Rapider Politikwechsel in der Berliner Wohnungspolitik? Eine Erklärung mithilfe des Multiple-Streams-Ansatzes

Bachelorarbeit , 2020 , 63 Seiten , Note: 2,1

Politik - Politisches System Deutschlands

Warum wurde in Berlin, als bislang einzigem Bundesland, der (umstrittene) Mietendeckel beschlossen? Handelt es sich dabei um einen rapiden Politikwechsel? Dieser Frage geht die vorliegende Arbeit nach.

Wohnungspolitik war lange Zeit kein Politikfeld, das großes Interesse weckte. Seitdem aber gerade in Ballungsräumen bezahlbarer Wohnraum knapp wird, findet Wohnungspolitik in den öffentlichen Medien und im politischen und wissenschaftlichen Diskurs größere Beachtung. Die Problembetroffenheit hat sich in Deutschland und gerade in Berlin in den letzten Jahren stark vergrößert. In den 1990er Jahren galt Berlin noch als Mieterparadies. Der Berliner Wohnungsmarkt galt insgesamt als entspannt. Doch die Mieten steigen seit 2007 überdurchschnittlich. Mittlerweile gefährde die gegenwärtige Situation auf dem Berliner Wohnungsmarkt den sozialen Frieden in der Stadt - gibt der Berliner Senat in seiner Vorlage zur Beschlussfassung des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung an. Dieser Problemlage geschuldet, beschloss das Berliner Abgeordnetenhaus am 30.01.2020 das Gesetz zur Mietenbegrenzung, den sogenannten Mietendeckel. Ab dem 23.02.2020 dürfen für fünf Jahre die Mieten nicht erhöht werden.

Es gab viel und scharfe Kritik der Oppositionsparteien, der Immobilien- und Bauwirtschaft, privater Vermieter und auch von Genossenschaften. Es geht einerseits um den Eingriff ins Eigentumsrecht und Befürchtungen eines Ausbleibens von Investitionen und andererseits um eine kompetenzrechtliche Frage, ob Berlin (oder allgemein ein Bundesland) in das Mietrecht, das eigentlich auf Bundesebene im Bürgerlichen Gesetzbuch angesiedelt ist, eingreifen darf. Das Konfliktpotenzial beim Mietendeckel ist besonders hoch und sorgt für große Aufmerksamkeit, da es fast jeden betrifft, sei es als Vermieter oder Mieter. Darüber hinaus überrascht er, da mit ihm juristisches Neuland in Deutschland betreten wird. Um den Politikwechsel in seiner Reichweite einzustufen, bieten sich die theoretischen Überlegungen des „rapiden Politikwechsels“ des Politikwissenschaftlers Friedbert W. Rüb an. Zur Beantwortung der Frage - warum es in Berlin zu diesem Politikwechsel gekommen ist, bietet der Multiple-Streams-Ansatz von John W. Kingdon eine umfangreiche Erklärungskraft.

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Rapide Politikwechsel nach dem Konzept von Rüb
2.2 Der Multiple-Streams-Ansatz
2.2.1 Grundannahmen
2.2.2 Ströme, Policy-Entrepreneure, Policy-Fenster
2.2.3 Weiterentwicklung

3 Wohnungspolitik
3.1 Grundlagen der Wohnungspolitik
3.2 Historie der Wohnungspolitik in der Bundesrepublik
3.3 Entwicklung und Hintergründe der Wohnungspolitik in Berlin
3.3.1 Berlin nach dem zweiten Weltkrieg
3.3.2 Spezifische Veränderung seit den 1990er Jahren
3.3.2.1 Privatisierung
3.3.2.2 Reformation der kommunalen Wohnungsunternehmen
3.3.2.3 Ausstieg aus dem sozialen Mietwohnungsbau
3.3.3 Gründung von Kiezinitiativen
3.3.4 Veränderungen seit den 2010er Jahren
3.3.5 Rot-Rot-Grüner Senat 2016 bis zum Mietendeckel

4 Untersuchung des Politikwechsels nach Rüb

5 Analyse mittels des Multiple-Streams-Ansatzes
5.1 Analyse Problem-Strom
5.1.1 Indikatoren
5.1.2 Fokussierendes Ereignis
5.1.3 Feedback
5.2 Analyse Policy-Strom
5.3 Analyse Politics-Strom
5.4 Policy-Entrepreneure und Verkopplung innerhalb des Policy-Fensters

6 Fazit

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Vier mögliche Typen von Policy-Variationen

Abbildung 2: Zusammenhang von Haushaltseinkommen 2005 und Mietwachstumsrate (%), 2007-2017, 1-km2-Raster

1 Einleitung

Wohnungspolitik war lange Zeit kein Politikfeld, das großes Interesse weckte. Das hat sich mittlerweile geändert. Seitdem gerade in Ballungsräumen bezahl­barer Wohnraum knapp wird, findet Wohnungspolitik in den öffentlichen Medi­en und im politischen und wissenschaftlichen Diskurs größere Beachtung (vgl. Rink/Egner 2020: 9ff.). Es kommt zu einer Rückkehr und Repolitisierung der Wohnungsfrage. In vielen deutschen Städten haben sich stadtpolitische Pro­testbewegungen gegen Mietsteigerungen, Verdrängung und Zwangsräumun­gen formiert. Sie fordern grundsätzlich und allgemein eine sozialorientierte und demokratische Stadtentwicklung und den Ausstieg aus der profitorientier­ten Wohnungsversorgung (vgl. Holm 2014: 43ff.).

