Der Ruf nach einer umfassenden Reform der öffentlichen Verwaltung wurde in den zurückliegenden Jahren immer lauter. Denn diese gilt gemeinhin als langsam, unflexibel und wenig bürgerfreundlich - eben „bürokratisch“. Vor allem die Kommunalverwaltungen stehen unter Druck: Deren Dienstleistungen betreffen die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar, und hier sind ihnen die Entscheidungsträger in der Regel persönlich bekannt.
Der Veränderungsdruck kommt jedoch nicht nur von außen. Auch die Zuspitzung der Finanzkrise der kommunalen Haushalte zwingt zur Modernisierung der Verwaltungsstrukturen: Die Einnahmenseite kann vom Gemeinderat nur unwesentlich beeinflusst werden, Entscheidungen hierüber fallen meist auf Landes- oder Bundesebene. Einsparungen bei kommunalen Freiwilligkeitsleistungen sind in der Regel sehr unpopulär und können mitunter auch zu höheren Folgekosten führen.
So macht es Sinn, die Finanzsituation durch eine effizientere und billigere Erledigung der kommunalen Aufgaben und Dienstleistungen zu verbessern. Elemente eines solchen „New Public Management“ sind vor allem „Dezentralisierung von Verantwortung und Kompetenzen, Partizipation von Mitarbeitern und Kunden, Markt- und Serviceorientierung der Dienstleistungen, Leistungsmessung und -steuerung“. Insgesamt sollen sich Kommunalverwaltungen stärker an privatwirtschaftlichen Managementstrukturen orientieren. Anhand dieser Elemente versucht die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt)“ mit ihrem „Neuen Steuerungsmodell“ den Kommunen ein geeignetes Konzept vorzuschlagen.
Im Folgenden soll untersucht werden, nach welchen internationalen Vorbildern sich das Neue Steuerungsmodell richtet, wie es im einzelnen aufgebaut ist und wie es sich konkret auf eine Kommunalverwaltung auswirkt. Hierfür wird beispielhaft der Verwaltungsreformprozess der Stadt Konstanz dargestellt. Außerdem soll der Frage nachgegangen werden, ob das Neue Steuerungsmodell den Erwartungen in finanzieller und qualitativer Hinsicht gerecht werden kann und ob diesen Verbesserungen eventuell demokratische Defizite entgegenstehen.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung: Die Reform der öffentlichen Verwaltung
2. Internationale Vorbilder
3. Das Neue Steuerungsmodell
3.1 Verwaltungsstrategie und -steuerung
3.2 Verwaltungsdienst (Personalmanagement)
3.3 Verwaltungsleistung
4. Verwaltungsreform in der Praxis: Das Beispiel Konstanz
5. Versuch einer kritischen Beurteilung
Literaturverzeichnis
1. Einleitung: Die Reform der öffentlichen Verwaltung
Der Ruf nach einer umfassenden Reform der öffentlichen Verwaltung wurde in den zurückliegenden Jahren immer lauter. Denn diese gilt gemeinhin als langsam, unflexibel und wenig bürgerfreundlich - eben „bürokratisch“. Vor allem die Kommunalverwaltungen stehen unter Druck: Deren Dienstleistungen betreffen die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar, und hier sind ihnen die Entscheidungsträger in der Regel persönlich bekannt.
Der Veränderungsdruck kommt jedoch nicht nur von außen. Auch die Zuspitzung der Finanzkrise der kommunalen Haushalte zwingt zur Modernisierung der Verwaltungsstrukturen: Die Einnahmenseite kann vom Gemeinderat nur unwesentlich beeinflusst werden, Entscheidungen hierüber fallen meist auf Landes- oder Bundesebene. Einsparungen bei kommunalen Freiwilligkeitsleistungen sind in der Regel sehr unpopulär und können mitunter auch zu höheren Folgekosten führen.[1]
So macht es Sinn, die Finanzsituation durch eine effizientere und billigere Erledigung der kommunalen Aufgaben und Dienstleistungen zu verbessern. Elemente eines solchen „New Public Management“ sind vor allem „Dezentralisierung von Verantwortung und Kompetenzen, Partizipation von Mitarbeitern und Kunden, Markt- und Serviceorientierung der Dienstleistungen, Leistungsmessung und -steuerung“.[2] Insgesamt sollen sich Kommunalverwaltungen stärker an privatwirtschaftlichen Managementstrukturen orientieren. Anhand dieser Elemente versucht die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt)“ mit ihrem „Neuen Steuerungsmodell“ den Kommunen ein geeignetes Konzept vorzuschlagen.
