Ausgangspunkt für die Diplomarbeit bildet die Annahme eines Strukturwandels im Medien- und Rundfunksystem, welcher durch zunehmende Digitalisierungs- und Konvergenzprozesse hervorgerufen wird. Diese lässt u.a. die tradierte Trennung von Rundfunk und Telekommunikation obsolet werden und führt zu einem weitgehenden Zusammenwachsen von Individual- und Massenkommunikation. Der daraus resultierende Anpassungsdruck der nationalen Medienpolitik und des Dualen Rundfunksystems wird durch eine fortschreitende Internationalisierung und Europäisierung des Politikfeldes verstärkt.
Es wird also untersucht, ob und in welcher Form und Intensität im dualen Rundfunksystem auf die Herausforderungen des medialen Strukturwandels reagiert wurde, unter welchen Bedingungen es im Kontext einer europäischen Rundfunkpolitik zu Anpassungen bei Akteuren und Institutionen kommen kann und welche medienpolitischen Perspektiven sich zwischen Wandel und Pfadabhängigkeit von institutionellen Normen, Entscheidungsprozessen und Akteurspräferenzen ergeben könnten. Demzufolge richtet sich der Blick auf die rundfunkpolitischen Strukturen und Prozesse innerhalb des europäischen Mehrebenensystems, mit dem das duale Rundfunksystem im Spannungsfeld ökonomischer, publizistischer, globaler und technologischer Herausforderungen betrachtet wird.
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einleitung und Fragestellung
2 Begriffsbestimmung, Untersuchungsgegenstand und zentrale rundfunkpolitische Herausforderungen
2.1 Medien- und Rundfunkpolitik: Definition und thematische Abgrenzung
2.2 Das duale Rundfunksystem
2.2.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
2.2.2 Privater Rundfunk
2.3 Aktuelle Prämissen der Rundfunkpolitik
2.3.1 Digitalisierung und Konvergenz der Medien
2.3.2 Ökonomisierung
3 Theoretische Zugänge zur Medien- und Rundfunkpolitik
3.1 Historisches Denkmuster
3.2 Juristisches Denkmuster
3.3 Ökonomisches Denkmuster
3.4 Sozialwissenschaftliches Denkmuster: Theoretische Zugänge zur Medienpolitik
3.4.1 Medien als soziales System
3.4.2 Medienpolitik als staatlich-hierarchische Maßnahme
3.4.3 Medienpolitik als Policy-Netzwerk
3.5 Zwischenfazit
4 Theoretischer Ansatz: Rundfunkpolitik aus akteursorientierter und institutioneller Sicht
4.1 Neo-Institutionalismus
4.2 Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus
4.2.1 Allgemeine Annahmen und die Unterschiede und Gemeinsamkeiten mit anderen neo-institutionalistischen Ansätzen
4.2.2 Institutioneller Kontext
4.2.3 Akteure und Handlungsorientierungen
4.2.4 Akteurskonstellationen und Interaktionsformen
4.2.5 Das Problem der Komplexität
4.3 Rundfunkpolitisches Analysemodell
5 Institutioneller Kontext der Rundfunkpolitik in Deutschland und Europa
5.1 Das duale Rundfunksystem: Rundfunkregulierung auf nationaler Ebene
5.1.1 Schlaglichter der Rundfunkgeschichte in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Dynamik
5.1.2 Normativ-kognitive Grundlagen: Wertorientierung und Medienbild
5.1.3 Politisch-institutioneller Rahmen deutscher Rundfunkpolitik
5.1.3.1 Verfassungsrechtliche Prinzipien und Kommunikationsfreiheiten
5.1.3.2 Föderalismus als prägendes Prinzip
5.1.3.3 Rundfunkregulierung: Organisationssteuerung mittels rechtlicher Instrumente
5.2 Rundfunkpolitik auf europäischer Ebene
5.2.1 Die Entwicklung europäischer Rundfunkpolitik
5.2.2 Normativ-kognitive Grundlagen
5.2.3 Politisch-institutioneller Rahmen europäischer Rundfunkpolitik
5.2.3.1 Primärrechtliche Grundlagen
5.2.3.2 Ordnungsrahmen/ Institutionengefüge europäischer Rundfunkpolitik
5.2.3.3 Rundfunkregulierung auf europäischer Ebene
6 Rundfunkpolitik im europäischen Mehrebenensystem
6.1 Europäisches Mehrebenensystem bzw. Multi-Level-Governance
6.2 Akteure, Ressourcen und Handlungsorientierungen
6.2.1 Politisch-administrative Akteure
6.2.1.1 Länderebene
6.2.1.1.1 Landesregierungen und Landesparlamente
6.2.1.1.2 Rundfunkaufsicht und Regulierungsbehörden
6.2.1.2 Bundesebene
6.2.1.2.1 Bundesregierung und Bundestag
6.2.1.2.2 Das Bundesverfassungsgericht
6.2.1.3 Gemeinschaftliche Ebene
6.2.1.3.1 Europäische Kommission
6.2.1.3.2 Europäisches Parlament
6.2.1.3.3 Europäischer Gerichtshof
6.2.1.4 Aufgabenspezifische Akteure
6.2.2 Intermediäre und gesellschaftliche Akteure
6.2.2.1 Parteien
6.2.2.2 Gesellschaftliche Akteure
6.2.3 Ökonomische bzw. unmittelbar interessierte Akteure
6.2.3.1 Öffentlich-rechtliche Rundfunkanbieter
6.2.3.2 Privat-kommerzielle Rundfunkanbieter
6.2.3.3 Neue Akteure
6.3 Interaktionsformen und Akteurskonstellationen in der Rundfunkpolitik
6.3.1 Hierarchische Steuerung und negative Integration
6.3.2 Verhandlungen und Politikverflechtung
6.3.2.1 Formen der Politikverflechtung auf intra-nationaler Ebene
6.3.2.2 Formen der Politikverflechtung auf supranationaler Ebene
6.3.3 Rundfunkpolitik in der Politikverflechtungsfalle?
7 Perspektiven des dualen Rundfunksystems im Kontext einer europäisierten Rundfunkpolitik
7.1 Europäisierung – Rückwirkungen auf die nationalen Ebenen und Arenen
7.2 Anpassungsdruck und Wandel im dualen Rundfunksystem
7.3 Fallbeispiel: Rundfunkgebühren
8 Zusammenfassung und Ausblick
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Marktanteile deutscher Fernsehsender 2005
Abbildung 2: Die zwei Säulen des dualen Rundfunksystems
Abbildung 3: Entwicklung der Mediennutzung 1980-2005
Abbildung 4: Das Mehrebenen-Akteur-Modell
Abbildung 5: Analytisches Modell
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 Einleitung und Fragestellung
Die Rundfunklandschaft in der Bundesrepublik befindet sich im Umbruch. Die Digitalisierung lässt die tradierte Trennung von Rundfunk und Telekommunikation obsolet werden. Das Zusammenwachsen von Individual- und Massenkommunikation unter dem Stichwort Konvergenz äußert sich in immer neuen medialen Anwendungen und Dienstleistungen, die auf verschiedensten technischen Verbreitungswegen ihren Weg zu den Konsumenten suchen und damit den klassischen Rundfunkbegriff in Frage stellen. Analog verändern sich die Nutzungsgewohnheiten hin zu einer verstärkten Individualisierung und Fragmentierung der Medienrezeption. Auf Seite der traditionellen Rundfunkanbieter führen sinkende Werbeeinnahmen und die zunehmende Konkurrenz durch das Hinzutreten neuer Akteure beispielsweise aus der Telekommunikationsindustrie zu einem Anpassungsdruck, der die privaten Rundfunkveranstalter und Produzenten neue Einnahmequellen suchen lässt. Mit dem zunehmenden Erfolg von Geschäftsmodellen, die auf telefonische Mehrwertdienste, Teleshopping und andere Transaktionsformate setzen, treten neue Formen der Rundfunkveranstaltung auf den Plan, gleichzeitig werden Netzbetreiber wie die Kabelgesellschaften selbst zu Inhalteanbietern.
Das kulturpolitische Leitbild des Rundfunks, das die deutsche Medienpolitik bis heute maßgeblich prägt, scheint dem ökonomischen weitgehend zu weichen. Damit einher geht eine zunehmende Kommerzialisierung, die auch vor den öffentlich-rechtlichen Sendern nicht halt zu machen scheint. Die Skandale um Schleichwerbung oder hochdotierte Exklusivverträge mit Sportlern sind nur der augenscheinlichste Ausdruck dieser Tendenz. Verstärkt betreten ausländische Investoren und Konzerne die Bühne und fordern mitunter weit reichende Deregulierung und Liberalisierung, die auch Fragen der publizistischen Meinungsvielfalt und der Medienkonzentration wieder verstärkt aufwerfen.