Parallel zu Demonstrationen in über zwanzig europäischen Metropolen nah­men auch in 19 deutschen Städten am 6. April 2019 mehr als 55.000 Men­schen teil, wobei in Berlin die Teilnahme mit knapp 40.000 Demonstranten am größten war (vgl. Rink/Vollmer 2019: 345). Hier startete auch gleichzeitig eine Unterschriftenaktion für das Volksbegehren zum Volksentscheid „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ für eine Vergesellschaftung nach Artikel 15 GG von Immobilienkonzernen. Der Aufschrei auf diese sogenannten „Enteignungsfor­derungen“ war bundesweit groß. Berlin wurde in der FAZ als Hauptstadt des Sozialismus tituliert (vgl. Hank 2019). Diese Enteignungsdebatte wurde in den Medien schließlich von der Diskussion über das Gesetz zur Neuregelung ge­setzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in Berlin (MietenWoG Bln), den sogenannten „Mietendeckel“ im Frühjahr 2019 abgelöst.

Anfang 2019 kam der Mietendeckel plötzlich auf die Agenda, obwohl er nicht im Koalitionsvertrag von 2016 stand (vgl. Koalitionsvereinbarung 2016).

Es dauerte nicht einmal ein Jahr bis das Berliner Abgeordnetenhaus mit den Stimmen von SPD, Linken und Grünen am 30.01.2020 das Gesetz beschloss (Abgeordnetenhaus von Berlin 2020).

In dieser Zeit gab es viel und scharfe Kritik der Oppositionsparteien, der Im­mobilien- und Bauwirtschaft, privater Vermieter und auch von Genossenschaf­ten. Es geht einerseits um den Eingriff ins Eigentumsrecht und Befürchtungen eines Ausbleibens von Investitionen und andererseits um eine kompetenz­rechtliche Frage, ob Berlin (oder allgemein ein Bundesland) in das Mietrecht, das eigentlich auf Bundesebene im Bürgerlichen Gesetzbuch angesiedelt ist, eingreifen darf.

Berlin ist nun das erste Bundesland, das eine allgemeine Mietpreisbegren­zung eingeführt hat. Daraus erschließt sich die Forschungsfrage:

Warum wurde in Berlin - als bislang einzigem Bundesland - der (umstrittene) Mietendeckel beschlossen? Handelt es sich dabei um einen rapiden Politik­wechsel?

Warum ist in Berlin die Zeit für den Mietendeckel gekommen, obwohl doch die Durchschnittsmieten im Vergleich mit anderen Metropolen laut FAZ immer noch niedriger seien (vgl. Löhr/Psotta 2019)?

Wohnungspolitische Maßnahmen haben immer sowohl unterschiedliche als auch polarisierende Bewertungen und Gutachten und erzielen oft individuelle Wirkungen (vgl. Heinelt 2004: 45). Das Mietrecht gehört allgemein zu den kon­fliktbehafteten Instrumenten (vgl. Egner et al. 2004: 249). Das Konfliktpotenzi­al beim Mietendeckel ist besonders hoch und sorgt für große Aufmerksamkeit, da es fast jeden betrifft, sei es als Vermieter oder Mieter.

Darüber hinaus überrascht er, da mit ihm juristisches Neuland in Deutschland betreten wird. Der Entschluss zum Mietendeckel könnte auf den ersten Blick mit den klassischen Erwartung der Parteiendifferenztheorie bei einem rot-rot­grünem Parteienprofil erklärt werden — spiegelt diese Auseinandersetzung um das Ansehen der Wohnung als Sozialgut oder Wirtschaftsgut doch den Konflikt um Regulierung und Deregulierung wider (vgl. Ebd.: 249).

Doch die Forschungsfrage zielt auf den überraschenden, schnellen und weit­gehenden Politikwechsel ab und die damit verbundenen Prozesse des Agen­dasetzens und der Implementation mit den dafür auslösenden Faktoren.

Um den Politikwechsel in seiner Reichweite einzustufen, bieten sich die theo­retischen Überlegungen des „rapiden Politikwechsels“ des Politikwissenschaft­lers Friedbert W. Rüb an (Rüb 2014a). Um die Reichweite zu differenzieren entwickelte er verschiedene Policy-Variationen, bei denen der rapide Politik­wechsel eine besondere Form des Policy-Wandels darstellt (vgl. Ebd.: 17f.). Hier richtet sich der Blick auf den Faktor Umfang der Policy und die Frage, ob die Entscheidung für den Mietendeckel umfassend genug für einen rapiden Politikwechsel war. Rüb fragt dann weiter, warum es zu rapiden Politikwech­seln kommt. Dafür hat er ein kausales Modell entwickelt, für das er Bausteine aus bekannten Konzepten verschiedener politikwissenschaftlicher Literatur herausnimmt und wie ein Mosaik wieder zusammensetzt. Dieses Vorgehen sieht er aber selbst als kritisch an (vgl. Ebd.: 45). Darum wird für die Arbeit zur Beantwortung der Frage - warum es in Berlin zu diesem Politikwechsel gekommen ist, auf den Multiple-Streams-Ansatz (MSA) von John W. Kingdon (Kingdon 1984) zurückgegriffen. Dabei werden auch die Weiterentwicklungen von Zahariadis (2007) und Herweg und Zohlenhöfer (2014) in den Blick genommen. Der MSA kann eine umfangreiche Erklärungs­kraft bieten.

