Das Thema der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen fand seinen Weg in die Öffentlichkeit im Rahmen der Parteispendenskandale des Jahres 2000. Dabei war die ganze Auseinandersetzung auf die Medienbeteiligung der SPD fokussiert. In dieser Arbeit soll die Problematik der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen allgemein diskutiert werden. Dabei ist es jedoch unumgänglich auf das Beispiel SPD zu verweisen. Denn zum einen ist die SPD die einzige Partei in Deutschland, die in größerem und gesamtwirtschaftlich relevantem Bereich im Mediensektor aktiv ist. Da die SPD sich sowohl in Presse und Rundfunk als auch in den neuen Medien wirtschaftlich betätigt, ist sie oft das einzige Beispiel, das zur Illustration der rechtstatsächlichen Verhältnisse herangezogen werden kann. Zum anderen ist die SPD die älteste deutsche Partei. Anhand ihrer Pressebeteiligungen lässt sich deshalb die historische Entwicklung der juristischen Regelungen des Verhältnisses zwischen Parteien und Presse besonders gut nachvollziehen.
Juristische Fragen, die sich aus der Betrachtung der Eigentumsverhältnisse an Massenmedien ergeben, zerfallen ihrerseits in wirtschaftsrechtliche und verfassungsrechtliche Fragen. Im vorliegenden Fall erstreckt sich der Untersuchungsgegenstand im Bereich der Überschneidung von zwei in der modernen Demokratie - apostrophiert als Parteienstaat und Mediengesellschaft - wichtigen Rechtsbereichen: dem Parteienrecht und dem Medienrecht. Zuallererst soll, unabhängig voneinander die rechtliche Stellung von Parteien und Massenmedien dargestellt werden. Von dieser Grundlage ausgehend sollen die wichtigsten Probleme, die sich aus der verfassungsrechtlichen Stellung von Medien und Parteien im Falle der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen ergeben, erörtert werden. Dabei wird intensiv auf Ergebnisse (rechts-)historischer Forschung zurückgegriffen. Denn das juristische Verhältnis von Parteien und Medien hat sich in einem langen historischen Prozess herausgebildet, ohne dessen Kenntnis und Berücksichtigung ein Verständnis dieser Thematik nicht möglich ist und der noch heute Gesetzgebung und Rechtssprechung grundlegend beeinflusst. Die zentrale Frage dieser Arbeit ist somit, ob und unter welchen Bedingungen die Beteiligung von Parteien an Medienunternehmen zulässig ist. Dabei wird ein Regelungsvorschlag entwickelt, der die Interessen der verschiedenen Grundrechtsträger miteinander in Einklang zu bringen sucht.
Gliederung
A. Einleitung
B. Die Parteien
C. Die Medien
D. Die Parteien und die Presse
1. Geschichte
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen
3. Auswirkungen der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
4. Möglichkeit und Notwendigkeit der Einschränkung der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
E. Die Parteien und der Rundfunk
1. Geschichte
2. Recht der Parteien auf Rundfunk heute
3. Die Parteien und der Rundfunk im europäischen Recht
F. Die Parteien und das Internet
G. Die Parteien, die Medien und die Demokratie
H. Resümee
A. Einleitung
Das Thema der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen fand seinen Weg in die Öffentlichkeit im Rahmen der Parteispendenskandale des Jahres 2000. Dabei war die ganze Auseinandersetzung auf die Medienbeteiligung der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) fokussiert. Das ging soweit, dass unzutreffenderweise[1] behauptet wurde, die SPD wäre als einzige politische Partei an Medienunternehmen beteiligt.[2] In dieser Arbeit soll die Problematik der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen allgemein diskutiert werden. Dabei ist es jedoch unumgänglich auf das Beispiel SPD zu verweisen. Denn zum einen ist die SPD die einzige Partei in Deutschland, die in größerem und gesamtwirtschaftlich relevantem Bereich im Mediensektor aktiv ist. Da die SPD sich sowohl in Presse und Rundfunk als auch in den neuen Medien wirtschaftlich betätigt, ist sie oft das einzige Beispiel, das zur Illustration der rechtstatsächlichen Verhältnisse herangezogen werden kann. Zum anderen ist die SPD die älteste deutsche Partei. Anhand ihrer Pressebeteiligungen lässt sich deshalb die historische Entwicklung der juristischen Regelungen des Verhältnisses zwischen Parteien und Presse besonders gut nachvollziehen.
