Die Debatte um Reformen der staatlichen Mittelinstanz wird schon seit den 1960er Jahren geführt. Im Zentrum der Diskussion steht dabei grundsätzlich, ob eine Mittelinstanz im Verwaltungsaufbau der Bundesländer benötigt wird, und wenn ja, wie diese ausgestaltet sein soll.
Einhellig wird die Reform der Verwaltung als die Zukunftsaufgabe ausgemacht, bei der die Verwaltung unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten effektiver , effizienter , bürgernäher und kritischer gegenüber der eigenen Organisation und Aufgaben arbeiten soll.
Vor allem die Finanzkrise öffentlicher Haushalte macht eine Reformierung der Ver-waltung nötig. Die Ausgaben der Länderhaushalte verdeutlichen diese schwerwie-gende Situation: Fast die Hälfte aller Ausgaben sind dem Bereich „Verwaltung“ zu-zuordnen. Bei einer Diskussion um eine Modernisierung der Landesverwaltungen steht immer wieder die Dreistufigkeit des Verwaltungsaufbaus in der Kritik. Gerade die Mittelbehörden sind dabei Gegenstand der Reformen: Hier gibt es Überlegungen von einer Umstrukturierung bis zu einer Abschaffung dieser Verwaltungsebene.
Neben dem Bundesland Rheinland-Pfalz besitzen acht weitere Bundesländer eine Mittelinstanz. In der Diskussion um eine Reformierung dieser Verwaltungsebene war zunächst eine Aufhebung der Bezirksregierungen geplant. Die sozial-liberale Koalition unter Ministerpräsident Kurt Beck implementierte entgegen den Planungen nur eine Umstrukturierung der Mittelbehörde.
Die vorliegende Seminararbeit beschäftigt sich mit der Reform der Mittelbehörde in Rheinland-Pfalz. Dabei soll zunächst eine Begriffsbestimmung zu „Mittelbehörden“ und „Bezirksregierung“ vorgenommen und deren Funktionen und Aufgaben dargestellt werden. In dem einführenden Kapitel wird auf die Alternativmodelle eingegangen: (1) Center-Modell, (2) Landesverwaltungsamt, (3) Regionalkreismodell und (4) Regionalamtsmodell.
In einem weiteren Kapitel soll die Genese und Implementation der Reform analysiert werden. Dabei wird auch auf die Struktur, Finanz- und Personalausstattung der neugeschaffenen Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion – kurz ADD – eingegangen. Im nächsten Schritt wird eine Evaluation der Reform stattfinden. Sind die mit dem Modernisierungvorhaben verbundenen Ziele auch erreicht worden? Kann von einer effektiven und effizienten Reform gesprochen werden? Kann das rheinland-pfälzische Modell Vorbildcharakter erlangen?
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Einführung in die Thematik
2.1. Die „Mittelbehörde“
2.2. Die Alternativmodelle für die Bezirksregierungen
2.2.1. „Center- Modell“
2.2.2. Das Landesverwaltungsamt
2.2.3. Regionalkreismodell
2.2.4. Regionalamtsmodell
2.3. historischer Abriss über die Verwaltungsstrukturreformen in Rheinland-Pfalz
3. Auf dem Weg zur Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion- ADD
3.1. Koalitionsvereinbarung 1996 zwischen SPD und FDP in Rheinland- Pfalz
3.2. Landesgesetz
3.3. Ziele der Reform
3.4. Reaktionen
3.5. Implementation
3.6. Aufbau der ADD
4. Fazit
5. Literaturliste
1. Einleitung
Die Debatte um Reformen der staatlichen Mittelinstanz wird schon seit den 1960er Jahren geführt. Im Zentrum der Diskussion steht dabei grundsätzlich, ob eine Mittelinstanz im Verwaltungsaufbau der Bundesländer benötigt wird, und wenn ja, wie diese ausgestaltet sein soll. Die Aktualität des Themas, nicht nur für Rheinland- Pfalz, sondern auch für die übrigen Bundesländer, beweist die 2008 erschiene Publikation von Markus Reiners zu den Reformen im Bereich der staatlichen Mittelinstanz.[1]
Seit einigen Jahren stehen in den unterschiedlichen Bundesländern Verwaltungsmodernisierungen auf der Agenda. Dabei liegt der Fokus auf der staatlichen Mittelinstanz. Einhellig wird die Reform der Verwaltung als die Zukunftsaufgabe ausgemacht, bei der die Verwaltung unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten effektiver[2], effizienter[3], bürgernäher und kritischer gegenüber der eigenen Organisation und Aufgaben arbeiten soll.[4]
Vor allem die Finanzkrise öffentlicher Haushalte macht eine Reformierung der Verwaltung nötig. Die Ausgaben der Länderhaushalte verdeutlichen diese schwerwiegende Situation: Fast die Hälfte aller Ausgaben sind dem Bereich „Verwaltung“ zuzuordnen.[5] Bei einer Diskussion um eine Modernisierung der Landesverwaltungen steht immer wieder die Dreistufigkeit des Verwaltungsaufbaus in der Kritik. Gerade die Mittelbehörden sind dabei Gegenstand der Reformen: Hier gibt es Überlegungen von einer Umstrukturierung bis zu einer Abschaffung dieser Verwaltungsebene.
