Der sinkende Organisationsgrad von Handwerksinnungen und Kreishandwerkerschaften und die Auflösung von Innungen und Kreishandwerkerschaften erwecken den Eindruck, dass sich diese von der Handwerksordnung vorgesehenen Organisationsformen überlebt haben könnten. Ihr Aufgabenkatalog und ihre Einsatzmöglichkeiten sind aber unverändert aktuell, wenn sie gelebt werden. Diese Möglichkeiten und deren Voraussetzungen werden hier dargestellt. Der Text ist als Ergänzung von Veröffentlichungen des Autors im Gewerbearchiv 2009 und 2010 anzusehen.
Überlebensfähigkeit von Innungen und Kreishandwerkerschaften ?
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Anlass für kritische Auseinandersetzungen mit dem Handwerk bieten nicht die funktionsfähigen Betriebe, funktionsfähigen Strukturen und Institutionen, sondern die Teile, die nicht die Kraft, den Willen oder die Fähigkeit haben, ihren Aufgaben zur Zeit und künftig gerecht zu werden. Ausgelöst werden kritische Anmerkungen dann, wenn das Ausmaß der Probleme den Fortbestand und die Glaubwürdigkeit der gesamten Organisation berührt[1] und Lösungen noch denkbar erscheinen. Der Zentralverband des deutschen Handwerks selbst hatte schon 1967 und ein weiteres Mal seit September 2005 zu einer Überprüfung der Organisationsstruktur mit dem Ziel einer Modernisierung aufgerufen[2].
1 Aufgaben der Gliederungen der Handwerksorganisation
Die Vielfalt der Handwerksorganisation findet ihren Ausdruck in den beiden Organisationsketten[3]
- Innung – Kreishandwerkerschaft – Handwerkskammer- DHKT – ZdH
- Innung – Landesinnungsverband – Bundesfachverband – ZdH.
Eine umfassende Organisation mit Anspruch einer vollständigen Durchdringung in der vollen Breite aller Gewerke und der Tiefe eines föderal organisierten und die Teilhabe Aller anstrebenden Staates könnte besser nicht organisiert werden. Lebensfähig sind diese Ketten und ihre Glieder allerdings nur, wenn das gesamte Handwerk ihre Möglichkeiten umfassend nutzt.
1.1 Interessenwahrnehmung und öffentliche Aufgaben
Während die Handwerkskammern den Status der öffentlich-rechtlichen Körperschaft wegen Ihrer Eigenschaft als Vertreter der öffentlichen Gewalt neben ihrer weiteren Funktion der Interessenvertretung erhielten[4], wurde der Kern der Aufgaben von Innungen, Innungsverbänden und Kreishandwerkerschaften von vornherein in der Interessenvertretung gesehen[5], die nur ihren Mitgliedern verpflichtet ist[6]. Soweit sie neben der Interessenvertretung sowie der Aufgabe der wirtschaftlichen Förderung Ihrer Gewerke mit hoheitlichen Aufgaben der Selbstverwaltung, z.B. im Berufsbildungs- und Prüfungswesen, betraut sind, sind diese Rechte von den Kammern abgeleitet. Soweit Kreishandwerkerschaften neben den Interessen ihrer Mitgliedsinnungen auch die Gesamtinteressen des selbständigen Handwerks und des handwerksähnlichen Gewerbes wahrzunehmen haben[7], unterliegen sie einer Neutralitätspflicht.