Ein Problem dieser Arbeit stellt die Eingrenzung des Themas dar, durch die einerseits ein Ausufern verhindert und andererseits die relevanten Probleme zumindest skizziert werden können. Mediensachverhalte berühren stets gesellschaftspolitische und juristische Fragen, die oftmals nur schwer voneinander getrennt werden können.[3] Juristische Fragen, die sich aus der Betrachtung der Eigentumsverhältnisse an Massenmedien ergeben, zerfallen ihrerseits in wirtschaftsrechtliche und verfassungsrechtliche Fragen. Im vorliegenden Fall erstreckt sich der Untersuchungsgegenstand im Bereich der Überschneidung von zwei in der modernen Demokratie - apostrophiert als Parteienstaat und Mediengesellschaft - wichtigen Rechtsbereichen: dem Parteienrecht und dem Medienrecht. Im Rahmen dieser Arbeit ist es bei weitem nicht möglich, alle juristischen Probleme der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen zu erörtern. Insbesondere können die Probleme des Presserechts, die unabhängig von der Frage der Beteiligung politischer Parteien existieren und durch die Verbindung mit dem Parteienrecht nur verschärft werden, nicht diskutiert werden. Zuallererst soll, unabhängig voneinander die rechtliche Stellung von Parteien und Massenmedien dargestellt werden. Von dieser Grundlage ausgehend sollen die wichtigsten Probleme, die sich aus der verfassungsrechtlichen Stellung von Medien und Parteien im Falle der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen ergeben, erörtert werden. Die zentrale Frage dieser Arbeit ist somit, ob die Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen zulässig ist.
B. Die Parteien
Politische Parteien sind die zentrale Instanz einer parlamentarisch-repräsentativen Demokratie, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland besteht. Ihre Rolle ist die des Transmissionsriemens zwischen Bürger und Staat. Sie werden vom Grundgesetz nicht geschaffen, sondern ihre Existenz wird wie die von Ehe und Familie, Kirche und Presse vorausgesetzt.[4] Gemäß Art. 21 GG wirken Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Dabei ist die Mitwirkung nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung beschränkt. Der gemäß ständiger Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes den Parteien zukommende verfassungsrechtliche Status verweist die Parteien einerseits in den Bereich der Gesellschaft, garantiert ihnen aber andererseits eine besondere Rolle an der Nahtstelle von Gesellschaft und Staat, dort also, wo der grundsätzlich staatsfreie Prozess der politischen Willensbildung in die Entscheidungsfindung der staatlichen Organe mündet. Aus dieser Stellung der Parteien ergibt sich die Schwierigkeit festzustellen, inwiefern sich die Parteien auf die Freiheitsgewährleistung der Grundrechte des Grundgesetzes berufen können.[5] Einer - der wohl herrschenden[6] - Ansicht nach sind Parteien Träger der Grundrechte, soweit diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind.[7] Insbesondere sind sie Träger der in Art. 5 I GG gewährleisteten Grundrechte der Meinungsfreiheit.[8] Dem steht eine andere Auffassung entgegen, nach der die Parteien sich nur auf die ihnen durch Art. 21 GG zugestandene Betätigungsfreiheit berufen können.[9] Diese Auffassung zielt darauf ab, die Aktivitäten der Parteien auf ihre Aufgabe zu begrenzen. Insbesondere geht es darum, Einschränkungen der ökonomischen Aktivitäten der Parteien zu ermöglichen, gerade auch der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen. Allerdings wird dabei verkannt, dass diese Einschränkungen nur staatlicherseits vorgenommen werden kann. Damit wird letztendlich dem Gesetzgeber ein Definitionsrecht darüber eingeräumt, welche Betätigungen den Parteien zur Erfüllung ihrer Aufgaben zustehen und welche nicht. Dies ist mit dem dynamischen Charakter einer Demokratie schwerlich vereinbar. Auf keinen Fall dürfen die Parteien als Staatsorgan vereinnahmt werden. Die Parteien sind deshalb auf Abwehrrechte gegen den Staat angewiesen.