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Zunächst werden die theoretischen Ansätze von Rüb und des MSA's in Kapitel zwei eingeführt. Im dritten Kapitel werden sowohl die Grundzüge der Wohnungspolitik im Allgemeinen erläutert als auch ein Abriss der Historie in der Bundesrepublik gegeben, um das Instrument der Mietenbegrenzung in der Wohnungspolitik ideologisch und kompetenzrecht­lich einzuordnen. Da für die Forschungsfrage die Wohnungspolitik von Berlin elementar ist, wird auf die spezifischen Entwicklungen und den Inhalt des Mie­tendeckels detaillierter eingegangen. Im vierten Kapitel soll die Art (die Policy- Variation) des Politikwechsels anhand des Konzepts von Rüb analysiert wer­den. Im fünften Kapitel folgt die Analyse des Multiple-Streams-Ansatzes. Hier werden die Faktoren, die der MSA beschreibt, zusammengetragen und aus­gewertet. Die Arbeit endet mit dem Fazit und der Beantwortung der For­schungsfrage anhand der theoretischen Grundlagen. Im Mittelpunkt der Poli­tikfeldanalyse steht die Policy, welche in dieser Arbeit der Mietendeckel ist. Das zu erklärende Phänomen (die abhängige Variable) ist die Art des Politik­wechsels in der Wohnungspolitik durch die Entscheidung zur Einführung des Mietendeckels. Die unabhängigen Variablen sind die Prozesse, die der MSA darstellt, die zum Politikwechsel führen.

Für die Arbeit wird die qualitative Inhaltsanalyse als Methode herangezogen. Diese Arbeit stützt sich auf relevante Primär- und Sekundärliteratur. Des Wei­teren werden aus Plenarprotokollen, Pressemitteilungen von Tageszeitungen, Parteien und Verbänden, Expertisen von Wissenschaftlern, Umfragen, Statis­tiken und weiterer Sekundärliteratur Informationen herausgefiltert und zentrale Aussagen selektiert, die Einfluss auf die abhängigen und unabhängigen Vari­able haben. Dieses hermeneutische Verfahren, welches eine beliebte Metho­de der Politikfeldanalyse ist, soll helfen, Details politischer Entscheidungen in Bezug auf Policies zu rekonstruieren (vgl. Reiter/Töller 2014: 125/126).

Der Untersuchungszeitraum beginnt mit der Regierungsbildung der ersten rot­rot-grünen Koalition unter SPD-Führung in Berlin am 08.12.2016, da hier be­reits weitere Maßnahmen in der Wohnungspolitik erwähnt wurden. Der Unter­suchungszeitraum endet mit dem Beschluss des Mietendeckels im Abgeord­netenhaus am 30. Januar 2020 (Abgeordnetenhaus von Berlin 2020: 2).

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Rapide Politikwechsel nach dem Konzept von Rüb

Rapide Politikwechsel sind weitgehend Forschungsneuland, denn sie kommen in Demokratien relativ selten vor. So ist auch das Regieren auf Bundesebene in Deutschland grundlegend durch den "mittleren Weg" gekennzeichnet, was bedeutet, dass rapide Politikwechsel extrem unwahrscheinlich sind und eher Reformstaus und Reform blockaden durch institutionelle Vetospieler, die oft beklagten Probleme des Politischen Systems in der Bundesrepublik sind (vgl. Rüb 2014a: 9).

Doch trotzdem haben in den letzten Jahren massive Politikveränderungen stattgefunden: Rüb nennt dafür u.a. die Energiewende, die Aussetzung der allgemeinen Wehrpflicht, die Hartz-Gesetze, die Einführung des Gesundheits­fonds, die „Riester-Rente“, die Einführung eines (faktischen) Mindestlohns und die erstaunlichen Änderungen in der Familienpolitik (vgl. Rüb 2014a: 9).

Um das Phänomen zu erklären, dass es trotz der in der Policy-Forschung an­genommenen Unwahrscheinlichkeit zu rapiden Politikwechseln in der Bundes­republik kommt, hat Rüb sein Modell entwickelt.

In dieser Arbeit wird allerdings nur der Teil des Konzeptes verwendet, mit dem Rüb die Qualität des Politikwechsels charakterisiert. Was definiert also einen rapiden Politikwechsel? Wann kann von einem rapiden Politikwechsel gespro­chen werden und nicht nur von einer inkrementellen Veränderung einer Policy (vgl. Rüb 2014a: 11/12)?

Rüb unterteilt Politikveränderungen in vier Typen von Policy-Variationen. Zwei Kriterien werden dafür unterschieden: der Umfang der Policy-Variation (teil­weise oder umfassend) und die Geschwindigkeit (langsam oder schnell).

Abbildung 1: Vier mögliche Typen von Policy-Variationen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Rüb 2014a: 18.

Werden diese Elemente kombiniert, erhält man eine Vier-Felder-Matrix. Wie die Abbildung 1 zeigt. Insgesamt können so vier Typen von Policy Variationen unterschieden werden: „inkrementale Politikveränderung“, „umfassender Poli­tikwandel“, „rasche Politikwende“ und „rapider Politikwechsel“ (vgl. Rüb 2014a: 17/18).

Der rapide Politikwechsel ist somit durch einen umfassenden Politikwandel in einer schnellen Geschwindigkeit charakterisiert. Die Zeit ist ein relatives Kon­zept und muss im politischen Kontext interpretiert werden. Der Umfang wird nach der Radikalität, also dem Grad der Abweichung vom Status Quo gemes­sen (vgl. Rüb 2014a: 17). Zur Spezifizierung des Umfangs greift Rüb auf das sogenannte „Belief-System“ des Advocacy Coalition Frameworks von Sabatier (1993) zurück, dessen Ziel es ebenfalls ist, Politikwandel zu erklären.

