Die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im Europäischen Gemeinschaftsrecht

Mit Vertrag von Lissabon

Diplomarbeit , 2009 , 104 Seiten , Note: 15 Punkte

Jura - Europarecht, Völkerrecht, Internationales Privatrecht

Seit Beginn der 1990er Jahre wird im Zusammenhang mit der Politik der Europäischen Gemeinschaft immer wieder die Forderung nach mehr Bürgernähe, Transparenz und demokratischer Teilhabe laut. Die einen äußern diese Forderung aus Sorge, dass der „Eurozentrismus“ unaufhaltsam immer weiter um sich greife,
anderen liegt an mehr demokratischer Legitimierung der europäischen Institutionen und an einer stärkeren Handlungskontrolle.
Als Heilsbringer, „Zauberwort“, ja gar als „Wundermittel“ für eine gesteigerte Akzeptanz politischer Entscheidungen gilt angesichts dieser Problematik gemeinhin, insbesondere aber auch im föderalen Deutschland seit jeher das Subsidiaritätsprinzip.

Neben einer breiten Basis, die diesem Prinzip Zustimmung entgegen bringt, finden sich jedoch auch kritische Stimmen, die dem Subsidiaritätsprinzip entweder nur einen Placeboeffekt zumessen oder aber dessen Wirksamkeit auf europäischer Ebene ganz verneinen. Mit Begriffen wie „Leerformel“ oder „Worthülse“ wird
das Subsidiaritätsprinzip dabei zum Trojanischen Pferd stilisiert, hinter dessen schöner Verpackung sich tatsächlich nur weitere Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene zu verbergen suchten.

1.1. Ziel und Aufbau der Arbeit
Vor diesem Hintergrund möchte der Verfasser im Folgenden den Charakter und die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im bisherigen europäischen Gemeinschaftsrecht genauer untersuchen und dann den Blick auf die Zukunft der Europäischen Union richten.

Was ist unter dem Subsidiaritätsprinzip überhaupt genau zu verstehen? Inwieweit ist es tatsächlich geeignet auch rechtspraktische Wirkungen zu zeitigen und so die Hoffnungen zu erfüllen, die in dieses Prinzip gesetzt werden?

Ist es mehr als ein politischer Kampfbegriff oder gleicht der Versuch, es auf europäischer Ebene juristisch operabel zu machen, tatsächlich dem vergeblichen Ansinnen, „einen Pudding
an die Wand zu nageln“?

Inhaltsverzeichnis

Kurzzusammenfassung

Dank

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Persönliche Motivation
1.2 Ziel und Aufbau der Arbeit

2. Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips
2.1 Die ideengeschichtliche Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips
2.1.1 Ursprüngliche Wortbedeutung
2.1.2 Historische Ursprünge im Kirchenrecht
2.2 Die inhaltliche Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips
2.2.1 Handlungsermächtigung durch Legitimierung von unten
2.2.2 Die positive und die negative Seite des Subsidiaritätsprinzips9
2.2.3 Die Kriterien der Leistungsfähigkeit und Notwendigkeit
2.2.3.1 Die Leistungsfähigkeit der kleineren Einheiten
2.2.3.2 Notwendigkeit und Effizienz
2.2.4 Das Subsidiaritätsprinzip als Zuständigkeitsverteilungs- bzw Zuständigkeitsausübungsregel
2.2.5 Der rechtliche Charakter des Subsidiaritätsprinzips
2.3 Zusammenfassung

3. Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht vor dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union
3.1 Implizite Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWGV
3.2 Die Diskussion um das Subsidiaritätsprinzip im Vorfeld des Vertrages über die Europäische Union
3.2.1 Die Europäische Kommission
3.2.2 Das Europäische Parlament
3.2.3 Die Mitgliedstaaten
3.2.4 Die regionalen Untergliederungen der Mitgliedstaaten
3.2.5 Resümee

4. Das Subsidiaritätsprinzip ab dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union
4.1 Überblick
4.2 Absatz 1 - Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
4.3 Absatz 2 - Das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne
4.3.1 Anwendungsbereich
4.3.1.1 Der Begriff der „ausschließlichen Zuständigkeit“
4.3.1.2 Die Definition der „konkurrierenden Zuständigkeiten“
4.3.1.3 Die Definition der „parallelen Zuständigkeiten“
4.3.2 Der Begriff der „in Betracht gezogenen Maßnahmen“
4.3.3 Adressaten
4.3.4 Materielle Vorgaben des Abs. 2 für die Kompetenzausübung
4.3.4.1 Die Anforderungen des Subsidiaritätsprotokolls von Amsterdam
4.3.4.2 Die Subsidaritätsprüfung
4.3.4.2.1 Das Negativkriterium - „nicht ausreichend“
4.3.4.2.2 Das Positivkriterium - „besser“
4.3.5 Umsetzung und Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips
4.3.5.1 Prozedurale Umsetzung im Rechtsetzungsverfahren
4.3.5.2 Prozessuale Kontrolle im Rechtschutzverfahren
4.3.5.2.1 Klageberechtigte
4.3.5.2.2 Justiziabilität
4.3.5.2.3 Rechtsprechung des EuGH
4.4 Absatz 3 - Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
4.4.1 Anwendungsbereich
4.4.2 Die materiellen Vorgaben des Abs. 3
4.4.3 Justiziabilität und Kontrolle
4.5 Bewertung des Subsidiaritätsprinzips im bisherigen europäischen Gemeinschaftsrecht

5. Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag von Lissabon
5.1 Vorgeschichte
5.1.1 Der Europäische Verfassungskonvent
5.1.2 Vom Verfassungsvertrag zum Reformvertrag von Lissabon
5.2 Die Neuerungen des Vertrags von Lissabon bei der Anwendung
des Subsidiaritätsprinzips
5.2.1 Die Einteilung der EU-Kompetenzen in Kategorien
5.2.2 Das neue Subsidiaritätsprotokoll Nr. 2
5.2.3 Die Neuerungen auf nationaler Ebene
5.2.3.1 Das Frühwarnsystem - Ex-ante-Kontrolle
5.2.3.1.1 Verfahren
5.2.3.1.2 Auswirkungen auf die Rechtsetzung
5.2.3.2 Das Klagerecht vor dem EuGH - Ex-post-Kontrolle
5.2.4 Die Neuerungen auf regionaler und kommunaler Ebene
5.2.4.1 Die Sonderrolle der deutschen Regionen
5.2.4.1.1 Mitwirkung am Frühwarnmechanismus durch den
Bundesrat
5.2.4.1.2 Mitwirkung am Klagerecht vor dem EuGH durch
den Bundesrat
5.2.4.2 Gemeinsame Rechte der regionalen und kommunalen
Ebene
5.2.4.2.1 Die Einbeziehung in Art. 5 Abs. 3 EUV VvL
5.2.4.2.2 Das Klagerecht des Ausschusses der Regionen
5.2.5 Die neuen prozeduralen Pflichten der Unionsorgane
5.2.5.1 Die Ausdehnung der Konsultationspflicht der Kommission auf die regionale und kommunale Ebene
5.2.5.2 Die intensivierte Begründungspflicht der Kommission

6. Perspektiven der Reformvorschläge: Bewertung und Ausblick

Quellenverzeichnis

Anhang:
Anhang 1
Europäischer Rat von Edinburgh vom 12. Dezember 1992, Schlussfolgerung des Vorsitzes, Anlage I - Gesamtkonzept für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Artikels 3 b des Vertrags über die Europäische Union durch den Rat
Anhang 2
Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Verfahren zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips vom 25. Oktober 1993

Kurzzusammenfassung

In der vorliegenden Diplomarbeit untersucht der Verfasser die Einführung und Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips im europäischen Gemeinschaftsrecht ab dem Vertrag über die Europäische Union. Ausgehend von dem Ziel, den materiel­len Gehalt und die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips auf europäischer Ebene darzustellen, vergleicht er dieses Prinzip mit den Standards des allgemei­nen Subsidiaritätsprinzips gemäß der katholischen Soziallehre. Sowohl die Rechtstexte des bisherigen Gemeinschaftsrechts als auch die Neuerungen im Ver­trag von Lissabon werden in die Betrachtungen einbezogen.