Neben der verfassungsrechtlichen Bestimmung der Rechte und Aufgaben der Parteien spielt auf einfachgesetzlicher Ebene die Grundbuchfähigkeit der Parteien eine gewisse Rolle für das Thema Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen. Die privatwirtschaftliche Betätigung steht den Parteien grundsätzlich offen. Aus historischen Gründen haben Parteien, die sich nicht als eingetragener Verein (e.V.) gegründet haben, heute den Status eines nichtrechtsfähigen Vereins. Diesen Status teilen sie mit den Gewerkschaften. Die Einordnung der politischen Parteien und Gewerkschaften als nichtrechtsfähige Vereine nach Inkrafttreten des BGB 1900 war eine Maßnahme der juristischen Diskriminierung, die insbesondere die Organisationen der Arbeiterbewegung zwingen sollte, sich den Regeln des eingetragenen Vereins (e.V.) und damit dem leichteren Zugriff des Staates, seiner Zulassungskompetenz und seiner Aufsicht über das Kassenwesen und die Vereinsführung zu unterwerfen.[10] Da die Parteien und Organisationen der Arbeiterbewegung nicht grundbuchfähig waren, wurden ihre Unternehmen und Grundstücke von Treuhändern im Auftrag der Organisationen verwaltet.[11] Die Frage nach der Rechtsnatur der Parteien wurde wieder aufgeworfen, als die Besatzungsmächte nach 1945 wieder deutsche Parteien zuließen. Erneut stand die Wahl zwischen dem nichtrechtsfähigen Verein und dem eingetragenen Verein (e.V.). Aus jeweils unterschiedlichen Gründen entschieden sich die Parteien für eines der beiden Modelle.[12] Nicht nur die SPD entschied sich dafür, wieder an die Zeit vor 1933 anzuknüpfen und sich als nichtrechtsfähiger Verein zu konstituieren. Die Parteien, die dies taten standen damit wieder vor dem Problem, wie sie die Verwaltung von Grundbesitz und Unternehmensbeteiligungen organisieren sollten. Aus diesem Grund hat z.B. die SPD ihre Medienbeteiligungen über ein Treuhandmodell organisiert.[13] Grundsätzlich spricht gegen ein derartiges Treuhandmodell nichts. Andererseits ist jedoch zu beachten, dass derartige Modelle sich auch dazueignen, Beteiligungen an Wirtschaftsunternehmen nicht allzu offensichtlich werden zu lassen. Die Organisation der Wirtschaftsbeteiligungen einer Partei über ein Treuhandmodell stellt deshalb erhöhte Anforderungen an die Transparenz des wirtschaftlichen Handelns einer Partei.
C. Die Medien
Wenn in dieser Arbeit von Medien die Rede ist, handelt es sich um Massenmedien. Massenmedien werden charakterisiert durch die Verbreitung geistiger, optischer und akustischer Inhalte unter Nutzung distanzüberwindender technischer Mittel an eine Vielzahl von Personen.[14] Zu ihnen gehören Presse, Rundfunk, Fernsehen und Internet. Das Grundgesetz normiert die Medien- und Kommunikationsfreiheiten in Art. 5 GG. Art. 5 I S.1 GG garantiert die Meinungsfreiheit während Art. 5 I S. 2 GG die Medienfreiheiten gewährt. Der Sinn dieser Regelung liegt darin, dass die Freiheit der Meinung in Verbindung mit der Freiheit des Verbreitens der Meinung die für ein demokratisches Gemeinwesen konstituierende ständige geistige Auseinandersetzung ermöglicht, "den Kampf der Meinungen der ihr [der Demokratie] Lebenselement ist".[15] Neben der individualrechtlichen Verbürgung der Medienfreiheiten durch Art. 5 I S. 2 GG stehen sie somit zugleich im Dienst einer objektiv-demokratischen Funktion, einer öffentlichen Aufgabe.[16] Die öffentliche Aufgabe der Medien besteht in ihrer Vermittlungs- und Kontrollfunktion, in ihrem Charakter als ständiges Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und den von ihm gewählten Vertretern.[17] Dieser öffentlichen Aufgabe wegen werden die Medien immer wieder als "vierte Gewalt" in einer Demokratie apostrophiert.
Die rechtliche Ordnung des Rundfunks und der Presse unterscheiden sich erheblich. Der Grund dafür liegt in der unterschiedlichen Bewertung von Presse- und Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht. Die Pressefreiheit wird traditionell in erster Linie als das individuelle Abwehrrecht gegen den Staat betrachtet, dass eine Unternehmerfreiheit im Pressewesen begründet. Hingegen wird die Rundfunkfreiheit nicht als im Interesse des Individuums bestehende Freiheit zur Verbreitung eigener Meinungen durch den Rundfunk, sondern als dienende Freiheit, die allein um ihrer öffentlichen Funktion willen gewährleistet wird, angesehen.[18] Eine Rundfunk-Veranstalterfreiheit kann es gemäß dieser Interpretation der Rundfunkfreiheit nur nach Maßgabe der Gesetze geben und der Gesetzgeber darf nur die Zulassung der Veranstalter gestatten, die die funktionsgerechte Aufgabenerfüllung garantieren.[19] Rechtliche Grundlage des Pressebetriebes sind neben Art. 5 I GG die Landespressegesetze. Eine Presserechtsrahmengesetz ist vom Bund, trotz vorhandener Gesetzgebungskompetenz nie erlassen worden. Die Rechtsordnung des Rundfunks weist schon deshalb erhebliche Unterschiede gegenüber der Rechtsordnung der Presse auf, weil die Presse rein privatwirtschaftlich arbeitet während der Rundfunk in erster Linie durch das duale System aus öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk geprägt wird. Im Rahmen dieser Arbeit soll nur die Beteiligung der Parteien an den privaten Rundfunkunternehmen diskutiert werden. Die Problematik der Beteiligung politischer Parteien an den Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten würde diese Arbeit sprengen. Das deutsche Rundfunkrecht ist hauptsächlich durch die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichtes geprägt. Kaum ein Rechtsgebiet ist in Deutschland in so starkem Maße von der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes geprägt wie das Rundfunkrecht. Das einzige Rechtsgebiet, dass in gleich starkem Maße Richterrecht ist, ist - auf diese Koinzidenz lohnt es, hier hinzuweisen - das Parteienrecht.[20]
D. Die Parteien und die Presse
Es gehört zum klassischen Erscheinungsbild politischer Parteien, eigene Verlautbarungsorgane zu haben. Die Herausgabe von Mitgliederzeitungen/-zeitschriften, der Betrieb eigener Pressedienste, um die eigenen politischen Positionen an die Presse heranzutragen, geben keinen Anlass zu juristischen Auseinandersetzungen. Umstritten ist das Handeln der Parteien erst, wenn es über diesen mehr oder weniger "parteiinternen" Bereich hinausgeht.