Dieser Strukturwandel des Mediensystems setzt die nationale Rundfunkregulierung herkömmlicher Prägung zunehmend unter Druck. Sie sieht sich mit einer transnationalen und global agierenden Medienökonomik konfrontiert, die verstärkt ihrer eigenen Logik folgt und nicht der Logik politischer oder gesellschaftlicher Akteure. Das Verhältnis von Medien und politischen Akteuren hat sich dabei mehr und mehr entkoppelt und ist heute eher publikums- anstatt institutionenorientiert.1 Der Nationalstaat ist in ein immer dichteres Netz transnationaler Inderdependenz eingebettet, welches sich besonders deutlich bei der transnationalen Kommunikations- und Mediendienstleistungen zeigt. Es stellt die nationalstaatliche Steuerungsfähigkeit in Frage und verweist auf Supranationalisierungsprozesse als konsequente Antwort.2 Entsprechend ist die innerstaatliche Rundfunkpolitik immer stärker in den supranationalen Kontext eingebunden und von europäischen Akteuren beeinflusst, deren normative Vorstellungen und Regulierungsziele oftmals in Widerspruch zu tradierten Paradigmen treten. Das etatistische Regulierungskonzept, verbunden mit einer traditionellen Vorstellung von Rundfunk, welches die Medienpolitik seit ihren Anfängen geprägt hat, erweist sich vielfach als inkompatibel und unangemessen für die zukünftige Steuerung des Mediensystems.3
Die wissenschaftliche Forschung, insbesondere die Rechts- und Publizistikwissenschaft, hat die Ursachen, Folgen und mögliche Konsequenzen des medialen Strukturwandels bereits seit Mitte der 1990er Jahre eingehend diskutiert – häufig mit Blick auf demokratietheoretische Überlegungen. Die grundlegenden Phänomene von Digitalisierung und Ökonomisierung sind also keineswegs neu, ihre Dynamik tritt nur immer deutlicher zu Tage und ist kein bloßes Zukunftsszenario mehr, sondern weitgehend mediale Realität geworden. Es liegt inzwischen eine Reihe von unterschiedlichsten Vorschlägen und Ideen vor, mit welchen Regulierungen, Ansätzen und Steuerungsinstrumenten eine zukünftige Medienordnung gestaltet werden könnte.4 Dass es trotz des massiven Anpassungsdrucks bisher kaum zu einem weit reichenden Wandel der dualen Rundfunkordnung gekommen zu sein scheint, verweist auf die Frage nach den Bedingungen einer solchen institutionellen Transformation und damit auf die Struktur- und Prozessdimension einer im europäischen Mehrebenensystem stattfindenden Rundfunkpolitik.
Dementsprechend steht im Mittelpunkt dieser Arbeit nicht die (normative) Frage, welche Regulierungs- oder Deregulierungsmaßnahmen und Steuerungsinstrumente für die Bewältigung von Steuerungsproblemen adäquat sein könnten, und welches rundfunkpolitisches Ordnungsmodell einer wie auch immer gearteten normativen Vorstellungen einer zukünftigen Mediengesellschaft entspräche. Ohne freilich diese Aspekte ausklammern zu können, soll stattdessen aus einer dezidiert politikwissenschaftlichen Perspektive untersucht werden, ob und in welcher Form und Intensität im dualen Rundfunksystem auf die Herausforderungen des medialen Strukturwandels reagiert wurde, unter welchen Bedingungen es im Kontext einer europäischen Rundfunkpolitik zu Anpassungen bei Akteuren und Institutionen kommen kann und welche medienpolitischen Perspektiven sich zwischen Wandel und Pfadabhängigkeit von institutionellen Normen, Entscheidungsprozessen und Akteurspräferenzen ergeben könnten. Demzufolge richtet sich der Blick auf die rundfunkpolitischen Strukturen und Prozesse innerhalb eines europäischen Mehrebenensystems, mit dem das duale Rundfunksystem im Spannungsfeld ökonomischer, publizistischer, globaler und technologischer Herausforderungen betrachtet werden soll.
Die allgemein feststellbare Diskrepanz zwischen der Bedeutung medienpolitischer Diskurse in der Öffentlichkeit und deren geringer Beachtung in der politikwissenschaftlichen Forschung5 drückt sich dabei auch in einem Desiderat politikfeldspezifischer, ganzheitlicher Theoriemodelle mittlerer Reichweite aus. Eine derartige Entwicklung kann und soll im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht geleistet werden. Stattdessen wird auf eine Reihe von politikwissenschaftlichen Theorien und Ansätzen insbesondere neo-institutionalistischer Provenienz zurückgegriffen, um ihre Prämissen auf die zu Grunde liegende Fragestellung anzuwenden. Die Problematik verweist aber auch auf die Notwendigkeit, die verschiedenen medienpolitischen Zugänge zu rezipieren und hinsichtlich des Untersuchungsinteresses kritisch zu diskutieren.
Nach einer Definition und thematischen Abgrenzung von Medien- und Rundfunkpolitik sowie des dualen Rundfunksystems und der Bestimmung zentraler Herausforderungen unter den Stichworten Digitalisierung, Konvergenz und Ökonomisierung (Kapitel 2) sollen folglich in Kapitel 3 einige theoretische Zugänge zu medienpolitischen Fragestellungen erörtert werden. Aufbauend auf diesen Überlegungen kann in Kapitel 4 unter Zuhilfenahme des neo- institutionalistischen Forschungsansatzes des akteurszentrierten Institutionalismus ein forschungsleitendes Analysemodell entwickelt werden. Es bildet in der Folge dann die theoretische Grundlage für die Betrachtung der institutionellen Strukturen von Rundfunkpolitik auf nationaler und supranationaler Ebene (Kapitel 5) und die vergleichende Darstellung von Akteuren, ihren Handlungsorientierungen und politischen Prozessen im Rahmen des europäischen Mehrebenensystems (Kapitel 6). Schließlich sollen in Kapitel 7 die Formen von institutionellem Anpassungsdruck und Wandel im dualen Rundfunksystem im Kontext einer zunehmenden Europäisierung diskutiert und mit einem Fallbeispiel illustriert werden.
2 Begriffsbestimmung, Untersuchungsgegenstand und zentrale rundfunkpolitische Herausforderungen
Die medienpolitische Forschung hat bisher keine allgemeingültige, systematische Definition oder gar Theorie ihres Gegenstandes hervorgebracht.6 Stattdessen variieren Bedeutung und Begriffsbestimmung von Medienpolitik und ihrer Unterkategorien je nach Fachrichtung, Forschungsschwerpunkt und historisch-politischem Kontext. Gerade deshalb erscheint es wichtig, die Forschungsbegriffe für diese Arbeit zu bestimmen und abzugrenzen. Ihre inhärente Dynamik ist eng verbunden mit dem System des dualen Rundfunks, dessen Grundlagen und Funktionsbedingungen ebenfalls kurz skizziert werden. Im Anschluss werden unter den Begriffen der Digitalisierung, Konvergenz und Ökonomisierung die aktuellen Herausforderungen der Rundfunkpolitik beschrieben und als Prämissen für die weitere Analyse verwendet.
2.1 Medien- und Rundfunkpolitik: Definition und thematische Abgrenzung
Der Begriff der Medienpolitik ist vergleichsweise jung, auch wenn sein Gegenstand, nämlich der Einfluss auf die öffentliche Kommunikation, schon seit der Antike thematisiert wurde.7 Doch erst mit der Entstehung von Massenmedien im heutigen Sinne wurde der Einfluss auf die öffentliche Kommunikation zu einem zentralen Baustein politischer Herrschaft. Das staatliche Veröffentlichungsmonopol im Mittelalter und der frühen Neuzeit ist hierfür ebenso ein (frühes) Beispiel wie die Gleichschaltung der Presse zu Propagandazwecken während des Nationalsozialismus. Hieraus wird bereits deutlich, dass Medienpolitik immer in Relation zur Struktur und Ausgestaltung des jeweiligen Herrschaftssystems steht und Ausdruck dessen normativer Ordnungsvorstellung zum gesellschaftlichen Zusammenleben ist.8 In der Bundesrepublik Deutschland bildet daher das durch die pluralistische Herrschaftsstruktur im Rahmen von Gewaltenteilung und Föderalismus, die konkurrierende Willensbildung im Mehrparteiensystem und die partielle Repräsentation gekennzeichnete politische System die normative Grundlage der Medienpolitik.9
Zur Gewährleistung der politischen Meinungs- und Willensbildung kommt der Massenkommunikation, also der öffentlichen Verbreitung von Aussagen an ein breit gestreutes Publikum, eine konstituierende Bedeutung bei der „Herstellung von Öffentlichkeit“10 zu. Dabei sind Medien und Politik von einem gegenseitigen Abhängigkeits- und Spannungsverhältnis geprägt, da einerseits das politische System auf die Vermittlung politischer Prozesse durch die Medien an die Bevölkerung aus Gründen seiner Legitimation angewiesen ist, anderseits die Massenmedien zur Erfüllung ihrer öffentlichen Informations- und Kontrollfunktion von Aussagen aus der Politik abhängig sind.11 Eine einseitige Machtverteilung gilt es daher zu verhindern.