Die Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen der „positiven“ wie der „negativen“ Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips erfolgt anhand von Kommentaren und Gutachten zu den europäischen Verträgen. Die Beurteilung der Umsetzung des Prinzips im Gemeinschaftsrecht und sowie die Bewertung seiner gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten gründen sich auf die Subsidiaritätsberichte der Bundesre­gierung, auf Dokumente der Europäischen Kommission, auf Urteile des Europäi­schen Gerichtshofes sowie auf die einschlägige politik- und rechtswissenschaftli­che Literatur.

Im Ergebnis wird sowohl durch die Ausführungen zu den materiellen und formel­len Voraussetzungen als auch durch die Analyse der prozeduralen und prozessua­len Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips festgestellt, dass beide Prinzipien von grundsätzlich verschiedenen Ausgangslagen ausgehen und daher keineswegs de­ckungsgleich sind. Das europäische Subsidiaritätsprinzip entfaltet streng verstan­den nur sehr geringe Wirkung und bedarf daher auch über den Vertrag von Lissa­bon hinaus noch weiterer Konkretisierung in den Verträgen wie in der Rechtspre­chung.

Dank

Ein ganz herzliches Dankeschön möchte ich allen aussprechen, die mich während der Erstellung dieser Diplomarbeit durch Kritik, Geduld und Verständnis unter­stützt haben, ganz besonders meiner Familie.

Ich danke zudem Herrn Norbert Lins, M.A., welcher mir bei der Erstellung dieser Arbeit mit Rat und Tat zur Seite stand, sowie Prof. Dr. Ewald Eisenberg, welcher als Wahlpflichtfachbetreuer Unklarheiten beseitigte und mir zu einem tieferen Verständnis des europäischen Primärrechts verhalf. Schließlich bedanke ich mich bei Frau Sonja Schemenauer, die durch kritisches Korrekturlesen dieser Arbeit eine ansprechende Form gab.

Nicht zuletzt möchte ich mich bei Prof. Dr. Heinz-Joachim Peters bedanken, wel­cher die Betreuung dieser Diplomarbeit übernahm und mit stets hilfreichem Rat dazu beitrug, dass diese Arbeit gelingen konnte.

Kehl, im April 2009 Jonathan Mayer

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Seit Beginn der 1990er Jahre wird im Zusammenhang mit der Politik der Europäi­schen Gemeinschaft immer wieder die Forderung nach mehr Bürgernähe, Trans­parenz und demokratischer Teilhabe laut. Die einen äußern diese Forderung aus Sorge, dass der „Eurozentrismus“^[1] unaufhaltsam immer weiter um sich greife, anderen liegt an mehr demokratischer Legitimierung der europäischen Institutio­nen und an einer stärkeren Handlungskontrolle.

Als Heilsbringer, „Zauberwort“^[2], ja gar als „Wundermittel“^[3] für eine gesteigerte Akzeptanz politischer Entscheidungen gilt angesichts dieser Problematik gemein­hin, insbesondere aber auch im föderalen Deutschland seit jeher das Subsidiari­tätsprinzip.

Neben einer breiten Basis, die diesem Prinzip Zustimmung entgegenbringt, finden sich jedoch auch kritische Stimmen, die dem Subsidiaritätsprinzip entweder nur einen Placeboeffekt zumessen oder aber dessen Wirksamkeit auf europäischer Ebene ganz verneinen. Mit Begriffen wie „Leerformel“^[4] oder „Worthülse“ wird das Subsidiaritätsprinzip dabei zum Trojanischen Pferd stilisiert, hinter dessen schöner Verpackung sich tatsächlich nur weitere Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene zu verbergen suchten.

1.1 Persönliche Motivation

Die Idee zu diesem Thema entstand während eines dreimonatigen Praktikums im Abgeordnetenbüro von Dr. Andreas Schwab (MdEP) im Europaparlament in Brüssel. Neben der aktiven Teilnahme am europäischen Willensbildungs- und Legislativprozess war es dabei eine meiner Hauptaufgaben Bürgeranfragen zu beantworten. Bei dieser Tätigkeit wurde mir selbst die wachsende Komplexität der europäischen Aufgabenverteilung und -ausübung bewusst. Auch drückten die Anfragen der Bürger^[5] oftmals einen Mangel an Verständnis für europäische Zu­ständigkeiten und Abläufe bzw. pure Resignation vor dem EU- Bürokratiedschungel aus.

Aufgrund dieser Erkenntnis reifte in mir der Entschluss, meine Abschlussarbeit dem Thema der Subsidiarität als Regel für die Verteilung und Ausübung von Zu­ständigkeiten zu widmen, um aufzuzeigen, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip imstande sein kann, seinen Beitrag zu einem dem Bürger näheren und effiziente­ren Europa der Zukunft zu leisten.

1.2 Ziel und Aufbau der Arbeit

Vor diesem Hintergrund möchte ich im Folgenden den Charakter und die Wir­kungsweise des Subsidiaritätsprinzips im bisherigen europäischen Gemeinschafts­recht genauer untersuchen und dann den Blick auf die Zukunft der Europäischen Union richten.

Was ist unter dem Subsidiaritätsprinzip überhaupt genau zu verstehen? Inwieweit ist es tatsächlich geeignet auch rechtspraktische Wirkungen zu zeitigen und so die Hoffnungen zu erfüllen, die in dieses Prinzip gesetzt werden? Ist es mehr als ein politischer Kampfbegriff oder gleicht der Versuch, es auf europäischer Ebene ju­ristisch operabel zu machen, tatsächlich dem vergeblichen Ansinnen, „einen Pud­ding an die Wand zu nageln“^[6] ?

Um eine fundierte Vergleichsgrundlage für die Beurteilung der europäischen Ausprägung dieses Prinzips zu schaffen, möchte ich zunächst den ursprünglichen Wortsinn des Subsidiaritätsprinzips und seine allgemeine Bedeutung nach der katholischen Soziallehre herausarbeiten (Kapitel 2).

Sodann soll in aller Kürze auf die Möglichkeit einer impliziten Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht vor dem Unionsvertrag von Maast­richt 1993 eingegangen und die Positionen verschiedener Akteure dargelegt wer­den, welche schließlich zur Formulierung des Prinzips in Art. 3b (g.R. Art. 5) Abs. 2 des Vertrags über die Europäischen Gemeinschaften (EGV) geführt haben (Kapitel 3).

Im darauf folgenden Hauptteil (Kapitel 4) wird die europäische Ausprägung des Prinzips im Zusammenhang mit weiteren Voraussetzungen der Kompetenzaus­übung näher erläutert, indem dessen Tatbestandsvoraussetzungen geprüft und sei­ne Umsetzung in prozeduraler sowie prozessualer Praxis auf EG-Ebene beleuchtet werden. Den Schluss dieses Kapitels bildet eine Bewertung des Subsidiaritäts­prinzips und dessen Anwendung im bisherigen EG-Recht im Vergleich zur katho­lischen Soziallehre.

