Chancen und Risiken der Sozialraumbudgetierung in der Kinder- und Jugendhilfe

Diplomarbeit , 2002 , 151 Seiten , Note: 1,0

Pädagogik - Sonstiges

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Beschreibung und Analyse ausgewählter Modelle zur Sozialraumbudgetierung in den Erziehungshilfen. Die Absicht ist dabei nicht eine umfassende, detaillierte Projektbeschreibung; vielmehr liegt der Fokus auf den prinzipiellen Merkmalen und - darauf aufbauend - auf der Frage nach Folgen, Auswirkungen, offenen Fragen und Widersprüchlichkeiten für die an sozialen Dienstleistungen beteiligten Akteure und das System der Erziehungshilfen als Ganzem.

Inhalt

1 Einleitung

2 Wurzeln und Hintergründe
2.1 Fachliche Wurzeln der Sozialraumorientierung
2.1.1 Die Wurzel der Gemeinwesenarbeit
2.1.2 Das Konzept der Lebensweltorientierung
2.1.3 Dienstleistungsorientierung
2.1.4 Die Diskussion um Flexibilisierung der Erziehungshilfen
2.2 Die Kostendiskussion
2.2.1 Die Entwicklung der kommunalen Haushalte
2.2.2 Die Kostenentwicklung in der Jugendhilfe
2.2.3 Verwaltungsmodernisierung und Neue Steuerung

3 Zielsetzungen und programmatischer Anspruch
3.1 Kostendämpfung
3.2 Steigerung von Effektivität, Effizienz und Qualität
3.3 Prävention statt Reaktion
3.4 Kooperation statt Konkurrenz
3.5 Vernetzung und Integration der Hilfen statt spezialisierte, „versäulte“ Hilfen
3.6 Lernende Organisationen statt verkrusteter Trägerstrukturen
3.7 Demokratisierung des Gemeinwesens statt professioneller Entmündigung

4 Finanzierungsinstrumente in der sozialen Arbeit
4.1 Zuwendungen/Förderfinanzierung
4.2 Pflege- und Kostensätze
4.3 Leistungsverträge

5 Analyse von Budgetierungsmodellen
5.1 Beschreibende Analyse
5.1.1 Die wesentlichen Bestimmungsmerkmale
5.1.2 Die Vorgabe: der KGSt-Bericht zum Kontraktmanagement
5.1.3 Vorstellung der Praxismodelle
5.1.3.1 Landkreis Tübingen
5.1.3.2 Das Neunkircher Modell
5.1.3.3 Das Stuttgarter Modell
5.1.4 Gegenüberstellung und Diskussion der Praxismodelle und des KGSt-Modells
5.2 Analyse und Diskussion von Budgetierungsmodellen aus verschiedenen Perspektiven
5.2.1 Analyse aus Sicht der Leistungsempfänger
5.2.1.1 Die rechtliche Dimension
5.2.1.2 Die fachliche Dimension
5.2.1.3 Zusammenfassung
5.2.2 Analyse aus Sicht der Träger
5.2.2.1 Die rechtliche Dimension
5.2.2.2 Das Wechselspiel zwischen fachlicher und wirtschaftlicher Dimension
5.2.3 Analyse aus Sicht der sozialpädagogischen Fachkräfte
5.2.4 Analyse aus Sicht des sozialen Raums

6 Zusammenfassung und Ausblick

7 Literatur

8 Anhang
8.1 Tabellarische Zusammenschau der Modelle
8.2 Tabellen zur Haushaltsentwicklung von Gemeinden

1 Einleitung

„Präventiv, alltagsorientiert, niederschwellig – ganzheitlich, integrativ – regional, dezentral, vernetzt – partizipativ, selbsthilfefördernd“ (Rilling 2000, S. 51 ff). Dies sind exemplarisch die schlagwortartigen Zielsetzungen eines in den letzten Jahren diskutierten und in einigen Städten und Landkreisen auch neuerdings umgesetzten, neuen Finanzierungs- und Organisationsmodells in der Kinder- und Jugendhilfe – insbesondere bezogen auf die Erziehungshilfen. Die „Fahnenträger“ dieser Modelle versprechen mit diesem hohen programmatischen Anspruch alte und neue Organisationsprobleme der Kinder- und Jugendhilfe, die insbesondere mit dem Stichwort der „Versäulung“ bestehender Angebotsformen und der weitgehend reaktiven Ausrichtung der Erziehungshilfen verbunden sind, zu lösen.

Das exemplarische Zitat zum inhaltlichen Anspruch und die zahlreichen Fachtagungen der letzten Jahre zum Themenkreis sozialraumorientierter Jugendhilfe bzw. Sozialer Arbeit unterstreichen dabei eine „Renaissance“ (vgl. Olk 2000) des Prinzips der Sozialraumorientierung. Renaissance deshalb, da diese Gestaltungsprinzipien von Sozialer Arbeit teilweise Ansätze und theoretische Begründungslinien aufgreifen, die bereits vor Jahrzehnten Eingang in die Fachdiskussion fanden. Trotzdem werden diesen neueren Konzepten Bewertungen mit Begriffen wie „Revolution“ (als tiefgreifenden Umsturz der derzeitigen Jugendhilfepraxis) oder „Paradigmenwechsel“ zugeordnet. Olk bewertet diese Begriffswahl, trotz bisher nur punktueller Implementation entsprechender Modelle, insofern als angemessen, als der programmatische Anspruch dieser Modelle die derzeitige Jugendhilfepraxis in einem umfassenden Sinn herausfordere. Es ginge dabei um einen „radikalen Perspektivenwechsel“: weg von einem unflexiblen System „versäulter“ Hilfeformen und Leistungsarten hin zu einer konsequenten Nachfrageorientierung innerhalb der Sozialen Arbeit.

In die Diskussion der derzeitigen Modelle zur Sozialraumorientierung (inklusive ihrer kontrovers diskutierten neuen Finanzierungsansätze) fließen dabei unterschiedliche Wurzeln und Hintergründe ein. Aus der Theoriediskussion der sozialen Arbeit heraus werden insbesondere Bezüge zur durch Thiersch begründeten lebensweltorientierten sozialen Arbeit hergestellt. Daneben wird an die Tradition der Gemeinwesenarbeit angeknüpft. Ein weiterer sozialwissenschaftlicher Bezugsrahmen wird in Befunden der Dienstleistungstheorie gesehen, der mit Autoren wie Bell und Gartner & Riessmann verbunden ist. Bezüge zu dieser Tradition lassen sich insbesondere in der sozusagen „zweiten Runde“ der Diskussion um Einführung Neuer Steuerungsmodelle ausmachen (vgl. Olk 2000, S. 14). Neben diesen theoretischen Bezügen lassen sich weitere Diskussionslinien und Hintergründe in der derzeitigen Debatte ausmachen. Die Kostendiskussion innerhalb der sozialen Arbeit dürfte dabei ein deutliches Gewicht haben. Die angespannte und sich scheinbar weiter verschärfende Haushaltssituation der Kommunen, die vorrangig für die Finanzierung sozialer Dienstleistungen zuständig sind, ist dabei der handfeste Ausgangspunkt und hat einen deutlichen Einfluß auf die grundsätzliche Frage der Finanzierbarkeit sozialer Dienstleistungen und dem Verhältnis zwischen Bürger und Staat (versorgender oder aktivierender Staat?). Daneben lenkt die anhaltende Finanzkrise auch den Blick auf die Leistungen sozialer Arbeit. In den Fragen wie und vor allem was mit eingesetzten finanziellen Ressourcen für soziale Dienstleistungen erreicht wird, wird die Dimension von Effektivität und Effizienz sozialer Arbeit vorrangig von außen an die Akteure sozialer Arbeit herangetragen. In einer solchen Situation werden Konzepte, die einerseits Qualitätsverbesserungen in den sozialen Dienstleistungen und paßgenauere Angebotsformen, andererseits aber auch Kostendämpfungen^[1] versprechen, verständlicherweise in der Fachdiskussion bevorzugt behandelt und insbesondere von politischen Entscheidungsträgern aufgegriffen. Fachliche und finanzielle Argumente, die in der Vergangenheit tendenziell wenig Bezüge zueinander aufwiesen, werden heute von Akteuren innerhalb der sozialen Arbeit selbst miteinander in Verbindung gebracht. Ob das vorgestellte Finanzierungs- und Organisationsmodell die mit ihm verbundenen hohen Erwartungen einlösen wird, kann derzeit, angesichts der noch sehr kurzen Laufzeit der Praxismodelle, kaum abgeschätzt werden. Da die verschiedenen Praxismodelle auf einen mittel- bis langfristigen Lern- und Organisationsentwicklungsprozeß setzen, kann mit harten quantitativen (Veränderungs-)Daten erst in ein paar Jahren gerechnet werden.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Beschreibung und Analyse ausgewählter Modelle zur Sozialraumbudgetierung in den Erziehungshilfen. Die Absicht ist dabei nicht eine umfassende, detaillierte Projektbeschreibung; vielmehr liegt der Fokus auf den prinzipiellen Merkmalen und - darauf aufbauend - auf der Frage nach Folgen, Auswirkungen, offenen Fragen und Widersprüchlichkeiten für die an sozialen Dienstleistungen beteiligten Akteure und das System der Erziehungshilfen als Ganzem.

Das Thema Budgetierung hat in den letzten Jahren weit über den Bereich sozialer Dienstleistungen hinaus Hochkonjunktur. Insbesondere in der Verwaltung, ausgelöst durch die Einführung Neuer Steuerungsmodelle, werden in den Kommunen eine Vielzahl verschiedener Leistungsbereiche mittlerweile durch Budgets gesteuert. Viele dieser Budgetansätze haben v.a. eine Binnenwirkung innerhalb der Verwaltung. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich ausschließlich mit Ansätzen, in denen über diese reine Binnenwirkung hinausgegangen wird. Wenn also von Sozialraumbudgets gesprochen wird, sind ausschließlich Modelle gemeint, in denen – in der Regel auf das Leistungsfeld der Erziehungshilfen oder Teile davon bezogen – komplette Budgets zur Bewirtschaftung an einen definierten Kreis freier Träger vergeben werden. Darüber hinaus geht es ausschließlich um Modelle, in denen die fachliche Dimension der Sozialraumorientierung mit dem Finanzierungsinstrument des Budgets verknüpft ist. Konkret bedeutet dies, daß sich die Budgets nicht auf die gesamte Gebietskörperschaft, sondern auf einen bestimmten räumlichen Teilbereich beziehen.

Für die konkrete Vorstellung von Praxismodellen wurden drei Beispiele ausgewählt: der Landkreis Tübingen, der Landkreis Neunkirchen und die Stadt Stuttgart. Die Auswahl ergab sich in erster Linie aus dem Dokumentationsstand bzgl. bereits implementierter Modelle in der verfügbaren Fachliteratur. Innerhalb der gut dokumentierten Praxismodelle wurden drei Modelle gewählt, die sich hinsichtlich zentraler Merkmale deutlich unterscheiden und damit eine gewisse Bandbreite möglicher Praxispfade eröffnen.

Hinsichtlich der verwendeten Quellen wird sich fast ausschließlich auf die mittlerweile zahlreichen Veröffentlichungen zu diesem Themenkreis bezogen. Die Modellbeschreibungen wurden nicht durch eigene Instrumente vertieft. Eine Ausnahme bildet dabei das Modell in Neunkirchen. Aufgrund der räumlichen Nähe war es möglich, Gespräche mit Akteuren innerhalb dieses Modells zu führen. Durch Teilnahme an Sitzungen des dort installierten Organisationsentwicklungsteams konnten Eindrücke einer wertvollen Innenperspektive gewonnen werden^[2]. Die Gespräche in Neunkirchen hatten einen vorsichtig erforschenden Charakter, der es ermöglichte, die Auseinandersetzung mit der Fachliteratur mit den Wahrnehmungen und Aussagen der interviewten Akteure abzugleichen.