Diesem Anspruch folgend ließe sich Medienpolitik bezeichnen als „die geordnete Summe der Maßnahmen, die darauf hinzielen, den Massenmedien jenen notwendigen Raum an Freiheit und Unabhängigkeit vom Staat, von anderen gesellschaftlichen Machtgebilden oder von privaten Monopolen zu sichern, dessen sie bedürfen, um ihre publizistische Funktion angemessen und ungehindert erfüllen zu können“12. Diese normativ aufgeladene Definition ist jedoch recht einschränkend und konzentriert sich auf die Outcome-Seite von Medienpolitik. In ihr wird ein eher gouvernementales, von hierarchischer Steuerung und pädagogischer Absicht geprägtes Verständnis des Begriffs deutlich, das spätestens seit der Ausdifferenzierung des Mediensystems seit den 1970er Jahren als überholt gelten kann.13 Stattdessen ist die Bedeutung der Massenkommunikation und damit der Massenmedien über die rein publizistische Funktion hinaus stetig gestiegen, so dass heute zu Recht von einer Mediengesellschaft gesprochen wird und dementsprechend medienpolitisches Handeln von vielfältigeren Dimensionen geleitet wird. Analog zur politikwissenschaftlichen Trias kann man Medienpolitik deshalb definieren als „die Gesamtheit der institutionellen, prozessualen und entscheidungsinhaltlichen Dimensionen des sozialen (d. h. zweckhaft auf das Tun und Lassen anderer bezogenen) Handelns, das auf die Beeinflussung und allgemein verbindliche Gestaltung der rechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Struktur der Massenkommunikation und der Massenmedien gerichtet ist.“14
In der wissenschaftlichen Literatur werden die Begriffe Medienpolitik und Kommunikationspolitik teils in synonymer, teils in unterschiedlicher Bedeutung verwendet. Medienpolitik ist dabei der besonders in der Politikwissenschaft gebräuchlichere Begriff, der auch in der praktischen Politik vorherrscht, während Kommunikationspolitik in der sozialwissenschaftlichen Kommunikationswissenschaft im Mittelpunkt steht.15 Abseits dieser semantischen Unterschiede spielt jedoch eine Unterscheidung nach dem jeweiligen Gegenstand eine wichtige Rolle, nämlich nach Massen- und Individualkommunikation:
„Während unter Medien (-politik) die auf die Massenkommunikationsmittel (Medien) selber gerichteten staatlichen oder gesellschaftlichen Maßnahmen zu verstehen sind, meint die Kommunikationspolitik im übergreifenden Sinne die Gesamtheit der Aktivitäten staatlicher Institutionen oder gesellschaftlicher Organisationen, die sich auf die Regelung des Prozesses der gesellschaftlichen Kommunikation richten. Kommunikationspolitik bezieht sich keineswegs nur auf die Medienkommunikation, sondern ebenso auf Individualkommunikation.“16 Diese Definition macht die für diese Arbeit notwendige Eingrenzung des Begriffes der Medien- bzw. Kommunikationspolitik auf politische Handlungen hinsichtlich massenmedial verbreiteter Inhalte deutlich: „Was in der zwischenmenschlichen Kommunikation geschieht, geht die Staatsgewalt nach liberaler Auffassung nichts an [...]. Daher pflegt der Handlungsraum der Kommunikationspolitik, der über die Medienpolitik hinausgeht, in freiheitlich verfaßten Staaten im Allgemeinen kein besonderes Interesse hervorzurufen.“17
Im Mittelpunkt des medienpolitischen Interesses stehen als Massenmedien die Presse und der Rundfunk, während z.B. Film und Filmförderung der Kulturpolitik zuzuordnen sind.18 Angesichts der technischen Entwicklung jüngerer Zeit bleibt jedoch offen, ob eine Unterscheidung nach Massen- und Individualkommunikation auch in Zukunft noch definitorischen Charakter haben kann, oder ob beispielsweise der Begriff der „Medienkommunikation“19 als Grundlage für Medienpolitik belastbarer ist, weil er neben dem herkömmlichen massenmedialen Paradigma auch Kommunikation von (Privat-) Personen über (also unter Zuhilfenahme von) Medien einbezieht. Die jenseits der semantischen Unterschiede liegende medienpolitische Problematik wird in Abschnitt 2.3 dargestellt.
Der Teil der Medienpolitik, der die Fragen der Organisation, der normativen Ziele, der Struktur und der Inhalte von „Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen“20 zum Gegenstand hat, wird mit Rundfunkpolitik bezeichnet. Dabei ist die genaue Definition des Rundfunkbegriffs selbst umstritten21, auch wenn hier Rundfunk – entgegen der häufigen alltagssprachlichen Interpretation – verstanden wird als Hörfunk und Fernsehen (einschließlich der Varianten Kabel- und Satellitenfernsehen etc.). Auch hier sei angemerkt, dass ähnlich der medienpolitischen Begriffsbestimmung technische und anwendungsbezogene Entwicklungen die definitorische Abgrenzung in der Empirie zu überholen drohen.
Den Kern deutscher Medienpolitik bildet also die Regulierung, im Rundfunkbereich sehr viel stärker als bei der Presse.22 Allgemein kann man Regulierung als ein Steuerungsprogramm staatlicher Akteure begreifen, das mit Hilfe des Rechts in das gesellschaftliche Teilsystem Medien eingreift, um dort Handlungssysteme zur Schaffung bestimmter Zustände zu etablieren.23 Die medien- und rundfunkpolitischen Konflikte, die sich um das duale Rundfunksystem, seine Ausgestaltung und Zielsetzung drehen, gehen darauf zurück und werden im Verlauf der Untersuchung vertieft erörtert werden. Ist hierbei von Rundfunk die Rede, so ist vor allem das Fernsehen als audio-visuelles Leitmedium gemeint, der Hörfunk gemäß obiger Definition aber eingeschlossen.
2.2 Das duale Rundfunksystem
Mit weit über 30 frei empfangbaren Fernseh- und unzähligen Radiokanälen für den Großteil seiner 37 Millionen Haushalte ist Deutschland der größte, wettbewerbsintensivste und entwickelteste Rundfunkmarkt in Europa.24 Während die Printmedien frei und privatwirtschaftlich organisiert sind und sich „nur“ an die allgemeinrechtlichen Bestimmungen bzw. die landesrechtlichen Pressegesetze zu halten haben, ist der Rundfunk zwar durch das Gebot der
Rundfunkfreiheit25 vor staatlicher Einflussnahme geschützt, obliegt jedoch staatlicher Regelsetzung. Die besondere
verfassungsrechtliche Wertung im Vergleich zur Presse hat das Bundesver- fassungsgericht wiederholt begründet:
„Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten26
Abbildung 1: Marktanteile deutscher Fernsehsender 2005
Die folgenreichste Maßnahme der jüngeren Rundfunkpolitik war die Schaffung des Dualen Rundfunksystems, das Anfang der 1980er Jahre aus heftigen medienpolitischen Kontroversen hervorging und aus öffentlich-rechtlichen Anstalten und privat-kommerziellen Unternehmen besteht. Während letztere, wie auch die Presse, organisatorisch weitgehend dem wirtschaftlichen Konkurrenzmodell folgen, also die Nachfrage auf dem Markt das Angebot bestimmt, verfahren die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (ÖRA) nach einem administrativen Kooperationsmodell, das mit binnenpluralistischer Zielsetzung durch den Einsatz von Kontrollorganen Ausgewogenheit in der Berichterstattung und Einbindung gesellschaftlich relevanter Gruppen leisten soll.27
Die Struktur und Dynamik der zwei Säulen des dualen Rundfunksystems sind maßgeblich durch die Rechtsprechung des BVerfG geprägt worden. Es lassen sich drei die Ordnungsstruktur prägende Konstruktionsbausteine benennen:28
Erstens wurde die duale Ordnung aus zwei ungleichen Säulen mit kommerziellem Rundfunk auf der einen und öffentlich-rechtlichem Rundfunk auf der anderen Seite endgültig festgeschrieben. Das BVerfG betonte dabei weiterhin die funktionale Interpretation der Rundfunkfreiheit, die durch ökonomische oder technische Entwicklungen nicht hinfällig geworden sei. Ebendiese Dynamiken, insbesondere die Europäisierung des Rundfunkmarktes, begründeten gleichzeitig jedoch eine Zulassung des privatwirtschaftlichen Rundfunks unter reduzierten Vielfaltsanforderungen bei einer wirksamen Aufsicht. Voraussetzung für diese Kehrtwende des Gerichts ist die Zuweisung des Grundversorgungsauftrages an den öffentlich- rechtlichen Rundfunk, so dass ihm die Aufgabe zukomme, „im Rundfunksystem das Primat der normativen Orientierung auf eine komplexitätsangemessene Selbstbeschreibung der Gesellschaft und damit der publizistischen Dimension über […] die ökonomische Dimension sicherzustellen.“29
Zweitens wurden die beiden Säulen dergestalt verkoppelt, dass die reduzierten Vielfaltsanforderungen an den privaten Rundfunk nur Bestand haben, solange diese normativen Aufgaben von der öffentlich-rechtlichen Säule wirksam wahrgenommen werden.30 Ziel war es, durch diese einseitige Koppelung ein existentielles Interesse der privaten Anbieter am Funktions- bzw. Bestandserhalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu generieren. Freilich konnten damit die immanenten Spannungen zwischen den Säulen nicht gelöst werden: Sie ergeben sich aufgrund ökonomischer Rück- und Wechselwirkungen mit dem Privatfunk. Vor allem aber manifestieren sie sich durch das zentrale Dilemma des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, nämlich dem Widerspruch zwischen dem normativen, auch Minderheiten berücksichtigenden Anspruch nach Vielfalt sowie einer publizistischen Orientierung auf der einen, und der politischen und gesellschaftlichen Akzeptanz durch massenattraktive Programme auf der anderen Seite.31
Schließlich ist das duale System drittens von einer „strukturellen Diversifikation“32
charakterisiert, also von der Kombination des Marktmodells und des öffentlich-rechtlichen Modells zum strukturellen Ausgleich von den Nachteilen des einen Systems durch die Vorteile des anderen und umgekehrt.33
Abbildung 2: Die zwei Säulen des dualen Rundfunksystems
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
(Quelle: Kiefer 2005: 372)
Damit ist die Grundstruktur des dualen Rundfunksystems beschrieben. Sie findet ihren entsprechenden Ausdruck in der öffentlich-rechtlichen oder privaten Organisationsform, die zum einen unterschiedliche Regulierungsregime34 hervorgebracht hat, und zum anderen an verschiedenen Normensystemen, nämlich dem publizistischen oder dem ökonomischen, orientiert ist (Abbildung 2).