Im fünften und letzten Kapitel möchte ich Neuerungen im Vertrag von Lissabon im Bezug auf die Subsidiarität bzw. deren Kontrolle durch die nationalen Parla­mente und Regionen aufzeigen und diese abschließend im Vergleich zur bisheri­gen Handhabung des Prinzips bewerten.

2. Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips

Um dem abstrakten Begriff des Subsidiaritätsprinzips näher zu kommen, bedarf es im Folgenden einiger Erläuterungen zum Hintergrund, der Entwicklung und der Ausgestaltung dieses Prinzips.

2.1 Die ideengeschichtliche Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips

Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips soll zuerst etymologisch untersucht werden. Sodann wird näher auf seine historische und inhaltliche Entwicklung eingegangen werden:

2.1.1 Ursprüngliche Wortbedeutung

Aus dem Lateinischen kommend, leitet sich der Begriff „Subsidiarität“ etymolo­gisch vom Wort „subsidium“ ab, das dem militärischen Bereich entstammt. Das „subsiduum“ bezeichnet die im Rücken einer Truppe zurückbleibende Hilfe (Rückhalt, Reservetruppe), die erst eingreift, wenn die in der vordersten Schlacht­reihe stehenden Kräfte nicht ausreichen. Insofern entspricht der Wortgehalt der Vorstellung eines Krafteinsatzes, der erst in zweiter Linie greift.^[7] In erster Linie sollte darauf geachtet werden, dass - bildlich gesprochen - die Frontreihe in der Schlacht hält. Die Reservetruppe, das subsiduum, greift erst dann ein, wenn sich Lücken auftun oder die gesamte Schlachtordnung aufbricht.

2.1.2 Historische Ursprünge im Kirchenrecht

Um festzustellen, welche ideengeschichtlichen Grundgedanken das Subsidiari­tätsprinzip in sich trägt, erscheint es unumgänglich, zunächst seinen Kristallisati- onspunkt in der Neuzeit herauszugreifen. Nach herrschender Meinung^[8] hat dem­nach das Subsidiaritätsprinzip in der katholischen Soziallehre mit der Sozialenzy­klika „Quadragesimo Anno“ von Papst Pius XI. vom 15. Mai 1931 erstmals eine relativ konkrete Ausprägung erfahren, die eine weltweite Auseinandersetzung mit diesem Grundsatz hervorrief und zu seiner begrifflichen Rezeption in den ver-schiedensten wissenschaftlichen Bereichen führte.^[9] Der in diesem Werk enthalte­ne Grundgedanke einer gestuften Aufgabenwahrnehmung war freilich keineswegs neu. Das Modell einer Ordnung, welche Zuständigkeiten jeweils „von unten her“ begreift und den Zugriff „von oben“ lediglich als Unterstützungsmaßnahme zu­lässt, findet sich bereits in den Schriften von Aristoteles bzw. Thomas von Aquin und lag letztlich auch schon der Idee des Liberalismus zugrunde.

In der Sozialenzyklika „Quadragesimo Anno“ heißt es:

„... wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so ver­stößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jed­wede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen.“^[10]

Entscheidende Einflüsse auf diese Fassung des Prinzips und auf seine Aufnahme in die Enzyklika gehen bemerkenswerterweise auf die deutschen Jesuiten Gustav Gundlach und Oswald von Nell-Breuning zurück. Somit ist es nicht verwunder­lich, dass die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips in Art. 5 Abs.2 im Vertrag über die Europäische Union (EGV) Parallelen zu Art. 72 Abs. 2 des Bonner Grundgesetzes (GG) aufweist.

Die föderalistische Idee war zur Entstehungszeit der deutschen Verfassung stark von katholischen Subsidiaritätsgedanken beeinflusst. Da das deutsche Grundge­setz auf Bestreben des Bundes und mehr noch der deutschen Länder im Lauf der Zeit das europäische Primärrecht maßgeblich beeinflusst hat, kann mit Fug und Recht behauptet werden, dass „[...] das aktuelle Subsidiaritätsprinzip in der Euro­päischen Gemeinschaft [...] seine entstehungsgeschichtlichen Wurzeln in der ka­tholischen Soziallehre [hat].“^[11]

Dass sich die EG mit der Aufnahme bzw. Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in ihren Vertragsstrukturen dem Vergleich mit den Aussagen der katholischen Soziallehre zu ebendiesem Grundsatz stellen muss, ist also nur folgerichtig. Die selbständig formulierte Definition in Art. 5 Abs. 2 EGV kann daran nichts ändern. Ganz im Gegenteil, diese Definition mag bei näherer Betrachtung Lücken aufwei­sen, die unter Heranziehung der Ergebnisse der katholischen Soziallehre zu füllen sein könnten, oder aber sie mag zu diesen Ergebnissen gar im Widerspruch ste­hen. „Dann wird man feststellen müssen, dass die Europäische Gemeinschaft nicht [unbedingt] Subsidiarität meint, wenn sie Subsidiarität sagt.“^[12]

Angesichts weiterer umfassender Untersuchungen zu diesem Thema muss hier der Hinweis genügen, dass das protestantische Kirchenuniversum für sich in An­spruch nimmt, das Subsidiaritätsprinzip bereits sehr viel früher als die katholische Seite akzentuiert und im inneren Aufbau der Kirche realisiert zu haben. Insbeson­dere die Beschlüsse der Emdener Synode von 1571 und die Theorien von Johan­nes Althusius (1557-1638), Syndikus in Emden, vom stufenförmigen Aufbau der Gesellschaft als Grundlage des calvinistischen Kirchenrechts, dienen dieser These als Grundlage^[13].

Trotz dieser Einflüsse ist laut h. M. in der Literatur unumstritten, dass vor allem die katholische Soziallehre u.a. mit den Formulierungen in “Quadragesimo Anno“ maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung des heute im europäischen Sprach- raum als „allgemeines Subsidiaritätsprinzip“ bekannten Begriffes genommen hat.

Heute steht das Subsidiaritätsprinzip frei von religiösem Nebensinn für eine Staats- und Gesellschaftsordnung der Freiheit und Vielfalt, die sich „von unten her“ aufbaut und jedes Tätigwerden der jeweils höheren Ebene als ein grundsätz­lich rechtfertigungsbedürftiges Eingreifen begreift.^[14] Die Übernahme dieses Prin­zips in das Gemeinschaftsrecht bedeutet daher keinesfalls die Einführung eines Glaubensprinzips in die supranationale Ordnung.^[15]

2.2 Die inhaltliche Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips

Anhand der Formulierungen in „Quadragesimo Anno” und einschlägiger politik- bzw. rechtswissenschaftlicher Literatur möchte ich im Folgenden die einzelnen Elemente des (allgemeinen) Subsidiaritätsprinzips nach der katholischen Sozial­lehre erläutern. Hierdurch soll eine Vergleichsgrundlage geschaffen werden, um zu überprüfen, inwiefern die EG das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 Abs. 2 EGV tatsächlich von der katholischen Soziallehre übernommen oder aber dessen Ge­danken abgewandelt hat. Aus diesem Grund werden in den folgenden Unterkapi­teln die einzelnen Aspekte hervorgehoben, die in der EG-Diskussion bis heute Anlass zu divergierenden Auslegungen geben.

2.2.1 Handlungsermächtigung durch Legitimierung von unten

„Die katholische Soziallehre anerkennt die Vervollkommnung des Einzelmen­schen als Ziel, sieht darin einen selbständigen Wert.“^[16]

Diese Betrachtungsweise beruft sich darauf, dass der Mensch schon als Indivi­duum für sich allein genommen ein würdevolles Wesen ist, als soziales Wesen jedoch zum Zusammenschluss mit anderen Individuen tendiert.^[17]

Indem der Einzelne einem Kollektiv beitritt, gibt er den Willen, seinen eigenen Beitrag zum Gesamthandeln beizusteuern, keinesfalls auf. Vielmehr geht er davon aus, dass die Gesellschaft ihm nur ergänzend in einigen Bereichen zur Seite steht und ihm die Möglichkeit der eigenständigen Bewältigung von Aufgaben weiterhin überlässt.