In Kapitel 2 werden zunächst die relevanten Wurzeln und Hintergründe der derzeitigen Diskussion um die Notwendigkeit einer verstärkten Orientierung am sozialen Raum für die Organisation von Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe vorgestellt. Dabei wird zwischen fachlichen Diskurslinien innerhalb der sozialen Arbeit im Allgemeinen und den Erziehungshilfen im Besonderen sowie der anhaltenden Diskussion um Finanzierbarkeit sozialer Leistungen differenziert. Für diesen zweiten Teil wurde zunächst ein beschreibender Zugang gewählt, der der Frage nach Entwicklungen der kommunalen Ausgaben und der Jugendhilfe nachgeht. Als Folge dieser Diskussion können die Bemühungen um Verwaltungsmodernisierungen im Kontext Neuer Steuerungsmodelle verstanden werden, die nachfolgend vorgestellt werden, da sie einen direkten Einfluß auf Entwicklungen innerhalb der Kinder- und Jugendhilfe haben.

In Kapitel 3 wird der programmatische Anspruch vorgestellt, der mit den Modellen zur Sozialraumbudgetierung verbunden ist. Dabei wird nicht zwischen den vorgestellten Praxismodellen differenziert, sondern die derzeitigen Modelle als eine programmatische Einheit verstanden^[3].

Im Kapitel 4 werden skizzenhaft in der sozialen Arbeit gängige Finanzierungsinstrumente vorgestellt, um einen Bezugsrahmen zu später vorgestellten Sozialraumbudgets zu erhalten. Dabei wird ein Schwerpunkt auf das Instrument der Fachleistungsstunde gelegt, da es direktes Gegenstück zur Sozialraumbudgetierung, verknüpft mit ähnlichen fachlichen Zielsetzungen, verstanden werden kann.

Kapitel 5 bildet das eigentliche Kernkapitel der Arbeit, in dem die ausgewählten Praxismodelle zunächst anhand relevanter Kriterien vorgestellt und nachfolgend aus verschiedenen Perspektiven analysiert werden.

Kapitel 6 faßt die wesentlichen Ergebnisse zusammen und unternimmt einen vorsichtigen Ausblick.

2 Wurzeln und Hintergründe

2.1 Fachliche Wurzeln der Sozialraumorientierung

Die Begriffsvielfalt der letzten Jahre^[4], insbesondere im Bereich der Erziehungshilfen, erscheint auf den ersten Blick verwirrend und unübersichtlich. Mit ausgelöst durch die Einführung des KJHG, aber auch schon vorher vorhanden, fand und findet eine kontroverse Diskussion um „den richtigen Weg“ zur Organisation der Hilfen für Kinder, Jugendliche und ihre Familien statt. Verstärkt rückt dabei die Dimension des sozialen Raums in den Vordergrund.

Die Sozialraumorientierung^[5] stellt dabei kein eigenständiges Konzept dar, sondern steht in einem instrumentellen Verhältnis zu theoretischen Grundlegungen (vgl. Bürger 2001). Von den verschiedenen Autoren, die sich im Kontext von Sozialraumorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe zu Wort melden, werden unterschiedliche theoretische Begründungslinien und fachliche Diskussionsbezüge zum Konzept einer sozialräumlich(en) (organisierten) Sozialen Arbeit hergestellt. Diese Begründungslinien werden im folgenden dargestellt.

2.1.1 Die Wurzel der Gemeinwesenarbeit

Eine Begründungslinie wird in der Tradition der Gemeinwesenarbeit gesehen (vgl. bspw. Olk in JSB 2000, S. 12 f, Wolff in EREV 2000, S. 7 f) und verweist damit auf die Entstehungsgeschichte der Sozialen Arbeit. Ende des 19. Jahrhunderts entstanden in den armen Arbeitervierteln in England die settlements^[6]. Ausgangspunkt der settlements war die soziale Notlage breiter Bevölkerungsschichten, die durch die Industrialisierung im 19. Jahrhundert entstanden war. Ziel der settlements, die v.a. von Kirchen und Intellektuellen getragen wurden, war dementsprechend, einerseits materielle und immaterielle Hilfsleistungen zu organisieren, andererseits aber auch Einfluß auf die entstehende Sozialgesetzgebung zu nehmen, um die Notlagen der Armen und Arbeiter nachhaltig zu verbessern (vgl. Wolff 2000, S. 7). Im Kontext von Sozialraumorientierung ist die Bewegung der settlements insofern bemerkenswert, als sie für eine Richtung innerhalb der Sozialen Arbeit steht, die den Hauptfokus nicht primär auf die Hilfe im Einzelfall legt, sondern in der durch bürgerschaftliches Engagement, Bildung und Einmischung in die Sozialpolitik, Reformen und sozialer Wandel im Sinne besserer Lebensverhältnisse erreicht werden sollte (vgl. Wendt 1995, S. 150 ff)^[7]. Dabei ging es der Bewegung auch um eine ethische Erneuerung im Sinne einer „moralischen Ökonomie“ und ausgleichender Gerechtigkeit entgegen dem Egoismus einer schrankenlosen Wirtschaftsfreiheit und ihrer sozialen Folgen. Ein zentrales Merkmal der Konzeption ist im Kooperationsgedanken zu sehen: Kooperation bzw. die Erziehung zur Kooperation wurde als zentrales Prinzip des Ausgleichs innerhalb einer als gespalten erlebten Gesellschaft gesehen^[8]. Kulturelle Veranstaltungen, in denen Geselligkeit die zentrale Rolle spielte, wurden innerhalb der Armenviertel initiiert. Daneben wurden eine Vielzahl verschiedener Aktivitäten gestartet, bspw. eine Gesellschaft für gefallene Mädchen gegründet, Spielplätze gebaut, Erholungsverschickungen initiiert, Jugendtreffs und eine Rechtsberatungsstelle eingerichtet. All diese Beispiele belegen den Ansatzpunkt der settlements, in der soziale Arbeit als Arbeit an einer sozialen und kulturellen Infrastruktur zu verstehen sei, die v.a. die Lebensverhältnisse und nicht ausschließlich den einzelnen Fall in den Blick nimmt. Dabei spielte auch die Gestaltung der äußeren Umwelt (Erhalt und Neuschaffung von Parkanlagen und Spielplätzen) eine wichtige Rolle. All diese Aktivitäten waren auf den Stadtteil begrenzt, in dem das jeweilige settlement angesiedelt war^[9]. Im Verlauf ihrer Aktivitäten machten die settlements u.a. die Erfahrung, daß nachhaltige Veränderungen nur durch eine Einmischung in die lokale Politik zu erreichen waren.

So modern diese Beschreibung der frühen settlement-Bewegung aus dem Blickwinkel der Diskussion um Sozialraumorientierung heute scheinen mag, stimmen zwei (Rand-)Bemer­kungen von Wendt (1995, S. 154 und S.156) nachdenklich: Zum einen stellt er fest, daß die settlements, trotz intensiver Bemühungen, sich auf die Bewohner der Slums einzustellen, nur einen begrenzten Zugang zu den Umgangsformen gefunden haben. Dies wirft die Frage auf, ob die „Künstlichkeit“ der Hilfeformen Sozialer Arbeit in der Lage ist, einen erhofften engen Bezug zu den Lebenswelten der Adressaten zu ermöglichen, bzw. ob dieser enge Bezug von den Adressaten gewollt und als hilfreich bewertet wird.

Zum anderen beschreibt Wendt, daß viele Aktivitäten innerhalb der settlements wieder einschliefen, nachdem die Energie der Gründergeneration verloren war. Aus Sicht von Modellen der Sozialraumbudgetierung könnte man argumentieren, daß eine geeignete organisatorische Absicherung der settlement-Bewegung fehlte. Andererseits könnte man argumentieren, daß reformatorische Bewegungen generell an dem Vorhandensein charismatischer Persönlichkeiten hängen, die für eine bestimmte Zeit eine inhaltliche Richtung forcieren, aber nur geringe Umsetzungschancen in der Breite eines Hilfssystems haben.

Die settlement-Bewegung in England hatte in der Folge auch Einfluß auf die Entwicklung in anderen Staaten. Vor allem in den USA entwickelte sich auf der Grundlage einer umfangreichen Vereinstätigkeit (auch mit politischen Bezügen) die settlement-Bewegung auf einer breiteren Basis. In den USA ist die Bewegung v.a. mit dem Namen Jane Addams und dem „Hull House“ verbunden. Die Orientierung auf den gesamten Organismus eines Gemeinwesens in Abgrenzung zur einzelfallorientierten Strategie des COS wird in folgendem Zitat deutlich:

It has been the aim of the residents to respond to all sides of the neighborhood life: not to the poor people alone, nor to the well-to-do, nor to the young in contradiction to the old, but the neigborhood as a whole. (Jane Addams zit. nach Wendt 1995, S. 158)

Entsprechend dem grundlegenden Erklärungsansatz der settlements, soziale Notlagen im Zusammenhang mit den jeweiligen Lebensverhältnissen innerhalb eines sozialen Nahraums zu sehen und zu bearbeiten, spielte insbesondere in den USA die systematische Untersuchung dieser Verhältnisse (Arbeitslosigkeit, Unterbezahlung, Bildung, hygienische Verhältnisse und Gesundheit usw.) mit Methoden der empirischen Sozialforschung eine wichtige Rolle. Einerseits sollten diese Untersuchungen belegen, daß nicht die „sittliche Verwahrlosung“ des Einzelnen und deren Bearbeitung Ansatzpunkt sozialer Arbeit sein könne, zum anderen dienten die Ergebnisse der Untersuchungen als Grundlage der Auseinandersetzung innerhalb der kommunalpolitischen Einmischung der settlements. Dieser Aspekt einer systematischen Untersuchung von Belastungsfaktoren innerhalb verschiedener sozialer Räume spielt auch in den Konzepten zur Sozialraumbudgetierung als rationale Ressourcensteuerung und am Bedarf des sozialen Raums orientierter Infrastrukturentwicklung eine Rolle^[10].

Die kontroverse Diskussion um die Muster sozialer Arbeit als Einzelfallhilfe versus sozialraumorientierter „Gemeinwesenarbeit“ zeigt, daß das Anfang des 19. Jahrhundert entstandene Spannungsverhältnis noch nicht gelöst ist.

Im Zuge der Professionalisierung sozialer Arbeit entwickelte sich – zunächst in den USA der 20er und 30er Jahre – neben dem case work und dem group work die community work als eigener methodischer Ansatz in der sozialen Arbeit. In Auseinandersetzung mit dem Regime des Nationalsozialismus in Deutschland geriet das Konzept Gemeinwesenarbeit allerdings in Verruf. Es wurde als „harmonistisches“ Konzept kritisiert, in dem die Gemeinschaft an sich als zentraler Wert und unabhängig von den gesellschaftlichen Umständen angenommen wird und sich somit für politische und ideologische Zielsetzungen mißbrauchen ließe^[11].

In Europa spielte die Methode der Gemeinwesenarbeit erst nach 1950 wieder eine wichtige Rolle. Vor allem in den Niederlanden, transportiert durch ein gesellschaftspolitisches Interesse, wurden Programme zur planmäßigen regionalen Entwicklung initiiert, in denen insbesondere die Beteiligung der Bürger eine wichtige Rolle spielte. Als Aufgaben dieser Programme wurden Nachbarschaftsarbeit, Mitwirkung der Sozialarbeit bei der Slumbeseitigung und Sanierung von Stadtvierteln sowie Schaffung von Gremien für Kooperation und Koordination beschrieben (vgl. Wendt 1995, S. 263 f).