2.2.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter sind föderal als Anstalten des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung organisiert und finanzieren sich neben Werbeeinnahmen vor allem aus Rundfunkgebühren. Die jeweiligen Landesrundfunkanstalten betreiben regionale Fernsehvollprogramme (Dritte Programme) und haben sich zur „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammengeschlossen, um bundesweit ein flächendeckendes Programm auszustrahlen. Das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) ergänzt das bundesweite Fernsehangebot als gemeinsame Einrichtung der Bundesländer. Analog werden rund 60 meist lokale Hörfunkprogramme von den Landesrundfunkanstalten verbreitet, bundesweit wird das „Deutschlandradio“ als Gemeinschaftseinrichtung aller Bundesländer betrieben.35
Rechtsgrundlage der ÖRA sind die jeweiligen Landesrundfunkgesetze, die den Funktionsbereich des Rundfunks gemäß der verfassungsrichterlichen Vorgaben festlegen: Neben allgemeinen Programmgrundsätzen und Bestimmungen zu Werbung, Sponsoring, Jugendschutz etc. sind dies der Grundversorgungsauftrag, der Programmauftrag mit den Bereichen Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung sowie die Programmautonomie. Letztere kann als entscheidendes Regulierungsprinzip der ÖRA betrachtet werden. Dementsprechend erfolgt eine Aufsicht in den anstaltsinternen Gremien, dem Verwaltungs- und Rundfunkrat (bzw. Fernsehrat beim ZDF), die mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen im Sinne einer binnenpluralistischen Vielfaltssicherung besetzt sind. Diese formale Struktur ist in der Praxis jedoch durch einen hohen parteipolitischen Einfluss in den Aufsichtsgremien gekennzeichnet, der sich aus der Doppelrolle der Parteien in Gesellschaft und Staat ergibt. Einflussnahmen geschehen insbesondere über Personalentscheidungen, die in der Konsequenz als Programmentscheidungen betrachtet werden.36 Auch wenn man demgegenüber kritisch einwenden kann, dass diese Mechanismen in Parteiendemokratien wie der Bundesrepublik „systemkonform“ seien37, wird trotzdem deutlich, dass die Konzepte der Staatsferne und der gesellschaftspluralen Organisation an Wirkung verloren haben38 und vor allem durch informelle politische „Freundeskreise“ konterkariert werden.
Als öffentliches, am Gemeinwohl orientiertes Unternehmen haben die ÖRA folglich vorwiegend meritorisch definierte Bedürfnisse zu erfüllen, ihr dominierendes Normensystem ist also ein publizistisches.39 Das damit verbundene Vielfaltspostulat und die Artikulations- und Integrationsfunktion40 gelten jedoch nicht uneingeschränkt: Zum einen haben sie als Bürokratien ein ökonomisches Eigeninteresse hinsichtlich ihrer Budgetmaximierung41, zum anderen konkurrieren sie mit anderen Medien, insbesondere den privaten Rundfunkanstalten seit deren Zulassung auf dem Zuschauer- Werbe- und Beschaffungsmarkt. Der Zielkonflikt zwischen zuschauermaximierenden, zielgruppengerechten Programmstrukturen und normativen, gesellschaftspolitischen Anforderungen des Programmauftrages ist immer wieder Ursache für medienpolitische Auseinandersetzungen. Wichtige rundfunkpolitische Fragen sind demnach die Ausweitung der öffentlich-rechtlichen Programmaktivität in Form digitalisierter Verbreitungswege, die Rundfunkfinanzierung und damit verbunden die Frage nach der adäquaten Erfüllung des Grundversorgungs- bzw. Programmauftrages.
2.2.2 Privater Rundfunk
Die privat-kommerziellen Rundfunkanbieter (PKA) bilden die zweite, teilderegulierte Säule des dualen Systems. Den dominanten Typus bilden (noch) die frei empfangbaren und durch Werbung finanzierten Fernseh- und Hörfunksender, die Finanzierungsformen haben sich jedoch inzwischen weiter ausdifferenziert, z.B. zu Pay-TV (Premiere, digitale Spartenkanäle) oder telefonischen Mehrwertdiensten (sog. Call-In-TV wie 9Live). Gesetzliche Grundlage sind die bundeslandspezifischen Landesmediengesetze, die neben den Programmgrundsät- zen42 jeweils eigene Landesmedienanstalten konstituieren. Diese Anstalten öffentlichen Rechts haben in erster Linie die Aufgabe der Zulassung und Überwachung der PKA. Um in allen Bundesländern gleiche Rahmenbedingungen für länderübergreifende Anbieter zu gewährleisten, dient der von den Ländern verabschiedete Rundfunk- bzw. Mediendienste- staatsvertrag, wobei eine Abgrenzung von Rundfunk und Mediendiensten (z.B. Teleshopping) häufig nicht eindeutig ist. Bei beiden Rechtsgrundlagen stehen redaktionell gestaltete, zur Meinungsbildung beitragende und an die Allgemeinheit gerichtete Inhalte im Vordergrund, in Unterscheidung zu Telediensten, die auf eine individuelle, nicht meinungsbildende Nutzung zielen (z.B. Online-Banking, Börsenticker) und bundesrechtlich geregelt sind. Im Gegensatz zum Rundfunk sind Mediendienste zulassungs- und anmeldefrei.43
Die Orientierung am ökonomischen Normensystem mit Markt und Wettbewerb als Steuerungsmechanismen verdeutlicht die Abhängigkeit der PKA von Werbeeinnahmen als dominierendem Finanzierungsprinzip. Zusammen mit den medienökonomischen Besonderheiten der Rundfunkproduktion44 führten Anfang des Jahrzehnts deutliche Umsatzeinbrüche auf dem Werbemarkt – nach jahrelanger Wachstumsdynamik – zu Umbrüchen und verwiesen auf Grenzen des Marktes.45 Die PKA versuchen nun zunehmend, neue Möglichkeiten und Geschäftsmodelle jenseits der klassischen Werbefinanzierung zu nutzen und mit Hilfe digitaler Angebote eine breitere Finanzierungsgrundlage zu finden. Damit einher geht ein verstärkter Drang zu horizontaler, vertikaler und diagonaler Medienkonzentration hin zu alle Märkte und Verwertungsketten integrierenden Großunternehmen, die zumeist nicht nur national, sondern global agieren.46 Die Überwachung und Durchsetzung der verfassungsrechtlich geforderten außenpluralistischen Meinungsvielfalt und die Verhinderung von vorherrschender Meinungsmacht bilden folglich wichtige Teilaspekte der Rundfunkregulierung. Zuständig sind hierbei zwei Institutionen: hinsichtlich des Werbemarktes das Bundeskartellamt, hinsichtlich des Zuschauermarktes die Kommission zur Ermittlung von Konzentration im Medienbereich (KEK). Letztere wurde 1997 durch den Rundfunkstaatsvertrag konstituiert und legt z.B. bei Veränderungen der Beteiligungs- verhältnisse von Rundfunkveranstaltern für die betroffene Landesmedienanstalt mit Hilfe vorgegebener Kriterien47 verbindlich fest, ob es dabei zu vorherrschender Meinungsmacht kommt.48 Seitdem Mitte der 1980er Jahre in den meisten europäischen Ländern duale
Rundfunksysteme etabliert wurden, betreffen die rundfunkpolitischen Maßnahmen vor allem Ziele der „Sicherstellung eines hinreichenden publizistischen Angebotes, die Gewährleistung des Zugangs zu Informations- und Unterhaltungsangeboten für die Rezipienten und die Verhinderung von Konzentrations- und Vermachtungstendenzen im Bereich der Produzenten und Programmverbreiter“49
2.3 Aktuelle Prämissen der Rundfunkpolitik
Grundannahme dieser Arbeit ist es, dass Veränderungen im Mediensektor die Rundfunkpolitik und die duale Rundfunkordnung vor zentrale Herausforderungen stellen, die im Folgenden anhand zweier Entwicklungen dargestellt und diskutiert werden: (1) Die Digitalisierung medialer Inhalte und die daraus folgende technische Konvergenz sowie (2) die Ökonomisierung bzw. Kommerzialisierung des Rundfunks. Diese zentralen Prämissen und die damit verbundenen Implikationen werden in der späteren Analyse als intervenierende Variablen berücksichtigt, ohne dass damit eine Interdependenz mit politischen Faktoren ausgeschlossen wird. Mit anderen Worten, Digitalisierung und Ökonomisierung verlangen nicht nur Anpassungsleistungen von medienpolitischen Institutionen und Akteuren, sondern die Akteure und Institutionen ermöglichen oder restringieren vielfach erst die technische und ökonomische Entwicklung.