Rüb erklärt in Anlehnung an Sabatier, dass jede Policy sich aus drei hierar­chisch gegliederten Ebenen zusammensetzt. Die oberste Ebene besteht aus den „deep core beliefs“ einer Policy, das sind Grundüberzeugungen oder auch Ideologien wie Staat versus Markt oder Eigenverantwortung versus Solidarität. Die mittlere oder zweite Ebene bezieht sich auf bestimmte Grundsätze einer Policy, die „policy beliefs“. Sie konkretisieren den „deep core“ einer spezifi­schen Policy (z.B. das Sozialversicherungsprinzip in der Sozialpolitik). Auf der untersten Ebene finden sich „secundary aspects“. Das sind spezifische Aus­prägungen oder Anpassungen von Leistungen (z.B. Wohngelderhöhung) (vgl. Rüb 2014a: 16).

Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass ein rapider Politik­wechsel schneller als andere Politikwechsel und umfassend vollzogen wird. Es werden grundlegende „policy beliefs“ verändert, die in den „deep core“ hin­einreichen und diesen ebenfalls verändern. D.h. rapide Politikwechsel führen oft grundlegende Neuerungen in ein bestimmtes Politikfeld ein, was dazu füh­ren kann, dass sowohl die Risiken als auch die damit verbundenen Wider­stände von Interessengruppen größer sind und die Folgen weniger zu durch­schauen sind als bei inkrementellen Schritten (vgl. Rüb 2014a: 10).

2.2 Der Multiple-Streams-Ansatz

Der Multiple-Streams-Ansatz wurde in seiner ursprünglichen Formulierung von John W. Kingdon (Kingdon 1984) als ein Ansatz zur Erklärung des Agenda- Settings auf der bundesstaatlichen Ebene der Vereinigten Staaten entwickelt.

Kingdons grundlegendes Werk „Agendas, Alternatives, and Public Policies“ erschien 1984. Das Buch basiert auf den Untersuchungen der Staatstätigkeit schwerpunktmäßig in der Gesundheits- und Verkehrspolitik in den Vereinigten Staaten der 1970er Jahre (vgl. Kingdon 2014: 4).

Der MSA fokussiert sich auf Wendepunkte der Entwicklung eines Politikfeldes - auf Einschnitte und weniger auf Tagespolitik oder inkrementellen Wandel (vgl. Münter 2005: 44).

2.2.1 Grundannahmen

Der Ansatz beruft sich auf wesentliche Elemente des sogenannten Garbage Can Model (GCM) des organisationssoziologischen Entscheidens (Co- hen/March/Olsen 1972). Kingdon sieht das Regierungssystem als eine in sich konflikthafte Organisation und greift daraus begründet auf diese organisations­soziologischen Überlegungen zurück (vgl. Rüb 2014b: 374).

Aufbauend auf dem GCM beruht der MSA auf drei Grundannahmen. Wobei diese Grundannahmen je nach Autor unterschiedlich beschrieben werden, da sie Kingdon selbst nicht komprimiert formuliert.

Für diese Arbeit wurde die Differenzierung der Grundannahmen von Herweg gewählt, da Herweg die Inhalte des MSA's in diesen drei Grundannahmen aussagekräftig zusammenfasst (vgl. Herweg 2015: 326).

Die erste Grundannahme konzeptualisiert das politische System als organi­sierte Anarchie. Der MSA wie auch das GCM gehen davon aus, dass politi­sche Entscheidungen nicht ein rein rationaler Prozess sind, sondern stark si­tuationsabhängig und nur schwer vorhersehbar. Daraus folgend möchte der MSA auch erklären “how policies are made by national governments under conditions of ambiguity” (Zahariadis 2007: 65). Ambiguität ist der Gegenbegriff von Eindeutigkeit, Klarheit, Präzision, Kausalität (vgl. Rüb 2014b: 385). Sie kann durch drei Eigenschaften charakterisiert werden (siehe Zahariadis 2007: 67):

a) Problematische Präferenzen (problematic preferences) können in ambigen Entscheidungssituationen auftreten. D.h. entscheidende Akteure können ihre Ziele nicht eindeutig formulieren, die Probleme können mehrdeutig wahrge­nommen und interpretiert werden. Mehr Information führt nicht zu einer ein­deutigen Entscheidungssituation (Herweg 2015: 326/327).
Oft bilden sich die Präferenzen erst in der Interaktion heraus.
b) Unklare Technologien (unclear technology) bedeuten, dass das einzelne Mitglied einer Organisation häufig nur ein unvollständiges Wissen über kon­krete Abläufe in der Organisation innehat. „Jurisdictional boundaries are un­clear, and turf battles between different departments or agencies are common” (Zahariadis 2007: 67).
c) Wechselnde Teilnehmer (fluid participation), beziehen sich auf unterschied­lich zusammengesetzte Teilnehmer in Entscheidungssituationen. Je nach Entscheidungsgegenstand unterscheidet sich der Teilnehmerkreis hinsichtlich der investierten Zeit und dem eingebrachten Engagement (vgl. Herweg 2015: 327). „Legislators come and go, and bureaucrats, especially high-level civil servants, often move from public service to private practice” (Zahariadis 2007: 67).