Neben dem Bundesland Rheinland-Pfalz – als eines der Flächenländer in der Bundesrepublik – besitzen acht weitere Bundesländer eine Mittelinstanz. In der Diskussion um eine Reformierung dieser Verwaltungsebene war zunächst eine Aufhebung der Bezirksregierungen geplant. Die sozial-liberale Koalition unter Ministerpräsident Kurt Beck (SPD) implementierte entgegen den Planungen nur eine Umstrukturierung der Mittelbehörde.[6]
Die vorliegende Seminararbeit beschäftigt sich mit der Reform der Mittelbehörde in Rheinland-Pfalz. Dabei soll zunächst eine Begriffsbestimmung zu „Mittelbehörden“ und „Bezirksregierung“ vorgenommen und deren Funktionen und Aufgaben dargestellt werden. Im Rahmen der Modernisierugsdiskussion um die Mittelinstanz ist immer wieder deren Auflösung thematisiert worden. Daher soll auch in dem einführenden Kapitel auf die Alternativmodelle eingegangen werden: (1) Center-Modell, (2) Landesverwaltungsamt, (3) Regionalkreismodell und (4) Regionalamtsmodell.
In einem weiteren Kapitel soll die Genese und Implementation der Reform analysiert werden. Dabei wird auch auf die Struktur, Finanz- und Personalausstattung der neugeschaffenen Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion – kurz ADD – eingegangen. Im nächsten Schritt wird eine Evaluation der Reform stattfinden. Sind die mit dem Modernisierungvorhaben verbundenen Ziele auch erreicht worden? Kann von einer effektiven und effizienten Reform gesprochen werden? Kann das rheinland-pfälzische Modell Vorbildcharakter erlangen?
Zum Abschluss soll zu den aufgeworfenen politischen und politikwissenschaftlich relevanten Fragestellungen ein Fazit gezogen werden.
2. Einführung in die Thematik
2.1. Die „Mittelbehörde“
Bereits seit den Stein/Hardenberg-Reformen in Preußen im Jahre 1808 – also seit nun mehr 200 Jahren – existieren in Deutschland die Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung. In den nachfolgenden Jahren wurde diese Behördeninstanz auch in anderen deutschen Staaten eingeführt und als Bündelungsbehörden eingerichtet. In dem Begriff „Bezirksregierung“ wird die Stellvertreterfunktion deutlich. Als Kernfunktion dieser Verwaltungsinstanz ist von Anfang an die Bündelung ressortspezifischer Entscheidungen zu identifizieren.[7]
Die staatlichen Mittelinstanzen sind zwischen den Obersten Landesbehörden (den Ministerien) und den Unterbehörden (die Kommunen) angesiedelt. Dabei kommen ihnen Bündelungs- und Koordinierungs- (Entlastung von Ministerien, Hilfe bei politischer Leitung, Koordinierung kommunaler Aufgaben) und Kontrollfunktionen (Aufsichtsbehörde und Widerspruchsinstanz) zu.[8]
In der Fachliteratur werden den Bezirksregierungen in der Regel folgende Funktionen zugeschrieben[9]:
- Aufsicht: Dienst-, Fach- und Rechtsaufsicht über nachgeordnete Behörden, sowie Fach- und Rechtsaufsicht gegenüber den Kommunen, insbesondere auch die Genehmigung kommunaler Haushalte. Ebenfalls zu den Aufsichtsfunktionen zu zählen ist, dass der Regierungspräsident als Rechtsmittelinstanz über Widersprüche gegen Entscheidungen nachgeordneter Behörden fungiert. Insgesamt sind die Aufsichtsfunktionen allerdings je nach Bundesland, in manchen Bereichen zwischen Bezirksregierungen, Sonderbehörden und Ministerien aufgeteilt.