In der gesellschaftlichen Aufbruchstimmung Ende der 60er Jahre wuchs das Interesse und das Ansehen der Gemeinwesenarbeit erheblich. In dieser Phase genügte der bislang unpolitische, integrative Anspruch der Methode nicht mehr. Mit dem Begriff der „konfliktorientierten Gemeinwesenarbeit“, der durch den amerikanischen Gewerkschaftler Saul Alinsky geprägt wurde, ging es um das aktive und radikale Eintreten für soziale Gerechtigkeit. Professionelle sollten gezielt für unterprivilegierte Gruppen Partei ergreifen, diese mobilisieren und dadurch eine Bürgeropposition gegen das etablierte Machtsystem aufbauen. Das Arbeitsprinzip Gemeinwesenarbeit wurde für politische Zielsetzungen funktionalisiert (vgl. Wendt 1995, S. 265).

Mitte bis Ende der 70er Jahre, im Zuge der teilweisen Rücknahme von zuvor erreichten bildungs- und sozialpolitischen Reformen, verschwinden viele der politisch orientierten Gemeinwesenarbeitsprojekte (vgl. Oelschlägel 2001, S. 657). C.W. Müller zieht das Resumée, daß die Gemeinwesenarbeit als (dritte) Methode zwar vorläufig ausgedient, als Struktur- und Arbeitsprinzip aber überlebt habe. Das heißt, Grundorientierungen der Gemeinwesenarbeit wie lokale (kleinräumige) Orientierung, die Notwendigkeit von Koordination und Vernetzung und die Orientierung an den Ressourcen und Aktivierung von Betroffenen innerhalb eines Gemeinwesens hätten Eingang in den Gesamtbereich sozialer Arbeit gefunden und für neue inhaltliche Orientierungen gesorgt (vgl. Müller 1997, S. 131).

Als neuere Entwicklungen der Gemeinwesenarbeit unterscheidet Oelschlägel (in Otto & Thiersch 2001, S. 657 f) in Deutschland drei Richtungen: Die erste Richtung ist eng mit dem Essener „Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung“ (ISSAB) und Wolfgang Hinte verbunden. In der Arbeit des ISSAB wird die Notwendigkeit einer nicht-pädagogischen Kompetenz professioneller sozialer Arbeit herausgestellt, die sich an den Wünschen und Interessen der Betroffenen zu orientieren habe. Soziale Arbeit habe darüber hinaus eine Moderatorfunktion zwischen den Bürgern und dem öffentlichen, politischen Leben innerhalb des Stadtteils, die darauf zielt, eine möglichst weitreichende Beteiligung der Bürger zu ermöglichen. Die Verwaltung wird dabei prinzipiell als Partner betrachtet^[12].

Die zweite Richtung hat einen direkten Bezug zur amerikanischen Konzeption der Community Organization. Mittlerweile wurde ein bundesweit tätiges „Forum für Community Organization“ (FOCO) mit dem Ziel gegründet, Projekte von Community Organization auszuwerten und zu reflektieren und methodische Trainings anzubieten, die eine breitere Umsetzung gemeinwesenbezogener Arbeitsweisen in die Praxis der deutschen sozialen Arbeit erreichen sollen.

Die dritte Richtung bezieht sich auf den Bereich der Gemeinwesenökonomie. Auch in Zeiten des Wirtschaftswachstums sinkt in modernen Industriegesellschaften die Zahl der Arbeitslosen nicht ab (bzw. steigt weiter an)^[13]. Erwerbsarbeit als sinn- und identitätsstiftende Tätigkeit scheint in der modernen Gesellschaft für breite Bevölkerungskreise unerreichbar geworden zu sein. Langzeitarbeitslose als Verlierer dieser globalisierten Wirtschaftsentwicklung kumulieren insbesondere in benachteiligten Stadtteilen, was zu weiteren Benachteiligungen führt (vgl. Ries u.A. 1997, S. 14 ff). Projekte der Gemeinwesenökonomie versuchen den erhöhten Bedarf an sozialen Dienstleistungen (der in diesen benachteiligten Stadtteilen besonders hoch sein wird) mit der Nutzung von Ressourcen des Gemeinwesens zu verbinden. Ziel ist die Schaffung einer lokalen Ökonomie, die (unabhängig vom Herausfallen aus dem ersten Arbeitsmarkt) die Humanressource Arbeitskraft nutzt, um lokal die Lebensqualität zu verbessern und gleichzeitig eine lokale Produktion als Grundlage für Einkommen zu schaffen (vgl. Oelschlägel 2001, S. 658 f).

2.1.2 Das Konzept der Lebensweltorientierung

Das Konzept der Lebensweltorientierung bildet seit den 70er Jahren einen zentralen theoretischen Bezugsrahmen der sozialen Arbeit im Allgemeinen und der Kinder- und Jugendhilfe im Besonderen. Darüber hinaus hat das Konzept als grundlegende Orientierung auf breiter Ebene Eingang in die sozialpädagogische Praxis gefunden. Es werden in der neueren Entwicklung kaum Praxiskonzepte zu finden sein, die nicht mehr oder weniger enge Bezüge zum Konzept der Lebensweltorientierung aufweisen. Daneben zeigt es Auswirkungen auf die rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen sozialer Arbeit^[14]. Durch diese Breitenwirkung hat das Konzept jedoch an Kontur und Kritikfähigkeit an der sozialpädagogischen Praxis verloren. Eine teilweise unveränderte Praxis wird mit einem neuen Aushängeschild versehen (vgl. Greese 1995).

Das Konzept der Lebensweltorientierung integriert verschiedene Wissenschaftskonzepte und bezieht sie vor dem Hintergrund sich verändernder gesellschaftlicher Verhältnisse auf neue soziale und sozialpädagogische Fragestellungen. Grunwald und Thiersch (in Otto & Thiersch 2001, S. 1138) stellen Bezüge zur hermeneutisch-pragmatischen Tradition der Pädagogik, der phänomenologischen und interaktionistischen Analysen zu Alltag und Lebenswelt insbesondere von Schütz, den Modernisierungstheorien sowie Elemente der von Goffman formulierten Kritik an Institutionsmustern sozialer Arbeit her.

Im Kern geht es dem Konzept um die Bestimmung der Aufgaben und Dienste sozialer Arbeit von den Adressaten, also von einem Verständnis für ihre Erfahrungen, ihren Lebensperspektiven, ihren Stärken und Belastungen her (vgl. Thiersch in Koch & Lenz 1999, S. 18). Es kann damit als ein theoretisches Gegenkonzept zu einer Psychologisierung bzw. Therapeutisierung sozialer Arbeit mit den kritisierten Effekten der Entmündigung von Adressaten, der Dominanz professioneller Sichtweisen und der Ausgrenzung durch (stigmatisierende) Spezialisierungen von Diensten verstanden werden. Die subjektive Dimension einer Bestimmung der Aufgaben sozialer Arbeit aus der Sicht des zu bewältigenden Alltags der Adressaten hat gleichzeitig eine objektive Dimension. Die subjektive Lebensbewältigung ist eingebettet in gesellschaftliche Strukturen, die die Lebensverhältnisse, Aufgaben und Zumutungen des Alltags wesentlich bestimmen. Nach Grundwald und Thiersch (vgl. ebd.) sind diese objektiven Strukturen gekennzeichnet durch Elemente der Rationalisierung, der Effektivitätssteigerung und der Globalisierung. Sie führen einerseits zu Ungleichheiten bzgl. materieller Ressourcen, aber auch bzgl. Partizipationsmöglichkeiten innerhalb der Gesellschaft. Andererseits sind sie geprägt durch Entwicklungen der Erosion traditioneller Arbeits- und Lebensentwürfe, was in der Konsequenz zu Offenheit und Verunsicherungen von Lebensplanungen führt. Hilfen zur Bewältigung „normaler“ Krisen gewinnt für die soziale Arbeit zunehmend an Gewicht. Lebensweltorientierte soziale Arbeit setzt danach an der Schnittstelle zwischen der subjektiven Dimension individueller Bewältigungsstrategien und der Objektivität gesellschaftlicher Verhältnisse an (vgl. ebd. S. 19). Dies bedeutet, sie hat auf der einen Seite für das Individuum unterstützende Angebote für einen gelingenderen Alltag zur Verfügung zu stellen, andererseits aber auch immer einen Einmischungsauftrag in andere gesellschaftliche Teilbereiche im Sinne eines Einstehens für gerechtere Lebensverhältnisse ihrer Adressaten.

Konkretisierend beschreiben Grunwald und Thiersch (in Otto & Thiersch 2001, S. 1141 f) verschiedene Dimensionen an denen eine lebensweltorientierte, soziale Arbeit orientiert ist:

- Die zeitliche Dimension berücksichtigt verschiedene Phasen im Lebenslauf und ihre Übergänge. Diese Phasen, ebenso wie die Zukunftsperspektiven der einzelnen Individuen, werden im Kontext gesellschaftlicher Flexibilisierungsprozesse tendenziell brüchig. Gesellschaftliche Wandlungsprozesse erfordern eine Offenheit für die Zukunft, die aber gleichzeitig mit Unsicherheiten und Risiken verbunden ist.
- Lebensweltorientierte soziale Arbeit versteht den Menschen eingebettet in den jeweils subjektiv erfahrenen Raum. Räume unterscheiden sich in objektiver Hinsicht, aber auch in der Wahrnehmung des Einzelnen erheblich. Einerseits sucht sie nach Ressourcen innerhalb dieser Räume, weist aber auch auf zu bewältigende Aufgaben der Politik hin, um territoriale Ungleichheiten und Zumutungen abzubauen und Übergänge zwischen verschiedenen Räumen zu ermöglichen.
- Eine weitere Dimension ist die der sozialen Bezüge, wobei die Individuen in ihrem jeweiligen sozialen Umfeld (Familie, Freundeskreis) gesehen werden. Dieses Umfeld gilt es in die sozialpädagogischen Unterstützungsleistungen einzubeziehen, Ressourcen zu mobilisieren und in neuen belastbaren, sozialen Netzen zu arrangieren.
- Lebensweltorientierte Soziale Arbeit zeigt in den Bezügen Zeit, Raum und soziale Bezieh­ungen besonderen Respekt vor den alltäglichen Bewältigungsaufgaben. Im Alltag der Adressaten und den sich daraus ergebenden Anforderungen liegt der Fokus von Unter­stützungsleistungen sozialer Dienste.
- Die letzte Dimension ist die der Selbsthilfe und des Empowerment. Lebensweltorientierte Soziale Arbeit richtet ihre Angebote an hilfsbedürftige Menschen, aber betrachtet diese dabei stets als handelnde Subjekte, die verantwortlich und mit verschiedenen Ressourcen innerhalb ihrer Verhältnisse agieren und in der Lage sind, die Hilfe selbst mitzugestalten.

