Integrationsräte finden sich in allen größeren Gemeinden in Deutschland. Sie sollen den Bürgern mit Migrationsgeschichte eine Stimme geben und ihre Interessen aufgreifen. Mit welchen Politikfeldern sich diese Institutionen beschäftigen, wurde von der deutschen Politikwissenschaft bisher weitgehend nicht beachtet. Dieser Aufsatz will an den Beispielen Düsseldorf und Duisburg einen Einblick in die Wahl der Politikfelder anbieten. Es zeigt sich, dass Integrationsräte nicht zwingend dieselben Politikfelder bearbeiten.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung, Fragestellung und Hypothesen
2. Fallauswahl
3. Der Integrationsrat in der Gemeindeordnung NRW
4. Daten
5. Vorgehen
6. Forschungsstand
6.1 Analyse der Gesamtheit aller Themen
6.2 Analyse der Inhalte aus den Reihen der Integrationsräte
7. Analyse der Policies der Integrationsräte in Düsseldorf und Duisburg
8. Fazit
9. Verwendete Literatur und Quellen
1. Einleitung, Fragestellung und Hypothesen
Im Jahr 2020 fanden in Nordrhein-Westfalen Kommunalwahlen statt. Parallel dazu wurden die Einwohner mit Migrationsgeschichte zur Wahl der Integrationsräte aufgefordert. Lokale Integrationsräte existieren unter verschiedenen Namen seit den 1960er Jahren. Ihre Zusammensetzung hat sich seitdem genauso verändert wie ihre Themenfelder. War es Integrationsräten zunächst nur gestattet, sich zu Themen zu äußern, die die migrantischen Einwohner betreffen, dürfen sie heute in Nordrhein-Westfalen alle Themen der Gemeinden behandeln. Das primäre Ziel dieser Gremien, die Interessen der Menschen mit Migrationsgeschichte in institutionalisierter Form anzuhören und ihnen eine Partizipationsmöglichkeit zu bieten, ist bis heute unverändert. Ihre Institutionalisierung determiniert sich durch die Bevölkerungsgröße und den Anteil an Einwohnern mit Migrationsgeschichte. Besonders Groß- und Industriestädte sind mit Integrationsräten ausgestattet. Unumstritten ist diese Institution aber nicht. Auf der einen Seite werden sie mehrheitlich als funktionierendes Instrument der Integration in die Mehrheitsgesellschaft betrachtet, auf der anderen Seite gibt es auch immer wieder Forderungen, dieses Beteiligungsgremium abzuschaffen (WAZ, 12.05.2019).
Die Politikwissenschaft setzt sich regelmäßig mit Integrationsräten auseinander. Es wurden zahlreiche Fragenkomplexe von Integration, Repräsentation und Partizipation untersucht. Welche Themen diese Gremien in den Gemeinden aber thematisch aufgreifen, ist bisher weitgehend unerforscht. Die Politikwissenschaft verhält sich dabei wie die deutsche Öffentlichkeit: Die Integrationsräte verfügen nur über wenig Einfluss und werden deshalb kaum wahrgenommen (Sack/Heinelt/Egner 2020: 94). Um diese Lücke zu reduzieren, will diese Analyse einen Einblick in die Arbeit der Integrationsräte in den Städten Duisburg und Düsseldorf geben. Beide Städte sind vergleichbar groß, haben einen ähnlich hohen Ausländeranteil aber sind sozioökonomisch unterschiedlich. Die grundlegende Fragestellung lautet deshalb:
Welche Policies werden in Integrationsräten bearbeitet? Werden primär Policies behandelt, die sich speziell den Problemen der Einwohner mit Migrationsgeschichte widmen, oder konzentrieren sich die Integrationsräte auf Querschnittsthemen der Gemeinde?
So banal die Frage klingt, so relevant ist ihre Beantwortung. Öffentlichkeit und Wissenschaft sollten darum wissen, womit sich die Institutionen auf lokaler Ebene beschäftigen und ihnen nicht wie einer „Black Box“ gegenüberstehen. Zweitens kann durch die Beantwortung ansatzweise geklärt werden, welche Policies bei der aktiven Bevölkerung mit Migrationshintergrund bedeutsam sind.