- Ordnung: Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Brand- und Katastrophenschutz, Verkehrssicherheit, Lebensmittelüberwachung oder Bauaufsicht.
- Bewilligung: Funktionen bei der Bewilligung und Kontrolle von Fördermitteln aus Landes- und Bundesprogrammen im Bereich Gesundheit, Städtebau, Krankenhausbau, Wirtschaftsförderung, Sport und Kulturpflege.
- Genehmigung: Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb technischer Anlagen und für sach- und personenbezogene Angelegenheiten.
- Planung: Planungsfunktion in der Raumordnung durch die Konkretisierung von Landesvorgaben und die Koordinierung örtlicher Planungen.
Die Mittelbehörden sind in der Regel für circa eine Million Einwohner zuständig. Dabei variiert die Bevölkerungsgröße erheblich. So leben in der ehemaligen Bezirksregierung Trier nur 0,5 Millionen Menschen und zum Beispiel im Regierungsbezirk Düsseldorf 5,3 Millionen Einwohner.[10]
Bei der Diskussion um die Mittelbehörden als Bestandteil der Länderverwaltungen geht es letztendlich darum, ob im jeweiligen Bundesland eine Bündelungs- und Koordinierungsbehörde unterhalb der Ministerienebene und oberhalb der kommunalen Ebene benötigt wird oder nicht. Doch bei der Wahrnehmung gerade dieser Kernfunktionen der Bezirksregierungen machen die Kritiker dieser Verwaltungsebene Defizite aus. Gründe hierfür können in dem Auseinanderfallen von allgemeiner Verwaltung und Fachverwaltung – erkennbar an der großen Anzahl von Sonderbehörden - oder an der inneren Struktur der Mittelinstanz liegen.[11]
2.2. Die Alternativmodelle für die Bezirksregierungen
2.2.1. „Center- Modell“
Die sozial-liberale Koalition aus SPD und FDP in Rheinland-Pfalz vereinbarte 1996 die Bezirksregierungen aufzulösen. Die von der Landesregierung eingesetzte Expertenkommission zur Neuorganisation der Landesverwaltung schlägt die Bildung von zwei Struktur- und Genehmigungs-Centern mit Sitz in Koblenz und Neustadt an der Weinstraße und eines Aufsichts- und Service-Centers in Trier vor.[12] Ziel der Reform ist eine Entlastung der Ministerien von Vollzugsaufgaben, Straffung und Stärkung der Landesverwaltung und die Kommunalisierung von Aufgaben. Dabei sollen Synergieeffekte genutzt werden und Personalkosten eingespart werden.[13] Die bisher vom Land betriebenen Sonderbehörden sollen dem Modell zu Folge den Struktur- und Genehmigungs-Centern eingegliedert werden. Die Expertenkommission betont in Ihrem Abschlussbericht zur Neuorganisation der Landesverwaltung, dass "die Bildung von Centern keine bloße Umstrukturierung der bisherigen Mittelebene ist. Sie bedeutet vielmehr einen weitgehenden Umbau der Verwaltung..."[14]. Die Kernaufgaben der bisherigen Bezirksregierungen - Bündelung staatlicher Aufgaben und Durchführung von Genehmigungsverfahren - werden in diesem Modell durch zwei Center unter regionalem Bezug wahrgenommen. Zum einen durch das Struktur- und Genehmigungs- Center in Koblenz und in Neustadt an der Weinstraße.[15] Die staatliche Aufsicht erfolgt mit landesweiter Zuständigkeit in der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion in Trier.