Auf diesem Weg entsteht nach der katholischen Soziallehre von unten nach oben die richtige Gesellschaftsordnung mit der Maßgabe, dass alle Aufgaben zunächst beim Individuum ruhen und von ihm erst dann mit anderen geteilt werden, wenn ihre Bewältigung durch den einzelnen nicht möglich ist.

Im Bezug auf das Verhältnis zwischen der EG und den Mitgliedstaaten kann eine ähnliche Ansicht vertreten werden:

Alle Aufgaben, welche die EG inzwischen wahrnimmt, standen ursprünglich den Staaten allein zu. In der Präambel des EWGV wurden unter anderem die Aufga- ben der stetigen Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen der Völ­ker und der Wahrung von Frieden und Freiheit hervorgehoben. Diese Ziele aber ließen sich - so die Erkenntnis der Mitgliedstaaten - einzelstaatlich nur schwer bzw. gemeinschaftlich besser erreichen. Daher gründete man, den obigen Ausfüh­rungen folgend, eine Gemeinschaft und übertrug ihr diese Aufgaben.^[18] „Wie beim Individuum, so darf auch beim Staat jedoch nicht angenommen werden, dass er mehr übertragen wollte, als er für nötig hielt. Er wollte selbst auch weiterhin ges­taltend mitwirken und nicht von der Gemeinschaft entmündigt werden.“^[19] Um im Sinne dieses Gestaltungsrechts die alleinige Legitimierung von Gemein­schaftshandeln durch die Mitgliedstaaten zu betonen, wird von einigen Autoren das Argument der staatlichen Souveränität angeführt.

Allein durch die Abgabe staatlicher Aufgaben an die europäische Ebene gelangt die EG keineswegs zu eigener Souveränität. Die Mitgliedstaaten wollen mit dem Argument der Souveränität lediglich betonen, dass aufgrund der fehlenden Souve­ränität der Gemeinschaft eine stetige Legitimierung von mitgliedstaatlicher Ebene aus („von unten“) notwendig sei, um weiterhin wirkungsvoll und vor allem ge­meinschaftlich im engeren Sinne Aufgaben wahrnehmen zu können. Insoweit also vertragliche Regelungen fehlen, muss im Einzelfall berücksichtigt werden, ob Mitgliedstaaten Zuständigkeiten abgeben wollen.^[20]

Die Ausrichtung des Subsidiaritätsprinzips an der staatlichen Souveränität ist je­doch völlig irreführend. Während die Souveränität rein formal die Zuständigkei­ten sowohl innerhalb des jeweiligen Staatsaufbaus (innere Souveränität) als auch außerhalb z. B. im Rahmen von Staatenverbünden regelt (äußere Souveränität), behält sich das Subsidiaritätsprinzip eine materielle Prüfung des Vorrangs einer niederrangigen Organisationsstufe gegenüber der höheren vor. Daraus geht her­vor, dass ein Handeln der höheren Einheit nur dann legitim und legitimiert ist, wenn keine niedrigere Einheit in der Lage ist, eine bestimmte Aufgabe adäquat wahrzunehmen (sog. Zuständigkeitsprärogative).

Die Tatsache, dass der Staat - im Gegensatz zu anderen Organisationsstufen - Souveränität besitzt, hat somit außer Acht zu bleiben, wenn das Subsidiaritäts- prinzip geprüft wird.^[21]

Daher gilt im Verhältnis zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten: „Genauso­wenig wie die innere Souveränität des Staates eine Entscheidung für die untere Ebene verhindert,^[22] erzwingt die äußere Souveränität der Mitgliedstaaten eine solche Entscheidung im Verhältnis der Staaten und der EG.“^[23]

Die Entscheidung, welche „Stufe“ welche Tätigkeiten wahrnimmt, hat deshalb allein aufgrund der Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips zu erfolgen.

2.2.2 Die positive und die negative Seite des Subsidiaritätsprinzips

Die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips werden in „Quadragesimo “ formuliert wie folgt:

„Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen.“

Damit hat das allgemeine Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre einen „doppelten inhaltlichen Gehalt“^[24] : zum einen (negativ) eine Abwehrfunktion der niederen Ebene gegen Übergriffe durch die höhere, zum anderen (positiv) eine Unterstützungsfunktion der niederrangigen durch die höherrangige Ebene.

Die negative Seite des Prinzips („darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen“) be­schreibt das Verbot für Gemeinschaftsorgane, Aufgaben an sich zu ziehen, welche ihre Glieder auch allein zufrieden stellend erledigen können. Der positiv­appellierende Grundsatz hingegen („sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen“), fordert den Beistand höherer Organe bei der Bewältigung solcher Aufgaben, die von kleineren Gemeinwesen auf sich allein gestellt nicht effektiv erfüllt werden könnten und die somit ins Hintertreffen gerieten.

Auf den Kontext der Europäischen Union bezogen wird zu untersuchen sein, in­wiefern diese beiden Seiten, die positive wie die negative, Bestandteil der Formu­lierung des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht durch den Vertrag über die Europäischen Union geworden sind. Des Weiteren soll analysiert werden, welche Seite inhaltlich überwiegt und somit die Stoßrichtung des Subsidiaritäts­prinzips bei der gemeinschaftlichen Rechtsetzung angibt.

2.2.3 Die Kriterien der Leistungsfähigkeit und Notwendigkeit

Die Formulierung in „Quadragesimo Anno“ „[...] was die kleineren und unterge­ordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, [...]“ setzt ein Urteil darüber voraus, was die kleinere Einheit zu leisten vermag (Kriterium der Leistungsfähigkeit) und wann die Übernahme einer Aufgabe durch eine bestimm­te Gemeinschaft unumgänglich ist (Kriterium der Notwendigkeit). Diese beiden Kriterien sollen nun näher beleuchtet werden.

2.2.3.1 Die Leistungsfähigkeit der kleineren Einheiten

Wann kann man also sagen, dass eine Gemeinschaft „etwas mit ihren eigenen Händen leisten könne“?^[25] Dies ist dann eindeutig nicht der Fall, wenn sie, um sich einer ihr übertragenen Aufgabe zu widmen, Wertvolleres, Wichtigeres und Dring­licheres vernachlässigen muss.^[26] Eine Beeinträchtigung des bereits bestehenden und bewährten Aufgabenkreises darf also nicht erfolgen, wenn man davon aus­geht, dass auch die zugrunde liegende Aufgabe nach den Maßgaben des Subsidia­ritätsprinzips zustande gekommen ist. Wenn das gewährleistet ist, hat die engste Gemeinschaft ein Recht auf Zuständigkeit zur Besorgung der jeweils zu untersu- chenden Aufgabe.^[27]

Ein zweiter Aspekt ergibt sich aus der Frage, was es bedeutet, dass eine Gemein­schaft etwas „zum guten Ende führen“ könne. Demnach ist ein Urteil darüber von Nöten, wann die Besorgung einer Aufgabe durch die Gemeinschaft zufrieden stel­lend ist. Hier bleibt notwendigerweise ein weiter Ermessenspielraum.

