"Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit." Dieser kurze Satz aus dem Grundgesetz soll der Anstoß für die folgende Arbeit sein. Ist er für die seit Jahren anhaltenden Diskussionen um die Machtexpansion der Parteien verantwortlich? Vor über einem Jahrzehnt war es der ehemalige Bundespräsident Richard von Weizsäcker, der auf die fortschreitende Fehlentwicklung des Parteiensystems in Deutschland aufmerksam gemacht hatte. Kritik gab es auch schon früher von Politologen, aber Weizsäcker war der erste Prominente aus dem politischen Kreis. Die Brisanz der Parteispendenaffäre um den Ex-Bundeskanzler Helmut Kohl hat gezeigt, unter welcher öffentlichen Beobachtung besonders die Parteien stehen. Vor allem die großen Volksparteien verlieren immer mehr das Vertrauen der Bürger.
Ziel dieser Arbeit soll es aber nicht sein, Begriffe wie Politik- oder Parteienverdrossenheit nach ihren Ursachen zu erforschen, sondern herauszufinden, ob Art. 21 GG die Bundesrepublik zum Parteienstaat machte. Deutschland stand nach dem 2. Weltkrieg ohne gültige Verfassung da. Da die Väter des Grundgesetzes die Fehler aus der Weimarer Verfassung nicht wiederholen wollten, wurden Parteien erstmals verfassungsrechtlich in das politische Geschehen
verankert. Niemand war wohl in der Lage, sich auszumalen, dass diese Neuerung Jahrzehnte später für derartige Diskussionen sorgen würde. Es muss die Frage gestellt werden, ob die Parteien ihre Macht über das verfassungsgemäße Maß hinaus ausgedehnt haben. Sind sie neben dem Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundespräsidenten, der Bundesregierung und dem Bundesverfassungsgericht zu einem sechsten Verfassungsorgan herangewachsen?
Wenn ein bestehendes System kritisiert wird, wären mögliche Alternativen wünschenswert. Hier drängt sich die Frage auf, ob ein politisches System überhaupt Parteien benötigt. Sie sollen ja als Übermittler des Volkswillens in die staatliche Sphäre fungieren. An diesen Gedanken schließt sich ein weiteres Problem an, welches das Verhältnis der Mitglieder zu ihren Parteien charakterisiert. Art. 38 GG steht mit Art. 21 GG enger in Verbindung, als es aus dem Grundgesetz ersichtlich wird. Genießen Abgeordnete noch volle Mandatsfreiheit, wie es Art. 38 GG vorgibt? Keine dieser Fragen wird im Rahmen dieser Arbeit vollständig beantwortet werden können. Vielmehr sollen verschiedene Gründe aufgezeigt werden, die für eine parteienstaatliche Entwicklung Deutschlands sprechen.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Parteien
2.1 Parteien als Organisationen
2.2 Funktionen von Parteien
2.3 Rechtliche Rahmenbedingungen für Parteien
3. Parteienstaat vs. Parteiendemokratie
3.1 Die Parteienstaatslehre von Leibholz
3.2 Die Bundesrepublik Deutschland als Parteienstaat
4. Fazit
5. Literaturverzeichnis
1. Einleitung
„Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ Dieser kurze Satz aus dem Grundgesetz soll der Anstoß für die folgende Arbeit sein. Ist er für die seit Jahren anhaltenden Diskussionen um die Machtexpansion der Parteien verantwortlich? Vor über einem Jahrzehnt war es der ehemalige Bundespräsident Richard von Weizsäcker, der auf die fortschreitende Fehlentwicklung des Parteiensystems in Deutschland aufmerksam gemacht hatte. Kritik gab es auch schon früher von Politologen, aber Weizsäcker war der erste Prominente aus dem politischen Kreis. Die Brisanz der Parteispendenaffäre um den ExBundeskanzler Helmut Kohl hat gezeigt, unter welcher öffentlichen Beobachtung besonders die Parteien stehen. Vor allem die großen Volksparteien verlieren immer mehr das Vertrauen der Bürger.
Ziel dieser Arbeit soll es aber nicht sein, Begriffe wie Politik- oder Parteienverdrossenheit nach ihren Ursachen zu erforschen, sondern herauszufinden, ob Art. 21 GG die Bundesrepublik zum Parteienstaat machte. Deutschland stand nach dem 2. Weltkrieg ohne gültige Verfassung da. Da die Väter des Grundgesetzes die Fehler aus der Weimarer Verfassung nicht wiederholen wollten, wurden Parteien erstmals verfassungsrechtlich in das politische Geschehen verankert. Niemand war wohl in der Lage, sich auszumalen, dass diese Neuerung Jahrzehnte später für derartige Diskussionen sorgen würde. Es muss die Frage gestellt werden, ob die Parteien ihre Macht über das verfassungsgemäße Maß hinaus ausgedehnt haben. Sind sie neben dem Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundespräsidenten, der Bundesregierung und dem Bundesverfassungsgericht zu einem sechsten Verfassungsorgan herangewachsen?