Die Situation der gewählten Städte Düsseldorf und Duisburg ist sehr disparat. Ursächlich sind die unterschiedlichen sozioökonomischen Bedingungen unter denen die Communities mit Migrationsgeschichte leben und unter denen die Städte handeln. Deshalb gilt:
Hypothese 1: Die Integrationsräte in Duisburg und Düsseldorf unterscheiden sich hinsichtlich der gewählten Policies.
Hypothese 2: Die Integrationsräte in Duisburg und Düsseldorf nutzen die Möglichkeit sich allen Querschnittsthemen der Gemeinde zu widmen in starkem Maße.
2. Fallauswahl
Die ausgewählten Großstädte Düsseldorf und Duisburg eignen sich für diese Analyse aus verschiedenen Gründen. Beide Großstädte sind (Stand 2019) mit 498.686 (Duisburg) und 621.877 (Düsseldorf) (Wikipdia: 11.04.2021) Einwohnern ähnlich genug für einen Vergleich. Als Großstädte unterliegen beide der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen. Düsseldorf und Duisburg sind sozioökonomisch sehr unterschiedlich. Düsseldorf gilt laut dem Sozialbericht NRW (Sozialbericht NRW) mit einem pro Kopf BIP von 81.563 € im Jahr 2018 als sehr reiche Stadt, während Duisburg im selben Jahr nur über ein pro Kopf BIP von 36.475 € verfügte und als verarmte Stadt mit ausgeprägten sozialen Problemen wahrgenommen wird. Beide Großstädte sind Heimat zahlreicher Migranten. Für 2018 meldet die Stadt Düsseldorf einen Ausländeranteil von 22,3 Prozent (Internationale Zuwanderung). In Duisburg wurde 2020 ein Ausländeranteil von 22,5 Prozent ermittelt (Duisburg in Zahlen).
Die Tabellen 1 und 2 geben die fünf häufigsten Herkunftsländer der in Düsseldorf und Duisburg lebenden Migrantengruppen an.
Tab.1: Herkunft der Migranten in Düsseldorf (2017) – Top 5
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Kommunale Sozialberichterstattung 2018:28
In Duisburg sind die Hauptherkunftsländer (Wikipedia) anderes strukturiert.
Tab. 2: Herkunft der Migranten in Duisburg (2016) - Top 5
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Wikipedia: Einwohnerentwicklung von Duisburg
Die hohe Zahl der Menschen aus Rumänien und Bulgarien lässt sich durch Migrationsentwicklungen nach Beginn der Freizügigkeit für beide EU-Länder im Jahr 2014 und im Falle der Syrer mit der Immigration spätestens ab 2015 erklären. Düsseldorf wiederum wurde durch stete Heimatverbindung im Laufe der Jahre für Marokkaner ein bevorzugtes Immigrationsziel.
In der Legislaturperiode 2014-2020 setzten sich die Integrationsräte in Düsseldorf und Duisburg folgendermaßen zusammen:
Im Integrationsrat zu Duisburg (duisburg.de) wurden achtzehn Mandate vergeben. Der Rat entsandte neun weitere Mitglieder.
Abb. 1: Zusammensetzung des Integrationsrates Duisburg
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung; Grundlagen: http://www.duisburg.de
Die strukturellen Mehrheiten der Stadträte finden sich auch in den Integrationsräten wieder. Die kleinen Gruppierungen HIZMET, MTB, ABI, DERGAH, UMMAH, DSP repräsentieren die unterschiedlichen Richtungen der türkischstämmigen Bevölkerung Duisburgs. Die Fraktionsgemeinschaft JuDu/DAL entsandte einen Vertreter der türkischen Gemeinde aus der DAL. Von einer multiethnischen Repräsentation kann in Duisburg nicht die Rede sein. Gleichwohl bemühen sich die türkischen Gruppierungen bei Wahlen auch um die Stimmen der Migranten vom Balkan, um ihre eigenen Chancen zu erhöhen.
Der Düsseldorfer Integrationsrat (duesseldorf.de) setzte sich zwischen 2014 und 2020 folgendermaßen zusammen. Neben zehn gewählten Mitgliedern werden durch den Rat der Stadt Düsseldorf noch neun weitere Mitglieder entsendet.