1. Geschichte
Relevant für diese Arbeit ist die Betrachtung der historischen Beteiligungen von Parteien, insbesondere der SPD, an Presseunternehmen deshalb, weil die SPD ein funktionierendes Pressewesen vor Inkraftreten des Grundgesetzes 1949 und des ersten Parteiengesetzes 1967 etabliert hatte.[21] Es ist nicht ersichtlich, dass die vorkonstitutionelle Situation auf diesem Gebiet vom Grundgesetz beseitigt werden sollte. Die Geschichte der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen in Deutschland überschneidet sich in weiten Teilen mit der Geschichte der deutschen Sozialdemokratie. Die Gründe dafür sind vielfältig. Die SPD ist die älteste existierende deutsche Partei. Sie war Vorreiterin für moderne Volksparteien in ganz Europa. Und schließlich war die pressemäßige Betätigung in ihrer ganzen bisherigen Geschichte ein wesentlicher und prägender Bestandteil des politischen Agierens der SPD. Beide Strömungen der deutschen Sozialdemokratie, die 1863 als ihr Gründungsjahr betrachtet, waren begleitet von mehreren - zunächst in Privatbesitz befindlichen - Presseprojekten.[22] In einer Zeit, da die Sozialdemokratie scharfen Angriffen aus dem bürgerlichen Lager ausgesetzt war, ihre Funktionäre und aktiven Mitglieder mit vielfältigen Nachteilen rechnen mussten, erfüllten diese Zeitungen mehrere Aufgaben. Wichtigste Aufgabe war die Information und Werbung. Die Zeitungen sollten einerseits der Bildung und Information der Parteimitglieder dienen, andererseits aber auch die Ziele der Sozialdemokratie öffentlich bekannt machen und für sie werben. Neben der Information und Werbung hatten die sozialdemokratischen Organe von Anfang an auch eine ökonomische Funktion. Einerseits sollten sie den Lebensunterhalt der Parteifunktionäre sichern, die in anderen Unternehmen keine Beschäftigung fanden, andererseits sollten die Gewinne aus den Pressebetrieben der Finanzierung der Parteiarbeit zugute kommen.[23] Welche Bedeutung diese Funktion der Parteipresse hatte, lässt sich daran ablesen, dass bis zum Ende des deutschen Kaiserreiches die meisten sozialdemokratischen Reichstagsabgeordneten als Redakteure, Schriftsteller und Verkaufsleiter sozialdemokratischer Verlage oder als Gewerkschaftsangestellte ihren Lebensunterhalt verdienten.[24] 1913 beschäftigte die sozialdemokratische Parteipresse 11.089 Personen.[25] Im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts, sowohl im Kaiserreich als auch in der Weimarer Republik, erreichte die sozialdemokratische Presse eine enorme Ausdehnung. 1928 z.B. bildeten 204 sozialdemokratische Tageszeitungen ein die ganze Republik umfassendes Netz.[26] Seit 1925 waren die sozialdemokratischen Parteibetriebe in der "Konzentration AG. Sozialdemokratische Druckerei- und Verlagsbetriebe“ zusammengefasst.[27] Von den Nationalsozialisten wurden die sozialdemokratischen Verlage enteignet und dadurch die deutsche sozialdemokratischen Inlandspresse komplett zerschlagen. Nach 1945 kam es dann noch einmal zu einem Boom der sozialdemokratischen Presse: kurz vor der Währungsreform erreichte die von den Besatzungsmächten lizensierte sozialdemokratische Presse eine Auflage von 2,66 Millionen.[28] Mit der Währungsreform setzte eine Rückwärtsentwicklung ein, die schließlich in den 60er Jahren zum Untergang der traditionellen sozialdemokratischen Parteipresse führten.[29] In dieser Zeit ging, aufgrund gesellschaftlicher Umwälzungen und des damit verbundenen Funktionsverlustes der traditionellen Parteipresse, die Ära der Parteizeitungen in allen politischen Lagern zu Ende.[30] Die SPD strukturierte in den 70er und 80er Jahre ihre Medienbeteiligungen um und betreibt heute ihre Unternehmungen im Medienbereich nach eigenen Aussagen nur, um damit Geld für die Partei zu erwirtschaften und das im Vergleich mit der CDU/CSU bestehende Defizit an Großspenden auszugleichen.[31]