Wenn ein bestehendes System kritisiert wird, wären mögliche Alternativen wünschenswert. Hier drängt sich die Frage auf, ob ein politisches System überhaupt Parteien benötigt. Sie sollen ja als Übermittler des Volkswillens in die staatliche Sphäre fungieren. An diesen Gedanken schließt sich ein weiteres Problem an, welches das Verhältnis der Mitglieder zu ihren Parteien charakterisiert. Art. 38 GG steht mit Art. 21 GG enger in Verbindung, als es aus dem Grundgesetz ersichtlich wird. Genießen Abgeordnete noch volle Mandatsfreiheit, wie es Art. 38 GG vorgibt?
Keine dieser Fragen wird im Rahmen dieser Arbeit vollständig beantwortet werden können. Vielmehr sollen verschiedene Gründe aufgezeigt werden, die für eine parteienstaatliche Entwicklung Deutschlands sprechen.
2. Parteien
2.1 Parteien als Organisationen
Zur Zeit der Industrialisierung, in der allmählich alte Traditionen und soziale Gefüge zerbrachen oder durch Neuerungen ersetzt wurden, bildeten sich neue Formen von Gemeinschaften heraus. Konflikte zwischen verschiedenen Gesellschaftsgruppen waren der Ursprung für das Entstehen für Parteien. Sie stellten anfangs allerdings mehr eine Art Repräsentationsform von Weltanschauungen dar, als sich zu Interessenverbänden zu bekennen, wie es heute meistens der Fall ist. Von Mitbestimmung oder Mitherrschaft seitens der Parteien konnte zu diesem Zeitpunkt noch keine Rede sein.
Parteien sind auf Dauer angelegte gesellschaftliche (nicht staatliche) Organisationen, die Interessen ihrer Anhänger mobilisieren, artikulieren und bündeln und diese in politische Macht versuchen umzusetzen. Dies geschieht dann durch die Übernahme von Ämtern in Parlamenten und Regierungen. Parteien bestehen außerdem dauerhaft und unterscheiden sich in dieser Hinsicht von anderen Gruppen, welche sich nach einer bestimmten Problembehandlung wieder trennen.1 Weiterhin stellen Parteien Programme auf, die ihre Vorstellungen in gesellschaftlicher sowie politischer Hinsicht widerspiegeln und bestimmte Ziele beinhalten. Ein Hauptziel der Parteien ist es, „...eine möglichst große Zahl von Wählern zu mobilisieren, um ein politischer Machtfaktor zu werden oder zu bleiben.“2 Eine gesetzlich bindende Bestimmung zum Begriff der Parteien liefert das Parteiengesetz.3
2.2 Funktionen von Parteien
Parteien kommen im politischen System eine Reihe von Funktionen bzw. Aufgaben zu. Schon durch das Grundgesetz wird die Rolle der Parteien grob umrissen. So heißt es in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ Politische Willensbildung beschränkt sich jedoch nicht nur auf Wahlen und parlamentarische Entscheidungsprozesse, sondern umfasst vielmehr das Verhältnis zwischen Staat, Parteien und den Bürgern vor und nach diesen Wahlen. Zunächst einmal müssen Menschen in politische Ämter gebracht werden. Parteien haben also die Funktion der Elitenrekrutierung und der Regierungsbildung. Es geht darum, Kandidaten zu bestimmen, die über Wahlen in politische Ämter gelangen sollen. Diese sollen dann später nach den Leitlinien der Ideologie ihrer Parteien die Politik eines Landes mitgestalten. Da in einer Gesellschaft viele und verschiedene Interessen und Meinungen existieren, verstehen sich die Parteien als deren Überbringer von der Gesellschaftsebene in die Staatsebene. Diese Artikulations- und Aggregationsfunktion beinhaltet auch, die verschiedenen Interessen innerparteilich miteinander abzustimmen. Parteien überbringen Interessen und Meinungen mit Hilfe von Programmen. Diese Parteiprogramme müssen der Öffentlichkeit zugänglich sein und ihr gegenüber auch begründet werden. Sie dienen darüber hinaus auch dem innerparteilichen Zusammenhalt und der Präsentation des Parteienprofils nach außen. Weiterhin finden Bürger in Parteien als Mitglieder Gelegenheit, sich in politische Diskussionen einzubringen und sich mit anderen Mitgliedern auszutauschen. Interne Veranstaltungen wie Diskussionsrunden oder Feiern bieten eine Plattform für Kommunikation zwischen Menschen. Das Parteiengesetz von 1967 überträgt den Parteien die Aufgabe, auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss zu nehmen und die Bürger zur aktiven politischen Teilnahme zu bewegen. Den Parteien wird dadurch eine Mobilisierungs- und Sozialisierungsfunktion zugedacht. All diese Aufgaben von Parteien zeigen, welchen Beitrag sie zur Existenz von Demokratien aus heutiger Sicht leisten, sie sogar erst möglich machen. Parteien sind der Kommunikationskanal zwischen den Staatsorganen und der Öffentlichkeit.