Die zweite Grundannahme besagt, dass Entscheidungssituationen über das Denken in unabhängig fließenden Strömen erfasst werden können. Kingdon reduzierte allerdings von vier existierenden Strömen im GCM (Probleme, Lö­sungen, Akteure und Wahlmöglichkeiten) auf drei voneinander unabhängig fließenden Strömen im MSA: den Problem-, Policy- und Politics-Strom (vgl. Münter 2005: 45). Die Strommetapher stellt heraus, dass sich Regierungsor­ganisationen als prozesshafte Strukturen wie ein Strom immer wieder neu zusammensetzen und wieder auflösen (vgl. Rüb 2014b: 375).

Diese Prozesse können unterschiedliche Fließgeschwindigkeiten annehmen. Die dritte Grundannahme besagt, dass Agenda-Wandel durch die Verkopp­lung (coupling) dieser drei genannten Ströme durch einen Policy-Entrepreneur stattfinden kann. Das Policy-Outcome hängt davon ab, ob sich die Ströme verbinden und wie sie sich verbinden (vgl. Herweg 2015: 326; Kingdon 2014: 86).

Auf die zweite und dritte Grundannahme wird im folgenden Kapitel genauer eingegangen.

Die Fragen, die Kingdon beschäftigten und grundlegend für den als MSA be­kannten Ansatz sind, lauten: „How does an idea's time come“, „What makes an idea's time come“ und „Why it (the agenda Anm.) changes from one time to another“ (Kingdon 2014: 1, 3).

2.2.2 Ströme, Policy-Entrepreneure, Policy-Fenster

Agenda-Wandel resultiert aus der Verkopplung dreier unabhängiger Ströme (dem Problem-Strom, Policy-Strom und Politics-Strom) durch einen Policy- Entrepreneur in einem geöffneten Policy-Fenster. Diese fünf strukturierenden Elemente, sollen hier näher erläutert werden (vgl. Zahariadis 2007: 70ff.).

Der Problem-Strom enthält alle Sachverhalte, die im gesellschaftlichen und politischen System simultan um Anerkennung konkurrieren und eine verbindli­che Entscheidung durch Politik anstreben (vgl. Rüb 2014b: 378/379).

Für das Verständnis, was für Kingdon ein Problem ausmacht, ist seine Unter­scheidung „between a condition and a problem“ von Bedeutung. „Conditions become defined as problems when we come to believe that we should do something about them” (Kingdon 2014: 109). Weiter definiert er ein Problem als „mismatch between the observed conditions and one’s conception of an ideal state“ (Ebd.: 110). D.h. es gibt eine Abweichung der gegenwärtigen Sachlage (observed conditions) von dem zu erreichen wollenden Idealzustand (conception of an ideal state). Die Auffassung über ein Problem beinhaltet „a perceptual, interpretative element“ (Ebd.: 110). Die Problemlage ist also nicht objektivierbar.

Um nun im Problem-Strom Aufmerksamkeit zu erlangen, gibt es drei Mecha­nismen, die zur Wahrnehmung der gegenwärtigen Sachlage führen: Indikatoren, fokussierende Ereignisse und Feedback (Ebd.: 113).

Indikatoren können Veränderungen oder die Intensität eines Problems signali­sieren. Zur Beurteilung werden diverse Erhebungen, Quoten und Meinungs­umfragen genutzt.

Fokussierende Ereignisse sind Vorfälle, die ein Problem „auftauchen“ lassen können. Unglücke wie ein Flugzeugabsturz oder Umweltkatastrophen, Krisen oder Skandale, die die öffentliche Aufmerksamkeit schlagartig auf ein be­stimmtes Problem lenken, können zu fokussierenden Ereignissen werden. Dazu müssen sie aber von zuvor schon existierenden Erkenntnissen oder Indikatoren unterstütz werden. „They need to be accompanied by something else“ (Ebd.: 98). Entscheidungsträger bekommen regelmäßig Feedback über den Erfolg oder Misserfolg von Gesetzen oder Programmen. Feedback kann Probleme in der Anwendung, eine Verfehlung gesetzter Ziele oder unerwarte­te Auswirkungen aufzeigen und sind bei Kingdon die dritte Art zur Problem­wahrnehmung (vgl. Ebd.: 113).

Der Policy-Strom wird von Kingdon als „policy primeval soup“ beschrieben (vgl. Ebd.: 116ff.). In dieser Ursuppe konkurrieren eine Vielzahl unter­schiedlicher Ideen und Alternativen, die von den Politikfeldspezialisten erar­beitet werden, um Akzeptanz und Anerkennung (vgl. Rüb 2014b: 380).

Diese Politikfeldspezialisten bilden gemeinsam eine Policy-Community aus Wissenschaftlern, Mitarbeiter von politischen Akteuren, Verwaltungsangestell­te und Lobbyisten. Sie teilen ein gemeinsames Interesse an einem bestimm­ten Sachverhalt und interagieren miteinander (vgl. Herweg 2015: 331; King- don 2014: 117). Das erfolgt z.B. über Hearings, Papers und Gespräche (vgl. Zahariadis 2007: 72). Policy-Alternativen entstehen im Laufe eines längeren „Softening Up“ Prozesses, das Kingdon auch mit dem aus der Evolutionstheo­rie stammenden Ausleseprozess vergleicht (vgl. Kingdon 2014: 117; Herweg 2015: 331). Bessere Überlebenschancen haben die ausgearbeiteten Alternati­ven, die folgende fünf Kriterien erfüllen: technische Machbarkeit, Finanzier­barkeit, normative Akzeptanz, antizipierte Zustimmung der Öffentlichkeit und Empfänglichkeit der gewählten Entscheidungsträger (vgl. Kingdon 2014: 17). Die Dynamik des Politics-Stroms wird durch Lobbyismus und Gruppenmobili­sierung bestimmt. Die drei Kernelemente sind: die „national mood“, die Macht­verteilung gesellschaftlicher Organisationen und Interessennetzwerke und die (neue) Zusammensetzung der Regierung mit ihrer politischen Ideologien (vgl. Rüb 2014b: 382).