2.2.3.2 Notwendigkeit und Effizienz

„Die Gemeinschaft [...] soll das tun, was ihre Glieder nicht tun können, nichtsdes­toweniger aber getan werden soll oder muss.“^[28] Daraus folgt, dass sich die Not­wendigkeit ausschließlich auf das Handeln der übergeordneten Organisationsein­heit bezieht. Eine Notwendigkeit, dass die Besorgung einer Aufgabe im Interesse des Gemeinwohls ist, muss bereits bestehen, wenn man die Subsidiarität prüft.^[29]

Im Rahmen der Notwendigkeitsprüfung muss dann die tatsächliche Fähigkeit der unteren Organisationseinheit, die angesprochene Aufgabe zu bewältigen, in ein angemessenes Verhältnis zur potenziellen Fähigkeit der höheren Einheit gesetzt werden. Denn die Notwendigkeit des Eingriffs der höheren Ebene wird sich dar­aus ergeben, dass die Aufgabenlösung durch die untere Ebene nicht ausreichend ist, während die höhere Ebene die Aufgabe lösen könnte. Keinesfalls ist jedoch die Leistungsfähigkeit der beiden Ebenen schematisch zu vergleichen und die Aufgabe derjenigen anzuvertrauen, die ein Plus an Effizienz aufweisen kann. Die­sem Argument der vermehrten Effizienz wohnt eine stark zentralisierende Kom­ponente inne.

Es kann daher nicht sein, dass die „Notwendigkeit“ des Eingriffs in einen Aufga­benbereich lediglich auf der Einschätzung beruht, dass die höhere Einheit etwas besser (effizienter) als ihre Glieder tun könne. Denn gerade in dieser Situation gibt das Subsidiaritätsprinzip vor, die Aufgabe bei der hierarchisch niedrigeren Ebene zu belassen bzw. - wenn man die positive Seite des Prinzips beachtet - die untere Ebene zu unterstützen, ohne ihr die Aufgabe ganz zu entziehen.

Auch unter diesen Gesichtspunkten wird die Niederlegung des Subsidiaritätsprin­zips im Vertrag von Maastricht zu betrachten sein. Woran misst die EG die Leis­tungsfähigkeit ihrer Mitgliedstaaten? Ist im EGV die Möglichkeit überhaupt vor­gesehen, den Mitgliedstaaten Aufgaben zu belassen und von Seiten der EG ledig­lich unterstützend tätig zu werden? Generell: entsprechen die Kriterien des Subsi­diaritätsprinzips auf europäischer Ebene den beiden Kriterien des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips der katholischen Soziallehre? Ist ihnen daher dieselbe Zu­ständigkeitsvermutung zu Gunsten der Mitgliedstaaten bzw. ihrer Untergliederun­gen eigen?

2.2.4 Das Subsidiaritätsprinzip als Zuständigkeitsverteilungs- bzw. Zustän­digkeitsausübungsregel

In der geschilderten (allgemeinen) Form dient das Subsidiaritätsprinzip dazu, die Organisationsstufe zu ermitteln, auf welcher eine Aufgabe zu bewältigen ist. Dies setzt voraus, dass dieser Ebene eine grundsätzliche Zuständigkeit (welche im rechtswissenschaftlichen Kontext mit dem Begriff der „Kompetenz“ gleichzuset­zen ist^[30] ) für diese Aufgabe zukommt.

Im Hinblick auf die Praxis auf europäischer Ebene erscheint es mir hier wichtig auf zwei verschiedene Interpretationen von Subsidiarität kurz einzugehen:

1. „Subsidiarity From Above“ (Subsidiarität als Zuständigkeitsverteilungs­regel)

Hinter der These der „Subsidiarity From Above“ steckt die Ansicht, dass in be­stimmten Politikbereichen ex ante die zentrale Ebene (hier die EG) nur über die Kompetenzen verfüge, welche für die Erreichung eines vorgegebenen Ziels von Nöten seien. D.h. die Grenze einer solchen am Ziel orientierten Kompetenz liegt in der Notwendigkeit zentralen Handelns, gibt somit eine Grundtendenz in Rich­tung der zentralen Ebene vor, da diese sich am ex ante vorgegebenen Politikziel orientiert.

Bei dieser Herangehensweise ist die Frage der Kompetenzverteilung von vornher­ein abgeschlossen, indem sowohl die zentrale (EG) als auch die dezentrale (Mit­gliedstaaten) Einheit im politischen Gefüge beide potentiell (und somit konkurrie­rend) zuständig sind. Von Bedeutung ist dann hinsichtlich der Frage der Subsidia- rität nur noch, wer im konkreten Fall die Kompetenz ausüben soll.^[31]

2. „Bottom-Up-Subsidiarity“ (Subsidiarität als Zuständigkeitsausübungsre­gel)

Nach diesem Ansatz kommt die größere Einheit der kleineren nur zur Hilfe, so­fern und insoweit diese nicht in der Lage ist, die ihrem Tätigkeitsbereich unterste­henden Aufgaben ausreichend auszuführen. „Der größeren Einheit kommt dann eine Beistandsfunktion zu, die nicht durch vorgegebene Ziele ex ante festgelegt ist. Die zentrale Ebene reagiert hier ex post erst dann, wenn erwiesen ist, dass der dezentralen Ebene effektive Handlungsmöglichkeiten nicht zur Verfügung stehen. Folglich wird ihr von der kleineren Einheit die Kompetenz erst noch übertragen. Die Kompetenzverteilungsfrage wird also erst zu diesem konkreten Zeitpunkt entschieden und fällt insofern mit der Kompetenzausübungsfrage zusammen.“^[32]

Wie man anhand dieser beiden Betrachtungsweisen erkennen kann, ist die Frage, ob es sich beim Subsidiaritätsprinzip in der jeweiligen Ausprägung um eine Zuständigkeitsverteilungs- oder Zuständigkeitsausübungsregel handelt, elementar. Hier tritt zum ersten Mal auch ganz klar zu Tage, dass das allgemeine Subsidiari­tätsprinzip, welches sich in den Lehren der katholischen Soziallehre äußert, und das „europäische“ Subsidiaritätsprinzip nicht in allen Belangen deckungsgleich sind.

Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip zeigt demzufolge Elemente beider der oben benannten Theorien mit einer Tendenz zur „Bottom-Up-Subsidiarity“, d.h. das Prinzip ist je nach Fallgestaltung sowohl bei der Kompetenzverteilung als auch bei der Kompetenzausübung anzuwenden.

Die Formulierung des europäischen Subsidiaritätsprinzips in Art. 5 Abs. 2 (ex­Art. 3b Abs. 2) EGV hingegen gehört eher in den Bereich der „Subsdiarity From Above“-Theorie.

So sind nach der Formulierung in Art. 5 Abs. 2 (ex-Art. 3b Abs. 2) EGV - der Niederlegung des Subsidiaritätsprinzips im Vertrag von Maastricht - Kompetenzbereiche der Gemeinschaft grundsätzlich bereits vorhanden. Aus der Negativabgrenzung zu diesen „ausschließlichen“ Zuständigkeiten der Gemein­schaft ergibt sich der Anwendungsbereich des Subsidiaritätsprinzips in Fragen konkurrierender und paralleler Kompetenzen. „Die vertraglich vorgeschriebene Prüfung von Alternativen zur Rechtsetzung der Gemeinschaft betrifft [folglich und vor allem] die Art und Weise der Wahrnehmung einer Zuständigkeit. Sie gilt also für das ,ob’ des Tätigwerdens und für die Modalitäten, insbesondere die Auswahl der Rechtsform.“ Die primäre Rechtsfolge des Subsidiaritätsprinzips besteht also nicht darin, dass der Gemeinschaft Kompetenzen genommen und an die Mitgliedstaaten zurück übertragen werden, vielmehr wird die Ausübung vor­handener EG-Kompetenzen konditioniert.^[33] Die Bezeichnung des europäischen Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzverteilungsregel ist daher - zumindest beim Erlass von Sekundärrecht^[34] - unzutreffend.^[35]