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen
Bedeutende Beteiligungen an Presseunternehmen hält in Deutschland zur Zeit nur die SPD. Im Zuge der Parteiskandale, die zur Novellierung des Parteiengesetzes führten, stellte sich die Frage, ob die umfangreichen Beteiligungen der SPD an Presseunternehmen, ob derartige Beteiligungen politischer Parteien überhaupt, zulässig sind. In dieser Diskussion vertrat die CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag die Auffassung, dass aus dem Grundgesetz ein Gebot strikter Trennung von Parteien und Medien folge. Deshalb forderte sie die juristische Normierung des Verbots bestimmender Beteiligungen der Parteien an Medienunternehmen, die nicht erkennbar der politischen Arbeit der Parteien dienen.[32] Die SPD hielt dem ein verfassungsrechtliches Gutachten entgegen, dass zu dem Schluss kommt, dass die Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen verfassungsrechtlich zulässig ist. Zum gleichen Ergebnis kam der Kommissionsentwurf für das Parteiengesetz. Denn das aus Art. 5 GG resultierende Grundrecht der Presseunternehmerfreiheit sei auch auf sie anwendbar und eine durch die Aufgabenzuweisung des Art. 21 GG gerechtfertigte Einschränkung dieses Rechtes greife erst dann, wenn der Parteistatus als Vorwand missbraucht werde, um ein Medienunternehmen zu betreiben.[33] Eine verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen wurde insbesondere auch mit Verweis auf das Verfassungsgebot der Chancengleichheit behauptet.[34] Dem wurde von Seiten der SPD entgegengehalten, dass die durch Medienbeteiligungen erwirtschafteten Gewinne ausgleichen, dass die SPD weniger Spenden aus der Wirtschaft erhält.[35] Zurecht wurde darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Chancengleichheit lediglich im Verhältnis der Parteien zum Staat und nicht - gleichsam in Form einer "Drittwirkung" - für die Beziehungen unter den Parteien gilt.[36] Der Staat muss bei allen Maßnahmen, die sich auf die finanzielle Situation der Parteien auswirken, strikte Chancengleichheit wahren. Die wirtschaftliche Betätigung von Parteien - auch im Mediensektor - gehört nach dieser Ansicht ebenso wie das Bemühen um Mitgliedsbeiträge und Spenden in den gesellschaftlichen Bereich und ist damit selbst ein Teil des politischen Wettbewerbs.[37] Die Ansicht, dass der Grundsatz der Chancengleichheit bedeutet, dass es dem Staat untersagt ist, die Parteien unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen zu unterwerfen, nicht aber, dass die Parteien durch ihn verpflichtet werden in gleicher Art und Weise aktiv zu sein, trifft zu. Wenn aber Medienbeteiligung und Werben um Spenden und Mitgliedsbeiträge als gleichartig dargestellt werden und nur als zwei verschiedene mögliche Formen des politischen Wettbewerbes angesehen werden, dann muss hier auf den qualitativen Unterschied zwischen diesen beiden Betätigungen der Parteien hingewiesen werden. Während der Erfolg des Einwerbens von Spenden und Mitgliedsbeiträgen davon abhängt, wie groß die Zustimmung zur Politik der Partei ist, ist es nämlich möglich, über die Beteiligung an Medienunternehmen Gewinne zu realisieren, die in keinerlei Abhängigkeit von dieser Zustimmung stehen. Da die Parteifinanzen wiederum das Ausmaß der Aktivitäten einer Partei entscheidend mitbestimmen, kann es so doch zu Verzerrungen in der öffentlichen Wahrnehmung von Parteien und damit im politischen Wettbewerb kommen.