Aus diesen Grundorientierungen einer lebensweltorientierten sozialen Arbeit ergeben sich Anforderungen an die Organisation sozialpädagogischer Hilfen und die Ausgestaltung professioneller Handlungsmuster. Eingang in den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe haben diese Grundorientierung insbesondere durch die im 8. Jugendbericht formulierten Strukturmaximen einer lebensweltorientierten Kinder- und Jugendhilfe gefunden. Sie werden nachfolgend kurz skizziert (vgl. Thiersch 1992; BMJFFG 1990):

- Prävention: In Abgrenzung zum Agieren der traditionellen Jugendhilfe, die nach wie vor in ihren Angeboten weitgehend nachgehend, also als Reaktion auf eingetretene bzw. bereits manifeste Krisen, ausgerichtet sei, formuliert der 8. Jugendbericht die Forderung einer stärker präventiven Ausrichtung der Jugendhilfeangebote. Dabei gelte es insbesondere, die primäre Prävention im Sinne einer Schaffung positiver und stabiler Lebensbedingungen (§ 1 Abs. 4 KJHG) und die sekundäre Prävention im Sinne einer Bereitstellung niedrigschwelliger Hilfen, die in belasteten Situationen Unterstützungen bieten, bevor Krisen manifest werden, in den Blick zu nehmen.
- Dezentralisierung/Regionalisierung und Vernetzung: Die Maxime der Dezentralisierung zielt auf die Schaffung überschaubarer Lebenszusammenhänge für Kinder, Jugendliche und die mit der Unterstützungsleistung betrauten Mitarbeiter - jenseits der in der Vergangenheit anzutreffenden institutionellen Logik von Großeinrichtungen mit stark hierarchischen Strukturen. Dezentrale Hilfsstrukturen haben gleichzeitig einen engen Bezug zum Grundsatz der Alltagsnähe. Erst dadurch können Anforderungen eines gelingenden Alltags zunehmend in eigener Verantwortung erfüllt werden. Das Prinzip der Regionalisierung zielt auf die milieunahe Verfügbarkeit von Hilfen. Erst dadurch können vorhandene Ressourcen in der Lebenswelt der Adressaten erschlossen und in die Hilfegestaltung einbezogen werden. Dezentralisierung weist damit einen engen Zusammenhang zur Regionalisierung auf. Erst dezentrale Hilfsstrukturen ermöglichen regionalisierte Angebote. Das Prinzip der Vernetzung zielt sowohl auf enge professionelle Kooperationsformen, um ein regional nachhaltig wirksames Unterstützungsangebot gewährleisten zu können, aber auch auf die Zusammenarbeit mit lebensweltlichen Unterstützungsstrukturen.
- Alltagsorientierung: Entgegen Therapeutisierungstendenzen in der Kinder- und Jugendhilfe, die Problemlagen von Adressaten tendenziell in einzelne zu behandelte Aspekte segmentiert, geht es dem Prinzip der Alltagsnähe um eine ganzheitliche Orientierung von Hilfen, die sich mit ihrem Angebot an den alltäglichen Erfahrungen ihrer Adressaten ausrichten müssen. Ziel innerhalb diese Alltagswelt ist die Schaffung eines attraktiven, entlastenden Lebensraumes, der Verläßlichkeit, Vertrautheit und Überschaubarkeit bietet. Dabei wird der Alltag allerdings nicht nur aus sich selbst heraus verstanden, sondern als Plattform, auf der sich subjektive Dimension der eigenen Biographie mit der objektiven Dimension gesellschaftlicher Verhältnisse kreuzen.
- Integration/Normalisierung: Dieses Prinzip erinnert an den grundlegenden Auftrag der Kinder- und Jugendhilfe, integrativ wirksam zu werden. Damit wird der Kinder- und Jugendhilfe und ihren Adressaten nicht ein Ort außerhalb der Gesellschaft zugewiesen, sondern dahingehend agiert, bestehende Ausgrenzungen zu mildern bzw. abzubauen und ihren Adressaten und ihren Themen einen Ort innerhalb der Gesellschaft zu verschaffen. Insbesondere richtet sich dieses Prinzip gegen Entwicklungen innerhalb der Jugendhilfe, die Adressaten in (teilweise stigmatisierende) Spezialeinrichtungen zu „verschieben“ und damit gesellschaftliche Ausgrenzungsprozesse innerhalb der Jugendhilfe zu reproduzieren.
- Partizipation: Diese Maxime drückt den Anspruch auf vielfältige Beteiligungs- und Mitbestimmungsmöglichkeiten innerhalb sozialpädagogischer Hilfen aus und trägt dabei insbesondere dem Gedanken Rechnung, daß der Erfolg von Hilfen unmittelbar von der Akzeptanz und den Mitwirkungsmöglichkeiten der Adressaten abhängen. Unabhängig von diesem eher pragmatischen Zugang verweist sie aber auch auf die Rolle der Adressaten in ihrem Status als souveräne Bürger.

Die skizzierte Programmatik einer lebensweltorientierten Kinder- und Jugendhilfe kann in der Diskussion der letzten Jahre als fachlich unstrittig angenommen werden. Gleichzeitig mehren sich aber die Stimmen, die der Praxis einerseits Etikettenschwindel an diesen Grundmaximen bescheinigen (s.o.) und damit andererseits eine unzureichende Umsetzung dieser Grundorientierungen monieren. Im Schußfeld der Kritik sind dabei insbesondere die Erziehungshilfen. Als Indizien dieser mangelnden Umsetzung nennt bspw. Bürger (2001) folgende Aspekte: die klassischen stationären Hilfen dominierten weiterhin quantitativ die Erziehungshilfen bei gleichzeitigen Modernisierungsrückständen, die betriebene Differenzierung von Angebotsprofilen sei kein Beleg für eine konkrete Lebensweltorientierung, die Abschottung der verschiedenen Leistungsfelder der Kinder- und Jugendhilfe unterlaufe die Strukturmaximen der Integration und Niederschwelligkeit, erzieherische Hilfen agierten weiterhin überwiegend reaktiv.

Die Forderung nach einer verstärkten Sozialraumorientierung nimmt neuerdings diese Kritik und die Programmatik der Lebensweltorientierung auf. Sie ist dabei nicht als ein alternatives theoretisches Konzept zu verstehen, sondern vielmehr als ein Versuch die Organisation der Kinder- und Jugendhilfe auf diese Grundmaximen hin auszurichten.

2.1.3 Dienstleistungsorientierung

Während eine Bestimmung der geforderten Sozialraumorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe auf der Grundlage des theoretischen Zugangs einer lebensweltorientierten sozialen Arbeit in den Konzeptionspapieren und Veröffentlichungen der derzeitigen Praxismodelle nahezu überall zu finden ist, finden sich kaum Zugänge einer dienstleistungstheoretischen Bestimmung. Trotzdem wird dieser Zugang an dieser Stelle gewählt, da er geeignet scheint, ansatzweise eine Brücke zwischen der erziehungswissenschaftlich geprägten Perspektive der Lebensweltorientierung und den - vor allem vor dem Hintergrund der angespannten staatlichen Finanzlage (vgl. Kapitel 2.2) zu verstehenden - Bemühungen um mehr Effektivität und Effizienz sozialer Dienstleistungen herzustellen (vgl. Olk in JSB 2001, S. 15). Die theoretischen Konzepte zur Bestimmung sozialer Dienstleistungen gehen auf gesellschaftstheoretische Analysen der 70er Jahre zurück. In den Arbeiten von Touraine, Bell und Gartner/Riessmann (nach Schaarschuch, Flösser und Otto in Otto & Thiersch 2001, S. 270 f) wurde die Ablösung der industriellen Produktionsgesellschaft durch die Dienstleistungsgesellschaft behauptet und durch empirische Analysen der Entwicklung von Beschäftigten in den verschiedenen Sektoren belegt. Bei den enormen Steigerungsraten von Beschäftigten in Dienstleistungsberufen nahmen, den Analysen nach, die sozialen Dienstleistungen ein besonderes Gewicht ein. Innerhalb der sozialen Leistungen war vor allem ein überproportionaler Zuwachs bei den personenbezogenen sozialen Dienstleistungen im Vergleich zu den sozialen Einkommensleistungen zu verzeichnen (vgl. Badura in Gartner & Riessmann 1978, S. 329). Analysen für einen Zeitraum seit den 70er Jahren bis in die Gegenwart zeigen ein Anhalten des Trends eines Ausbaus im Bereich personenbezogener Dienstleistungen, wobei die größten Zuwachsraten im Zeitraum zwischen 1973-1982 liegen (vgl. Rauschenbach in Otto & Thiersch 2001, S. 267).

Zur Erklärung einer derartig fundamentalen Entwicklung werden verschiedene Erklärungsansätze herangezogen. In Abgrenzung zu einem bedürfnistheoretischen Zugang, nach dem nach der Befriedigung primärer Bedürfnisse durch die industrielle Revolution des landwirtschaftlichen Sektors und der industriellen Sachgüterproduktion eine Verschiebung innerhalb der Bedürfnispyramide hin zu sekundären Bedürfnissen wie Pflege, Beratung, Bildung usw. stattfindet, erklären Gross & Badura (1977, S. 367) das Bedürfnis nach sozialen Dienstleistungen weder als wohlstandsbedingt, noch als pathologisch, sondern als etwas „Normales und Elementares“. Neu wäre danach lediglich die Form, in der sich diese Bedürfnisse an den Wohlfahrtsstaat richten und die Form, in der diese Bedürfnisse befriedigt werden. Die auf Gegenseitigkeit beruhende Befriedigung in Primärgruppen wie Familien und kleinen Kreisen wird schrittweise durch die bezahlte Dienstleistung eines professionellen Helfersystems ersetzt, was gleichzeitig mit einem Prozeß der Verrechtlichung und Rationalisierung verbunden ist (vgl. ebd.). Das Entstehen dieses Substitutionsprozesses sehen Gross und Badura als ein komplexes Wechselspiel zwischen Anforderungen und Zwängen des ökonomischen Systems^[15] und den Effekten des Wohlfahrtsstaats, der durch sozialpolitische Interventionen traditionelle Hilfs- und Unterstützungsstrukturen tendenziell schwächt und damit zu einer Verstärkung dieses Substitutionsprozesses beiträgt. Ähnlich erklären Schaarschuch, Flösser und Otto (in Otto & Thiersch 2001, S. 267) den quantitativen Ausbau personenbezogener sozialer Dienstleistungen rund 20 Jahre später, allerdings unter ergänzender Bezugnahme auf zunehmende Flexibilisierungstendenzen innerhalb der Gesellschaft. Das Brüchigwerden traditioneller Lebensformen und die Anforderungen an Flexibilität erzeugen demnach eine verstärkte Nachfrage nach Unterstützungsleistungen, die in der Lage sind, die zunehmenden Risiken dieser Entwicklung abzufedern. Daneben sehen die Autoren (vgl. ebd.) vor dem Hintergrund einer sich entwickelnden Spaltung der Gesellschaft eine quantitative und qualitative Zunahme sozialer Problemkonstellationen.

Neben diesen gesellschaftstheoretischen Zugängen zur Begründung der Dienstleistungsgesellschaft wurden theoretische Bestimmungsversuche der (personenbezogenen) sozialen Dienstleistung als solche unternommen. Dabei sind funktionstheoretische und interaktionstheoretische Ansätze zu unterscheiden (vgl. ebd. S. 270 ff). Die funktionstheoretische Bestimmung versteht den Dienstleistungsbereich als „die Gesamtheit jener Funktionen im gesellschaftlichen Reproduktionsprozeß, die auf die Reproduktion der Formalstrukturen, Verkehrsformen und kulturellen Rahmenbedingungen gerichtet ist“ (Berger & Offe in Otto & Thiersch 2001, S. 270). Soziale Arbeit als Teilbereich des Dienstleistungssektors hätte danach die Funktion einer „Gewährleistung gesellschaftlicher Normalzustände“ (Soziale Arbeit als Normalisierungsarbeit). Kritisiert wird diese Begründung sozialer Dienstleistungsarbeit mit dem Befund, daß diese Normalitätskonstruktionen in der „postfordistischen“ Gesellschaft zunehmend in Auflösung begriffen sind. Die formulierte Normalbiographie läßt sich demnach zunehmend nicht mehr eindeutig definieren (vgl. Schaarschuch, Flösser & Otto in Otto & Thiersch 2001, S. 271).

