Nach dem Grundsatz der Gemeindeordnungen sind Kommunen Gebietskörperschaften öffentlichen Rechts, die dazu befugt sind regionale Angelegenheiten nach den gesetzlichen Maßstäben selbst zu ordnen und zu verwalten: Sie sind juristische Personen, das heisst Träger öffentlicher und privater Rechte und Pflichten. Ihr Hoheitsbereich erstreckt sich auf einen bestimmten Teil des Staatsgebiets.
Die Kommunen verfolgen im öffentlichen Interesse sozial-, gesellschafts-, kultur- und wirtschaftspolitische Zwecke. Für die Bürger werden bestimmte Leistungen erbracht oder öffentliche Einrichtungen zur Verfügung gestellt. Der Begriff der Daseinsvorsorge fasst die vielfältigen Funktionen unter einem Oberbegriff zusammen und ist mittlerweile allgemein anerkannt.
Doch welche Möglichkeiten und Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung stehen den Kommunen dabei offen? Inwieweit können private Anbieter aber auch die Unternehmen der Gemeinden den Rechtsschutz anwenden? Welche rechtlichen Organisationsformen kommunaler Unternehmen sind möglich? Im Folgenden wird auf diese Thematik eingegangen und der rechtliche Gestaltungsspielraum verdeutlicht. Zudem werden einige Beispiele der wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche der öffentlichen Hand näher dargestellt. Anhand der Chemnitzer Aktiengesellschaft, welche ein privatrechtliches Unternehmen der Stadt Chemnitz ist, wird die Anwendbarkeit grundrechtlicher und kommunalrechtlicher Gesetze erläutert. Eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse rundet die Arbeit ab.
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Einführung
2. Kommunalwirtschaft – Möglichkeiten und Grenzen
2.1 Möglichkeiten der kommunalen Wirtschaftsbetätigung
2.2 Grenzen kommunaler Wirtschaftsbetätigung
2.3 Rechtsschutz
3. Formen der Kommunalwirtschaft
3.1 Bereiche wirtschaftlicher Tätigkeit
3.2 Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen am Beispiel der CVAG
4. Ausblick
6. Quellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einführung
Nach dem Grundsatz der Gemeindeordnungen sind Kommunen Gebietskörperschaften öffentlichen Rechts, die dazu befugt sind regionale Angelegenheiten nach den gesetzlichen Maßstäben selbst zu ordnen und zu verwalten: Sie sind juristische Personen, das heisst Träger öffentlicher und privater Rechte und Pflichten. Ihr Hoheitsbereich erstreckt sich auf einen bestimmten Teil des Staatsgebiets.[1]
Die Kommunen verfolgen im öffentlichen Interesse sozial-, gesellschafts-, kultur- und wirtschaftspolitische Zwecke. Für die Bürger werden bestimmte Leistungen erbracht oder öffentliche Einrichtungen zur Verfügung gestellt. Der Begriff der Daseinsvorsorge fasst die vielfältigen Funktionen unter einem Oberbegriff zusammen und ist mittlerweile allgemein anerkannt.[2]
Doch welche Möglichkeiten und Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung stehen den Kommunen dabei offen? Inwieweit können private Anbieter aber auch die Unternehmen der Gemeinden den Rechtsschutz anwenden? Welche rechtlichen Organisationsformen kommunaler Unternehmen sind möglich? Im Folgenden wird auf diese Thematik eingegangen und der rechtliche Gestaltungsspielraum verdeutlicht. Zudem werden einige Beispiele der wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche der öffentlichen Hand näher dargestellt. Anhand der Chemnitzer Aktiengesellschaft, welche ein privatrechtliches Unternehmen der Stadt Chemnitz ist, wird die Anwendbarkeit grundrechtlicher und kommunalrechtlicher Gesetze erläutert. Eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse rundet die Arbeit ab.
2. Kommunalwirtschaft – Möglichkeiten und Grenzen
Ein Großteil der Versorgung der Bevölkerung mit öffentlich bereitgestellten Gütern erfolgt heutzutage durch selbständige Kommunalunternehmen in Privatrechtsform. Die wirtschaftliche Betätigung dieser Unternehmen beinhaltet den ganzheitlichen Rahmen der Daseinsvorsorge, dessen Bereich die Vorkehrungen des Staates zur Sicherung der Existenz und Befriedigung der bürgerlichen Bedürfnisse umfassen.[3] Durch gesetzliche Regelungen sind die Kommunen demnach verpflichtet die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen wie beispielsweise die Abfallentsorgung, Energieversorgung, den Personennahverkehr, Kultur-, Sport- oder Sozialeinrichtungen zu gewährleisten. Die Notwendigkeit den Bürgern ein stabiles, anpassungsfähiges und preisgünstiges Leistungsangebot anzubieten, führt zu einer betriebswirtschaftlichen Orientierung der organisationalen Führung.[4]
Im Folgenden werden die Möglichkeiten und Grenzen der Betätigung, als auch Wege der rechtlichen Organisationsform kommunaler Unternehmen aufgezeigt.