Die national mood beschreibt Kingdon als „a rather vague presence that peo­ple in and around government sense” (Kingdon 2014: 146ff.).

Man kann die Stimmungslage in der Gesellschaft als eine Art Zeitgeist be­schreiben, die nicht mit Meinungsumfragen gleichzusetzen ist (vgl. Rüb 2014b: 382) Die Machtverteilung der organisierten Interessen ist zentral für die Durchsetzung einer Policy. Werden Ideen von starken Interessengruppen unterstützt oder abgelehnt (vgl. Kingdon 2014: 150)?

Die dritte Komponente im Politics-Strom sind Ereignisse in der Regierung. Hier ist vor allem der „turnover of key personell“ zu nennen, denn durch Wah­len kann es zu neuen Regierungsmitgliedern kommen. So schaffen es man­che Policies nicht auf die Agenda, weil es nicht die richtigen Ansprechpartner für bestimmte Zuständigkeiten und Kompetenzen gibt (vgl. Kingdon 2014: 153; Rüb 2014b: 382/383).

Für einen Agendawandel müssen zunächst die oben beschriebenen Ströme reif sein. Doch das führt nicht automatisch zu einem Agendawandel. Denn um überhaupt auf die Agenda zu gelangen, ist zunächst ein geöffnetes Policy- Fenster erforderlich (vgl. Herweg 2015: 332).

Kingdon definiert ein Policy-Fenster als „an opportunity for advocates of pro­posals to push their pet solutions, or to push attention to their special prob­lems“ (Kingdon 2014: 165).

Policy-Fenster sind nur für eine kurze Zeit geöffnet und öffnen sich nur selten. Nutzen die entscheidenden Akteure diese Gelegenheit nicht oder können sie nicht, müssen sie auf die nächste Chance warten, um ihre Ideen durchsetzen zu können.

Die Policy-Fenster öffnen sich durch Veränderungen in den Strömen. Aus­schlaggebend für das Bestimmen der Art des Fensters ist die Antwort auf die Frage, was denn das Fenster geöffnet hat (vgl. Kingdon 2014: 173).

Gibt es z.B. eine Veränderung im Politics-Strom, wie einen Regierungswech­sel, spricht Kingdon von einem Politics-Fenster. Finden aber Ereignisse oder Entwicklungen im Problem-Strom statt wie ein fokussierendes Ereignis, kann sich ein Problem-Fenster öffnen (vgl. Herweg 2015: 332). Solche Verände­rungen können aber wiederum auch ein Grund für das Schließen der Fenster sein.

Weiterhin unterscheidet Kingdon zwischen vorhersehbaren und unvorherseh­baren Policy-Fenstern (vgl. Kingdon 2014: 186ff.). Vorhersehbar sind z.B. Wahlen und unvorhersehbar z.B. die Corona Pandemie.

Damit ein Sachverhalt nun von der Regierungsagenda auch auf die Entschei­dungsagenda gelangt, ist das erfolgreiche Verkoppeln des Problem-, Politics- und Policy-Strom miteinander, das Kingdon „coupling“ nennt, in einem Policy- Fenster entscheidend. Für das Verkoppeln sind Aktivitäten eines sogenannten Policy-Entrepreneurs nötig. Policy-Entrepreneure beschreibt Kingdon „as ad­vocates who are willing to invest their resources - time, energy, reputation, money - to promote a position in return for anticipated future gain in the form of material, purposive, or solidary benefits” (Kingdon 2014: 179). Policy-Entrepreneure sind individuelle oder korporative Akteure, sie können Lobbyisten sein oder als Parlamentarier oder Regierungsmitglied(er) zum poli­tischen System gehören (vgl. Kingdon 2014: 179/180).

Entscheidend für die Art des Verkoppelns ist die Ausprägung des Policy- Fensters (Politics- oder Problem-Fenster) in dem das Verkoppeln stattfindet (vgl. Kingdon 2014: 173ff.). Öffnet sich ein Problem-Fenster versuchen Policy- Entrepreneure, ihre favorisierten Konzepte als Lösung an das Problem anzu­hängen und werben bei den politischen Entscheidungsträgern um Unterstüt­zung, bei einem geöffneten Politics-Fenster, nutzen Policy-Entrepreneure das veränderte politische Klima aus, um ihre Lösung für ein bestehendes Problem darzustellen (vgl. Herweg 2015: 332/333).

In politischen Prozessen versuchen Akteure rational zu handeln, doch sie sind grundsätzlich mit einer Mehrdeutigkeit aller Phänomene konfrontiert (vgl. Rüb 2014b: 384). Hier kommt wieder die Ambiguität ins Spiel. Um den Zustand der Ambiguität zu kontrollieren und Herrschaft auszuüben, versuchen Policy- Entrepreneure durch Manipulation und Framing unklare Präferenzen in ein­deutige Handlungsmotive zu transformieren (vgl. Rüb 2014b: 385).