Interaktionistische Konzeptionen zur Bestimmung sozialer Dienstleistungen, die insbesondere in den 90er Jahren die Nachfrageseite bei der Dienstleistungserbringung in den Mittelpunkt stellten, gehen zurück auf mikrosoziologische Bestimmungsversuche der 70er Jahre. Dabei ist die innere Struktur der Dienstleistungserbringung durch das so genannte „uno-actu-Prinzip“ gekennzeichnet, bei dem das gleichzeitige Zusammenwirken zwischen Produzent und Konsument im Vordergrund steht^[16]. Dabei geht es den Autoren (Gross & Badura 1977, S. 366) nicht nur um Präsenz, sondern um Präferenz. Effizienz und Effektivität sozialer Dienstleistungen hängen also unmittelbar von der aktiven Beteiligung der Konsumenten ab und müssen – so die Forderung – im Optimalfall klientengesteuert sein^[17]. Bereits Ende der 70er Jahre wurde der quantitative Ausbau im Bereich sozialer Dienstleistung mit staatlichen Finanzierungsproblemen dieses Ausbaus in Zusammenhang gebracht. Die Lösung dieses Widerspruchs wird in einer zumindest teilweisen „Renaturierung“ sozialer Dienstleistung gesehen, die allerdings nur unter der Voraussetzung einer konsequenten Konsumentensteuerung geschehen könne.

Eine ganz entscheidende Frage ist nun, ... , wieweit etwa die Tendenz zur Dienstleistungsgesellschaft neue soziokulturelle Potentiale und Energien freisetzt und wieweit ein damit einhergehender Wandel sozialer Werte zu neuen Möglichkeiten solidarischer Aktion und zu einer neuen Stärkung kleiner Netze führt ... (Gross & Badura 1977, S. 374)

Soziale Dienstleistungen sind im Gegensatz zur Produktion von Sachgütern in geringerem Umfang zu mechanisieren und zu standardisieren. Nach Gartner & Riessman (in Gross & Badura 1977, S. 377) läßt sich allerdings aus der inneren Struktur der sozialen Dienstleistung durch eine verstärkte Beteiligung des Mitproduzenten eine „versteckte Ressource“ nutzen. Nach einem derartigen Ansatz verbietet sich die Übernahme von Instrumenten der Effektivitäts- und Effizienzsteigerung aus dem Bereich der Sachgüterproduktion in den Bereich personenbezogener sozialer Dienstleistungen: ein aktuelles Thema in Zeiten Neuer Steuerung und Diskussionen um Qualitätsmanagementmodelle.

Schaarschuch, Flösser und Otto (in Otto & Thiersch 2001, S. 270) bescheinigen in diesem Zusammenhang der neueren Diskussion um soziale Dienstleistungen im Zusammenhang der Verwaltungsmodernisierung weitgehende Theoriefreiheit zugunsten eher „politisch-strate­gischer Positionen“.

Eingang in die neuere Diskussion innerhalb der sozialen Arbeit findet die (theoretische) Begründung der sozialen Dienstleistung einerseits als Konzept eines veränderten Verhältnisses zwischen Adressaten (neuerdings der Kunde) und Professionellen im Rahmen der Bemühungen um Verwaltungsmodernisierung sowie im Kontext von Modellen des Sozialmanagements. Andererseits und verstärkt mit theoretischen Bezügen wird im Rahmen des 9. Jugendberichts (vgl. BMFSFJ 1994) ein grundlegender Perspektivwechsel vom staatlichen Eingriff hin zur sozialen Dienstleistung gefordert. Dabei wird von einem Modell ausgegangen, das ein gleichgewichtiges Spannungsverhältnis zwischen organisatorischen, professionellen und adressatenbezogenen Komponenten der Kinder- und Jugendhilfe beschreibt.

Sozialraumorientierung kann als Strategie der Stärkung kleiner Netze aus einem dienstleistungstheoretischen Zugang verstanden werden. Dabei bleibt allerdings zu prüfen, ob der theoretische Gehalt einer weitgehenden Konsumentensteuerung aufgenommen wurde oder ob es vielmehr vor dem Hintergrund staatlicher Finanzierungsprobleme darum geht, Aufgaben auf diese kleinen Netze zu übertragen bzw. bisherige wohlfahrtsstaatliche Leistungen einzuschränken, ohne eine nachhaltige Aktivierung zu initiieren. In diesem Sinne kann auch die kritische Forderung von Flösser (in Otto & Thiersch 2001, S. 271) einer „Institutionalisierung von Aushandlungsprozessen zwischen Organisation und ihren Abnehmern, die sich nicht in den Prozessen der Leistungserbringung erschöpft“, verstanden werden.

2.1.4 Die Diskussion um Flexibilisierung der Erziehungshilfen

Die fachliche Auseinandersetzung um die Notwendigkeit der Flexibilisierung von Angebotsformen der Erziehungshilfen ist kein neues Thema. Sie kann verstanden werden, als Spannungsverhältnis zwischen dem sozialpädagogischen Auftrag einer auf den Einzelfall zugeschnittenen Hilfestellung in einer bestimmten Lebenssituation und der Frage nach angemessener Organisation des Hilfssystems und der Einrichtungen und Dienste, die mit diesem Auftrag betraut sind. Zentrale Zielsetzung dieser Bemühungen wäre danach der Anspruch, jeweils für den Einzelfall passende Hilfesettings zur Verfügung zu stellen und impliziert gleichzeitig, daß dieser Anspruch durch bestehende Organisationsformen nicht oder nicht ausreichend erfüllt wird.

In der frühen Phase der Entwicklung der Erziehungshilfen in Deutschland nach 1945 ging es zunächst verstärkt um die Auseinandersetzung zwischen Hilfe und Kontrolle und der Überwindung der durch das JWG vorgesehenen Trennung zwischen freiwilligen Unterstützungsleistungen im Rahmen von Hilfe zur Erziehung und Freiwilliger Erziehungshilfe und Fürsorgeerziehung auf der anderen Seite, bei der, bei Vorliegen der „Diagnose“ der Verwahrlosung, vor allem der staatliche Kontrollanspruch im Vordergrund stand. In dem Bemühen, die Einrichtungen spezifischer auf die Adressaten auszurichten, kann die Entwicklung der 50er bis in die 70er Jahre als ein Prozeß einer zunehmenden Differenzierung verschiedener Angebotsformen verstanden werden. Dabei verstärkte die politische Bewegung der Studentenbewegung und die folgende Heimkampagne mit ihrer radikalen Kritik bzgl. der Auswirkungen der „totalen Institution“ (vgl. Goffman 1973) traditioneller Heimerziehung auf die Adressaten der Jugendhilfe und den aus dieser Kritik entwickelten Gegenmodellen der Jugendwohnkollektive und Kleinstwohngruppen den Druck auf Formen traditioneller Jugendhilfe. Diese reagierte einerseits mit einer weiteren Ausdifferenzierung bestehender Hilfsstrukturen, insbesondere mit der Auflösung bzw. Binnendifferenzierung anstaltsähnlicher Großeinrichtungen, parallel aber auch mit einem Professionalisierungsschub, um bestehende Modernisierungsdefizite aufzuholen. Ausdifferenzierte und spezialisierte Einrichtungen erfordern einerseits spezialisierte Qualifikationen, die insbesondere in pychologisch-therapeutisch orientierten Zusatzausbildungen gesucht und gefunden wurden. Andererseits ergab sich aus einem Prozeß zunehmender Ausdifferenzierung die Notwendigkeit von klaren Abgrenzungs- bzw. Zuweisungskriterien^[18] für die verschiedenen Angebote. Entsprechend wichtig wurde die Funktion einer am medizinischen Modell orientierten Diagnostik, die in der Lage sein sollte, einen bestimmten Hilfebedarf und die geeignete Maßnahme zu einem bestimmten Zeitpunkt eindeutig zu klären. Der Logik dieses Modells nach gilt es, für jede spezifische Problemkonstellation ein mit spezialisierten Qualifikationen ausgestattetes Angebot zu entwickeln, um für den Einzelfall Paßgenauigkeit herzustellen.

Etwa seit den 80er Jahren werden zunehmend unerwünschte Nebeneffekte dieser Spezialisierungstendenzen diskutiert und zumindest programmatisch durch die Gegenkonzeption einer lebensweltorientierten Jugendhilfe ersetzt, deren Strukturmaximen dann 1990 Eingang in den 8. Jugendbericht des Bundesministeriums fanden (vgl. BMJFFG 1990). Negative Auswirkungen der Spezialisierungstendenzen können vor allem mit folgenden Aspekten beschrieben werden:

- „Verschiebebahnhof“ Erziehungshilfen: Spezialisierte Hilfen haben die strukturelle Tendenz in bestimmten Situationen „Nicht-Zuständigkeit“ zu reklamieren. Zunächst sind spezialisierte Hilfen auf eine eindeutige Diagnosestellung und Behandlungsempfehlung in einer spezialisierten Hilfeform angewiesen. Abgesehen von der Tatsache, daß ein derartiger Diagnosebegriff mit dem sozialpädagogischen Diagnoseverständnis eines prozeßorientierten Vorgehens, das keine scharfe Trennung zwischen Diagnose und Behandlung vornimmt, nicht kompatibel ist, wird bei einem veränderten Hilfebedarf regelmäßig ein Angebotswechsel und ein damit verbundener Bezugspersonenwechsel notwendig. Darüber hinaus stehen spezialisierte Hilfen im Verdacht, insbesondere Jugendliche mit schwierigen Verhaltensweisen durch Definition von „Nicht-Passung“ zum Angebot loszuwerden (vgl. Wolf 1995, S. 34 ff). Daraus können sich „Fallkarrieren“ mit zahlreichen Angebotsstationen entwickeln. Für die betroffenen Jugendlichen dürfte sich in der Selbstwahrnehmung mit jeder weiteren Station, das Gefühl der Ausgrenzung zu einer stabilen biographischen Einschätzung des persönlichen Scheiterns verdichten, was wiederum die Wahrscheinlichkeit für weiteres abweichendes Verhalten erhöhen wird. In einer derartigen Entwicklung geht der Anspruch der Erziehungshilfen (insbesondere der stationären Hilfen) verloren, einen stabilen Ort des Aufwachsens zu gewährleisten. Angebote der Erziehungshilfen reproduzieren damit strukturell die ohnehin vorhandene biographische Erfahrung einer Auflösung der familiären Beheimatung (vgl. Freigang 1986).
- Verlust an Ganzheitlichkeit: Spezialisierte Hilfen neigen dazu, Adressaten der Erziehungshilfen aus einem bestimmten Blickwinkel heraus zu verstehen und sich in ihren Konzeptionen und dem konkreten Handeln auf bestimmte Persönlichkeits- und/oder Verhaltensaspekte zu beziehen. So nachvollziehbar die Logik ist, für ein spezifisches Problem die fachkundige und qualifizierte Hilfe eines Experten zu bekommen, kann davon ausgegangen werden, daß Kinder, Jugendliche und Familien nicht fein segmentierte und differenzierte Anfragen stellen, sondern vielmehr aus einem ganzheitlichen Verstehen ihrer jeweiligen Lebenssituation abgeleitete, konkrete Hilfestellungen für ihre Alltagsbewältigung wünschen (vgl. Weißmann in Landschaftsverband Westfalen-Lippe 2000, S. 14 ff).
- Defizitorientierung: Spezialisierte Hilfen zielen tendenziell auf die Behandlung von problematisch erlebtem Verhalten, Störungen, Defiziten usw. Um besondere Hilfen bewilligt und finanziert zu bekommen, entsteht die Tendenz besondere Schwierigkeiten und Probleme zu suchen. Der Suchfokus liegt also vor allem auf der Fragestellung, was ein Kind, Jugendlicher oder eine Familie nicht kann, wo Schwierigkeiten bestehen, was nicht erreicht wurde und weniger auf Fähigkeiten, bereits erreichten Erfolgen und Ressourcen der beteiligten Personen. Die Zuschreibung, daß vor allem die qualifizierte und spezialisierte Hilfeform die erhoffte Änderung der Situation oder auch Person bringen soll, wird dabei sowohl von Professionellen wie den Adressaten vorgenommen, ohne konsequent abzufragen, was die Adressaten selbst zur Erreichung gesetzter Ziele beitragen können.
- Milieuferne: Spezialisierte Hilfen sind unter Marktgesichtspunkten auf einen - abhängig vom Grad der Spezialisierung – eng begrenzten Markt beschränkt. Um eine organisatorisch tragfähige Mindestgröße eines Dienstes oder Angebots mit angemessenem Auslastungsgrad gewährleisten zu können, ist tendenziell ein großes Einzugsgebiet erforderlich. Für stationäre Hilfen bedeutet dies in der Regel eine überregionale Belegung, die einen Einbezug des Herkunftsmilieus in die Hilfegestaltung schwierig oder unmöglich macht. Bei ambulanten und teilstationären Hilfen führt dieser Effekt zu langen Anfahrtswegen (inklusive hoher Kosten) und der Randbedingung, daß die Professionellen über wenig Wissen bzgl. möglicher Ressourcen des sozialen Nahumfeldes der jeweiligen Adressaten verfügen.
- Verdacht von Kostensteigerungen: Spezialisierte Hilfen stehen im Verdacht, kostentreibend zu wirken. Zum einen müssen die Kosten der erworbenen Zusatzqualifikationen über den Preis des Angebots wieder hereingeholt werden. Zum anderen werden Wettbewerbselemente mit dem Grad der Spezialisierung abnehmen. Je spezieller ein Angebot konzipiert ist, um so weniger Mitbewerber wird es geben und um so freier wird ein Anbieter in der Preisgestaltung sein. Ein anderer Aspekt betrifft das Verhältnis zwischen Bedarf und Angebot. Dabei kann nicht nur eine Wirkrichtung vermutet werden, in der ein bestehender Bedarf eine auf diesen Bedarf ausgerichtete Angebotsform hervorbringt, sondern vielmehr auch die Gegenrichtung, daß ein bestehendes (spezialisiertes) Angebot den möglicherweise fehlenden Bedarf erzeugt. Zuspitzend formuliert neigen derartige Dienste dazu, Fälle so zu definieren, daß sie zum vorgehaltenen Angebot passen und damit erforderliche Auslastungsquoten zu erreichen. Etwas neutraler argumentiert, kann der Effekt vermutet werden, daß Professionelle in diesen Diensten aufgrund ihrer spezialisierten „Brille“ einen möglichen Fall genau unter diesen Gesichtspunkten betrachten und verstehen und damit einen Bedarf in Passung zum eigenen Angebot erzeugt.