1.2 Freiwillige und Pflichtmitgliedschaft
Existenzprobleme der Handwerksorganisation bestehen nur in den Bereichen mit freiwilliger Mitgliedschaft, also vor allem den Innungen und den aus ihnen gebildeten Kreishandwerkerschaften und ggf. auch den Landesinnungsverbänden. Ursprünglich bestand für die Innungen von 1897 bis 1945, wie bei den Handwerkskammern, eine Pflichtmitgliedschaft[8]. Auch dem Gesetzgeber von 1953 erschien eine Pflichtmitgliedschaft als wesentliche Voraussetzung einer sachgerechten Selbstverwaltung, sie wurde aber dann doch durch eine freiwillige Mitgliedschaft ersetzt[9]. Fröhler stellte dazu schon 1959 fest, die Erfahrungen von staatlicher und handwerksorganisatorischer Seite mit dem System der freien Innungszugehörigkeit hätten deutlich gemacht, dass dies den berufsständischen Bedürfnissen nicht in vollem Umfang gerecht werde[10]. Die Pflichtmitgliedschaft der Innungen in der Kreishandwerkerschaft ändert an diesem Ergebnis nichts.
Selbstverwaltung ist Betroffenenschutz durch Betroffenenteilnahme[11]. Es lässt sich heute feststellen, dass 56 Jahre freiwilliger Mitgliedschaft den Niedergang des Innungswesens und die Schwäche zahlreicher Kreishandwerkerschaften zur Folge hatten. Detterbeck leitet daraus heute die Forderung nach Wiedereinführung der Pflichtmitgliedschaft ab[12]. Die Frage ist allerdings, ob eine Pflichtmitgliedschaft andere Ergebnisse gehabt hätte, soweit eine Organisation von dem Engagement ihrer Mitglieder leben muss, das auch durch eine gute Finanzausstattung aufgrund von Pflichtbeiträgen allein nicht zu ersetzen ist. Das Handwerk selbst hat auf dem Wege des Niedergangs seiner Innungen – ebenso freiwillig – auf wirksame Förderungsinstrumentarien verzichtet, die ohne die gesetzlichen Vorgaben der HwO zwar unter dem Schutz von Art. 9 Abs. 2 GG, aber nur nach den wesentlich mühsameren Regeln des Kartellrechts hätten gebildet werden können. Parallel dazu hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die Innungen und Kreishandwerkerschaften als volkswirtschaftlich wirksame Mittelstandsförderung zu nutzen. Er kennt nur die Alternative der freiwilligen lebensfähigen Organisationseinheit oder deren ersatzlose Nichtentstehung bzw. Auflösung. Das entspricht dem Grundsatz der eigenverantwortlichen Wettbewerbswirtschaft. Darüber hinaus bleiben dem Staat die Handwerkskammern mit Pflichtmitgliedschaft und zumindest ähnlichen Aufgaben, die letztlich als Auffangstellen für alle von den Innungen und Kreishandwerkerschaften nicht geleisteten Aufgaben einspringen müssen. So gesehen sind Innungen und Kreishandwerkerschaften ein Angebot, regionale Interessen des Handwerks gezielter und wirksamer geltend zu machen, als es möglicherweise einer Handwerkskammer gelingt. Wird dieses Angebot nicht genutzt, ist das zwar bedauerlich, aber handwerksrechtlich und handwerkspolitisch gesehen keine Katastrophe.
Über Innungen und Kreishandwerkerschaften führt jeweils die Handwerkskammer die Aufsicht[13]. Welche Mittel der Handwerkskammer bei dieser Aufgabe zustehen und wie sie anzuwenden sind, regelt die Handwerksordnung nicht ausdrücklich[14].
1.3 Grundsatz der Leistungsfähigkeit, § 52 Abs. 2 HwO
Innungsbezirke sollen nach § 52 Abs. 2 HwO unter Berücksichtigung einheitlicher Wirtschaftsgebiete so abgegrenzt sein, dass die Zahl der Innungsmitglieder ausreicht, um die Innung leistungsfähig zu gestalten und damit die Mitglieder am Leben und den Einrichtungen der Innung teilnehmen können[15]. Der Bezirk hat sich mindestens mit dem Gebiet einer kreisfreien Stadt oder eines Landkreises zu decken[16]. Dieser Grundsatz dient auch dem Postulat der Einräumigkeit staatlicher Verwaltung, zu der die Innungen und Kreishandwerkerschaften als Körperschaften öffentlichen Rechts gehören[17] und dient damit auch der politischen Integration und der Verwaltungsökonomie[18]. Für Innungen fordert Zimmermann darüber hinaus auch homogene Wirtschaftsgebiete mit strukturellen, regionalen und geographischen Gemeinsamkeiten[19] und das OVG Nordrhein-Westfalen, die Leistungsfähigkeit einer Innung müsse mit der Leistungsfähigkeit der benachbarten Innungsbezirke korrespondieren[20].