2.2.2. Das Landesverwaltungsamt
Thüringen entschied sich für die Einrichtung eines zentralen Landesverwaltungsamtes, das als Mittelweg oder Kompromiss zwischen zwei und dreistufigem Verwaltungsaufbau angesehen werden kann. Bernd Becker spricht in seinem Aufsatz „Zum Thüringer Landesverwaltungsamt – Vivisektion einer Neuzüchtung“ von einer „Kreuzung zwischen allgemeiner Mittelbehörde und der Oberbehörde“[16], deren Ergebnis das Landesverwaltungsamt sei. Dem neuen Landesverwaltungsamt wurde von den Mittelbehörden die Bündelungsfunktion allgemeiner primärer Verwaltungsaufgaben übertragen, die bezirkliche Zuständigkeit, die das Charakteristikum der Regierungsbezirke darstellt, verhielt sich rezessiv. Durch die landesweite Zuständigkeit hat das Landesverwaltungsamt ein Charakteristikum der Oberbehörde angenommen. Die spezialisierte Aufgabenzuweisung, die einer Oberbehörde eigen ist, entfiel.[17] Folglich kann weder von einer traditionellen Mittelbehörde, noch von einer traditionellen Oberbehörde, sondern nur von einer Kreuzung, eben eines „Landesgeneraloberregierungspräsidiums“[18], wie Becker es ironisch nennt, gesprochen werden. Eine Behörde wie das Thüringer Landesverwaltungsamt, die als Oberbehörde primäre Verwaltungsaufgaben bündelt, stellt in Deutschland einen einmaligen Fall dar. Das Landesverwaltungsamt ist direkt dem Innenministerium nachgeordnet und im Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung (Landesorganisationsgesetz – ThLOG) vom 18.06.1991 festgelegt als „Zentrale Mittelbehörde des Freistaates Thüringen“. Die Arbeitsweise ähnelt demnach dem einen Regierungsbezirk. So bündelt und koordiniert das Amt staatliche Vollzugsaufgaben zum Ausgleich unterschiedlicher Ressortinteressen und soll so eine einheitliche Verwaltung erreichen. Es berät, fördert und unterstützt die nachgeordneten Landesbehörden und kommunalen Behörden. Das Landesverwaltungsamt gliedert sich in eine Zentralabteilung, die für die innere Verwaltung des Amtes zuständig ist und in Referate für Inneres, Bau- und Wohnungswesen, Wirtschaft und Verkehr, Umwelt, Raumordnung und Landesplanung und Gesundheitswesen.[19]
[...]
[1] Verwiesen wird auf das 2008 erschiene Buch von Markus Reiners mit dem Titel „Verwaltungsstrukturreformen in den deutschen Bundesländern – Radikale Reformen auf der Ebene der staatlichen Mittelinstanz“.
[2] Effektivität soll nach folgender Definition verstanden werden: Online Verwaltungslexikon: „Wirksamkeit, Grad der Zielerreichung, d. h. das Ausmaß, in dem die Leistungen der Verwaltung (Output) die gewünschten bzw. geplanten Wirkungen (Outcome) erreichen (Systemmodell). Es geht also um die Frage "Tun wir richtigen Dinge". Auch: Nutzen für den "Kunden" bzw. den Adressaten oder die Allgemeinheit. Z. T. abweichend (allgemeiner) formuliert ISO 9000:2005: "Ausmaß, in dem geplante Tätigkeiten verwirklicht und geplante Ergebnisse erreicht werden"“, im Internet unter: http://www.olev.de/e/effekt.htm [14.01.2009].