2.2.5 Der rechtliche Charakter des Subsidiaritätsprinzips

In der Literatur wird das (allgemeine) Subsidiaritätsprinzip häufig als “Rechts­prinzip“^[36] bezeichnet.^[37] Der Begriff „Prinzip“ grenzt das Subsidiaritätsprinzip aufgrund seiner unzureichenden Bestimmtheit von Normen im rechtstechnischen Sinne ab. Ein „Prinzip“ ist für sich genommen zu abstrakt, um eine konkrete Rechtsfrage zu entscheiden. „Die ihm innewohnende Offenheit und Flexibilität machen es zu einem ,Relationsbegriff’, dessen nähere Konturen mit Blick auf das normative Umfeld erst systematisch konkretisiert werden müssen und das somit nicht zum Obersatz eines juristischen Subsumtionsschlusses taugt.“^[38]

Subsidiarität ist somit nicht einfach „anwendbar“, sondern sie ist vielmehr im je­weiligen Problem- und Sachzusammenhang und in der jeweiligen besonderen Funktion zu konkretisieren.^[39]

Im europäischen Gemeinschaftsrecht findet sich eine ähnliche Auffassung der Wirkung dieses Grundsatzes, wonach „das Subsidiaritätsprinzip [...] eine Richt­schnur dafür [ist], wie [...] Befugnisse auf Gemeinschaftsebene auszuüben sind. Die Subsidiarität ist ein dynamisches Konzept und sollte unter Berücksichtigung der im Vertrag festgelegten Ziele angewendet werden.“^[40] Aus diesem Grund ist es im Art. 5 Abs. 2 (ex-Art. 3b Abs. 2) EGV und somit im Ersten Teil, „Grundsät­ze“, verankert.

Unter diesem Gesichtspunkt ist das Subsidiaritätsprinzip nur als einer von vielen Aspekten zu betrachten, welcher im Rahmen des EG-Gesetzgebungsprozesses geprüft wird und welcher erst durch die Einbeziehung anderer Rechtsprinzipien an Kontur gewinnt. Umrahmt wird das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 2) im EGV durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 Abs. 1 sowie durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip in Art. 5 Abs. 3. Um die Wirkungsweise des Prinzips zu verstehen, werden daher auch diese beiden anderen Grundsätze in Kapitel 4 einer kurzen Betrachtung unterzogen werden.

2.3 Zusammenfassung

Der Auffassung des Subsidiaritätsprinzips liegen maßgeblich die Gedanken der katholischen Soziallehre zugrunde; die Bezugnahme auf Inhalte der Sozialenzyk­lika „Quadragesimo Anno“ in der europäischen Diskussion ist daher folgerichtig und notwendig.

Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip geht generell von einem Gesellschaftsaufbau „von unten her“ aus, welcher die fortwährende Legitimierung von Gemein­schaftshandeln „von unten“ fordert. Ein Tätigwerden der höheren Gemeinschafts­ebene ist immer erst dann gerechtfertigt, wenn dies unabdingbar notwendig ist.

Die niedrigere Ebene hat zunächst alle eigenen Anstrengungen zur Bewältigung einer Aufgabe aufzubringen.

Die Auslegung des Subsidiaritätsprinzips offenbart zwei grundlegende Betrach­tungsrichtungen: negativ-abgrenzend beschränkt es die Kompetenzen der höheren Organisationseinheit, und positiv-fordernd sichert es der niedrigeren Einheit einen Anspruch auf Hilfeleistung durch die Gemeinschaft zu.

Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip hat seine Hauptbedeutung zunächst bei der Zuweisung von Zuständigkeiten, entfaltet dann aber auch bei der Ausübung von Zuständigkeiten Wirkung. Bei der EG liegt der Fall jedoch anders, denn die Sub­sidiaritätsprüfung nach dem EGV wird erst nach der Zuständigkeitsverteilung durchgeführt, woraus die überwiegende Anwendung des Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzausübungsregel resultiert.

Wenn dann eine Ebene in der Lage ist, eine Aufgabe eigenständig zu bewältigen, so fordert das Subsidiaritätsprinzip, dass die Regelungszuständigkeit auch bei dieser Ebene zu verbleiben hat.

Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip ist ein Rechtsprinzip, dessen Gestaltungsef­fekt wie sein konkreter Inhalt davon abhängen, in welchem Kontext und im Hin­blick auf welches Ziel es verwendet wird. Unter diesem Gesichtspunkt wird zu prüfen sein, inwiefern das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und das Verhältnismäßigkeitsprinzip geeignet sind, die Anwendung des Subsidiaritäts­prinzips vor- bzw. nachzubereiten. Aufgrund seiner Abstraktheit als Rechtsprinzip wird zudem zu prüfen sein, ob das Subsidiaritätsprinzip einer richterlichen Über­prüfung überhaupt zugänglich ist.

Damit das Subsidiaritätsprinzip seiner ausgleichenden Wirkung gerecht werden kann, müssen grundsätzlich folgende formale Voraussetzungen seines potenziel­len Anwendungsbereichs vorliegen:

- Verschiedene Einheiten müssen in einem hierarchisch, gestuften Über­/Unterordnungsverhältnis zu einander stehen,
- sie müssen einen gemeinsamen Aufgabenkreis (im Sinne konkurrierender Gesetzgebung) haben sowie
- auf ein gemeinsames Ziel - das Gemeinwohl - bezogen sein.^[41]

Diese Grundvoraussetzungen treffen jedenfalls auf die Ausrichtung der Europäi­schen Union und das Verhältnis zwischen EG und Mitgliedstaaten zu.

3. Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht vor dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union

3.1 Implizite Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWGV

Eine Vielzahl von Autoren vertritt die Auffassung, dass das Subsidiaritätsprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz das Handeln der EG schon vor seiner Veranke­rung in Art. 3b (g.R. Art. 5) Abs. 2 EGV bestimmt habe. Dies lasse sich aus der Struktur der Verträge bzw. einigen Vertragsbestimmungen des EWGV ableiten.^[42] Unter anderem werden dazu die Bestimmungen des Prinzips der begrenzten Ein­zelermächtigung, der Lückenschließungsklausel in Art. 235 EWGV, der Richtli­nie Art. 189 Abs. 3 EWGV sowie des Umweltartikels Art. 130r Abs. 4 EWGV ins Feld geführt.

Allerdings ist zu betonen, dass das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und Art. 235 EWGV nur eine kompetenzbegründende Aussage über Herleitung und Umfang der Kompetenzen der Gemeinschaft bzw. der Mitgliedstaaten mach­ten. Das Subsidiaritätsprinzip nimmt hingegen grundsätzlich zur Verteilung und Ausübung von Kompetenzen Stellung.^[43]

Die als weiteres Beispiel angeführte Richtlinie Art. 189 Abs. 3 EWGV räumt den Mitgliedstaaten beim Vollzug von Gemeinschaftsrecht Gestaltungsspielräume ein (sog. „prozedurale Subsidiarität“^[44] ). Die Ermächtigung zum Erlass dieser Richtli­nie kommt allerdings allein der Gemeinschaft zu. Somit trifft auch hier der Subsi­diaritätsgedanke im engeren Sinne nicht zu.

Aus diesem Grund bliebe einzig und allein der Umweltartikel Art. 130r Abs. 4 EWGV, in welchem mit der Einheitlichen Europäischen Akte ein „Besser“-Kriterium einer vermehrten Effizienz verankert wurde,^[45] worin von einem Teil der Literatur die Vorstufe zur Formulierung in Art. 5 Abs. 2 EGV gesehen wird.

