans- Josef, Der Bundesrat – ein Teil des Parlaments der Bundesrepublik Deutschland?, Meisenheim am Glan, 1964, S. 79.
[8] Reuter, Konrad, a.a.O., S. 38f.
[9] Ebd., S. 42.
[10] Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl., Opladen, 2000, S. 322.
[11] Rüdiger, Vera, Parteipolitische Mobilisierung des Bundesrates durch die CDU/CSU – Das Verhältnis von Bund und Ländern in der praktischen Arbeit des Bundesrates , in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 31.
[12] Rudzio, Wolfgang, a.a.O..
[13] Schmidt, Manfred, Fatale Folgen für die Demokratie, in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 36.
[14] Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat – Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Berlin/New York, Nr. 58, 1999, S. 15.
[15] Schmidt, Manfred, a.a.O..
[16] Ebd..
[17] Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, a.a.O..
[18] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 370f.
[19] Pfitzer, Albert, Der Bundesrat – Mitwirkung der Länder im Bund, 3. Aufl., Heidelberg, 1991, S. 76.
[20] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O..
[21] Fromme, Friedrich Karl, Gesetzgebung im Widerstreit - Wer beherrscht den Bundesrat? Die Kontroverse seit 1969, 2. Aufl., Stuttgart, 1980, S. 154.
[22] Vgl. Ziller, Gebhardt, Zum Spannungsverhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren, in: Wilke, Dieter/ Schulte, Bernd (Hrsg.), Der Bundesrat – Die staatsrechtliche Entwicklung des föderalen Verfassungsorgans, Darmstadt, 1990, S. 338.
[23] Fromme, Friedrich Karl, a.a.O., S. 158.
[24] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 321.
[25] Ebd., S. 320.
[26] Limberger, Gerhard, Die Kompetenzen des Bundesrates und ihre Inanspruchnahme, Berlin, 1982, S. 28.
[27] Ebd., S. 28f.
- Citar trabajo
- Tim Stahnke (Autor), 2003, Bundesrat als Blockadeinstrument - Theorie und Realität, Múnich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/20159
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