2.3 Rechtliche Rahmenbedingungen für Parteien
Nachdem nun kurz die Tätigkeitsfelder von Parteien erläutert wurden, bezieht sich dieser Abschnitt auf das Rechtssystem, in welches die deutschen Parteien eingebettet sind. Es geht hier vorrangig um Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, welcher im Mittelpunkt der gesamten Arbeit stehen soll. Dass Parteien überhaupt institutionelle Beachtung im Grundgesetz von 1949 finden, ist ein Novum in der deutschen Verfassungsgeschichte. Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) erwähnte die politische Partei nur im negativen Sinne.4 Lange Zeit waren mit dem Begriff der Partei eher lose Interessengemeinschaften verbunden.5 Parteien wurden weitgehend aus der staatlichen Sphäre ausgeschlossen.
Im Zuge der Beratungen des Herrenchiemseer-Verfassungskonvents, der die Aufgabe hatte, einen Grundgesetzentwurf für den Parlamentarischen Rat auszuarbeiten, bestand die einhellige Meinung, Parteien als Institution in die staatliche Sphäre aufzunehmen. „Die Parteien wurden akzeptiert als diejenige Instanz, die die politischen Kräfte sammelt und in die öffentliche Diskussion einbringt.“6 So wurden die Parteien durch Art. 21 GG verfassungsmäßig institutionalisiert, nachdem sie ursprünglich bekämpft, danach ignoriert und später als Organisationen anerkannt wurden.7 Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BverfG) hat Art. 21 GG die Parteien als „verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erho- ben“.8 Eine zweite tragende Säule des Parteienrechts bildet das Parteiengesetz.9 Hier werden die Rechtstellung, die innere Ordnung und die Finanzierung der politischen Parteien näher geregelt als in den eher allgemeinen Bestimmungen des Art. 21 GG. So wirken die Parteien nach § 1 Abs. 2 PartG an der politischen Willensbildung des Volkes „auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens“ mit. Diese Mitwirkung erfolgt unter anderem zum Beispiel durch die Einflussnahme auf die öffentliche politische Meinung, die Förderung der Teilnahme von Bürgern am politischen Leben und die Aufrechterhaltung einer ständig lebendigen Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen. Des Weiteren regelt das Parteiengesetz die innere Ordnung von Parteien10, die Aufstellung von Wahlbewerbern11, die staatliche Finanzierung12, die Rechenschaftslegung13, das Verfahren bei unrichtigen Rechenschaftsberichten sowie Strafvorschriften14 sowie den Vollzug des Verbots verfassungswidriger Parteien15.
An all diesen Bestimmungen und Regelungen ist zu erkennen, welch große Aufmerksamkeit den Parteien als Organisationen und Institutionen mit Schaffung des Grundgesetzes und vor allem des Parteiengesetzes nach dem Zweiten Weltkrieg verliehen wurde. Ihnen wurde die Aufgabe übertragen, am Prozess der politischen Willensbildung mitzuwirken und Parlamente und Regierungen mit Kandidaten zu besetzen.16 Nachdem lange versucht wurde, Parteien und Staat zu trennen, zeichnete sich mehr und mehr ein Prozess der Abwanderung der Parteien aus der Gesellschaft in die staatliche Ebene hinein ab.17 Diese Entwicklung gab schnell den An- stoß für Diskussionen über die neue Rolle der Parteien im politischen System der Bundesrepublik. Daher soll im zweiten Teil der Arbeit untersucht werden, ob die verfassungsrechtliche Legitimation der Parteien den Parteienstaat anstatt einer Parteiendemokratie schuf.
3. Parteienstaat vs. Parteiendemokratie
3.1 Die Parteienstaatslehre von Leibholz
Diskussionen um die Rolle der Parteien im politischen System Deutschlands drehen sich seit Jahrzehnten um die Frage, ob sich die mit dem Grundgesetz gewünschte Parteiendemokratie in eine parteienstaatliche Wirklichkeit gewandelt hat. In einer Parteiendemokratie als verfassungsrechtlichem Soll-Zustand werden Parteien keineswegs als Hindernis gesehen. Sie sind für den demokratischen Willensbildungsprozess unverzichtbar, jedoch nicht die eigentlichen Träger dieses Prozesses.