Abb. 2: Zusammensetzung des Integrationsrates Düsseldorf
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung; Grundlage: http://www.duesseldorf.de
Der Düsseldorfer Integrationsrat ist ethnisch diverser als der Duisburger. Neben der türkischen Gemeinde sind noch Repräsentanten mit russischer, griechischer und osteuropäischer Migrationsgeschichte in den Integrationsrat eingezogen.
3. Der Integrationsrat in der Gemeindeordnung NRW
Die Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO-NRW) widmet sich in § 27 der „Politische(n) Teilhabe von Menschen mit Einwanderungsgeschichte“. In Nordrhein-Westfalen müssen Städte mit mehr als 5.000 ausländischen Einwohnern (Haupt-/ Erstwohnsitz) einen Integrationsrat einrichten. Neben Ausländern dürfen in NRW auch Menschen, die zwischenzeitlich die deutsche Staatsbürgerschaft angenommen haben den Integrationsrat mitwählen (GO-NRW). EU-Bürger besitzen auf kommunaler Ebene das aktive und passive Wahlrecht für den Stadtrat und den Integrationsrat.
Der § 27 Abs. 8 und 9 regelt die Themen, mit denen sich der Integrationsrat beschäftigen darf. Zuerst genannt wird die Integration der Bürger mit Migrationshintergrund in die Gemeinde als Ziel der Tätigkeit des Integrationsrates. Erst an zweiter Stelle wird dem Integrationsrat gewährt, sich „mit allen Angelegenheiten der Gemeinde (zu) befassen.“ Der Integrationsrat darf seine Eingaben an den Stadtrat und seine Ausschüsse weiterleiten und der Vorsitzende des Integrationsrates ist in diesen Angelegenheiten redeberechtigt. Der Stadtrat, seine Ausschüsse und die Bezirksvertretungen sollen den Integrationsrat bei ihn betreffenden Vorhaben um eine Stellungnahme angehen. Den Integrationsräten in NRW ist also zu eigen, dass sie nur ein beratendes und anzuhörendes Gremium sind, das keine abschließende Entscheidungskompetenz besitzt. Bausch formulierte es so: wenn „[…] im Beratungsprozess neue Themen hervorgebracht werden, bedeutet [dies] noch lange nicht, dass die auch die Tagesordnung der allgemeinen Kommunalpolitik beeinflussen und hier eine Chance erhalten, Berücksichtigung zu finden“ (Bausch 2014: 74).
Die Städte Düsseldorf und Duisburg beschreiben auf ihren Internetseiten die Aufgaben ihrer Integrationsräte. Beide Städte sehen in der Bearbeitung von Fragen der Integration der ethnischen Minderheiten ihrer Gemeinden die vordringlichste Aufgabe des Integrationsrates. Während Duisburg deutlich macht, dass die Themenauswahl des Integrationsrates nicht begrenzt wird und er auch Themen ohne konkreten Integrationsbezug behandeln kann (Integrationsrat der Stadt Duisburg), betont die Stadt Düsseldorf die „Fragen rund um das Thema Integration.“ (Integrationsrat Düsseldorf) Selbstverständlich besitzt der Integrationsrat auch hier die Möglichkeit andere Themen zu behandeln. Es zeigt sich hierin aber eine angestrebte Selbstbegrenzung des Integrationsrates auf seine ursprüngliche Aufgabe.
4. Daten
Die Datengrundlage dieser Studie basiert auf frei zugänglichen Dokumenten der Integrationsräte der Städte Duisburg und Düsseldorf aus dem jeweiligen Ratsinformationssystem. Die Tagesordnungen enthalten die meisten für diese Analyse relevanten Inhalte (Politikfeld, Thema, Urheber). Die Drucksachen sind weniger relevant und wurden nur in Einzelfällen für Zuordnungen herangezogen. Durch die Pandemie im Jahr 2020 wurden in beiden Städten Sitzungen des Integrationsrates abgesagt. Diese Sitzungen werden trotz existierender Einladungen, Tagesordnungen und Drucksachen nicht berücksichtigt.
Für Duisburg sind in der Legislaturperiode 2014 - 2020 insgesamt 25 Einladungen plus der dazugehörenden Drucksachen verzeichnet, die in die Analyse eingehen sollen. Hierin wurden 333 Tagesordnungspunkte aufgeführt. Es gibt zahlreiche Doppelungen, d. h. der jeweilige Integrationsrat beschäftigte sich in unterschiedlichen Sitzungen mit derselben Drucksache. In Düsseldorf wurden 46 Sitzungen mit 450 Tagesordnungspunkten identifiziert.