2.1 Möglichkeiten der kommunalen Wirtschaftsbetätigung
Eine Herausforderung der Kommunalwirtschaft ergibt sich aus dem Recht der Europäischen Gemeinschaft. Die Aufgaben im Dienste allgemeiner wirtschaftlicher Interessen werden durch die Mitgliedstaaten nach den Grundsätzen des Art. 16 des EG-Vertrages wahrgenommen.[5] Im Rahmen des Bündnisses der internationalen Wirtschaftsorganisation (Welthandelsorganisation) und des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 kann jeder Staat auf Grund der Bedingung von Gleichheit und Souveränität, wirtschaftliche Entscheidungen selbstständig treffen und sein Wirtschaftssystem selbst bestimmen. Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft können sich demnach wirtschaftlich eigenständig betätigen und Unternehmen führen.[6] Sie besitzen weitestgehend Gestaltungsfreiheit bei der Definition von Leistungen der Daseinsvorsorge, die lediglich der Kontrolle offenkundiger Fehler untergeordnet ist. Der Umfang staatlicher Betätigung in der Wirtschaft unterliegt keinen festen Vorgaben.[7]
Das europäische Gemeinschaftsrecht strebt einen wettbewerbsorientierten Binnenmarkt an. Dadurch sind die Mitgliedstaaten aufgefordert zu einer Liberalisierung der Märkte durch den Abbau von Monopolen beizutragen, wettbewerbsverfälschende Beihilfen nach Art. 87 ff. EGV zu unterlassen und Ausschreibungen der von ihnen zu vergebenden Aufträge zu tätigen.[8]
Weitere Herausforderungen ergeben sich durch technische Neuerungen und die finanzielle Lage der Kommunen. Durch die fortschreitende Entwicklung der Technik ergeben sich unter anderem rechtliche Probleme im Bereich der Vereinbarkeit von Regionalprinzipien und den Erfordernissen des technisch geführten Geschäftsverkehrs, wie beispielsweise elektronische Überweisungen. Gemeindeeigene Anforderungen sind von einer defizitären kommunalen Finanzlage und erwartenden Einnahmen kommunaler Wirtschaftsunternehmen sowie von einer zunehmenden privatwirtschaftlichen Konkurrenz geprägt. Diese Entwicklungen haben die Kommunalwirtschaft in den letzten Jahren erheblich beeinflusst.[9]
Die Gewährleistung der wirtschaftlichen Betätigung von Kommunen wird auf Grund der in Art. 28 Abs. 2 GG und der in der Landesverfassung der kommunalen Selbstverwaltung gesetzten Garantien gegeben. Demzufolge können die Kommunen im Rahmen der verfassungsrechtlichen, als auch nach einfachen gesetzlichen Vorgaben selbst über ihre wirtschaftliche Tätigkeit entscheiden. Eingriffe in das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht, die eine nach bisherigem Recht bestehende Position der Kommunen schmälert, bedürfen der Rechtfertigung (dies gilt auch bei einer Einschränkung zu Gunsten der Privatwirtschaft). Die Rechtslage verhält sich jedoch anders, wenn ein kommunales Monopol durch die Zulassung privater Wirtschaftsbetätigung gestört wird.[10] Das Recht zu einer unbeschränkten Teilnahme am Wirtschaftsverkehr besteht somit nicht unbeschränkt: Die Kommunen haben die kommunalrechtlichen Bedingungen und Bindungen zu berücksichtigen.[11]
Kommunalrechtliche Vorgaben ergeben sich in Anlehnung an die Deutsche Gemeindeordnung nach § 67 Abs. 1 DGO von 1935, der besagt, dass ein öffentlicher Zweck die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen rechtfertigen muss, die Leistungsfähigkeit der Gemeinden nicht überstiegen werden darf und die gesellschaftsrechtliche Haftung der Gemeinden begrenzt sein muss.[12]
Der unbestimmte Rechtsbegriff des „öffentlichen Zwecks“ lässt Interpretationsmöglichkeiten zu und ist trotz vielfältiger Untersuchungen noch nicht eindeutig definiert. Dabei ist eine mögliche Auslegung aus Sicht der Kommunen: „Ein öffentlicher Zweck liegt immer dann vor, wenn die Leistungen und Lieferungen eines Unternehmens im Aufgabenbereich der Gemeinde liegen und eine im öffentlichen Interesse gebotene Versorgung der Einwohner zum Ziel haben.“[13] Lediglich in Anlehnung an die Negativklausel des § 67 Abs. 2 DGO werden im Bereich der traditionellen Daseinsvorsorge Gemeinden, die auf Grund ihrer sozialpolitischen Tendenzen auf Rentabilität verzichten, als nichtwirtschaftliche Unternehmen klassifiziert.[14] Unbestritten ist dennoch, dass eine rein erwerbswirtschaftliche oder gewinnorientierte Zielsetzung im Sinne der Gemeindeordnung keinem öffentlichen Zweck entspricht. Der Handlungsspielraum der Kommunalverwaltung ergibt sich somit aus deren Zielsetzung und dient der Erfüllung von Gemeinwohlbelangen, Gemeinde- und Kreisaufgaben.[15]