Die Diskussion um flexible, später dann integrierte Hilfen kann also als eine Programmatik gegen institutionelle Verschiebung, Institutionalisierungs- und Therapeutisierungstendenzen verstanden werden. Prinzipieller Anspruch derartiger Hilfeformen ist die Schaffung von individuellen Hilfearrangements für jeden Einzelfall, die in der Lage sind, auf Veränderungen der Lebenssituation der Adressaten und sich daraus ergebende Veränderungen im Hilfebedarf schnell und flexibel zu reagieren, ohne daß damit automatisch ein Wechsel der Einrichtung oder der betreuenden Fachkräfte notwendig wäre (vgl. Wolff in Birtsch, Münstermann & Trede 2001, S. 490 ff).

Das Anfang der 90er Jahre von Klatetzki vorgestellte Modell flexibler Erziehungshilfen in so genannten Jugendhilfestationen stellt einen Versuch dar, diese Programmatik sowohl mit einem fachlich-konzeptionellen als auch einem organisationstheoretischen Hintergrund einzulösen^[19]. Das Modell wurde zunächst im Rahmen eines Modellprojektes in Mecklenburg-Vorpommern umgesetzt und hatte mit der veröffentlichten Dokumentation (vgl. Klatetzki 1995) einen deutlichen Einfluß auf die Fachdiskussion der folgenden Jahre.

Unter Berufung auf den Gehalt des § 27 KJHG^[20], in dem die Begriffe der geeigneten und notwendigen Hilfe im Vordergrund stehen, geht es dem Modell um die Auflösung organisatorischer Grenzen zwischen verschiedenen Hilfeformen. Dem Fachkräfteteam, das innerhalb der Konzeption von Jugendhilfestationen einen zentralen Stellenwert einnimmt, kommt die zentrale Aufgabe zu, im Sinne einer lernenden Organisation offen für unterschiedliche Deutungen von sozialen Situationen und Bedürfnissen der Adressaten bzgl. konkreter Hilfestellungen zu bleiben^[21]. Kommt es zu Problemumdeutungen innerhalb des Teams, muß die Organisation in der Lage sein, diesen veränderten Bedarf „aus einer Hand“ umzusetzen, ohne einen Wechsel der Betreuungspersonen herbeiführen zu müssen. Dies erfordert ein reflexives, entspezialisiertes Professionsverständnis, der (weitgehende) Verzicht auf organisationsinterne Arbeits­teilung und die Beschränkung auf eine vergleichsweise kleine Größe^[22] der Organisationseinheit (vgl. Klatetzki 1995). Das Modell hatte in der Folge und bis heute eine enorme Breitenwirkung, wobei die modellgetreue Umsetzung in der Breite angezweifelt werden kann^[23].

Eine zweite neuere Entwicklungslinie, die allerdings in der Fachöffentlichkeit nicht in derselben Breite aufgenommen wurde, ist mit dem Stichwort „sich am Jugendlichen orientieren“ verbunden. In Celle und Lüneburg wurde mit der „Mobilen Betreuung“ ein Angebot entwickelt, das seinen Ausgangspunkt vor allem in der Gestaltung des pädagogischen Bezugs nahm und erst im einem zweiten Schritt (durch die Integration verschiedener Angebotsformen in sogenannten Jugendhilfeeinheiten) Organisationsaspekte in den Blick nahm (vgl. Hekele 1995).

Trede (1996) faßt die Vielzahl der verschiedenen Praxispfade^[24] unter dem Begriff der „integrierten Erziehungshilfen“ zusammen und beschreibt als Gemeinsamkeit das Bemühen um die Organisation von Erziehungshilfen, die die flexible Gestaltung individueller Betreuungssettings für ein bestimmtes Gebiet ermöglichen soll und die bei der Gestaltung der Hilfen, die Ressourcen dieses Gebiets erschließt und in die Hilfegestaltung einbezieht. Mittlerweile wird der Begriff der „integrierten Erziehungshilfen“ durch den Begriff der „integrierten Hilfen“ ersetzt und drückt damit eine Öffnung in andere Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe aus (vgl. Wolff in Birtsch, Münstermann & Trede2001, S. 492).

Auffallend an den Entstehungsgeschichten der jeweiligen Praxismodelle ist, daß sie jeweils den Ausgangspunkt bei der klar eingegrenzten Gruppe jener Jugendlichen hatten, die durch das bestehende Angebotsnetz der Erziehungshilfen durchfielen, also nicht etwa bei familienorientierten, ambulanten Hilfen, sondern bei Adressaten an den Grenzbereichen stationärer Hilfen. Damit sind bereits Kritiklinien an der Konzeption flexibler bzw. integrierter Erziehungshilfen angesprochen. Freigang (in Peters, Trede & Winkler 2001, S. 340 f) vermutet, daß nur ein kleiner Teil der Adressaten von Erziehungshilfen von der Einführung flexibel organisierter Hilfen „profitiert“. Ein großer Teil wäre demnach im bestehenden ausdifferenzierten Hilfssystem passend versorgt.

Eine grundsätzliche Kritik aus einer erziehungswissenschaftlichen Denktradition wird von Winkler (a.a.O., S. 269 ff) formuliert. Er sieht in der anhaltenden Diskussion um Flexibilisierung der Erziehungshilfen ein unkritisches Nachgeben gesellschaftlicher Individualisierungs- und Auflösungsprozesse. In Abgrenzung zur Forderung nach Milieunähe von Hilfen, sieht er eine pädagogische Grundfunktion in der Gestaltung des (sozial-)pädagogischen Ortes, der sich gerade bewußt vom bisherigen (belasteten) Ort des Aufwachsens unterscheidet. Sozialpädagogisches Handeln setzt danach gerade an der Differenz zur gegebenen, erlebten Wirklichkeit der Adressaten an. Ein flexibles Anschmiegen an das gegebene Milieu verzichtet auf die Chance der verändernden Wirkung des bewußt anders gestalteten, auch Zumutungen bereit haltenden pädagogischen Ortes (vgl. Winkler 1988).

Enger auf die Strukturen des Jugendhilfesystems bezogen, sieht Merchel (in Peters, Trede & Winkler 2001, S. 297 ff) in den flexiblen bzw. integrierten Erziehungshilfen zwar ein ambitioniertes und fachlich plausibles Reformkonzept, das fachpolitisch aber kaum durchzusetzen sein wird. Zum einen unterscheidet er innerhalb der in den letzten Jahren umgesetzten Formen integrierter Erziehungshilfen zwei grundsätzlich verschiedene Organisationsformen, denen er unterschiedliche Durchsetzungschancen einräumt. Im Modell der „Hilfen unter einem Dach“ werden bestehende Spezialisierungen nicht beseitigt. Vielmehr geht es um eine über Kooperation hinausgehende enge Vernetzung verschiedener Angebotsformen^[25] im Sinne einer organisatorisch tragfähigen Verkoppelung. Zu diesem Organisationstypus sieht Merchel (vgl. ebd.) keine Widersprüche zu den derzeitigen Jugendhilfestrukturen.

Demgegenüber sieht Merchel die folgenden, erheblichen Einwände gegen eine Breitenwirkung des Modells „Hilfen aus einer Hand“. Diese Einwände beziehen sich sowohl auf die Organisation interner Abläufe, als auch auf die Passung zu zentralen Eckwerten derzeitiger Jugendhilfestrukturen (vgl. ebd.).