2 Aktueller Zustand – Leistungsstärken und Leistungsschwächen
Wenn Gesetz und Rechtsprechung die Notwendigkeit der Leistungsfähigkeit von Innungen und Kreishandwerkerschaften betonen, so ist weniger das überwiegend administrative Leistungsvermögen gemeint, dessen „maßgeblicher Nutzen … sich bei ihren Mitgliedern regelmäßig lediglich mittelbar auswirk(t) und (den) Vorteil der Mitgliedschaft weitgehend nur vermuten (lässt)“[21], sondern die aktive und spürbare Tätigkeit zur Leistungssteigerung der Mitgliedsbetriebe.
Von diesem Idealzustand ist das Handwerk, zumindest in Teilbereichen, zu weit entfernt.
- Die Innungen leiden ganz überwiegend an einem bedrohlichen Mitgliederschwund und sind praktisch nicht mehr tarif- und innovationsfähig[22]. In weiten Bereichen ist eine deutliche Überalterung der Mitglieder festzustellen, die allein schon den Reiz zum Beitritt für junge Handwerker mindert. Junge Handwerker müssen in aller Regel ums Überleben kämpfen und meinen, keine Zeit und kein Geld für eine gemeinsame Interessenwahrnehmung zu haben[23]. Bestehenden Innungen fehlt es im erheblichen Umfang an der notwendigen Energie und Entschlossenheit, junge Mitglieder zu werben sowie Kollegen aus dem zulassungsfreien und handwerksähnlichen Bereich in das Qualifikationsnetzwerk einzubinden und für die Mitglieder überproportional Leistungsvorteile auszuhandeln oder Netzwerke zu organisieren und zu moderieren. Die Neigung, durch Zusammenschluss leistungsfähigere Innungen zu bilden, ist nicht ausreichend vorhanden. Der trotz des Prinzips freiwilliger Mitgliedschaft bestehende Grundsatz des § 52 Abs. 1 Satz 2 HwO, dass in einer Region für ein Gewerk nur eine Innung bestehen kann, behindert die Entstehung kreativer Alternativen. Innungen leben in vielen Fällen hauptsächlich von den Prüfungsgebühren für Zwischen- und Gesellenprüfungen bei ehrenamtlicher Tätigkeit der Prüfungsausschussmitglieder. Ihre eigentlichen Funktionen nehmen sie kaum noch wahr[24].
- Die Kreishandwerkerschaften leiden zunächst unter denselben Schwächen wie ihre Basis, die Innungen. Die Stärke der Organisation der einzelnen Kreishandwerkerschaften ist sehr unterschiedlich. Zum Teil erreichen sie die Kraft mittelgroßer Handwerkskammern, der besorgniserregende und hier allein interessierende Teil ist nicht in der Lage, mehr als eine oder ein paar wenige hauptamtliche Bürokräfte zu beschäftigen, die im wesentlichen die Geschäftsführung für die Innungen erledigen. Sie hängen mehr oder weniger am „Tropf“ der Handwerkskammer und wären ohne die entgeltliche Aufgabenerledigung für die Kammern im Wesentlichen nicht lebensfähig[25]. Leistungssteigernde Projekte sind auf dieser Basis kaum möglich. Die Kreishandwerkerschaften sind auf diese Weise nur noch ein sich selbst verwaltendes Spezialbüro, das Aufgaben im Sinne des § 87 Nr. 3 HwO nicht mehr erfüllen kann. Die Beitragspflicht von Innungsmitgliedern auch für derartige Kreishandwerkerschaften führt nicht selten zum Austritt aus der Innung und zu dem Wunsch, Einzelmitglied in starken Landesinnungsverbänden zu werden.