[3] Effizienz soll nach folgender Definition verstanden werden: Online Verwaltungslexikon: „Verhältnis Input zu Output, der Leistung zu den Kosten und/oder zu anderen Nachteilen/Opfern. Damit entspricht "Effizienz" in vielen Fällen der Wirtschaftlichkeit. Vereinfacht: "Die Dinge richtig tun", im Unterschied zur Effektivität ("Die richtigen Dinge tun"). Effizienz ist wichtig, aber effizient die falschen Dinge zu tun bleibt Verschwendung und verletzt den Auftrag der öffentlichen Verwaltung. Effektivität ist also wichtiger, Strategie geht vor Effizienz. Beispiel: größere Schulklassen steigern die Effizienz (geringere Kosten pro Unterrichtsstunde pro Schüler), aber nicht die Effektivität, d. h. die Erreichung der Bildungs- und Erziehungsziele. Umgangssprachlich und in der Praxis teilweise abweichend verwendet.“, im Internet unter: http://www.olev.de/e/effekt.htm [14.01.2009].
[4] Vgl. Reiners, Markus: Verwaltungsstrukturreformen in den deutschen Bundesländern – Radikale Reformen auf der Ebene der staatlichen Mittelinstanz, 2008, S. 26.
[5] Vgl. Lohmann, Joachim: Den Verwaltungsaufbau enthierarchisieren- die Zweistufigkeit schaffen, in: Verwaltung und Management, Heft 1 2004, S. 4.
[6] Vgl. Lohmann, Joachim: Den Verwaltungsaufbau enthierarchisieren- die Zweistufigkeit schaffen, in: Verwaltung und Management, Heft 1 2004, S. 11.
[7] Vgl. Ellwein: Das Dilemma der Verwaltung, Verwaltungsstruktur und Verwaltungsreformen in Deutschland, Mannheim 1994, S. 56.
[8] Vgl. Stöbe/Brandel: Die Zukunft der Bezirksregierungen, Modernisierungsperspektiven für die
staatliche Mittelinstanz, Berlin 1996, S. 16.
[9] Bogumil, Jörg: Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern. Abschaffung oder
Reorganisation der Bezirksregierungen?, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, Heft 2/2007, S. 4.
[10] Vgl. Bogumil, Jörg: Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern. Abschaffung oder
Reorganisation der Bezirksregierungen?, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, Heft 2/2007, S. 5f.
[11] Vgl. Helbing: Alternative Möglichkeiten der Neuordnung von Mittelbehörden, Speyrer
Forschungsberichte 188, Speyer / Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung 1998, S. 53.
[12] Vgl. Melzig, Ulrich: Brauchen wir heute noch die Bezirksregierung?, in: polis 1999, im Internet
unter: http://homepage.rub.de/Joerg.Bogumil/Downloads/FEG/polis42_1999.pdf#page=76
[20.08.2008], S. 80.
[13] Die EKo beschreibt in ihrem Abschlussbericht weitere Vorteile des Center- Modells. So würde das Center Modell „den organisatorischen Rahmen, innerhalbdessen bedeutsame zentrale staatliche Aufgaben in Zukunft noch effizienter und effektiver wahrgenommen werden können“ schaffen und darüberhinaus die „Standortunabhängigkeit, Nutzung modernen Kommunikationstechnologie und Sicherung der Kundennähe optimal kombiniert werden können“. Vgl. hierzu Abschlussbericht der Expertenkommission zur Neuorganisation der Landesverwaltung (EKo), Mainz 1998, S. 13-16.
[14] Vgl. Staatskanzlei Rheinland-Pfalz, 1998: Abschlußbericht der Expertenkommission zur Neuorganisation der Landesverwaltung (Eko), Mainz, S. 16.
[15] Vgl. Lotz, Klaus: Die Neuorganisation der Landesverwaltung in Rheinland-Pfalz, polis 42 1999, im
Internet unter: http://homepage.rub.de/Joerg.Bogumil/Downloads/FEG/polis42_1999.pdf#page=76 [20.08.2008], S. 56f.
[16] Becker, Bernd: Zum Thüringer Landesverwaltungsamt: Vivisektion einer Neuzüchtung, in: Die
Verwaltung 1993, S. 318.
[17] Vgl. Becker, Bernd: Zum Thüringer Landesverwaltungsamt: Vivisektion einer Neuzüchtung, a.a.O.,
S. 321.
[18] Ebenda.
[19] Vgl. www.thueringen.de/de/tlvwa/ [18.08.2008].
- Quote paper
- Marius Niespor (Author), 2009, Bedeutung und Funktion von Mittelbehörden: Fallbeispiel Rheinland-Pfalz, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/136654
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