- Spannungsfeld zwischen Struktur und Flexibilität: Das Modell verzichtet weitgehend auf eine interne Strukturbildung im Sinne einer differenzierten Arbeitsteilung zur Erledigung der komplexen Aufgaben^[26]. Komplexität der Umwelt soll bewußt nicht durch eine formale Strukturbildung, sondern durch teaminterne Kommunikationsprozesse reduziert werden. Dies überfordert tendenziell die beteiligten Mitarbeiter und verneint das Vorhandensein von Flexibilitätsgrenzen von Organisationen (vgl. dazu auch Scott 1986, Lambach in Klatetzki 1995). Bei einem durch Überforderung ausgelösten nur zeitbefristet möglichem Einsatz von Fachkräften in Jugendhilfestationen stellt sich die Frage, wo diese Mitarbeiter anschließend eingesetzt werden sollen^[27] (vgl. Merchel in Peters, Trede & Winkler 2001, S. 314). Darüber hinaus zeigt die Praxis in Jugendhilfestationen, daß es nach einer gewissen Zeit zu teaminternen Spezialisierungen kommt, was auch daran liegt, daß nicht jeder Mitarbeiter jede Aufgabe gleich gut (im Sinne vorhandener Kompetenzen) und gleich gerne erledigt (vgl. Wolf in Peters, Trede & Winkler 2001, S. 237 ff).
- Konflikte zum Anspruch einer pluralen Trägerstruktur: Das Modell der integrierten „Hilfen aus einer Hand“ fällt zeitlich einerseits mit der Kritik an „versäulten“ Angebotsformen in den Erziehungshilfen (in den alten Bundesländern) zusammen und andererseits mit der Notwendigkeit eines kompletten Neuaufbaus von Jugendhilfestrukturen in den neuen Bundesländern^[28]. Vor allem in den alten Bundesländern ergaben sich Widersprüche und Widerstände zur gegebenen Struktur der Trägerlandschaft (vgl. Greese in Klatetzki 1995, S. 146 ff), darüber hinaus aber auch zu zentralen Grundsätzen der gesetzlichen Grundlage der Kinder- und Jugendhilfe^[29]. Dem Modell nach arbeiten „Hilfen aus einer Hand“ mit einem regionalen Gesamtversorgungsauftrag für die Erziehungshilfen. Merchel (in Peters, Trede & Winkler 2001, S. 302 ff) sieht dbzgl. einen Widerspruch zum Strukturprinzip einer pluralen Trägerlandschaft und dem eng damit verbundenen, gesetzlich fixierten Wunsch- und Wahlrecht der Adressaten. Darüber hinaus sieht Merchel (vgl. ebd.) eine faktische Verschiebung im Verhältnis zwischen freiem und öffentlichen Träger. Durch den Versorgungsauftrag wird der freie Träger in seinem freien Betätigungsrecht eingeschränkt^[30] und zum Erfüllungsgehilfen des Staates, was letztlich zu einer schrittweisen Aushebelung des Subsidiaritätsprinzips führen würde.
- Konflikte zur Rolle des Jugendamtes: Das KJHG sieht eine klare Trennung zwischen Hilfeentscheidung und Hilfegewährung durch die federführende Rolle des ASD auf der einen Seite und der Hilfeerbringung durch den freien Träger auf der anderen Seite vor. Das Modell der „Hilfen aus einer Hand“ weicht diese klare Trennung strukturell auf, indem Definitionsprozesse über Veränderungen im Hilfebedarf tendenziell im Fachkräfteteam der Jugendhilfestation angesiedelt werden. Die Rolle des Jugendamtes wird dabei auf eine formale Randständigkeit beschränkt, die in der organisationsinternen Teamarbeit eher einen Störfaktor darstellt (vgl. ebd.).
- Konflikte zum Neuen Steuerungsmodell: Die Bemühungen um Modernisierung bestehender Verwaltungsstrukturen im Kontext der Neuen Steuerungsmodelle stellen eine wichtige Randbedingung für die Umsetzung fachlicher Neuorientierungen in den Erziehungshilfen dar (vgl. Kapitel 2.2.3). Das Leitbild eines modernen „Dienstleistungsunternehmens Kommunalverwaltung“ und die damit verbundene Kundenorientierung ist zwar mit dem Anspruch einer hohen Adressatenorientierung der flexiblen bzw. integrierten Hilfen kompatibel, Widersprüche ergeben sich aber aus der Produktlogik des Neuen Steuerungmodells, das auf differenzierte, klar von einander abgegrenzte Leistungspakete zielt. Aus der Sicht des Modells „Hilfen aus einer Hand“ kann es nach den konzeptionellen Überlegungen nur ein Produkt „flexible Hilfen“ geben, was mit dem Produktbegriff der KGSt allerdings nicht zu fassen ist (vgl. ebd.).

Seit Ende der 90er Jahre wird der Anspruch der integrierten Hilfen mit einer verstärkt für notwendig erachteten Sozialraumorientierung der Kinder- und Jugendhilfe in Zusammenhang gebracht. Der Zusammenhang ist pragmatisch nachvollziehbar: integrierte, flexible Hilfen in kleinen Teams, die insbesondere einen Fokus auf die Erbringung von ambulanten und teilstationären Hilfen legen, sind letztlich nur kleinräumig organisierbar. Jugendhilfestationen mit einem Versorgungsauftrag für ein bestimmtes Gebiet sind damit „ideale“ Partner für die geforderte Neuorientierung der Kinder- und Jugendhilfe entlang den Erfordernissen des sozialen Raums. Damit werden die integrierten Hilfen programmatisch ausgeweitet. Neben der, durch die flexibel auf den Einzelfall ausgerichteten Subjektorientierung des Ansatzes, tritt die Frage nach dem über den Einzelfall hinausgehenden kollektiven Bedarf des Sozialraumes, was aber gleichzeitig ein Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Blickwinkeln und die Frage nach Aufgabenüberfrachtung der Erziehungshilfen innerhalb des Gesamtsystems der Kinder- und Jugendhilfe erzeugt.

2.2 Die Kostendiskussion

Während in der Vergangenheit vor allem die Professionellen sozialer Arbeit wirtschaftliche Aspekte thematisiert haben, um zusätzliche Mittel für ihre Angebote einzufordern, hat sich seit Beginn der 90er Jahre dieses Verhältnis tendenziell umgekehrt. Seither werden wirt­schaftliche Aspekte verstärkt von außen - durch Politik und Verwaltung - an die Profession herangetragen (vgl. Bürger 1999). Dabei geht es einerseits um die Finanzierbarkeit sozialstaatlicher Errungenschaften vor dem Hintergrund „leerer“ Staatskassen und enormen Kostensteigerungen im System sozialer Sicherung sowie um die Frage nach Wirksamkeit, Qualität und Effizienz bestehender Angebote. Diese kritischen Anfragen treffen dabei nicht nur die Kinder- und Jugendhilfe, sondern die gesamte Palette sozialer Dienstleistungen^[31]. Über dieser engeren Frage der Finanzierbarkeit liegt andererseits die Diskussion um Konzeption eines veränderten Modells des Sozialstaats. In positiver Konnotation wird der „aktivierende Sozialstaat“ proklamiert, der insbesondere auf lokaler (kommunaler) Ebene Chancen auf einen Demokratisierungsprozeß im Sinne von erhöhter Beteiligung und einer aktiven Gestaltung der Bürgergesellschaft verspricht (vgl. bspw. Olk in VfK 1999 ff; Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 86). Diesem positiven Modell gegenüber wird aber auch von einer erzwungenen Kommunalisierung im Sinne einer systematischen Partikularisierung gesprochen, die ideologisch eine „neue Subsidiarität“ beschwört, letztlich aber einem gesamtstaatlichen Rückzug aus der Zuständigkeit für Sozialpolitik gleichkommt, indem der Staat gesamtgesellschaftliche Belastungen auf die Ebene der „kleinen Kreise“ wie Familien, Nachbarschaften, Selbsthilfebewegungen und lokale Gemeinwesen delegiert, ohne diese kleinen Kreise gleichzeitig mit geeigneten Ressourcen zur Lösung der anstehenden Probleme auszustatten (vgl. Initiative „Kritische Jugendhilfeplanung“ in Bolay & Hermann 1995, S. 13 ff).

Die Verbindung zwischen der Kostendiskussion und dem Thema der Sozialraumbudgetierung kann mit folgender These hergestellt werden: Der Anspruch auf Steuerung und Gestaltung durch Verlagerung von Zuständigkeiten und Aufgaben benötigt (finanzielle) Ressourcen und Spielräume^[32]. Sind diese Spielräume nicht vorhanden, bzw. werden nicht geschaffen, stehen Sparabsichten vor Gestaltungswillen, was letztlich zum Abbau von Leistungen führen muß.

Das folgende Kapitel geht der Frage nach, wie sich die finanziellen Gestaltungsspielräume der letzten Jahre auf der Ebene der Gemeinden entwickelt haben. Die kommunale Ebene wurde gewählt, da sie den überwiegenden Anteil der Jugendhilfekosten zu tragen hat. Im zweiten Teil wird vor diesem Hintergrund die Ausgabenentwicklung der Jugendhilfe verfolgt. Der letzte Teil beschäftigt sich mit Modellen der Neuen Steuerung und Verwaltungsmodernisierung. Dabei ist das von der KGSt vorgestellte Modell der Neuen Steuerung ein Ansatzpunkt der Kommunen, mit wachsenden Aufgaben und einer engen Ressourcenausstattung zunächst verwaltungsintern, später auch darüber hinaus, umzugehen. Dabei ergeben sich direkte Auswirkungen auf die Kinder- und Jugendhilfe als kommunaler Leistungsteilbereich.

2.2.1 Die Entwicklung der kommunalen Haushalte

Seit längerem wird die finanzielle Situation der Kommunen als prekär beschrieben. Teilweise wird gar der Fortbestand der, durch das Grundgesetz gesicherten, kommunalen Selbstverwaltung in Gefahr gesehen (vgl. Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 85).

Insbesondere im sozialen Sektor wurden den Kommunen in Zeiten des Wirtschaftswachstums zunehmend Aufgaben zugeordnet, ohne andere Aufgaben auf den Prüfstand zu stellen. Beim Einbruch der Steuereinnahmen durch geringeres Wirtschaftswachstum stehen die Kommunen vor dem Problem, mit weniger Einnahmen mehr Aufgaben finanzieren zu müssen (vgl. Bassarak 1997, S. 11).

Betrachtet man die Einnahmen- und Ausgabenstruktur von Gemeinden lassen sich verschiedene strukturelle Aspekte beschreiben, die insbesondere in Zeiten von Finanzkrisen problematische Effekte erzeugen. Die Einnahmenseite läßt sich prinzipiell in fünf Bereiche teilen (vgl. Karrenberg & Münstermann 2000, S. 83):

- Steuern (Gewerbesteuer, Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer, Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer, Grundsteuer, sonstige Steuern)
- Entgelte (Gebühren, Beiträge)
- Zahlungen von Bund und Land über Schlüsselzuweisungen (differenziert nach laufenden Zwecken und Investitionen)
- Kreditaufnahmen
- Sonstige Einnahmen

Dabei bilden die Steuereinnahmen mit rund 40 % und die Zuweisungen von Bund und Land mit knapp 30% der Gesamteinnahmen die größten Einzelposten. Die folgende Grafik zeigt die Anteilsentwicklung der größten Einnahmebereiche. Für die alten Bundesländer ergibt sich ein langsamer, aber stetiger Zuwachs beim Steueranteil bei gleichzeitigem Rückgang des Anteils von Zuweisungen von Bund und Land in etwa gleichem Ausmaß. Die Gemeindefinanzen werden durch die Erhöhung des Steueranteils schrittweise von der jeweiligen Konjunkturlage abhängiger. Geht das Wirtschaftswachstum zurück, ergeben sich für die Gemeinden unmittelbar Finanzierungsschwierigkeiten^[33].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: "Gemeindefinanzbericht" in der Zeitschrift "Der Städtetag" (Hrsg. Deutscher Städtetag) 4/2000Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenQuelle: "Gemeindefinanzbericht" in der Zeitschrift "Der Städtetag" (Hrsg. Deutscher Städtetag) 4/2000

Die Darstellung für die Gemeinden der neuen Länder zeigt, daß der Anteil der Steuereinnahmen zunächst extrem gering ist. Der Niedergang der ostdeutschen Wirtschaft ist für diese mangelnde Steuerkraft verantwortlich. Zwar steigt der Anteil deutlich an, bleibt aber im Vergleich zu den alten Ländern auf deutlich niedrigerem Niveau. Die ostdeutschen Gemeinden werden damit noch länger auf hohe Schlüsselzuweisungen durch Bund und Land angewiesen sein und dies mit eingeschränkter Handlungsfähigkeit und hoher Abhängigkeit von Kreditaufnahmen bezahlen.

Bei den Steuereinnahmen nimmt der Anteil der Einkommenssteuer seit 1980 langsam zu. Dieser Steuersatz ist durch die Gemeinden selbst nicht durch Hebesätze, wie bei der Grund- und Gewerbesteuer, beeinflußbar. Zudem wurden durch die Steuerentlastungspolitik des Bundes insbesondere Vielverdiener und Unternehmen entlastet, was sich auf die Steuereinnahmen der Gemeinden auswirkte: „Die Unternehmen und Wohlhabenden haben sich nahezu aus der Alimentierung kommunaler Tätigkeit verabschiedet“ (Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 91).