Gerhard Leibholz, ehemaliger Richter am Bundesverfassungsgericht, gab Mitte der 50er Jahre den Anstoß zur Debatte um den deutschen Parteienstaat. Mit dem Begriff Parteienstaat ist gemeint, dass die Parteien nicht nur am allgemeinen Willensbildungsprozess beteiligt sind, sondern darüber hinaus auch die entscheidenden Träger der Parlamentswahlen sind.18 Ein weiteres Merkmal ist die herausragende Position, welche die Parteien innehaben, verglichen mit anderen am Willensbildungsprozess Beteiligten. Zu diesen sonstigen Beteiligten gehören Verbände, Vereine, Bürgerinitiativen und Massenmedien. Der Einfluss der Parteien reicht über die Beteiligung am Willensbildungsprozess auch noch auf die Verwaltung auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene hinaus. Darüber hinaus bestimmt der Fraktionszwang der Abgeordneten im Parteienstaat wesentlich die tägliche politische Aktivität. Aussagen in der Öffentlichkeit sowie Abstimmungen im Parlament sollten sich nicht von den Politikrichtlinien der Partei unterscheiden oder diese untergraben, um die Partei nach außen als homogene Einheit zu präsentieren.19 Leibholz sieht im Grundgesetz selbst einen Widerspruch, indem es durch Art. 21 GG den Parteienstaat legalisiert, durch Art. 38 GG jedoch Züge des liberalen Parlamentarismus enthält. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt demnach den Abgeordneten freie Entscheidungsmöglichkeit.20 Seiner Ansicht nach können zwei verschiedene Strukturtypen nicht miteinander verbunden werden.
Leibholz erntete mit seiner Lehre des Parteienstaates auch viel Kritik. Er wird für die Machtübernahme der Parteien mitverantwortlich gemacht. „Aus einem der ursprünglichen Intention nach hochpolitischen, nun aber inhaltsarmen, im Gesetzestext verrutschten, nur noch deklamatorisch zu verstehenden Satz („Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ (Art. 21 I 1 GG) hämmerte Leibholz eine goldene Eingangspforte für den triumphalen Einzug der Parteien in das innerste des Verfassungsstaates. Was sie dort anrichten könnten, hat ihn nie bewegt.21
[...]
1 Begriffserklärung von Ulrich von Alemann.
2 Aus: SOMMER/WESTPHALEN (Hrsg.): Staatsbürgerlexikon, München, Oldenburg, 1999, S. 674.
3 § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG.: „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.“
4 Art. 130 WRV: „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.“.
5 Vgl. Oberreuter, Heinrich: Politische Parteien: Stellung und Funktion im Verfassungssystem der Bundesrepublik, in: Oberreuter, Heinrich; Mintzel, Alf (Hrsg): Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, München: Olzog, 1990, S. 17.
6 Klein, Ilona K.: Die Bundesrepublik als Parteienstaat, Frankfurt am Main, 1990, S. 224.
7 Vgl. Triepel, Heinrich: Die Staatsverfassung und die politischen Parteien, Berlin 1928, S. 12.
8 BverfG 41, 399 (416).
9 Gesetz über die politischen Parteien vom 24. Juli 1967.
10 § 6 - § 16 PartG.
11 § 17 PartG.
12 § 18 - § 22 PartG.
13 § 23 - § 31 PartG.
14 § 31 a - § 31 d PartG.
15 § 32 - § 33 PartG.
16 Vgl. Oberreuter, Heinrich: Politische Parteien: Stellung und Funktion im Verfassungssystem der Bundesrepublik, in: Oberreuter, Heinrich; Mintzel, Alf (Hrsg): Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, München: Olzog, 1990, S. 38.
17 Vgl. Kaiser, Joseph H.: Die Pepräsentation organisierter Interessen, Berlin 1956, S. 238.
18 Vgl. Klein, Ilona K.: Die Bundesrepublik als Parteienstaat, Frankfurt am Main, 1990, S. 32.
19 Ebda., S. 33.
20 „Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“
21 Hennis, Wilhelm: Der „Parteienstaat“ des Grundgesetzes. Eine gelungene Erfindung, in: Hofmann, Gunter/Perger, Werner A. (Hrsg.): Die Kontroverse. Weizsäckers Parteienkritik in der Diskussion, Frankfurt a.M. 1992, S. 38.
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