3. Auswirkungen der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
Die wirtschaftliche Tätigkeit politischer Parteien im Pressewesen ist grundsätzlich zulässig. Allerdings stellt sich die Frage, ob aus einer unbeschränkten wirtschaftlichen Betätigung politischer Parteien im Pressewesen nicht Gefahren für die demokratische Ordnung in der Bundesrepublik erwachsen könnten.
Die enge Verflechtung von Politik und Medien - verstanden als Prozess der Instrumentalisierung der Medien durch die Politik und der Okkupation der Politik durch die Medien - wird allgemein als gefährlich betrachtet, weil sie die Ausdifferenzierung der öffentlichen Gewalt in Legislative, Judikative und Exekutive einebene, indem die Medien dadurch die Position des Anklägers, Anwaltes und Richters gleichzeitig übernähmen.[38] Die Möglichkeiten, der Verflechtung von Politik und Medien und den daraus resultierenden Gefahren für die Demokratie entgegenzutreten, werden als derzeit gering eingeschätzt.[39] Daraus erwachse die Notwendigkeit, dort anzusetzen, wo die Verflechtung von Politik und Medien einerseits besonders brisant, andererseits aber auch juristisch greifbar werde, weil sie in institutionalisierter Form erscheint, also beim Besitz von oder der wirtschaftlichen Beteiligung an Printmedien durch politische Parteien.[40]
Von praktischer politischer Bedeutung ist der Vorwurf, dass eine Partei, d.h. die SPD, über ihre Medien Einfluss auf die Meinungsbildung der Bürger nähmen, durch die von ihr akkumulierte Medienmacht so den Wettbewerb verfälsche und die Kontrollfunktion der demokratischen Medien erheblich beschädige. Die SPD beharrt auf dem Standpunkt, dass ihre Pressebeteiligungen nur unter ökonomischen Gesichtspunkten erfolgen. Dem ist jedoch entgegengehalten worden, dass schon aus psychologischen Gründen bei Journalisten eine Hemmung, die Hand zu beißen, die sie füttert, entstehen kann. Belegt wurde dies durch Studien, die Zeitungen mit SPD-Beteiligung eine tendenziell SPD-freundlichere Berichterstattung attestierten als solchen ohne SPD-Beteiligung.[41]
Problematisch ist, dass der Mediensektor in den letzten Jahren enorm an wirtschaftlicher Bedeutung gewonnen hat.[42] Gleichzeitig entstand durch das Aufkommen neuer Medien, verbunden mit dem Prozess der Globalisierung und der Entstehung des europäischen Binnenmarktes, ein hoher Regelungsbedarf im Medienrecht.[43] Die Art, wie diesem medienrechtlichen Regelungsbedarf nachgekommen wird, bestimmt u.a. mit über die Gewinne, die sich künftig in den Medien erwirtschaften lassen. Damit stellt sich - gerade wenn man der SPD-Argumentation glauben schenken will, dass es ihr nur um den wirtschaftlichen Ertrag ihrer Unternehmensbeteiligungen geht - die Frage, inwieweit das Agieren der SPD im Gesetzgebungsprozess durch ihr Gewinninteresse bestimmt wird.
Den von den Gegnern der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen konstatierten Gefahren werden auch mögliche Nutzen entgegengehalten. So wird zum Beispiel darauf verwiesen, dass es, um im Angesicht einer globalisierten Medienlandschaft einer Medienkonzentration vorzubeugen wichtig ist, dass es möglichst viele unterschiedliche Beteiligungen, auch durch politische Parteien, gibt.[44] Für die SPD wird festgestellt, dass die seit den 60er Jahren entwickelten Minderheitsbeteiligungen der Partei an regionalen Presseunternehmen dem rasanten Konzentrationsprozess der 60er und 70er Jahre, der insbesondere vom Springer-Verlag vorangetrieben wurde, Widerstand entgegengesetzt und so einen Beitrag zum Erhalt publizistischer Vielfalt geleistet hätten.[45] Insbesondere wird aber auf die Bedeutung der wirtschaftlich ertragreichen Pressebeteiligungen für eine demokratische Parteienlandschaft hingewiesen. Die Finanzierung einer Partei - so wird an Hand der SPD exemplifiziert - hauptsächlich aus Beiträgen der Mitglieder und Erträgen der parteieigenen Presseunternehmen mache diese unabhängig von parteifremden Großspendern aus der Wirtschaft.[46] Die dadurch erreichte Unabhängigkeit hätte über Jahrzehnte hinweg die wirtschaftliche wie geistige Unabhängigkeit der sozialdemokratischen Spitzenpolitiker gesichert.[47]
4. Möglichkeit und Notwendigkeit der Einschränkung der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