- Die Landesinnungsverbände haben den Vorteil, in einem größeren Einzugsbereich tätig werden zu können. Innungen haben zwar über § 52 HwO ähnliche Möglichkeiten, die mentalen und organisatorischen Hürden sind für sie aber höher als bei Verbänden. So haben die Landesinnungsverbände deutliche Stärken, soweit sie tatsächlich große Einheiten bilden, über eine ausreichende Zahl aktiver Mitglieder verfügen und vor allem ein leistungsfähiges Hauptamt haben. Das zeigt sich in den jüngsten Ansprüchen, für Beratungen ein Monopol zu erhalten ebenso wie im Aufbau eigenständiger Ausbildungsstätten oder der Kreation neuer Tätigkeitsfelder für ihre Mitglieder. Diese Verbände sehen sich daher in einer direkten Konkurrenz zu den Kreishandwerkerschaften und teilweise auch den Handwerkskammern. Sie stellen ihre eigene Leistungsfähigkeit den Schwächen der Kreishandwerkerschaften gegenüber.
- Die Handwerkskammern umfassen über die Pflichtmitgliedschaft das ganze Handwerk und bieten das gesamte Leistungsspektrum. Auch von ihnen wird zunehmend mehr Betriebsnähe gefordert, aber auch hinter einer Außenstelle einer Kammer steht immer deren gesamte Organisation, die flexibler ist als es z.B. Kreishandwerkerschaften sein können. Kammern leisten schon bisher eine gewisse Arbeitsteilung mit den Teilen der Handwerksorganisation, die eine ausreichende Leistungsfähigkeit aufweisen. Auch sie haben allerdings Probleme, wenn ihre Partner zunehmend schwächer werden und notwendige Konsequenzen persönlich nehmen.
Zum überwiegenden Teil wurde das Handwerk schon bisher von kleinen und kleinsten Betrieben geprägt. Die derzeitige vor allem handwerksrechtliche Entwicklung unterstützt diesen Trend. Das müsste Anlass genug sein, die tradierten Institutionen der Handwerksorganisation zu nutzen, um die gemeinsamen Interessen zunehmend auch in Form von Netzwerken, Arbeitsgemeinschaften, Bietergemeinschaften und Kooperationen wahrzunehmen, die zu entwickeln - z.B. aus den Innungen und Kreishandwerkerschaften heraus - sich anböte.
Ganz offensichtlich werden diese Möglichkeiten nicht marktwirksam und wahrnehmungsrelevant genutzt. Der Organisationsgrad in all diesen Vereinigungen nimmt drastisch auf einen immer weniger tarifvertragsfähigen Umfang ab, die Gremien sind zu groß, das Durchschnittsalter ihrer Mitglieder zu hoch, die Pflichten zu umfangreich oder die Versammlungen zu selten. Für zukunftsorientierte Entwicklungen bleibt da kein Raum und keine Kraft. Jede kreative Unruhe scheint durch Gesetz und Regeln gedämpft bis unmöglich.
Das mag an der Fehleinschätzung der wirtschaftlichen Möglichkeiten durch die potentiellen Mitglieder liegen, vielleicht auch an der fehlenden Kraft oder Einsicht der jeweiligen Leitungsebene. Festzustellen bleibt, dass diese Organisationen spürbar vereinsamen und vergreisen. Die notwendigen kreativen Aktivitäten sind von solchen Gruppen ohne elementare Änderungen nicht mehr zu erwarten. Eine aktive Werbung um die jungen Betriebe, ein gezielter Ausbau der Vorteile z.B. einer Innungsmitgliedschaft sind nicht erkennbar.