Die mit Konvergenz und Ökonomisierung verbundenen Prozesse sind in einem weiteren Kontext in der politikwissenschaftlichen Diskussion seit einiger Zeit mit den Schlagworten staatlicher Wandel, Staatsversagen und Denationalisierung umschrieben worden. Es sind damit vor allem die komplexen Herausforderungen an Staat und Politik gemeint, die von innen durch Steuerungsverluste aufgrund von funktionaler Überlastung und der Komplexität differenzierter Gesellschaften und von außen durch Souveränitätsverluste aufgrund von Globalisierung und der Einbindung in supranationale Strukturen entstanden sind.50 Die Eigendynamik digitalisierter und konvergierender Medienumgebungen kann zu Steuerungsverlust bzw. –versagen des Staates führen, da die Komplexität und Interdependenz als Eigenart des Steuerungsobjekts nicht mehr überschaubar und Steuerungsversuche potentiell mit nichtintendierten negativen Folgewirkungen verknüpft sind.51 Abnehmende Vorausschaubarkeit und Planbarkeit staatlichen Handelns machen unilaterale und hierarchische Steuerungsversuche zunehmend zwecklos.52 Anhand globalisierter Kommunikationstechnologien wie dem Internet, dem eine dezentrale und transnationale Funktionslogik zu Grunde liegt, werden die Grenzen nationalstaatlicher Steuerung besonders offenkundig, auch wenn mediale Inhalte und damit die mediale Öffentlichkeit aufgrund von sprachlichen und kulturellen Eigenheiten weitgehend an nationale Publika gebunden bleiben. Betrachtet man die folgenden technischen und ökonomischen Entwicklungen im Bereich der Massenkommunikation in diesem Zusammenhang, werden die Herausforderungen der Rundfunkpolitik deutlich.
2.3.1 Digitalisierung und Konvergenz der Medien
Die Diskussion über die Digitalisierung der Medien und die Folgen der so genannten Konvergenz beeinflusst die medienpolitische Debatte etwa seit Mitte der 1990er Jahre, als die technischen Möglichkeiten erstmals für ein breiteres Publikum erfahrbar und ihre Entwicklungschancen absehbar wurden. Mit Digitalisierung ist die Kodierung binärer Zeichen gemeint, die technisch zu einer Erweiterung der Übertragungskapazitäten führt. Vorhandene Übertragungswege und Frequenzen können im Vergleich zur analogen Form dank den Möglichkeiten der Datenkompression für eine vielfache Anzahl von digitalen Programmen genutzt werden. Vor allem aber führt die digitale Übertragung dazu, dass unterschiedliche Inhalte und Dienste aufgrund ihrer einheitlichen – digitalen – Form über mehrere Vermittlungswege dargeboten werden können, die vorher voneinander getrennt waren. Bilder, Töne, Texte und ihre Kombinationen, also alle Formen medialer Daten können unabhängig vom Übertragungsweg (z.B. Satellit, Kabel, Terrestrik, aber auch Telefon- und Breitbandnetze) auf verschiedenen Endgeräten wie Fernseher, Computer, Mobiltelefon etc. genutzt werden. Darüber hinaus ist damit ein immenser Kostenvorteil gegenüber analoger Produktion verbunden, d.h. mediale Informationen können für einen Bruchteil der Kosten verarbeitet und verbreitet werden.
Diese Entwicklungen und ihre medienpolitischen Folgen wurden erstmals von der EU- Kommission im „Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie“53 in der politischen Debatte thematisiert. Den seither gebräuchlichen Begriff Konvergenz definierte das Grünbuch als „Fähigkeit verschiedener Netzplattformen, ähnliche Arten von Diensten zu übermitteln, oder die Verschmelzung von Endgeräten wie Telefon, Fernseher und PC“54. Verbunden mit der Frage nach der Notwendigkeit einer Konvergenz der Regulierung lassen sich drei Ebenen der Konvergenz unterscheiden, die technische Konvergenz, die Konvergenz der Angebote und die Konvergenz im Nutzungsverhalten.55
Die technische Konvergenz bezieht sich auf das bereits angedeutete Zusammenwachsen verschiedener Informationstechnologien, vor allem der Infrastrukturen, Übertragungswege und Endgeräte und der damit verbundenen Kompatibilität der unterschiedlichen Netzplattformen.56 Im Bereich der Infrastrukturen und Übertragungsnetze kommt es beispielsweise zu einer Nutzung typisch schmalbandiger Dienste wie Telefonie auf Breitband- Netzen, deren charakteristische Dienste wie traditioneller Rundfunk umgekehrt auch über ein Schmalband-Netz übertragen werden können. Entsprechend lassen sich über digitalisierte Funknetze (Mobilfunk) unterschiedliche audiovisuelle Anwendungen übertragen. Kennzeichnend ist hierfür die zunehmende Standardisierung der Übertragungsprotokolle auf das Internet-Protocol (IP), das als einheitliches System der Zukunft für alle Kommunikationsanwendungen gilt. Auf der Ebene der Endgeräte impliziert Konvergenz prinzipiell eine nahezu unbegrenzte multifunktionale Integration verschiedener Geräte-Typen, vom Fernseher mit Internetverbindung, Computer mit Fernseh- und Radioempfang bis zum Mobiltelefon mit Musik- bzw. Videoplayer und Fernsehempfang. Anhand der Beispiele lässt sich erkennen, dass technische Konvergenz schon weitgehend Realität ist und das Zusammenwachsen vormals getrennter Technologien mit hoher Dynamik fortschreitet.
Diese technische Dimension impliziert eine Konvergenz der Angebote, die sich aus der Ausweitung und Ausdifferenzierung der verbundenen Dienstleistungen ergibt. Folglich wachsen nicht nur verschiedene Branchen und Märkte zusammen und weiten ihre Aktivitäten auf mehrere Glieder der Verwertungsketten aus, sondern es entstehen darüber hinaus neue Anbieter.57 Während vor wenigen Jahren der Zusammenhang von technischer und Angebots- Konvergenz noch bestritten wurde58 bzw. die konkreten Formen noch nicht absehbar waren, zeigen sich heute schon die Konturen in der Realität. Für den Rundfunkbereich besonders relevant sind dabei die Angebote des digitalen Fernsehens sowie das „Triple-Play“, also die Bündelung von Telefon-, Internet- und Rundfunkdienstleistungen innerhalb eines Angebotes. Neben den Kabelnetzbetreibern wie Kabel Deutschland entwickeln auch Telekommunikationsanbieter wie die Deutsche Telekom derartige Angebote und öffnen damit das Internet mit Hilfe schneller Netzinfrastruktur (VDSL) für Rundfunkanwendungen (IPTV), Video-On-Demand und interaktives Fernsehen. Eine aktuelle Studie geht von bis zu 1,3 Millionen IPTV-Haushalten in Deutschland bis zum Jahr 2010 aus.59 Das digitale Fernsehen ist, von Pay-TV-Angeboten abgesehen, im Vergleich zu anderen Ländern in Deutschland noch unterentwickelt. Jedoch sind auch hier mit digitalem terrestrischem Fernsehen (DVB-T) und Mobile-TV regional begrenzte Angebote vorhanden.
Auch wenn die meisten Konvergenz-Angebote im audiovisuellen Bereich den durchschnittlichen Nutzer noch nicht erreichen, so lässt sich unschwer die Dynamik auf dieser Ebene erkennen – unabhängig davon, welche Dienstleistungen sich am Ende in welcher Kombination behaupten. Dem Ausbau und der Durchsetzung der informationstechnologischen Infra- struktur kommt also für die Anbieter große strategische Bedeutung zu und führt gleichzeitig zu einer Vermehrung der medialen Inhalte.
Hier schließt sich die dritte Ebene der Konvergenz-Debatte an, die Frage nach Konvergenz im
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3: Entwicklung der Mediennutzung 1980-2005
Nutzungsverhalten. Die kontinuierliche Zunahme der Mediennutzung auf mittlerweile 600 Minuten pro Tag ist besonders auf den Anstieg bei elektronischen Medien zurückzuführen (Abbildung 3). Bei Jugendlichen hat sich die Onlinenutzung mit 101 Minuten täglich inzwischen sogar gleichberechtigt neben dem Fernseh- und Hörfunkkonsum etabliert.60 Lange war die Diskussion von den Fragen geprägt, ob z.B. neue Medien wie das Internet die klassischen Medien substituieren oder weiterhin von einer Funktionstrennung der Medien auf Nutzerseite ausgegangen werden kann61. In diesem Zusammenhang wurde häufig unter dem Schlagwort der Informationsgesellschaft erörtert, welche sozialen und politischen Folgen der Rundfunknutzung unter „Viel-Kanal-Bedingungen“, nämlich den durch die Ausweitung der Programmangebote ausgelösten Fragmentierungs- und Individualisierungsprozessen, zu erwarten seien.62 Jenseits der Frage nach einem Ende der Massenmedien63 hat die kommunikationswissenschaftliche Nutzungs- und Rezeptionsforschung mittlerweile die theoretischen und methodischen Probleme konvergierender Medienumgebungen erkannt und zu einem Schwerpunktthema gemacht.64 Die Nutzungsanalyse nach verschiedenen Medien und ihren jeweiligen Endgeräten gelangt im Zuge der Konvergenz an seine Grenzen, da die Multifunktionalität dieser Geräte die Nutzung verschiedenster Anwendungen ermöglicht. Die „Entkopplung von Geräten und Dienstleistungen“65 erfordere also einen Blick auf die unterschiedlichen Kommunikationsanwendungen und -funktionen aus Nutzerperspektive anstelle technisch definierter Abgrenzungen.