Hinsichtlich der Schlüsselzuweisungen durch Bund und Land werden Belastungen von Gemeinden, etwa durch eine hohe Arbeitslosenquote, kaum berücksichtigt. Vielmehr sind die Investitionszuschüsse von Bund und Land zweckgebunden und in der Regel an Eigenanteile der Gemeinden geknüpft. Gemeinden, die diese Anteile nicht aufbringen können, erhalten derartige Zuschüsse nicht. Dies kann als ungünstiger Aspekt im Sinne eines Finanzausgleichs gewertet werden.

Abbildung 3 zeigt die Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden seit 1970.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: siehe Tabellenteil im Anhang

Bei der Gegenüberstellung von Ausgaben und Einnahmen der alten Bundesländer wird das Anfang bis Mitte der 90er Jahre entstehende Haushaltsdefizit deutlich, das bis Ende der 90er Jahre durch Ausgabenkürzungen weitestgehend wieder aufgefangen wurde. Für den zugrundegelegten Zeitraum sinken seit Mitte der 90er Jahre erstmalig die Gesamtausgaben der Gemeinden. Bei der Ausgabenentwicklung fallen vor allem die überproportional gestiegenen Sozialkosten auf. Während sich die Ausgaben im Zeitraum etwa vervierfachten, stiegen die Sozialausgaben im gleichen Zeitraum um über das Zehnfache. Der Anteil sozialer Leistungen an den Gesamtausgaben in Gemeinden der alten Länder stieg von 7,8% im Jahre 1970 auf 19,8% im Jahre 2000. Dabei wurde die Spitze in den alten Ländern Mitte der 90er Jahre mit 21,4% erreicht. Für die neuen Länder steigt dieser Anteil von 4,5% im Jahre 1991 auf 13,5% im Jahre 2000 (vgl. Abbildung 4 sowie Karrenberg & Münstermann 2000, S. 88). Bei den Ausgabensteigerungen im Bereich sozialer Leistungen fallen vor allem die enorm gestiegenen Sozialhilfeausgaben ins Gewicht, die zum großen Teil durch Herausfallen von Langzeitarbeitslosen aus dem Versicherungssystem der Bundesanstalt für Arbeit hervorgerufen wurden. „Die Sozialhilfe, als letztes Netz für in Not geratene Bürger vorgesehen, wird zu einer Massenversicherung gegen Armut aufgrund von Arbeitslosigkeit“ (Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 91). Dabei werden die Gemeindehaushalte durch hohe Arbeitslosigkeit doppelt bestraft, indem der Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer bei Arbeitslosen wegfällt und bei Herausfallen aus der Arbeitslosenhilfe zusätzlich Sozialhilfekosten entstehen. Insbesondere Gemeinden in Regionen mit hohen Anteilen krisenbelasteter Industriesektoren sind von diesem Effekt betroffen.

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Quelle: siehe Tabellenteil im Anhang

Die vorgenommene Darstellung der Finanzentwicklung in den Gemeinden beschränkt sich auf reine Überblickszahlen, die jeweils nur Tendenzen und durchschnittliche Entwicklungen aufzeigen können. Die Varianz zwischen einzelnen Gemeinden innerhalb verschiedener Bundesländer und Regionen hinsichtlich der Haushaltsentwicklung dürfte - vor dem Hintergrund einer aus Gemeindesicht zu schwachen Ausgleichspolitik von Bund und Ländern - hoch sein. Dieser Frage wird an dieser Stelle nicht weiter nachgegangen.

Daß die Gemeinden seit 1998 einen nahezu ausgeglichenen Haushalt aufweisen, läßt sich durch verschiedene Strategien erklären. Zum einen wurden in den letzten Jahren verstärkt Erlöse durch Veräußerungen erzielt, was letztlich nur eine kurz- bis mittelfristige Strategie sein kann^[34]. Darüber hinaus wurde in den Gemeinden eine harte Sparpolitik gefahren, was sich bspw. am Rückgang der Investitionstätigkeit von Gemeinden zeigt (vgl. Tabelle 1 und 2).

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^[1] mindestens ein Einfrieren von Kosten sozialer Dienstleistungen auf dem derzeitigen Stand

^[2] den Akteuren in Neunkirchen sei an dieser Stelle für den gewährten Einblick herzlich gedankt

^[3] Differenzierungen zwischen den vorgestellten Praxismodellen werden in Kapitel 5.1 vorgenommen.

^[4] Erziehungshilfeverbund, flexible Erziehungshilfen, Jugendhilfestationen, integrierte Erziehungshilfen, Jugendhilfeeinheiten, sozialraumorientierte Erziehungshilfen, „Vom Fall zum Feld“ usw.

^[5] und abgeleitet davon die Frage, welches Finanzierungsinstrument sozialräumliche Ansätze am besten unterstützt

^[6] engl.: Siedlung; das erste Settlement „Toynbee Hall“ wurde 1884 durch Samuel Barnett gegründet.

^[7] Wendt (1995, S 153) beschreibt die settlements als „Gegenstück zur organisierten Einzelfallhilfe“ die v.a. durch die COS repräsentiert wurde. Dieser Widerspruch, der bereits zu Beginn der Professionsgeschichte steht, wird in der aktuellen Diskussion wieder aufgegriffen (etwa im programmatischen Slogan „Vom Fall zum Feld“ (Hinte 1999)

^[8] hier ergeben sich wiederum bemerkenswerte Parallelen zur heutigen Diskussion um die 2/3-Gesellschaft (exemplarisch bei Bürger 1999, S.13)

^[9] heute würde man das als kleinräumige oder sozialraumorientierte Ausrichtung der Angebote bezeichnen.

^[10] wenn auch nicht dem derzeitigen Stand in der Umsetzung, so doch dem programmatischen Anspruch der Modelle nach (vgl. Kapitel 5.2.4)

^[11] Die Fokussierung der Volksgemeinschaft im deutschen Faschismus wurde als umfassende und nahezu perfekte Umsetzung einer auf Gemeinschaft beruhenden „community organisation“ verstanden und kritisiert.

^[12] Die Mitarbeit von Hinte im Rahmen von Veröffentlichungen der KGST (bspw. KGST 1998) unterstreicht diesen Aspekt.

^[13] Die Arbeitslosenquote zeigt darüber hinaus zwischen verschiedenen Regionen erhebliche Unterschiede.

^[14] bspw. im KJHG und den im 8. Jugendbericht formulierten Strukturmaximen einer lebensweltorientierten Kinder- und Jugendhilfe (vgl. Münder u.A. 1998, BMJFFG 1990)

^[15] Im Einzelnen werden genannt: technischer Fortschritt, Wirtschaftswachstum, strukturelle Wandlungen am Arbeitsmarkt einhergehend mit einem verstärkten Bedarf an qualifiziertem Personal, technologischen Innovationen, an Sozialisation, Koordination und Kooperation.

^[16] Aus diesem Prinzip werden dann in Abgrenzung zum Prokuktionssektor bestimmte Eigenschaften personenbezogener sozialer Dienstleistungen wie Fehlen von Transport- und Lagerfähigkeit, geringe Standardisierbarkeit und Rationalisierbarkeit, Notwendigkeit einer dezentralen Erbringung abgeleitet (vgl. Gross & Badura 1977, S. 363 ff)

^[17] In der aktuellen Diskussion innerhalb der Erziehungshilfen wäre damit das Schlagwort von der Angebotsorientierung zur Nachfrageorientierung verbunden.

^[18] wie Alter und Geschlecht, Einweisungsgrund, Problemhintergrund und Symptomatik und konzeptionelle Kriterien.

^[19] Dabei gehen zentrale konzeptionelle Überlegungen auf die Erfahrungen des Rauhen Hauses in Hamburg im Rahmen der flexiblen Betreuung zurück. Diese stellte eine Reaktion auf eine bestimmte Gruppe von Jugendlichen dar, die in herkömmlichen Maßnahmentypen nicht zu integrieren waren (vgl. Rose in Klatetzki 1995, S. 29).

^[20] in Abgrenzung zu Entwicklungen nach Einführung des KJHG, das die Organisation von Einrichtungen entlang den im KJHG (exemplarisch) benannten Hilfeformen mit klar abgegrenzten Einrichtungstypen strukturiert.

^[21] Dabei können spezialisierte Kompetenzen und Qualifikation im Rahmen der Problemdeutungen innerhalb des Teams durchaus eine Rolle spielen.

^[22] Es wird von einer kritischen Grenze von rund 10 Personen innerhalb des Fachkräfteteams ausgegangen.

^[23] zur kritischen Würdigung siehe weiter unten.

^[24] Die etwa mit den Begriffen „Hilfen aus einer Hand“, „Hilfen unter einem Dach“, „Jugendhilfestationen“, „Jugendhilfeeinheiten“ und „Jugendhilfezentren“ umschrieben sind.

^[25] Stellen in einer bestimmten Region verschiedene Träger Erziehungshilfeangebote zur Verfügung, wäre die Anforderung dieses Modells auch eine Vernetzung verschiedener Träger. Diese Idee ist nicht neu und wurde bereits Ende der 70er Jahre vorgestellt und ausführlich beschrieben (vgl. Fühne, Kohorst, Schone & Stickdorn 1979)

^[26] daraus ergibt sich auch die Notwendigkeit einer kleinen Größe. Eine Strukturierung der Arbeit durch reflexive Elemente und Abstimmung im Gegensatz zu einer formalen Aufgabenteilung, ist in großen Organisationen aufgrund des enormen Kommunikationsaufwandes nicht möglich.

^[27] in spezialisierten Diensten?

^[28] Das Modell wurde zwar aus der Jugendhilfepraxis in den alten Bundesländern entwickelt, vor allem aber in den neuen Bundesländern erprobt.

^[29] was dann auch für die neuen Bundesländer gilt.

^[30] Ein Ausschluß bestimmter Aufgaben wäre mit dem Versorgungsauftrag nicht kompatibel.

^[31] Die Diskussion um Einsparungen im Gesundheitsbereich spielten dabei zeitlich eine Vorreiterrolle.

^[32] Dies trifft für die Gestaltung eines kommunalen Gemeinwesens als Ganzes genau so zu, wie für die Steuerung fachlicher Entwicklungen im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe durch Modelle der Sozialraumbudgetierung.

^[33] Die Möglichkeiten zur Kreditaufnahme sind bei Gemeinden im Vergleich zu Bund und Land deutlich eingeschränkt. Zudem haben Gemeinden nicht wie Bund und Land die Möglichkeit, zinsgünstige Kredite aufzunehmen. Gemeinden haben damit kaum Möglichkeiten einer antizyklischen Finanzpolitik, was ihre Gestaltungsmöglichkeiten in Zeiten von Rezessionen erheblich einschränkt (vgl. Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 86)

^[34] Betrugen die Erlöse durch Veräußerungen Anfang der 70er Jahre jährlich durchschnittlich knapp 2 Mrd DM ist diese Betrag in den 90er Jahren auf knapp 10 Mrd DM angestiegen (Eißel in Dietz, Eißel & Naumann 1999, S. 91)

• Hochschule: Universität Trier
• Note: 1,0
• Autor: Diplom-Pädagoge Thomas Mai (Autor:in)
• Erscheinungsjahr: 2002
• Seiten: 151
• Katalognummer: V122896
• ISBN (eBook): 9783640274376
• ISBN (Buch): 9783640274505
• Sprache: Deutsch
• Schlagworte: Chancen, Risiken, Sozialraumbudgetierung, Kinder-, Jugendhilfe