Im Folgenden soll untersucht werden, nach welchen internationalen Vorbildern sich das Neue Steuerungsmodell richtet, wie es im einzelnen aufgebaut ist und wie es sich konkret auf eine Kommunalverwaltung auswirkt. Hierfür wird beispielhaft der Verwaltungsreformprozess der Stadt Konstanz dargestellt. Außerdem soll der Frage nachgegangen werden, ob das Neue Steuerungsmodell den Erwartungen in finanzieller und qualitativer Hinsicht gerecht werden kann und ob diesen Verbesserungen eventuell demokratische Defizite entgegenstehen.
2. Internationale Vorbilder
Ein Reformprozess der öffentlichen Verwaltung setzte in vielen Länder schon in den Achtziger Jahren ein. In Deutschland begann die Diskussion erst etwas später. Der Vorteil dabei ist, dass „das Rad nicht neu erfunden werden muss“ und dass aus Fehlern anderer Länder gelernt werden kann. Im Folgenden sollen besonders anschauliche Modernisierungsversuche in Skandinavien, Großbritannien und den Niederlanden dargestellt werden.
Skandinavien: Experimentelle Freiräume für Kommunen
In den skandinavischen Ländern sollte durch die „Free Commune Experiments“ eine Reform „von unten“ durchgeführt werden. Diesen „freien Kommunen“ wurde von der Zentralregierung durch eine gesetzliche Experimentierklausel ein Sonderstatus eingeräumt und für den Zeitraum des Modellversuchs Freistellungen von staatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften gewährt. Die Freiräume sollten es ermöglichen, im Versuch neue und effektivere Wege der Aufgabenerledigung zu finden. Aufgrund der gewonnen Erfahrungen sollte dann entschieden werden, ob die erprobten Modelle in für alle Kommunen verbindliche Reformen umgesetzt werden können. Reichard (1993:10) konstatiert, dass bei den Free Commune Experiments „weniger die konkrete tatsächliche Lockerung bestimmter Rechtsnormen“ als „der symbolische Befreiungsschlag, mit dem die Regierung den Kommunen vermehrte Freiräume und Experimentierfelder zuwies“ für die anschließenden Reformen ausschlaggebend gewesen sei.[3]
Großbritannien: Verwaltungsreform in der Thatcher-Ära
Im Gegensatz zu den skandinavischen Ländern kann man in Großbritannien eher von einer „Reform von oben“ sprechen, die in den Kommunen einen drastischen Aufgabenrückbau vorgenommen hat. Der allgemeine Trend der Thatcher-Ära zur Reduzierung des öffentlichen Sektors setzt sich in der Strategie fort, die Verwaltungsreform fast ausschließlich als Übernahme von Elementen der Marktsteuerung in der Leistungserbringung der öffentlichen Verwaltung zu verstehen. Kerngedanke ist die Idee der „Gewährleistungsverwaltung“, die zwar für die Erbringung einer Leistung verantwortlich ist, nicht aber unbedingt für deren konkrete Durchführung. Die Kommunalverwaltung wird in einen Auftraggeber- und einen Auftragnehmerbereich unterteilt; die auftraggebende Steuerungsebene schreibt die benötigten Leistungen öffentlich aus, um deren Erbringung verwaltungsinterne Auftragnehmer und externe Leistungsanbieter konkurrieren.[4]
Niederlande: Das Modell Tilburg
Den weitaus größten Einfluss auf das Neue Steuerungsmodell in Deutschland hatte das Modell Tilburg. Die niederländische Stadt Tilburg ist mit seinen institutionellen Rahmenbedingungen sowie mit seiner Aufgabenstruktur im großen und ganzen mit deutschen Städten gut vergleichbar. Auch in den Niederlanden war eine dramatische Finanzkrise Anlass für Reformbestrebungen in den Kommunen. Wichtige Elemente der Reform in Tilburg waren Kontraktmanagement, eine „Konzernstruktur“ für die Stadtverwaltung sowie betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente. Da diese Elemente denen des Neuen Steuerungsmodells entsprechen, erfolgt die genaue Darstellung im nächsten Kapitel. Entwickelt wurden diese Elemente nicht nur in der Stadt Tilburg, sie wurden dort jedoch früh und sehr konsequent eingeführt. Musterbeispiel für gelungene Verwaltungsreform ist Tilburg jedoch nicht nur wegen der erfolgreichen Lösung der Finanzprobleme[5], sondern vor allem aufgrund des Reformprozesses, der sich durch einen „optimistischen Pragmatismus“ auszeichnete. Auch sehr schwierige und auf den ersten Blick rechtlich, organisatorisch und psychologisch unmöglich erscheinende Veränderungen konnten angegangen und schrittweise zum Erfolg geführt werden. „Mut und Experimentierfreude wurden [...] in Tilburg begleitet von einer ebenso entschlossenen Bereitschaft, den Reformprozess nicht von veränderungsunwilligen oder veränderungsunfähigen Führungskräften bremsen oder verhindern zu lassen.