Digitalisierung und Konvergenz bedeuten also nicht nur ein technisches Zusammenwachsen ursprünglich getrennter Plattformen und Dienste und eine Ausweitung und Ausdifferenzierung audiovisueller Angebote und Märkte, die mit einer im folgenden Abschnitt behandelten Ökonomisierung informationeller Prozesse einhergeht. Darüber hinaus kommt es zu einem Funktions- und Nutzungswandel des Rundfunks auf Rezipientenebene, der tradierte normative Leitwerte wie den paradigmatischen Charakter der Integrationsfunktion66 in der Rundfunkpolitik in Frage stellt. Mit einer Individualisierung der Medienrezeption, wie sie phänotypisch das Internet impliziert, eröffnen sich auf Rezipientenseite auch neue Möglichkeiten der Selektion und Partizipation. Den Chancen einer solchen „Demokratisierung“ stehen jedoch auch Gefahren einer einseitigen Benachteiligung bestimmter Bevölkerungsgruppen in Folge sozialer, wirtschaftlicher oder technischer Einschränkungen entgegen. Die unter dem Schlagwort „Digital Divide“ geführte Diskussion verweist dabei auf Aspekte der Zugangschancen und Medienkompetenz.67
Viele dieser Aspekte werden seit einiger Zeit in der medienpolitischen Diskussion unter dem Stichwort einer Konvergenz der Regulierung behandelt.68 Im Kern geht es darum, ob die Unterscheidung zwischen Individual- und Massenkommunikation, wie sie den nach Rundfunk und Telekommunikation getrennten Regulierungsmodellen zu Grunde liegt, noch aufrechterhalten werden kann oder soll.
2.3.2 Ökonomisierung
Den zweiten Bereich der Herausforderungen, denen die Rundfunkpolitik gegenüber steht, betrifft eine Reihe von Entwicklungen, die sich unter dem Begriff der Ökonomisierung zusammenfassen lassen. Allgemein gesprochen bezeichnet Ökonomisierung den Umstand, „dass ökonomische Prinzipien und Handlungsrationalitäten einen wachsenden Einfluss bei der Institutionalisierung, Diversifizierung, Produktion und Konsumtion von Medien bzw. deren Inhalten haben“69, dass also wirtschaftliche Imperative sich zunehmend auf ein publizistisch orientiertes Mediensystem ausbreiten. Mit Kiefer lassen sich folgende interdependente Aspekte dieses Phänomens identifizieren: Deregulierung und Privatisierung, Kommerzialisierung, Internationalisierung und Globalisierung.70 Deregulierung und Privatisierung bezeichnet die (teilweise) Entstaatlichung von gesellschaftlichen Teilbereichen wie etwa dem Rundfunkwesen hin zu durch Markt und Wettbewerb geprägten Entscheidungssystemen, ist also eine ökonomisch begründete politische Entscheidung (z.B. Zulassung privater Anbieter und Einführung des dualen Rundfunksystems). Kommerzialisierung ist dagegen als ein an der marktwirtschaftlichen Funktionslogik ausgerichtetes Handeln von Akteuren zu verstehen, das auf die Maximierung von Gewinn und die Ausrichtung auf Nachfrage abzielt, so wie es von privaten Rundfunkveranstaltern mit Hilfe der Messung von Zuschauerquoten praktiziert wird. Mit Internationalisierung und Globalisierung ist die weltwirtschaftliche Integration gemeint, die im Medienbereich neben transnationalen Distributionswegen wie Satelliten oder dem Internet und weltweit vermarktbaren Inhalten und Formaten insbesondere die Zunahme internationaler Aktivitäten nationaler Konzerne bzw. transnationaler Kooperationen und länderübergreifender Kapital- und Beteiligungs-Verflechtungen impliziert.71
Ökonomisierungsprozesse sind folglich nicht nur exogene Entwicklungen, sondern sie sind auch ein Ergebnis staatlicher Rundfunkpolitik und –regulierung.72 Der damit verbundene Paradigmenwechsel, der aus unterschiedlichen Gründen (u.a. wirtschaftlicher Wettbewerb, Standort- und Infrastrukturpolitik etc.) und beileibe nicht beschränkt auf den medien- oder informationstechnologischen Bereich seit den 1980er Jahren vollzogen worden ist, ist jedoch kein allzu neues Phänomen – auch wenn die immer noch geäußerte grundsätzliche Kritik zu diesem Thema manchmal anderes vermuten lässt.73
Die seit der Zulassung privaten Rundfunks tradierten medienökonomischen Konflikte bekommen allerdings zusammen mit der Funktionslogik konvergierender Medienumgebungen neue Dynamik. Sie resultieren in einer Zunahme bereits angesprochenen Medienkonzentration, vor allem in vertikaler und diagonaler (cross-media) Form. Die einzelnen Ursachen und Formen der Konzentration sind vielfältig und können an dieser Stelle nicht umfassend dargestellt werden.74 Zu nennen ist jedoch, dass aus ökonomischer Sicht vor allem die economies of scope, also die Nutzung von Ressourcen über mehrere Glieder der Wertschöpfungskette bzw. über mehrere Medientypen hinweg ohne zusätzliche Kosten als ursächlich betrachtet werden. Einmal generierte redaktionelle Inhalte lassen sich somit kostengünstig für mehrere Medien nutzen und laufen damit Gefahr, publizistische Meinungsvielfalt zu reduzieren. Konvergenz- und Ökonomisierungsprozesse verstärken sich also wechselseitig. Hinzu kommt, dass mit Hilfe neuer bzw. konvergierender Medienangebote infrastrukturelle Marktzutrittsschranken geschaffen werden.75 Dies betrifft neben physischer Netzinfrastruktur (insbesondere Breitband- und Funknetze) auch bestehende Plattformen im Internet: Hier können natürliche Monopole unter anderem deshalb entstehen, weil im Gegensatz zu klassischen Märkten die Größenvorteile von Unternehmen in nicht-physischen Netzwerken auf keine Grenzen stoßen, also der Wert eines Gutes mit zunehmender Verbreitung steigt und damit umso attraktiver für die Anwender wird.76
Medialen Plattformen und Verbreitungswegen nehmen also zunehmend eine Schlüsselposition in konvergierenden Medienumgebungen ein, da sie in der Lage sind, Medieninhalte selektiv zu verbreiten und oft über einen exklusiven Zugang zum Rezipienten verfügen. Für traditionelle Inhalteanbieter birgt dies die Gefahr eines Einflussverlustes. Der Setzung technischer Standards und der Gewährung von Zugangsmöglichkeiten zu Netzwerkplattformen für konkurrierende Anbieter kommt also besondere Bedeutung zu.77
Für die Rundfunkpolitik bedeutet dies alles, sich mit neuen Akteuren, Strategien und Ressourcen auseinanderzusetzen, die durch ökonomische Internationalisierung und im Rahmen eines vollendeten europäischen Binnenmarktes die Steuerungs- bzw. Regulierungsmöglichkeiten des Nationalstaates einschränken. Dieser Verlust an politischer Regelungskompetenz in einem globalisierten Mediensystem zwingt zu Kompetenzverlagerungen auf transnationale bzw. supranationale Ebene und zu einer „Enthierarchisierung der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft“.78
3 Theoretische Zugänge zur Medien- und Rundfunkpolitik
Wie eingangs erwähnt, lässt sich bei der wissenschaftlichen Beschäftigung mit Medienpolitik kein systematischer, allseits akzeptierter theoretischer Ansatz ausmachen. Stattdessen finden sich eigene Herangehensweisen und Denktraditionen in Abhängigkeit vom jeweiligen Fachbezug. Neben dem sozialwissenschaftlichen Denkmuster, das anschließend näher beleuchtet wird, unterscheidet Vowe allgemein drei weitere Zugänge zur Medienpolitik:79
3.1 Historisches Denkmuster
Das historische Denkmuster stellt medienpolitische Ergebnisse und Entscheidungen in chronologischer Abfolge dar, in erster Linie mit dem Ziel, Ereignisse rekonstruieren zu können.80 Politische Entscheidungen, insbesondere medienpolitische Regulierungen, lassen sich so aus ihrem jeweiligen Kontext heraus begründen und systematisieren bzw. typologisieren. Der historische Zugang kann deshalb helfen, Pfadabhängigkeiten in der Medienpolitik herauszuarbeiten, insbesondere die Kontextgebundenheit medienpolitischer Institutionen und Akteurskonstellationen sowie deren Abhängigkeit von vergangenen politischen Entscheidungen.81
3.2 Juristisches Denkmuster
Das juristische Denkmuster stellt die Auslegung grundlegender Normen in den Mittelpunkt und bildet den politisch und fachlich einflussreichsten Zugang zur Medienpolitik. Die Kommunikationsfreiheiten, die in der Verfassung verankert sind und der kollektiven wie individuellen Meinungsbildung und Gemeinwohlorientierung dienen, bilden die Basis dieses rechtswissenschaftlichen Zugangs. Insbesondere der Missbrauch des Rundfunks durch die Nationalsozialisten begründet die besondere Notwendigkeit einer Regulierung und die Schaffung einer freiheitlichen Rundfunkordnung, die auf Staatsferne und – vor allem hinsichtlich des dualen Rundfunksystems – auf publizistischem, nicht ökonomischem Wettbewerb aufbaut.82 Technische, soziale und ökonomische Faktoren bleiben zwar nicht unberücksichtigt, werden aber vom Paradigma der freiheitssichernden Funktion der Medien dominiert, so auch in der für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Charakteristisch für die juristische medienpolitische Analyse ist also die Interpretation von grundlegenden Normen und schlussfolgernd die Schaffung von Regeln mit dem Ziel der Begründung und Gestaltung anstatt der Erklärung.83
3.3 Ökonomisches Denkmuster
Die Rolle staatlicher Eingriffe in Medienmärkte, also insbesondere die (Rundfunk-) Regulierung und ihre normative Begründung ist Gegenstand des ökonomischen Denkmusters. Dabei wird der Doppelcharakter von Massenmedien als Wirtschafts- und Kultur- bzw. publizistisches Gut betont84 und die Frage nach der Effizienz und Effektivität staatlicher Eingriffe vor allem mit Hilfe regulativer Maßnahmen im Vergleich zur Steuerungsfähigkeit des Marktes gestellt.85
Die normative Notwendigkeit staatlicher Interventionen in Medienmärkte wird dabei mit Marktversagen und (negativen) externen Effekten begründet sowie mit dem Ziel der Herstellung meritorischer Güter im Sinne eines öffentlichen Interesses.86 Gleichzeitig wird eine staatliche Intervention in den Marktmechanismus allgemein als kritisch beurteilt und auf Fehlallokationen durch regulative Eingriffe hingewiesen (Staats- und Politikversagen).87
Die Medienökonomie versucht in jüngerer Zeit, den Widerspruch zwischen ökonomischen und publizistischen Eigenschaften der Massenmedien mit Hilfe interdisziplinärer Ansätze (insbesondere der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft) auch im Hinblick auf Medien- und Regulierungspolitik zu diskutieren.88 In diesen Kontext sind Ansätze einzuordnen wie die Neue Politische Ökonomie der Medien oder die Neue Institutionenökonomik, die wirtschaftswissenschaftliche Theorien auf das Mediensystem anwenden. Während ersterer (kapitalismus-)kritisch Kommerzialisierungsprozesse im Mediensektor mit Hilfe historisch-materialistischer Theoriekonzepte zu analysieren versucht, betrachtet die (normative) Neue Institutionenökonomik Institutionen als Mittel zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele und analysiert beispielsweise, ob es Institutionen im Medienbereich gibt, die ein „demokratisches Medienangebot“ schaffen können.89
Ziel ökonomischer Herangehensweisen ist es unter anderem, Impulse und Empfehlungen für die Medien- und Rundfunkpolitik zu geben.90 Das wirtschaftswissenschaftliche Denkmuster und seine gewonnenen Erkenntnisse können für die Analyse medienpolitischer Entwicklungen und aktueller Dynamiken von großer Bedeutung sein, da sie zum einen dem Verständnis insbesondere der privatwirtschaftlichen Handlungslogiken und Interessen von Medien- und Rundfunkunternehmen förderlich sind, und zum anderen eine sinnvolle Ergänzung vor allem normativ und funktional orientierter medienpolitischer Ansätze darstellen. Man kann konstatieren, dass insbesondere sozialwissenschaftliche Analysen von Medienpolitik die ökonomischen Handlungsrationalitäten häufig vernachlässigt haben.