Je nach Wertung der Effekte, die eine erwerbswirtschaftliche Betätigung der Parteien im Pressewesen hat, wird eine Einschränkung dieses Engagements gefordert oder abgelehnt. Dabei ist es fraglich, ob eine derartige Einschränkung überhaupt möglich ist. Die Landespressegesetze und das Parteiengesetz enthalten keine Bestimmungen bezüglich des wirtschaftlichen Engagements politischer Parteien in der Presse. Deshalb stellt sich die Frage dahingehend, ob es verfassungsrechtlich zulässig wäre, Bestimmungen in die genannten Gesetze einzufügen, die die Tätigkeit der Parteien im Pressewesen einschränken. Die Pressefreiheit findet gemäß Art. 5 II 1. Alt. GG ihre Schranken in den allgemeinen Gesetzen. Zu beachten ist, dass die Pressefreiheit als ältestes Mediengrundrecht das klassische Abwehrrecht gegen den Staat ist. Die Freiheit der Presse steht für eine liberale Konzeption, die dem Staat die Kontrolle der öffentlichen Meinungsäußerung und Diskussion der Bürger verwehrt. Die Pressefreiheit ist die Freiheit der Presse vor dem Staat. Kern der Pressefreiheit ist das individuelle Abwehrrecht gegen den Staat. Die Behauptung, dass die Pressefreiheit nicht schrankenlos sei, sondern die Erfüllung der Aufgaben der Presse im demokratischen Staat voraussetze[48], ist unzutreffend. Zwar hat die Presse eine öffentliche Aufgabe. Diese kann jedoch nur herangezogen werden, um in verfassungsrechtlichen Abwägungen das Schutzniveau, dass sich aus der Pressefreiheit ergibt, zu bestimmen, nicht aber um die Einschränkung und enge Auslegung des Begriffs der Pressefreiheit zu begründen. Die Gewährleistung von Meinungsfreiheit und Vielfalt und politischer Kontrolle ergibt sich im Fall der Presse gerade nicht aus einem vorgeschriebenen Aufgabenkatalog sondern aus einer weitgefassten Unternehmerfreiheit, die eine Vielzahl von widerstreitenden Blättern unterschiedlichster Tendenz ermöglicht.
Die wirtschaftliche Betätigung der Parteien im Pressenwesen kann nur durch ein allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 II GG beschränkt werden. Allgemein ist ein Gesetz, dass nicht eine Meinung als solche verbietet, das sich nicht gegen die Äußerung einer Meinung als solche richtet, das vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützendem Rechtsgut dient, das gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang hat.[49] Dem Verbot einer Meinung als solche kommt es gleich, wenn einem Grundrechtsträger als solchem die aus dem Grundsatz der Pressefreiheit resultierenden Rechte genommen werden sollen. Ein Sondergesetz gegen die Beteiligung von Parteien an Presseverlagen wäre kein allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 II GG und somit verfassungswidrig.[50] Ein Gesetz allerdings, dass nicht gegen die Parteien als solche gerichtet wäre, sondern das auf die Verhinderung eines ungleichen (politischen) Wettbewerbes zielte, würde die Voraussetzungen eines allgemeinen Gesetzes i.S.d. Art. 5 II GG erfüllen.[51] Ein solches Gesetz dürfte aber die Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen nur beschränken, nicht völlig untersagen.[52]
Ein solches Gesetz zur Verhinderung eines ungleichen politischen Wettbewerbes müsste verhältnismäßig sein, d.h. ein legitimes Ziel verfolgen, und zur Erreichung dieses Zieles geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ein legitimes Ziel ist eines, dass auf das Wohl der Allgemeinheit gerichtet ist oder eines für dass ein staatlicher Schutzzweck besteht. Die Grundrechte als Werteordnung verpflichten den Staat zum Erhalt dieser Werteordnung. Aus Art. 5 I S. 2 GG folgt die Pflicht des Gesetzgebers zur Gewährleistung einer funktionsgerechten Aufgabenerfüllung der Presse.[53] Die Sicherung eines demokratischen politischen Wettbewerbes ist also ein legitimes Ziel. Geeignet ist ein Gesetz immer dann, wenn mit seiner Hilfe das angestrebte Ziel gefördert werden kann. Dies ist bei einem Gesetz, dass die Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen beschränkt, um Verzerrungen des politischen Wettbewerbes entgegen zu wirken, problemlos der Fall. Erforderlich ist ein Gesetz, wenn es kein milderes Mittel gibt, das den gleichen Erfolg mit der gleichen Sicherheit und einem vergleichbaren Aufwand herbeiführen würde. Es gibt ein milderes Mittel, dass die Verzerrung des politischen Wettbewerbes durch die Medienbeteiligungen politischer Parteien beseitigen würde, nämlich die für den Leser erkennbare Offenlegung der Parteibeteiligung. Diese Offenlegungspflicht müsste sowohl direkte als auch indirekte Beteiligungen umfassen. Die Offenlegung würde ausreichend publik sein, wenn sie im Impressum der Presseerzeugnisse ihren Platz fände. Die Bürger könnten so den Inhalt der Presseerzeugnisse im Lichte der Parteibeteiligung werten. Damit würde die Parteibeteiligung aus dem problematischen Bereich der Inkompatibilität von parteineutraler Berichterstattungspresse in den zulässigen und verfassungsrechtlich abgesicherten Bereich des politischen Wettbewerbes überführt.