5. Vorgehen
Ziel dieser Studie ist eine quantitative Auswertung der Inhalte. Die Tagesordnungen beinhalten zahlreiche Themen, die unterschiedlichsten Politikfeldern zugeordnet werden können. Die Zuordnung erfolgt entlang der Politikfelder wie Verkehr, Soziales etc., wie sie im Allgemeinen genutzt werden. Themen, die sich explizit mit den Angehörigen der zu repräsentierenden Minderheit beschäftigen, werden entsprechenden Kategorien zugewiesen. In der Kategorie Integration werden Themen subsummiert, die sich inhaltlich an die Bürger mit Migrationsgeschichte wenden. Eine Anfrage zu ‚Heimatsprachlichem Unterricht‘ (DS-15-0119 /Duisburg) wird z. B. der Kategorie Integration zugeordnet, weil diese Anfrage sich auf die Schüler mit Migrationsgeschichte bezieht. Zusätzlich werden die Kategorien Migration/Migranten, Flüchtlinge und politisch-religiöser Extremismus gebildet. Ursächlich ist die besondere Betroffenheit der ethnischen Minderheiten. Migranten/Migration umfasst Personengruppen, die z. B. zu Zwecken der Arbeitsaufnahme in die jeweilige Gemeinde zogen, während die Kategorie Flüchtlinge besonders durch die Ereignisse seit Herbst 2015 relevant ist und zu Migranten abgrenzbar ist. Die Kategorie politisch-religiöser Extremismus soll Themen wie Rechtsextremismus aber auch Islamismus umfassen. Migranten sind Opfer von Rechtsextremisten und beschäftigen sich schon aus dieser Position heraus mit dem Thema. Religiöser Extremismus soll hier verstanden sein als Ausdruck für primär radikal-islamische Inhalte und Gruppen wie Salafisten oder andere verfassungsfeindliche Strömungen. Verschiedene Drucksachen wurden mehrmals verhandelt. Hier findet keine Kumulierung statt, sondern eine wiederholte Behandlung wird als neues Thema bewertet und zugeordnet. Selbes gilt für inhaltliche Wiederholungen wie z. B. dem Herkunftssprachlichen Unterricht im Integrationsrat Duisburg (DS-15-0119 und DS-15-0401). Die Tagesordnungspunkte müssen nicht aus dem Integrationsrat selber stammen, sondern werden auch zugeordnet, wenn sie aus gemeinderechtlichen Gründen dem Integrationsrat vorgelegt werden müssen. Erst in einem weiteren Schritt sollen Inhalte, die explizit dem Integrationsrat entspringen analysiert werden.
6. Forschungsstand
Integrationsräte werden von der Politikwissenschaft thematisch eingeschränkt behandelt. So finden sich z. B. in Lehrbüchern zur Kommunalpolitik in Deutschland von Naßmacher/Naßmacher (2007) oder auch bei Frech (2018) keine Hinweise auf Integrationsräte, obwohl Frech Integration als wichtige Aufgabe der Kommunen ansieht. Meist beschäftigen sich Studien mit Integrationsräten als Möglichkeit der Repräsentation und Partizipation. Beispielhaft zu nennen sind u. a. Hossain u.a.m. (2016), Schönwälder (2010) oder Hoffmann (1989). Andere Studien setzen sich mit spezialisierten Fragestellungen auseinander. Sinanoglu/ Volkert (2011: S. 5) gehen davon aus, dass auf kommunaler Ebene Menschen mit Migrationshintergrund deutlich unterrepräsentiert sind. Die Autoren weisen darauf hin, dass die meisten migrantischen Ratsmitglieder aus der türkischen Community entstammen, also überrepräsentiert sind. (2011: S. 7). Sinanoglu/ Volkert legen in ihrer Studie dar, dass der Integrationsrat oftmals eine erste Etappe auf dem Weg zum Ratsmandat ist (2011: S. 8), wodurch der Integrationsrat aus Gründen lokaler Eliten- und Netzwerkentwicklung relevant erscheint. Kersting (2020: 192) stellt fest, dass die Idee des Integrationsrates weitgehend auf Zustimmung und Akzeptanz trifft und nur regionale Variationen bestehen. Die meisten Skeptiker gegenüber den Integrationsräten finden sich unter Ratsmitgliedern in NRW. Miguel