“[6] Insofern ist das Modell Tilburg eben nicht als Vorbild zur 1:1-Übertragung von konkreten Maßnahmen, sondern vielmehr zur Nachahmung eines Veränderungsprozesses, der viel Geduld und langen Atem erfordert, zu verstehen.[7]
3. Das Neue Steuerungsmodell
Den Wandel der Kommune zum „modernen Dienstleistungsunternehmen“ soll das Neue Steuerungsmodell möglich machen. Es wurde hauptsächlich in Anlehnung an das oben beschriebene Reformmodell der niederländischen Stadt Tilburg entwickelt. Von der bisher eher an der Rechtsanwendung orientierten Verwaltung wird nun ein produkt- und marktgerechtes Handeln gefordert. Es gibt allerdings kein einheitliches Steuerungsmodell, denn jede Verwaltung muss entsprechend ihrer besonderen örtlichen Gegebenheiten ihren eigenen Weg zum Aufbau einer neuen Verwaltungsstruktur finden. Deckert/Wind machen drei Bedingungen für einen gelungenen Reformprozess aus: Bürgernahe und wirtschaftliche Gestaltung der Verwaltungsleistungen, aktive Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter am Umstrukturierungsprozess, sowie die finanzielle Stärkung der Kommunen durch Bund und Länder.[8]
In den folgenden Kapiteln sollen drei Bausteine des Neuen Steuerungsmodells unterschieden und jeweils genauer erläutert werden:[9] Verwaltungsstrategie und -steuerung, Verwaltungsdienst bzw. Personalmanagement, Verwaltungsleistung.
3.1 Verwaltungsstrategie und -steuerung
Die Verwaltungsreform soll einen grundsätzlichen Wandel in der Arbeit der Stadtverwaltung dahingehend auslösen, dass die Politik das Verwaltungshandeln nun nicht mehr über die Vergabe der Mittelverwendung im Rahmen der Haushaltsberatungen steuert, sondern eine Vorgabe über die zu erreichenden Ziele setzt. Die Verwaltung soll also „outputorientiert“, und nicht mehr „inputorientiert“, von der Politik gesteuert werden.
Erster Schritt ist die Erstellung eines Leitbildes mit globalen Zielen und Visionen für die Stadtverwaltung, welches vom Gemeinderat und seinen Ausschüssen beraten und verabschiedet wird. Das Leitbild soll fortan als Strategie und Zielvorgabe für alle weiteren operativen Handlungen dienen. Daraufhin sollen konkrete Zielvorgaben entwickelt werden. Rat und Verwaltung einigen sich jeweils für ein Jahr über die zu erfüllenden Aufgaben und die hierfür zur Verfügung stehenden Finanzmittel. Diese Vorgehensweise, „Kontraktmanagement“ genannt, beinhaltet auch eine dezentrale Ressourcenverantwortung, also der selbständige und eigenverantwortliche Umgang mit Sach-, Personal- und Finanzmitteln einer Organisationseinheit. Die Umsetzung der Zielvorgaben in konkrete Aktionen ist dann Sache der Verwaltung.
[...]
[1] Als Beispiel seien Einsparungen bei Präventivmaßnahmen im Bereich der Jugendhilfe genannt. Folgekosten für aufgeschobene Probleme sind kaum abschätzbar.
[2] KGSt 1992:11
[3] Vgl. Baldersheim 1993:27-40
[4] Vgl. Brokenshire 1993:99-111
[5] Erzielung von Überschüssen im Verwaltungshaushalt bei gleichzeitiger Verbesserung der Dienstleistungsqualität der städtischen Kernaufgaben (vgl. Blume 1993:157)
[6] Blume 1993:158
[7] Vgl. Blume 1993:143-158 und KGSt 1992
[8] Vgl. Deckert/Wind 1996:3
[9] in Anlehnung an Deckert/Wind 1996:21
- Citation du texte
- Florian Burkhardt (Auteur), 2001, Verwaltungsreform in Kommunen: Das Neue Steuerungsmodell, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/11164
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