Zu diesen allgemeinen Aspekte der Leistungsfähigkeit gehören noch folgende speziellere Gedanken.
2.1 Personell
Diskutiert wird vielfach, ob eine Mindestmitgliederzahl bei Innungen erforderlich ist[26]. Gemeint sein dürfte damit allerdings nur eine Faustregel, die das eigentliche Kriterium der Leistungsfähigkeit nur am Rande berührt[27]. Ein wichtigeres Kriterium ist hier der Organisationsgrad einer Innung und damit auch einer Kreishandwerkerschaft.
[...]
* Zum Recht der Innungen und Kreishandwerkerschaften vgl. Dürr, GewArch 2009, 54 ff. und 107 ff. mit geringfügig gleichen Textpassagen, die hier des Zusammenhangs wegen aufgenommen wurden sowie Dürr, GewArch 2010, 102
[1] Über die Feststellung Kormanns, GewArch 1996, 41, 43, die Innungen hätten „bis ins 20. Jahrhundert ihre Eigenständigkeit, ihre vorstaatliche Existenz und Funktion nicht verloren, sondern haben sich ihre Rolle und Bedeutung als primäre Interessenvertretungsorgane des handwerklichen Einzelberufe über alle Veränderungen hinweg erhalten können“, ist die Entwicklung wohl inzwischen hinweg gegangen.
[2] Kreppner, GewArch 1971, 121,124
[3] Stempel, BB 1953, 750, 751
[4] Vgl. Schwannecke, Das Recht des Handwerks, Stand Dezember 2008, Kz. 105, S. 25 unter Hinweis auf den Stenographischen Bericht der 258. Sitzung des Bundestages, S. 12566 B und 12 570 B/C
[5] Vgl. Schwannecke, a.a.O, S. 28 unter Hinweis auf S, 12 566 C des Berichts, KPKU Nr. 4, S. 3
[6] § 55 bzw. § 81 f. HwO; dem widerspricht Fröhlers Auffassung, dass ein Staat, der die Interessenvertretung bestimmter Bereiche Kammern mit der rechtlichen Stellung von Körperschaften öffentlichen Rechts anvertraut, dies tue, weil er an der Erhaltung und Stärkung dieser Berufsstände ein übergeordnetes Interesse der Gesamtheit bejaht, GewArch 1962, 169, 170.
[7] § 87 Nr. 1 HwO
[8] Schwannecke, Die Deutsche Handwerksordnung, Stand Dezember 2008, Kz. 105, S. 3 ff.
[9] Schwannecke, a.a.O., S. 14 f.; BVerfG, Beschl. vom 19.10.1966 – 1 BvL 24/65, GewArch 1967, 83, 84 = BVerGE 20, 312, 316; Fröhler, Das Recht der Handwerksinnungen, 1959, S. 11 f. unter Hinweis auf Kolbenschlag-Lessmann-Stücklen, Die neue Handwerksordnung, 1967 ff., S. 30 ff.. Die Pflichtmitgliedschaft sei als unvereinbar mit der Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG, als Verstoß gegen die besatzungsrechtlichen Dekartellierungsvorschriften und gegen die herrschende Lehre der Unvereinbarkeit von Tariffähigkeit nach Art. 9 Abs. 3 GG und Pflichtmitgliedschaft angesehen worden. Fröhler sucht in den Nachweis zu erbringen, dass eine Pflichtmitgliedschaft für eine Innung mit dem Status einer Körperschaft öffentlichen Rechts konsequent sei. Soweit er sich dabei allerdings auf die über die Kammer legitimierten Hoheitsaufgaben des Bildungsbereichs bezieht, a.a.O., S. 14 ff., ist der Status der Innungen nicht besser als der eines beliehenen Unternehmers, der für seine Aufgabenwahrnehmung keinen zusätzlich öffentlich-rechtlichen Status braucht.