Denn die Policy-Entrepreneure sind hochmotiviert und versuchen ständig ihre „pet solution“ im geöffneten Policy-Fenster durchzubringen (vgl. Blum/Schubert 2011: 91).

Dazu wenden sie bestimmte Techniken an: Symbolisierung, „salami tactics“ und „affect priming“. Symbolisierung ist die Kunst, hochkomplexe Sachverhal­te auf ein Symbol zu reduzieren und zu verdichten. „Salami tactics“ bedeutet, dass die Entrepreneure ihre Ziele in einer gut gewählten Abfolge den Ent­scheidungsträgern scheibchenweise präsentieren. Dabei sollten sie den Zeit­punkt der Koalitions- bzw. Kompromissbildung im Auge behalten.

„Affect priming“ als drittes Mittel, ist die strategische Beeinflussung von Emoti­onen (vgl. Rüb 2014b: 389/390).

2.2.3 Weiterentwicklung

Die Vorstellung, dass politische Entscheidungen nicht aus rationalem Prob­lemlösen resultieren, sondern stattdessen Kontingenz und Ambiguität in das Zentrum der Analyse gestellt werden, entsprach vermutlich nicht dem Zeitgeist zum Zeitpunkt der Formulierung des MSA's (vgl. Rüb 2014b: 373). So ist Kingdons Ansatz zwar eines der meistzitiertesten Beiträge in der Politikwis­senschaft, entnommen wurden allerdings nur einzelne schlüssige und eingän­gige Konzepte wie das „Policy-Fenster“ oder „Policy-Entrepreneuer“. Selten wird er in seiner Gesamtheit angewendet (vgl. Herweg 2013: 322).

Kingdon selbst publizierte nicht weiter zu seinem von ihm entwickelten Ansatz (vgl. Rüb 2014b: 373). Dafür entwickelte Nicolaos Zahariadis den Ansatz wei­ter. Er war auch der Namengeber des Multiple-Streams-Ansatzes (vgl. Her­weg 2015: 326).

Zahariadis passte den Ansatz zum einen an die parlamentarischen Regie­rungssysteme in der Europäischen Union an und zum anderen erweiterte er den Analyserahmen auf den gesamten Prozess im Policy-Making, dem „agenda setting and decisionmaking“ (vgl. Zahariadis 2007: 65).

Das waren zum ursprünglichen Ansatz wichtige Veränderungen, um weitere Forschungen attraktiv zu machen.

Seit ein paar Jahren scheint die Zeit des MSA's gekommen zu sein. Die durch die globalisierte Welt immer komplexer werdenden Problemlagen verstärken die dem Ansatz zugrundeliegende Ambiguität, die Konsequenz der unklaren Präferenzen. Dadurch dass sowohl eine Vielzahl von staatlichen und nicht­staatlichen Akteuren in den Politikfeldern involviert sind als auch Wissen­schaftler, journalistische Medien und seit neuerer Zeit soziale Medien Einfluss nehmen, kommt es zu einer Unübersichtlichkeit wie es Münter negativ formu­liert (vgl. Münter 2005: 40).

Mittlerweile wird der Ansatz geschätzt und in zahlreichen weiteren Politikfel­dern angewendet und auf weitere politische Systeme ausgedehnt (vgl. Rüb 2014b: 395). Gerade in der Umwelt-, Klima- und Energiepolitik kann der An­satz als etabliert angesehen werden, da gerade diese von Ambiguität und Kontingenz geprägt sind (vgl. Herweg 2015: 342). Der MSA bietet ein Instru­mentarium, das die Vielschichtigkeit der Entscheidungsprozesse zu strukturie­ren und analysieren vermag (vgl. Münter 2005: 40). Allerdings hat der Ansatz auch seine Schwächen, für den er des Öfteren kritisiert wird (vgl. Bö- cher/Töller 2012: 186; Rüb 2014: 394ff.). Aus Gründen des Umfangs wird auf diese nicht eingegangen.

Herweg und Zohlnhöfer haben, um den MSA auch auf politische Systeme mit einer hohen Vetospielerdichte wie die Bundesrepublik zu übertragen, zwei Kopplungsprozesse vorgeschlagen (vgl. Herweg/Zohlnhöfer 2014: 99).

Das erste Koppeln entspricht dem Verkopplungsprozess des Agenda-Settings wie bei Kingdon. Sie nennen das dazugehörige Fenster dementsprechend auch Agendafenster. Der zweite Kopplungsprozess berücksichtigt die not­wendigen Verhandlungen, die in Koalitionsregierungen, zwischen Bundesrat und Bundestag und starken Interessenvertretungen zu führen sind. Hier kommt es meistens zu Abänderungen der Politikoption, die Einzug auf die Agenda hatte (vgl. Herweg/Zohlnhöfer 2014: 98/99).

Dieser Kopplungsprozess findet durch das „Entscheidungsfenster“ statt (vgl. Ebd.: 98/99).

Zahariadis hatte u.a. den Politics-Strom neu konzipiert, um dem europäischen parlamentarischen Regierungssystem seiner Auffassung nach gerecht zu wer­den. Er hat die drei Faktoren des Politics-Stroms in nur einer Variable - der Parteienideologie - zusammengefasst. Damit wollte er der zentralen Bedeu­tung der regierenden Partei beziehungsweise Koalition gerecht werden (vgl. Rüb 2014b: 383).