3.4 Sozialwissenschaftliches Denkmuster: Theoretische Zugänge zur Medienpolitik
Die skizzierten unterschiedlichen Denkmuster und Perspektiven von Medienpolitik implizieren, dass sich neben den allgemeinen fachlichen Unterschieden auch die sozial- bzw. politikwissenschaftlichen Zugänge auf verschiedene Traditionen, Methoden und Fragestellungen berufen. Konvergente, den gesamten Bereich erfassende theoretische Zugänge kann es aufgrund der hohen Komplexität des Politikfeldes und den sich ständig verändernden Rahmenbedingungen nicht geben. So haben sich in der Politikwissenschaft und der Kommunikationswissenschaft in Anlehnung an die großen sozialwissenschaftlichen Theorietraditionen unterschiedliche Modelle entwickelt91, um Medienpolitik erklärbar zu machen. Im Folgenden sollen einige theoretische sozialwissenschaftliche Ansätze kritisch dargestellt werden, die in Vergangenheit und Gegenwart die medienpolitische Forschung geprägt haben bzw. prägen.
3.4.1 Medien als soziales System
Charakteristisch für viele sozialwissenschaftliche Analysen der Medienpolitik ist die strukturelle bzw. systemtheoretisch inspirierte Herangehensweise. Im Rahmen makrotheoretischer Ansätze betonen politik- und kommunikationswissenschaftliche Arbeiten dabei die Funktionen von Massenmedien für die Gesamtgesellschaft und leiten daraus adäquate medienpolitische Strukturen ab.92 Die funktionalen Anforderungen an die Medien sollen dabei durch medienpolitische Steuerung erfüllt werden und sich so normativen Zielvorstellungen annähern: Zu diesen Zielen zählen beispielsweise die Herstellung und Entfaltung öffentlicher Kommunikation oder die Vielfalt von Themen und Meinungen, die ihrerseits von allgemeinen sozialen und rechtlichen Vorbedingungen abhängig sind.93 Darüber hinaus wird Medienpolitik im Kontext eines in Subsysteme ausdifferenzierten, politisch- administrativen Systems betrachtet und nach ihren Handlungsrationalitäten gefragt.94 Die Medien – oder spezieller der Rundfunk – haben sich als Sub- bzw. Teilsystem funktional differenziert und erbringen Funktionen und Leistungen sowohl für die Gesamtgesellschaft als auch für andere Teilsysteme: „Das gesellschaftliche Teilsystem Massenmedien erfüllt im charakteristischen Unterschied zur Politik für die Gesellschaft als Ganzes den bestandsnotwendigen Zweck, möglichst weit reichende Aufmerksamkeit für gemeinsame Themen zu erzeugen.“95
Kommt es in einem Subsystem zu Krisen oder Fehlentwicklungen, die die Stabilität und Erhaltung des Gesamtsystems gefährden, kommt dem politischen System eine entgegensteuernde Aufgabe zu.96 Bezogen auf das Mediensystem können etwa technische oder ökonomische Handlungsrationalitäten für Dysfunktionalitäten hinsichtlich der gesamtgesellschaftlichen Funktionserfüllung sorgen, die der Staat bzw. das politisch- administrative System steuernd z.B. mit Gesetzen und Verordnungen ausgleicht. Aufgrund des spezifischen Eigeninteresses des Staats kann eine solche „Systemstabilisierungspolitik“ jedoch zur Instrumentalisierung der Medienpolitik durch das politisch-administrative System führen.97
Je nach verwendetem Systembegriff ergeben sich damit unterschiedliche Vorstellungen der Steuerbarkeit des Rundfunk- bzw. Mediensystems, bis hin zu einer ausgeprägten Steuerungsskepsis im Rahmen der autopoietischen Systemtheorie98, derzufolge die subsystemfremden Steuerungsversuche des Staates aufgrund der Selbststeuerung der gesellschaftlichen Teilsysteme dysfunktional werden.99
Für eine Analyse des Rundfunksystems, die die Handlungsorientierungen auf der Meso- und Mikroebene mit einbeziehen will, erweist sich ein systemtheoretischer Ansatz unter dem Paradigma der operativen Geschlossenheit und Selbstreferentialität sozialer Systeme als wenig brauchbar. So lässt sich beispielsweise die – empirisch erfassbare – zunehmende Orientierung des Teilsystems Medien an ökonomischen Prämissen systemtheoretisch nicht erklären.100 Der mangelnde Akteursbezug in der Luhmannschen Systemtheorie verdeckt zudem den Blick auf organisierte Interessen und Akteurskonstellationen, die im Bezug auf rundfunkpolitische Entscheidungen als handlungsprägend betrachtet werden müssen.101
3.4.2 Medienpolitik als staatlich-hierarchische Maßnahme
Medien- und rundfunkpolitische Untersuchungen sind häufig von der Normvorstellung eines hierarchischen Staatshandelns bestimmt, und damit vom Paradigma einer medialen Öffentlichkeit unter Idealbedingungen, deren Schaffung als staatliche Aufgabe gilt. Es kann vermutet werden, dass für diese Perspektive auch die starke Verrechtlichung des Gegenstandbereichs ursächlich ist.