Die öffentliche Zweckbindung lässt einen weiten Gestaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung offen, da ihnen die Auswahl von Gemeinwohlzwecken obliegt. Durch welche Wirtschaftsbetätigungen das öffentliche Wohl gefördert werden kann, hängt von den kommunalen Zweckmäßigkeitserwägungen, den finanziellen Möglichkeiten, den Bedürfnissen der Bevölkerung sowie den spezifischen regionalen Verhältnissen ab. Den Kommunen wird dadurch eine beschränkte überprüfbare gerichtliche und kommunalaufsichtliche Einschätzungsprärogative zugesprochen. Die politische Entscheidung über das Vorliegen eines öffentlichen Zweckes wird von den zuständigen Gemeinden getroffen.[16] Zur Festsetzung und Messung der kommunalwirtschaftlichen Zwecke müssen diese eindeutig fixiert und steuergemäß präzisiert werden. Vorgaben hierfür sind in den jeweiligen Gemeindeordnungen zu finden. In vielen Ländern ist diesbezüglich ein Berichtswesen eingeführt worden, dass die Bevölkerung, Verwaltung und Volksvertreter über die Ausführung und Einhaltung der öffentlichen Zweckgestaltung informiert.[17]
Die Mitnahme von Gewinnen ist dabei mit der öffentlichen Zwecksetzung durchaus vereinbar: In den kommunalen Wirtschaftsgrundsätzen ist unter der Maßgabe, dass der öffentliche Zweck nicht beeinträchtigt wird, eine Gewinnerzielung zulässig. Die nötige Transparenz der kommunalen Zwecksetzung kann durch Wirtschaftspläne, in denen die Kosten und Zuständigkeiten erfasst sind, geschaffen werden.[18]
Die Dauer der öffentlichen Zwecksetzung bezieht sich nach der Gewerbeordnung auf eine einmalige Maßnahme der Errichtung oder essentiellen Erweiterung von wirtschaftlichen Unternehmen. Entfällt die öffentliche Zwecksetzung so muss das Unternehmen eingestellt oder privatisiert werden.[19]
Die öffentliche Zwecksetzung allein ermächtigt eine Kommune jedoch noch nicht, wirtschaftlich tätig zu werden. In Anlehnung an die Gemeindeordnung ist für die wirtschaftliche Betätigung der öffentliche Zweck erforderlich oder muss gerechtfertigt sein, was ebenso für das Verhältnis zur Privatwirtschaft bedeutend sein kann. Die Kommunen müssen auch bei fehlender Konkurrenz das Für und Wider einer wirtschaftlichen Betätigung abwägen. Die Aufgaben sind dabei nicht zwingend selbst von den Kommunen auszuführen. Der Vorteil der Kommunen liegt darin, dass sie ihre eigenwirtschaftliche Betätigung mit den daraus resultierenden finanziellen Belastungen abwägen und eine alternative Leistungsgewährung von privaten Anbietern berücksichtigen können, wie beispielsweise durch Gewährleistung privater Aufgabenwahrnehmung oder Einbindung von privaten Verwaltungshelfern.[20] Neuere Gemeindeordnungen schreiben demnach eine Wirtschaftlichkeitsprüfung im Sinne einer Chancen- Risiken- Analyse vor, die vor der Entscheidung zu einer Gründung oder mittelbaren beziehungsweise unmittelbaren Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen herangezogen werden soll.[21] Ein Schutz privater Unternehmen vor der eigenwirtschaftlichen Betätigung der Kommunen besteht nur in Ausnahmefällen wie bei einem Verdrängungswettbewerb durch die öffentliche Hand.[22]
Eine weitere Voraussetzung ist, dass die wirtschaftliche Beteiligung der Kommunen die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht übersteigt. Das heißt, dass das Wirtschaftsunternehmen einer Kommune in einem angemessenen Verhältnis nach Art und Umfang zu der Leistungsfähigkeit und dem voraussichtlichen Bedarf steht.[23] Dadurch werden die Gemeinden vor der Entfaltung wirtschaftlicher Aktivitäten der öffentlichen Hand geschützt, insofern diese deren Finanz- und Verwaltungskraft überfordern.[24] Die Voraussetzung entspricht somit dem allgemeinen Grundsatz, dass die wirtschaftliche Tätigkeit der Kommunen innerhalb der gesetzten Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit stattfinden muss. Die Bedarfsmessung ist eine Prognoseentscheidung, da die wirtschaftliche Angemessenheit nur schwer operationalisiert werden kann.[25] In diesem Zusammenhang ist den Gemeinden ein Beurteilungsspielraum zuzuerkennen, da auf politischer Ebene Prioritäten gesetzt werden müssen.[26]
Letztendlich setzt die Zulässigkeit an einer privatrechtlichen Unternehmensbeteiligung eine gesellschaftlich begrenzte Haftung der Kommunen voraus. Eine Beteiligung als persönlich haftender Gesellschafter an einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts scheidet demnach auf Grund der Haftungsbeschränkung aus. Im Allgemeinen erfolgt eine Beteiligung an einer AG oder einer GmbH. Dabei sollen die Gemeinden ihre Unternehmen so führen und organisieren, dass sie nicht die unbeschränkte Ausgleichshaftung der Konzerne berühren.[27]
2.2 Grenzen kommunaler Wirtschaftsbetätigung
Neben den Möglichkeiten kommunaler Wirtschaftsbetätigung sind den Kommunen im Bereich des Kommunal-, Grund- sowie des Gemeinschaftsrechts, als auch wettbewerbliche Grenzen gesetzt.