Vincente (2011) bietet einen Überblick über die Entwicklung der Integrationsräte, berücksichtigt aber nicht die Themen, mit denen sie sich auseinandersetzen, obwohl er explizit die Fähigkeit der Themensetzung anspricht. Hunger und Candan (2009) verweisen auf die zunehmende Akzeptanz und Bedeutung der Integrationsräte für die Kommunen und die Integration der Migranten. Sie resümieren auch, dass viele Migrantenorganisationen seit langem einem großen Einfluss besonders aus der Türkei unterliegen oder entlang politischer, ethnischer und ideologischer Konfliktlinien aus der Heimat gegründet wurden und diese Konflikte in Deutschland fortsetzen. Wenn über Arbeitsinhalte der Integrationsräte geforscht wird, sind es Einzelstudien, in denen wie bei Neumann (2020) weniger die Inhalte im Vordergrund stehen, sondern, wie der Leipziger Migrationsbeirat die lokale Politik beeinflusst. Bausch (2014) setzt sich in ihrer qualitativ ausgerichteten Studie mit dem Ansatz deskriptiver Repräsentation mit Blick auf deutsche Integrationsräte auseinander. Sie berücksichtigt deren thematische Arbeit, ohne jedoch quantitativ näher darauf einzugehen. Es ist aber eine der wenigen Arbeiten, die sich wie Neumann auch, mit der inhaltlichen Arbeit der Integrationsräte beschäftigt. Bausch untersucht u. a. die Partizipation von Migranten in den Integrationsräten von Essen und Solingen. Sie geht von unterschiedlichen thematischen Tendenzen aus, die von einer Verbesserung der sozialen Situation von Migranten über die Organisation interkultureller Veranstaltungen bis hin zu einer Stärkung der politischen Partizipation als bearbeitete Themen- und Aufgabenfelder reichen. Ansonsten beschreibt Bausch die Themen- und Aufgabenfelder als sehr breit. Sie geht davon aus, dass die Bedingungen in den Kommunen auch die Tagesordnungen bestimmen (Bausch 2014: 284). Mit Blick auf Essen und Solingen stellt sie eine größere Bedeutung der Querschnittthemen fest (Bausch 2014: 287). Gruppenspezifische Themen sind z. B. Religionsausübung, muslimische Feiertage und der Schulbesuch oder auch die Schulspeisung nach islamischen Vorgaben. Insgesamt ist Bildung ein wichtiges Politikfeld für Migranten, um die Chancen der eigenen Gruppe zu verbessern (Bausch 2014: 285).
7. Analyse der Policies der Integrationsräte in Düsseldorf und Duisburg
Die Analyse der Arbeit der Integrationsräte in Duisburg und Düsseldorf zeigt uneinheitliche Ergebnisse. Die Analyse wird in zwei Abschnitte unterteilt. Es wird analysiert, welche Bedeutung die Politikfelder insgesamt erlangen und welche Politikfelder besonders aus den Reihen der Integrationsräte behandelt werden.
Die Agenden der Integrationsräte weisen vierzehn (Düsseldorf) bzw. neunzehn (Duisburg) Politikfelder auf. Die identifizierten Politikfelder sind verteilt auf die Selbstorganisation des Integrationsrates (Düsseldorf/Duisburg) und den Betroffenheitsbereich des Integrationsrates - Flüchtlinge, Integration, Migranten/Migration und das Thema politisch-religiöser Extremismus. Alle anderen Politikfelder sind Querschnittthemen der Gemeinden. Hierzu gehören die Bereiche Schule/ Bildung, Innere Sicherheit, Kultur, Arbeit/Wirtschaft, KITAs, Partizipation, Kultur, Gesundheit und Soziales. Auch Fragen des Haushalts wurden in beiden Integrationsräten thematisiert. Ausschließlich in Duisburg wurden die Politikfelder Verkehr, Familie, Sport, Umwelt, Jugend bearbeitet.
Die untenstehende Tabelle gibt die bearbeiteten Politikfelder wieder. Es wird differenziert zwischen der Gesamtheit und der Aktivität des Integrationsrates und des entsprechenden Anteils an den Themen.
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