[10] Fröhler, Das Recht der Handwerksinnungen, 1959, S. 12; s.a. Fröhler, GewArch 1962, 169, 172
[11] Hendler, DÖV 1986, 675, 678
[12] Detterbeck/Will, Die Handwerksinnungen in der staatlichen dualen Ordnung des Handwerks, 2003
[13] § 75 und § 89 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. § 75 HwO
[14] VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.07.1979 – VI 8/78, GewArch 1979, 380
[15] Vgl. auch den Hinweis des BVerwG, Urteil vom 17.03.1992 – 1 C 31.89, GewArch1992, 302, 303 = NVwZ 1993, 675, 676 = DÖV 1992, 875 = BVerwGE 90,88, auf die Berichte des Reichstages von 1881, S. 261 f.; Den Vorrang der Leistungsfähigkeit vor dem Grundsatz der Deckungsgleichheit der Bezirke betont Christine Fröhler, GewArch 1983, 256, 257
[16] Das Prinzip der Deckungsgleichheit ist nach Roellecke, GewArch 1987, 105, 114, ein reines Zweckmäßigkeitsprinzip. Im Verhältnis zum Prinzip der Leistungsfähigkeit kann es keinen Vorrang haben.
[17] BVerwG, Urteil vom 17.03.1992, a.a.O., S. 303; BVerwG, Urteil vom 10.08.2000 – 1 B 35.00, GewArch 2000, 493 = NVwZ-RR 2000, 778; vgl. auch zur IHK OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss v. 12.12.1995 – 3 M 24/95, GewArch 1996, 70, 73
[18] Wagener, GewArch 1979, 73, 75; Zimmermann, GewArch 2006, 274, 277 m.w.N.; Mann, in Kluth (Hrg.), Jahrbuch des Kammer- und Berufsrechts 2006, 13, 26; Roellecke, GewArch 1987, 105, 107
[19] Zimmermann, a.a.O., S. 275
[20] OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.12.1988 – 15 A 2769/85, GewArch 1989,197,199; zur Rangfolge der Maßstäbe Roellecke, GewArch 1987, 105, 106 ff.
[21] BVerwG, Urteil vom 03.09.1991, GewArch 1992, 28, 29, zur Beitragsbemessung bei Handwerkskammern oder Kreishandwerkerschaften
[22] Vgl. Detterbeck, GewArch 2005, 271
[23] Fröhler stellte allerdings schon 1962 fest, Zeiten wirtschaftlicher Prosperität waren stets Zeiten der „Organisationsmüdigkeit“, GewArch 1962, 169
[24] Das VG Düsseldorf, Urteil vom 27.08.1973 – 11 K 1756/71, GewArch 1974, 344, vertrat den Standpunkt, die eigentliche Informationsarbeit bezüglich der einzelnen Handwerksberufe komme nicht so sehr den Handwerkskammern, sondern den Innungen zu.
[25] Bezogen auf eine IHK, aber ohne weiteres übertragbar auf eine Kreishandwerkerschaft, äußerte das OVG Sachsen-Anhalt, a.a.O. S. 71: „können das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden unter Abwägung und Ausgleich der wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe nur auf der Grundlage längerfristiger Strukturkonzepte wahrnehmen“.
[26] Honig/Knörr, Handwerksordnung, 4. Aufl. 2008, § 52, Rdnr. 28, nennt 50 bis 100
[27] So geht Zimmermann, a.a.O., S. 275, auch davon aus, dass Innungen mit 5 oder 15 Mitgliedern ebenso die erforderliche Leistungsfähigkeit erreichen können wie wesentlich größere Innungen.
- Citation du texte
- Wolfram Dürr (Auteur), 2010, Überlebensfähigkeit von Innungen und Keishandwerkerschaften?, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/148350
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