Wirtschaftliche Unternehmen können nach der Subsidaritätsklausel des § 67 Abs. 1 Nr. 3 DGO von den Gemeinden nur errichtet, erweitert oder übernommen werden, wenn „[…] der öffentliche Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann.“[28] Es muss somit ein Nachweis seitens der Kommunen erbracht werden, dass die kommunale Wirtschaft zur Zweckerfüllung gleichermaßen geeignet ist wie die Privatwirtschaft. Erfolgt dieser Nachweis, unter Berücksichtigung der jeweiligen gesetzlichen Normen und der vollständigen Ermittlung des Sachverhaltes, so kann die Kommune die wirtschaftliche Betätigung aufnehmen.[29] Eine allgemeine Nachrangigkeit der Kommunalwirtschaft zugunsten der Privaten ist daraus nicht ableitbar. Eine echte Subsidarität, bei der die Gemeinden nur bei einem unbefriedigten Marktverhältnis im Sinne der Daseinsvorsorge wirtschaftlich tätig sein dürfen, besteht nicht. Dies ergibt sich ebenfalls aus der wirtschaftspolitischen Neutralität des Grundgesetzes, die Einfluss auf die kommunalrechtlichen Vorschriften hat.[30]
Daneben sind die Dauer und Zuverlässigkeit des Handelns für die Entscheidung Privat- oder Kommunalwirtschaft bedeutend: Ist das Bedürfnis der Bevölkerung nach einem möglichst ungestörten, krisenfesten und stetigem Angebot hoch, desto eher wird die wirtschaftliche Betätigung von Kommunen nachgefragt.[31]
[...]
[1] Vgl. Scholler 1979, S. 2 f.
[2] Vgl. Roth 1998, S. 1
[3] Vgl. Engellandt 1995, S. 1
[4] Vgl. Erichsen 1990, S. 1 f.
[5] Vgl. Ehlers 2001, S. 10
[6] Vgl. Hauser 2004, S. 14
[7] Vgl. Ehlers 2001, S. 10
[8] Vgl. Ehlers 2001, S. 10
[9] Vgl. ebd.
[10] Vgl. ebd. S. 14
[11] Vgl. Engellandt 1995, S. 16
[12] Vgl. ebd.
[13] Cronauge 1992, S. 120
[14] Vgl. Hauser 2004, S. 8
[15] Vgl. Ehlers 2001, S. 14 f.
[16] Vgl. Engellandt 1995, S. 17
[17] Vgl. Ehlers 2001, S. 14 f.
[18] Vgl. ebd. S. 17 f.
[19] Vgl. Ehlers 2001, S. 17 f.
[20] Vgl. Engellandt 1995, S. 18
[21] Vgl. Ehlers 2001, S. 17 f.
[22] Vgl. Engellandt 1995, S. 18
[23] Vgl. Cronauge 1992, S. 121
[24] Vgl. Adamska 1992, S. 40
[25] Vgl. Cronauge 1992, S. 121
[26] Vgl. Engellandt 1995, S. 19
[27] Vgl. ebd.
[28] Ehlers 2001, S. 20
[29] Vgl. Ehlers 2001, S. 22
[30] Vgl. Engellandt 1995, S. 18
[31] Vgl. Ehlers 2001, S. 22
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- Susann Fink (Author), 2008, Aktuelle Probleme des öffentlichen Wirtschaftsrechts, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/123693
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