Kritiker betonen jedoch, dieses „Besser“-Kriterium habe ein Werturteil enthalten, das damals weder quantifizierbar noch einer abstrakten juristischen Definition zugänglich gewesen sei.^[46] Immerhin habe man der Formulierung immerhin ent­nehmen können, die Ziele des Absatzes 1 des benannten Artikels^[47] müssten schneller und effektiver in der gesamten EG bzw. im „Ökosystem EG“ erreicht werden als auf Ebene der Mitgliedstaaten. Dies entspreche allerdings mehr einer „Optimierungsklausel im Sinne des Prinzips der optimalen Wirkebene“^[48] denn dem Inbegriff des Subsidiaritätsprinzips.

Diese ablehnenden Auffassungen bezüglich einer impliziten Verankerung des Subsidiaritätsprinzips bereits im EWGV wurden vom Urteil des Gerichts erster Instanz des EuGH vom 21. Februar 1995 bestätigt. In diesem Urteil wurde die Wirkung des Subsidiaritätsprinzips als allgemeinen Rechtsgrundsatzes im europä­ischen Recht vor Maastricht explizit verneint.^[49]

3.2 Die Diskussion um das Subsidiaritätsprinzip im Vorfeld des Vertrages über die Europäische Union

Als sich am europäischen Horizont der Unionsvertrag abzuzeichnen begann, be­eilten sich auch die verschiedenen politischen und institutionellen Akteure in Eu­ropa, ihre Ansichten zum Subsidiaritätsprinzip in den Entstehungsprozess einzu­bringen. Diese Bemühungen sollen hier im Einzelnen kurz erläutert werden:

3.2.1 Die Europäische Kommission

Die Europäische Kommission tat sich im Vorfeld des Vertrags von Maastricht recht schwer mit Vorschlägen zur konkreten Ausformung eines Subsidiaritäts­prinzips im Vertragswerk im Sinne der Beschränkung von Gemeinschaftszustän­digkeiten. Dies war eigentlich verwunderlich, da zum einen schon 1975 das Sub­sidiaritätsprinzip in einem Bericht der Kommission erstmals als politische Leitli­nie in Betracht gezogen worden war^[50] und zum anderen Jacques Delors, Kommis­sionspräsident von 1985 bis 1995, als Verfechter des Subsidiaritätsgedankens galt.^[51]

Die Kommission verfolgte jedoch das Ziel, die Verbindlichkeit des Subsidiaritäts­prinzips auf ein „common sense principle“ zu beschränken und vertrat daher eine „positionssichernde“^[52] Einstellung, indem sie vor allem auf das Kriterium der „Ef­fizienz“ abstellte.

3.2.2 Das Europäische Parlament

Nachdem das EP mit dem Vertragsentwurf von 1984 bereits in Erscheinung getre­ten war, erließ es 1990 zwei weitere Entschließungen, die für eine allgemeine Formulierung des Subsidiaritätsprinzips im Unionsvertrag eintraten.^[53] Während das Parlament in der ersten Fassung noch von zwei widersprüchlichen Ansätzen ausging (dezentralisierendes Negativkriterium vs. zentralisierendes Positivkriteri­um)^[54], hob die zweite Entschließung die Notwendigkeit hervor, die Kompetenz­ausübung der EG auf dem Gebiet konkurrierender Zuständigkeiten stärker einzu­schränken.

3.2.3 Die Mitgliedstaaten

Das Drängen auf Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im primären Gemein­schaftsrecht ging vor allem von Großbritannien und Deutschland aus. Das Verei­nigte Königreich wehrte sich mit diesem Instrument gegen eine als übermäßig empfundene Zentralisierung auf Brüssel und betrieb daher auf europäischer Ebene „Föderalismusverhinderung“^[55].

Währenddessen versuchte die BRD (und dort insbesondere die deutschen Länder) eine Erosion ihrer Kompetenzen zu verhindern. Daher verfolgten sie mit der Ein­führung des Subsidiaritätsprinzips das Ziel einer „Föderalismussicherung“^[56].

„Der mit dem Subsidiaritätsprinzip verflochtene Föderalismus sollte auf diese Weise zu einem deutschen „Exportartikel’ in die EU gemacht werden.“^[57]

3.2.4 Die regionalen Untergliederungen der Mitgliedstaaten

Angestoßen durch die Initiative der deutschen Bundesländer nutzten auch einige andere Akteure auf subnationaler Ebene die Gelegenheit ihre Ansichten zum Sub­sidiaritätsprinzip vorab kundzutun. In einer eigenen Formulierung^[58] betonte bspw. die Straßburger “Versammlung der Regionen Europas“ die Notwendigkeit der Einbindung regionaler Ebenen in Art. 3b (g.R. Art. 5) Abs. 2 EGV und forderte, ein Handeln der Gemeinschaft nur bei unabweisbaren Notwendigkeiten zur Errei­chung der Vertragsziele zu erlauben.

3.2.5 Resümee

Wie die Ansichten und Stellungnahmen der verschiedenen europäischen Akteure zeigen, wurde der Begriff der Subsidiarität im Vorfeld des Vertrags von Maast­richt „wie ein leeres Glas mit verschiedenen Inhalten gefüllt, die den jeweiligen subjektiv vorgeprägten und ergebnisorientierten Ansätzen [entsprangen].“^[59] Aufgrund dieser ganz verschiedenen Ansichten stellte der Art. 3b Abs. 2 EGV (g.R. Art. 5 Abs. 2 EGV) des Vertrags von Maastricht nach Meinung vieler Auto­ren lediglich einen „dilatorischen Formelkompromiss“^[60] dar.

4. Das Subsidiaritätsprinzip ab dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union

Als umfassend wirkendes Prinzip wurde das Subsidiaritätsprinzip erstmals in den am 1. November 1993 in Kraft getretenen Vertrag über die Europäische Union von Maastricht eingefügt. Als Rechtsbegriff hat die Subsidiarität gleich an mehre­ren Stellen Eingang in das primäre Gemeinschaftsrecht gefunden. Wie wichtig den Vertragsautoren die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips war, zeigt sich zum einen an dessen ausdrücklicher Aufnahme in die Präambel^[61] sowie an seiner Wiederholung in Art. B (g.R. Art. 2) Abs. 2 des Unionsvertrages:

„Die Ziele der Union werden [...] unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips, wie es in Artikel 3b des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union bestimmt ist, verwirklicht.“

4.1 Überblick

Die konkrete Niederlegung des Subsidiaritätsprinzips, auf welche sich der Euro­päische Rat von Maastricht im Dezember 1991 geeinigt hatte, befindet sich in Art. 5 Abs. 2 (ex-Art. 3b) EGV. Dort hat das Prinzip seine für den gesamten Vertrag verbindliche, allgemeine Definition erhalten:

„In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kön­nen.“

[...]

---

^[1] Papier, Das Subsidiaritätsprinzip, 2006, S. 1.

^[2] Stein, Subsidiarität als Rechtsprinzip, in: Merten, Subsidiarität Europas, 1994, S. 23.

^[3] Vgl. Konow, Zum Subsidiaritätsprinzip des Vertrags von Maastricht, DÖV 1993, S. 405.

^[4] Dieser Ansicht: Ischia, Zentralisierung und Subsidiarität, 2004, S. 142 f.

^[5] Um das Lesen der Diplomarbeit zu vereinfachen, wird in der nachstehenden Arbeit lediglich die männliche Form der Anrede verwendet.

^[6] Kenntner, Das Subsidiaritätsprotokoll, NJW 1998, S. 2871.