[54] Des Weiteren ist zu beachten, dass eine Betrachtung, die auf der Suche nach Mitteln gegen Pressebeteiligungen politischer Parteien, die in Form und Umfang als negativ bewertet werden, immer nur von den Parteien ausgeht den Blick auf mögliche Lösungen versperrt. Die Anhäufung von Pressebeteiligungen durch eine Partei ist letztlich auch nur eine - wenn auch besondere - Form der Medienkonzentration. Sollten politische Parteien aufgrund wirtschaftlicher Beteiligungen einen beherrschenden Einfluss auf die Presse erlangen, wäre dem deshalb zuerst mit kartell- und presserechtlichen Maßnahmen zu begegnen.[55] Da das Problem der Medienmacht durch Medienkonzentration an Brisanz gewinnt, wenn es um Medienmacht durch Medienkonzentration in den Händen einer politischen Partei geht, wäre nachzudenken, ob hier nicht Obergrenzen für die Beteiligung politischer Parteien am Pressemarkt angebracht wären, die über die allgemeinen Regeln der Konzentrationskontrolle hinausgehen.[56]
[...]
[1] So hält die Partei Bündnis 90/Die Grünen nach Angaben des Referenten für Medienpolitik der
Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, Olivver Passek, eine Einlage bei der Genossensvhaft
der „tageszeitung“ in Höhe von 20.000,- DM (E-mail an den Verfasser vom 14. April 2003).
[2] Feser: Der Genossenkonzern, Umschlag-Rückseite.
[3] Bender: Cross-Media-Ownership, S. 28.
[4] Huber: Parteien in der Demokratie, S. 613.
[5] Möstl: DÖV 2003, S. 109.
[6] Möstl: DÖV 2003, S. 109.
[7] Klein: Parteien - Presse - Rundfunk, S. 193.
[8] Klein: Parteien - Presse - Rundfunk, S. 194.
[9] Huber: Parteien in der Demokratie, S. 623.
[10] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 46.
[11] Häupel: Das Vermögen der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung, S. 360.
[12] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 92f.
[13] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 90ff.
[14] Fechner: Medienrecht, Rn. 8.
[15] BVerfGE 5, 85 (205).
[16] Möstl: DÖV 2003, S. 107.
[17] Möstl: DÖV 2003, S. 107.
[18] Möstl: DÖV 2003, S. 108.
[19] Möstl: DÖV 2003, S. 106.
[20] Huber: Parteien in der Demokratie, S.609.
[21] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 83.
[22] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 11.
[23] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 11ff.
[24] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 14.
[25] Ritter: Arbeiterbewegung, Parteien und Parlamentarismus, S. 47.
[26] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 17f.
[27] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 27.
[28] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 18.
[29] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 18.
[30] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 81.
[31] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101ff.
[32] Möstl: DÖV 2003, S. 107.
[33] Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger, S. 102.
[34] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 16.
[35] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101ff.
[36] Schneider: Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 329.
[37] Schneider: Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 330.
[38] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 12
[39] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 15.
[40] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.15.
[41] Medien Tenor GmbH: http://www.medien-tenor.de/beitrag/29-6869.html.
[42] Fechner: Medienrecht, Rn. 2.
[43] Fechner: Medienrecht, Rn. 2.
[44] E-mail des Referenten für Medienpolitik der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, Oliver
Passek, an den Verfasser vom 14. April 2003.
[45] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 98.
[46] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101.
[47] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 107.
[48] Feser: Der Genossenkonzern, S. 222f.
[49] BVerfGE 7, 198, (209).
[50] Klein: Parteien – Presse – Rundfunk, S. 198.
[51] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.16.
[52] Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.16.
[53] Möstl: DÖV 2003, S. 111.
[54] Möstl: DÖV 2003, S. 111.
[55] Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 96.
[56] Möstl: DÖV 2003, S. 111.
- Citation du texte
- Hannes Püschel (Auteur), 2003, Rechtliche Problematik der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/15868
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