Wird medien- und rundfunkpolitisches Handeln als staatliche Maßnahme betrachtet, steht die Einwirkung des politisch-administrativen Systems auf Strukturen und Inhalte der Massenmedien im Mittelpunkt. Schatz et al. unterscheiden dabei hinsichtlich der Erscheinungsformen von Medienpolitik zwischen Ordnungspolitik (verfassungsmäßige Grundlagen und rechtlicher Rahmen), Infrastruktur- und Ressourcenpolitik (technische und soziale Infrastruktur, Forschung, Personal, Organisation und – ergänzend – Standortpolitik) und Programm- und Informationspolitik.102 Der Begründungszusammenhang wird dabei hauptsächlich aus normativen und verfassungspolitischen Vorgaben und Funktionen der Massenmedien für die Gesamtgesellschaft abgeleitet, so dass Wilhelm Medienpolitik definiert als „die geordnete Summe der Maßnahmen, die darauf abzielen, den Massenmedien jenen notwendigen Raum an Freiheit und Unabhängigkeit vom Staat, von anderen gesellschaftlichen Machtgebilden oder von privaten Monopolen zu sichern, dessen sie bedürfen, um ihre publizistischen Funktionen angemessen und ungehindert erfüllen zu können“103. Analog kann man auf drei die staatliche Medienpolitik determinierende Handlungsrationalitäten verweisen: Erstens auf die gesellschaftsbildende Funktion der Massenmedien, die kollektive Bezugssysteme schaffen und damit dem Sozialstaat die Pflicht auferlegen, den Bürgern Möglichkeiten zur Teilnahme am massenmedialen Kommunikationsprozess zu garantieren; zweitens auf den Charakter von Massenmedien als Faktor und Medium politischer Willensbildung sowie auf den Einfluss auf politischen Machterwerb und –erhalt; drittens auf die wirtschaftspolitische Bedeutung eines dynamisch wachsenden Wirtschaftszweiges.104
Die Betrachtung der Handlungsrationalitäten, durch die staatliche Medienpolitik gekennzeichnet ist, macht deren widersprüchliche Zielvorstellungen deutlich und akzentuiert die Steuerungsproblematik zwischen normativen, demokratietheoretischen Leitwerten, der machtpolitischen Bedeutung und ökonomischen Erfordernissen. Allgemein beruhen eine staatlich-hierarchische Politik und ihre Entscheidungsfindung erstens auf der Voraussetzung rational getroffener Entscheidungen und zweitens auf der Möglichkeit, diese effizient umzusetzen.105 Die unterschiedlichen Handlungsrationalitäten bergen aber nicht nur die Gefahr, dass sich medienpolitische Entscheidungen nicht am Gemeinwohl, sondern am Eigennutzen der Entscheidungsakteure orientieren, sondern die Entscheider leiden oftmals auch an Informationsproblemen: Sie sind auf Informationen angewiesen, die sie häufig nur von den Steuerungsadressaten selbst erhalten können, gleichzeitig sind die Kapazitäten bei der Verarbeitung dieser Informationen begrenzt – die Voraussetzungen für eine rationale, gemeinwohlorientierte Steuerung sind in der Praxis also oftmals nicht gegeben. Doch auch auf der Seite der Entscheidungsdurchsetzung verhindern z.B. die zunehmende Komplexität der Regulierungsinhalte und ihre vielfach nicht intendierten Folgen, die relative Autonomie der Steuerungsadressaten oder die exit-Option transnationaler Unternehmen die optimale Leistungsfähigkeit staatlich-hierarchischer Entscheidung.106
Mit der technischen Ausdifferenzierung und der Ökonomisierung des Rundfunks traten diese Widersprüche insbesondere in der Rundfunkpolitik immer deutlicher zu Tage und lösten das Paradigma gouvernementaler medienpolitischer Steuerung zu Gunsten einer verstärkten Betrachtung von Handlungs- und Verhandlungssystemen und ihrer vielfältigeren Entscheidungsmodi ab.
3.4.3 Medienpolitik als Policy-Netzwerk
Der für die Forschung nicht immer fruchtbare Dualismus zwischen strukturtheoretischen und akteurs- bzw. handlungstheoretischen Ansätzen hat in der jüngeren Wissenschaft vermehrt zu Verknüpfungsversuchen geführt107, die verstärkt die Interessen und Normen von Akteuren und ihr Handeln mit einbezogen haben.108
[...]
1 vgl. Sarcinelli 2005: 35
2 vgl. Scharpf 2000: 336 f.
3 Jarren/Donges 2000a: 363
4 vgl. unter vielen Jarren 1999; Donges 2002; Hoffmann-Riem et al 2000
5 Kaase 1998: 108
6 Vowe 2001: 9
7 vgl. Roegele 1974: 9f. und Kleinsteuber 2003: 302 f.
8 vgl. ebd.: 16
9 Kepplinger 2000: 119
10 Kaase 2002: 506 f.
11 vgl. Holtz-Bacha 2002: 515
12 Wilhelm 1977: 75
13 vgl. Gellner 2002: 515 f.
14 Schmidt 2004: 438
15 Kleinsteuber 1996: 17 f.
16 Glotz/Pruys 1981: 117; vgl. dagegen Ronneberger 2004: 224, der Kommunikationspolitik ausschließlich auf öffentliche bzw. Medienkommunikation bezogen sieht.
17 Roegele 1974: 8 f.
18 Kleinsteuber 2003: 302
19 Ronneberger 2004: 224
20 § 2 RStV
21 vgl. die umfassende Darstellung der Problematik bei Stuiber 1998: 21 ff.
22 Vowe 2004: 75
23 Jarren 2005: 399
24 Levy 1999: 26
25 Art. 5 GG Abs. 1
26 BverfGE 90, 60 [87]
27 vgl. Kepplinger 2000: 119 f.
28 Hoffmann-Riem 2000: 32-35; Eifert/Hoffmann-Riem 1999: 62-66
29 Hoffmann-Riem 2000: 34
30 BVerfGE 74, 297
31 vgl. Hoffmann-Riem 2000: 62
32 Hoffmann-Riem 2000: 33 f.; 67 f.
33 ebd.: 68
34 Ein Regulierungsregime wird hier verstanden als „the full set of actors, institutions, norms and rules that are of importance for the process an the outcome of public regulation in a given sector” (Eberlein/Grande 2005: 91)
35 vgl. Altmeppen 2001: 65-69
36 Diese Praxis wurde besonders deutlich bei dem wochenlangen politischen Vorspiel zur letzten Intendantenwahl des ZDF; vgl. auch Jarren/Donges 2000a: 371
37 so etwa Hoffmann-Riem 2006: 96
38 vgl. Schultz 2002: 22
39 Kiefer 2005: 374 f.; grundsätzlich dazu z.B. Langenbucher 1999
40 zu normativen und empirischen Implikationen der Integrationsfunktion vgl. z.B. Vlašić/Brosius 2002
41 vgl. Vowe 2004: 100
42 vgl. Altmeppen 2001: 271-275
43RStV und MdStV vom 1. April 2005; vgl. Fechner 2006: 324 ff.
44 vgl. Kiefer 2005
45 Kiefer 2004
46 Altmeppen 2001: 90 f.
47 vgl. §26 RStV
48 § 36 RStV; www.kek.de
49 Jarren/Donges 2000b: 82
50 vgl. Scharpf 1991
51 vgl. Mayntz 1987: 96
52 Braun/Giraud 2003: 160
53 Kommission der EG 1997
54 ebd.: 1
55 Hoffmann-Riem/Schulz/Held 2000: 19
56 vgl. ebd.: 20
57 vgl. ebd: 21 und Abschnitt 6.2.3.3
58 ebd.
59 Studie des Beratungsunternehmen Goldmedia vom März 2006: IPTV 2010. Marktpotenziale für IP-basiertes Fernsehen in Deutschland, Zusammenfassung abrufbar unter www.goldmedia.de (20.06.06)
60 van Eimeren/Frees 2006: 414
61 vgl. Hoffmann-Riem/Schulz/Held 2000: 23 f.; Kunczik/Zipfel 2005: 350
62 vgl. z.B. Jarren/Krotz 1998
63 vgl. Wenzel 2006
64 vgl. Hasebrink 2004
65 ebd.: 68
66 Vlašić/Brosius 2002: 93
67 vgl. Kunczik/Zipfel 2005: 395 ff.
68 vgl. Hoffmann-Riem/Schulz/Held 2000: 25 ff.; Jarren 1999
69 Meier/Jarren 2001: 146
70 Kiefer 2005: 23-27
71 vgl. ebd.: 26 f.
72 vgl. Meier/Jarren 2001: 155 ff.
73 vgl. z.B. ebd.
74 vgl. hierzu z.B. Kiefer 2005: 111 ff.
75 Dies ist beispielsweise der Hintergrund der „Triple-Play“-Strategie der Deutschen Telekom, die mit ihren geplanten Investitionen in die DSL-Infrastruktur unter Aussetzung der Regulierung langfristig ihre monopolartige Dominanz in diesem Segment sichern will. (vgl. Lütge 2006)
76 Hoffmann-Riem/Schulz/Held 2000: 23; so z.B. bei den sog. „Online-Communities“ wie MySpace.com
77 vgl. auch Abschnitt 6.2.3.3
78 Scharpf 1991: 622
79 Vowe 2001: 9 ff.; siehe auch Vowe 2004: 95
80 vgl. z.B. Schütz 1999
81 vgl. allgemein Schultze 2002a: 643
82 vgl. Hoffmann-Riem 2000: 23 und 318 f.
83 Vowe 2001: 11
84 vgl. Kiefer 2005: 20; Heinrich 1999: 595 f.
85 vgl. Kiefer 2005: 366
86 vgl. ebd.: 382 ff.
87 vgl. Heinrich 1999: 84
88 vgl. z.B. Heinrich 1999: 593 ff.; Kiefer 2005
89 vgl. Heinrich/Lobigs 2003; hier: 249
90 Vowe 2001: 12
91 Eine klare Abgrenzung zwischen einer politikwissenschaftlichen und einer kommunikationswissenschaftlichen Perspektive ist nicht immer möglich.
92 vgl. Vowe 2001: 11
93 Ronneberger 2004: 222
94 vgl. Schatz/Habig/Immer 1990: 332 f.
95 Meyer 2001: 45
96 vgl. Thiery 2003: 219 ff.
97 Schatz/Habig/Immer 1990: 334
98 Donges 2002: 20, vgl. zusammenfassend ders.: 41 ff.
99 Thiery 2003: 224
100 vgl. Donges 2002: 281
101 vgl. Lange/Braun 2000: 81 f.
102 Schatz/Habig/Immer 1990: 332
103 Wilhelm 1994: 229 (zuerst 1977)
104 Schatz/Habig/Immer 1990: 335
105 vgl. Eberlein/Grande 2003a: 179
106 vgl. ebd., Scharpf 2000: 281 ff.
107 vgl. zur Übersicht z.B. Lange/Braun 2000
108 ebd.: 42, Vowe 2001: 12
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