^[7] Vgl. Kimminich, in: ders. (Hrsg.) Subsidiarität und Demokratie, 1981, S. 10; dazu auch Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 30 ff.

^[8] Blanke, Das Subsidiaritätsprinzip, ZG 1991, S. 133 ff.; Hummer, Subsidiarität und Föderalismus, ZfRV 33/93, S. 81 ff.

^[9] Vgl. Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 28 f.

^[10] Quadragesimo Anno, Nr. 79, zitiert nach: Herzog, Subsidiaritätsprinzip und Staatsverfassung, Der Staat, 2/63, S. 399 ff.

^[11] Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, 1994, S. 4.

^[12] Ebd., S. 3.

^[13] Ausführlich dazu Ettwig, Sylvia, Subsidiarität und Demokratisierung, 1999, S. 8f.

^[14] Vgl. Papier, Das Subsidiaritätsprinzip, 2006, S. 4.

^[15] Vgl. Ermecke, Gustav, Zehn Thesen, in: Kimminich, Subsidiarität und Demokratie, 1981, S.62 ff.

^[16] Vgl. von Nell-Breuning, Baugesetze der Gesellschaft, 1990, S. 83.

^[17] Vgl. van der Ven, Organisation, in: Utz, Das Subsidiaritätsprinzip, 1953, S. 55.

^[18] Vgl. Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung,1991, S. 173.

^[19] Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, 1994, S. 8.

^[20] Dies wäre durch einstimmigen Beschluss des Ministerrates aufgrund Art. 308 EGV möglich.

^[21] Vgl. Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, 1994, S. 9.

^[22] Ebd., S. 10.

^[23] Isensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, 1968, S. 182 f.

^[24] Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, 1994, S. 10.

^[25] Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 26.

^[26] Zu dieser Streitfrage Isensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, 1968, S. 29.

^[27] Von Nell-Breuning, Baugesetze der Gesellschaft, 1990, S. 84.

^[28] Ebd., S. 830.

^[29] Ebd., S. 97.

^[30] Andernfalls würde man mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Konflikt geraten.

^[31] Vgl. Glossar der Bundeszentrale für Politische Bildung, Stichwort: Kompetenz, http://www.bpb.de/wissen/O8TLPM,0,0,Zust%E4ndigkeit.html , (31.01.2009).

^[32] Vgl. Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 26.

^[33] Ebd., S. 27.

^[34] Vgl. Bieber, Subsidiarität im EU-Vertrag, in: Nörr/ Oppermann, Subsidiarität, 1997, S. 175.

^[35] Ebd.

^[36] Vgl. Haratsch/ Koenig/ Pechstein, Europarecht, 2006, S. 76.

^[37] Soweit im Zuge einer Änderung der Verträge Zuständigkeiten neu vergeben werden, ist die - dann wohlweislich auf das Primärrecht beschränkte - Anwendung des Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzverteilungsregel durchaus zu vertreten, wenn nicht gar zu wünschen.

^[38] So auch Bieber, Subsidiarität im EU-Vertrag, in: Nörr/ Oppermann, Subsidiarität, 1997, S. 175; gleich lautend der Europäische Rat von Edinburgh, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Dok. COM. SI (92) 1050 vom 13.12.1992, Anlage 1, I, Nr. 4, Spst. 2., Satz 2 (= Anlage 1, S. XX).

^[39] Die Auffassung des Subsidiaritätsprinzips im europäischen Gemeinschaftsrecht als ungeschriebenen, allgemeinen Rechtsgrundsatz scheidet aufgrund der ausdrücklichen Niederle­gung in Art. 5 Abs. 2 (ex-Art. 3b Abs. 2) EGV aus. Zur Prüfung, ob es bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht einen allgemeinen Rechtsgrundsatz in der EG darstellte, siehe Kapitel 3.1.

^[40] Link, Das Subsidiaritätsprinzip, 1955, S. 96 ff.; Küchenhoff, Staatsverfassung, in: Utz, Das Subsidiaritätsprinzip, 1953, S. 90; ebenso Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 27.

^[34]Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 2007, Art. 5, Rdn. 1.

^[41] Vgl. Häberle, Subsidiarität in der vergleichenden Verfassungslehre, in: Batliner/ Riklin, Subsidi­arität, 1994, S. 300.

^[42] Vgl. Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit des Vertrags von Amsterdam (SubProt VvA) Ziffer 3, Satz 3 und 4 fABl. Nr. C 340 vom 10/11/1997 S. 0105).

^[43] Vgl. Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 34.

^[44] Etwa Geiger, Die Stellung der Bundesländer im EG-Recht, in: Kremer, Die Landesparlamente, 1988, S. 51; ebenso Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung, 1991, S. 169; weiterführend Gaster, Subsidiaritätsprinzip im Gemeinschaftsrecht, in: Timmermann, Subsidiarität und Födera­lismus, 1998, S. 24 f.

^[45] Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S.37.

^[46] Ebd.

^[47] Art. 130r Abs. 4 EWGV enthielt folgende Formulierung: „Die Gemeinschaft wird im Bereich der Umwelt insoweit tätig, als die in Absatz 1 genannten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können als auf der Ebene der Mitgliedstaaten.“

^[48] So Krämer, EEC Treaty and Environmental Protection, 1990, S. 72, 76.

^[49] Als umweltpolitische Ziele wurden vornehmlich die Erhaltung und der Schutz der Umwelt, der Schutz der menschlichen Gesundheit und die rationelle Verwendung von Ressourcen genannt; vgl. heute Art. 174 Abs. 1 EGV, weiterführend dazu Peters, Umweltrecht, 2005, S. 8 ff.

^[50] Pernice, Befugnisse der EG auf dem Gebiet des Umweltrechts, DV, 1989, S. 1.

^[51] EuG, Beschluss vom 16. Juli 1992, Rs. T-29/92, Slg. 1995, S. II-289, Rdn. 331, darin hält das EuG Folgendes fest: „12. Der Subsidiaritätsgrundsatz stellte vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar, anhand dessen die Rechtmässigkeit der Gemeinschaftshandlungen zu prüfen war.“

⁵³ Darin allerdings noch als Kompetenzzuweisungsprinzip in der Entstehungsphase der Union.

^[52] Näheres dazu bei Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 53.

^[53] Fischer/ Laufer, Föderalismus als Strukturprinzip, 1996, S. 87. EP-Dok A3-267/90 (ABl. 1990 C 324/167) und EP-Dok. A3-270/90 (ABl. 1990 C-324/219).

^[54] Vgl. Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, 1994, S. 85.

^[55] Fischer/ Laufer, Föderalismus als Strukturprinzip, 1996, S. 87.

^[56] Ebd.

^[57] Oschatz, Der Landkreis, 1992, S. 370; zitiert nach: Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 60.

^[58] Formulierung abgedruckt bei Knemeyer, Europa der Regionen, 1994, S. 454.

^[59] Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1999, S. 62.

^[60] So Hummer, Subsidiarität und Föderalismus, ZfRV 33/93, S. 81.

^[61] „Entschlossen, den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas, in der die Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst bürgernah getroffen wer­den, weiterzuführen [...]“.

• Hochschule: Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl
• Note: 15 Punkte
• Autor: Jonathan Mayer (Autor:in)
• Erscheinungsjahr: 2009
• Seiten: 104
• Katalognummer: V151816
• ISBN (eBook): 9783640637256
• ISBN (Buch): 9783640637362
• Sprache: Deutsch
• Schlagworte: Subsidiaritätsprinzip, Subsidiarität, Europäische Union, Vertrag von Lissabon, Subsidiaritätsklage, Ausschuss der Regionen, Europäische Kommission, Katholische Soziallehre, Klagerechte, Bundestag, Parlament