Für die Bundesrepublik grenzen sich Herweg und Zohlnhöfer an dieser Stelle von Zahariadis hingegen ab und bleiben bei den ursprünglichen Merkmalen im Politics-Strom. Parteien würden zwar in der Bundesrepublik eine wesentliche Variable darstellen, aber Interessengruppen und die öffentliche Meinung spiel­ten in Entscheidungssituationen ebenso eine große Rolle (vgl. Her- weg/Zohlnhöfer 2014: 97/98). In der späteren Analyse werden diese zwei Po­sitionen zum Politics-Strom berücksichtigt.

3 Wohnungspolitik

„Unter Wohnungspolitik versteht man politische Entscheidungen über allge­meine Ziele, rechtliche Grundlagen sowie über Instrumente und Programme des Wohnungsbaus und der Wohnraumversorgung“ (Nohlen/Grotz 2011: 697). Wohnungspolitik beinhaltet auch „Konflikte über die quantitative und qualitative Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum, den Wohnungsneu­bau, die Wohnungsbestandspflege und die Rechtstellung von Wohnungsei­gentümern und Mietern allgemeinverbindlich zu regeln“ (Schmidt 2010: 912).

Da gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen auch Wohnungsmärkte beeinflussen, war Wohnungspolitik in der Geschichte der Bundesrepublik je nach veränderten Rahmenbedingungen immer wieder gesellschaftlich und politikwissenschaftlich sehr bedeutsam. Wohnen ist ein Grundbedürfnis für jeden Menschen und als „right to housing” in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) von 1966 verankert, der 1976 in Kraft trat (vgl. Krennerich 2018).

3.1 Grundlagen der Wohnungspolitik

Die sogenannte „Wohnungsfrage“ kam erstmals durch die Urbanisierung und Industrialisierung im 19. Jahrhundert auf. Sie ließ den Ruf nach staatlicher Intervention schon vor 150 Jahren lauter werden. Wohnungspolitik war histo­risch ein zentraler Bestandteil der Sozialpolitik gerade auch in der Weimarer Republik (vgl. Gransche 1986: 49; Egner 2014: 13). Die heute parteiübergrei­fenden Ziele der Wohnungspolitik sind die Sicherstellung einer ausreichend quantitativen und qualitativen Wohnungsversorgung und eine tragbare Wohn- kostenbelastung gerade der einkommens- und sozialschwachen Haushalte (vgl. Jaedicke 1996: 189).

Wohnungspolitische Instrumente sind allerdings auch mit weiteren Zielen ver­flochten, die in andere Politikfelder hineinreichen wie der Förderung der Ei­gentumsbildung, Familienförderung, Umwelt- und Klimaschutz.

Unterteilen kann man die Instrumente in ordnungspolitische zur Regulierung wie das Mietrecht und das Baurecht, in leistungspolitische zur Finanzierung und in Information (vgl. Jaedicke 1996: 189; Gluns 2019: 268).

Die leistungspolitischen Instrumente sind in direkte und indirekte Förderung aufgeteilt. Zur direkten Förderung gehören die Objektförderung, bei der das Wohnobjekt finanziell gefördert wird (z.B. Eigenheimförderungen und auch sozialer Wohnungsbau) und die Subjektförderung, bei der direkt der Bewoh­ner finanziell unterstützt wird (z.B. Wohngeld). Zur indirekten Förderung gehö­ren Steuervergünstigungen.

In Deutschland sind die Aufgaben für das Wohnungswesen im Rahmen des föderalen Systems auf den verschiedenen Staatsebenen organisiert.

Auf Bundesebene ist die Gesetzgebungskompetenz für das Baugesetzbuch (BauGB) und das Mietrecht angesiedelt. Das Mietrecht ist Teil des Bürgerli­chen Gesetzbuches. Im Zuge der Föderalismusreform 2006 erfolgte eine De­zentralisierung der Verantwortung für die soziale Wohnraumversorgung vom Bund auf die Länder (vgl. Schönig et. al. 2017: 31). Der Bund gewährte den Ländern seit Anfang 2007 bis einschließlich 2019 sogenannte Kompensati­onszahlungen, die sich zunächst auf 518,2 Millionen Euro jährlich beliefen (vgl. BMI 2020a).

Die Kommunen haben die Bauleitplanung und können weitere regulative In­strumente nutzen, was sie seit einiger Zeit vermehrt tun, wie z.B. ein Zweck­entfremdungsverbot von Wohnraum. Gluns (2019) nimmt zudem noch die Information als Instrument mit auf. Zur Information dient ein öffentlich erstellter Mietspiegel. Er bietet zum einen eine Orientierung über das Preisniveau in der jeweiligen Kommune und kann so die Informationsasymmetrie zwischen Ver­mieter und Mieter verringern. Zum anderen ist er für die 2015 eingeführte Mietpreisbremse nötig, da die Neuvermietungsmiete in Gebieten mit ange­spannten Wohnungsmärkten die ortsübliche Vergleichsmiete um nicht mehr als zehn Prozent übersteigen darf (vgl. Gluns 2019: 268/269).

Das Mietrecht ist stärker politisch-ideologisch umstritten als die anderen In­strumente (vgl. Heinelt 2004: 50; Egner 2014: 14). Beim Mietrecht stehen sich zwei gegensätzliche Hauptargumentationslinien gegenüber, die deutlich von beiden Spitzenverbänden, dem „Deutschen Mieterbund“ und dem „Zentralver­band Haus&Grund“ dargestellt werden. Der Streitpunkt ist die Einordnung der Wohnung als Wirtschaftsgut oder als Sozialgut mit einem sozialpolitisch moti­vierten Mieterschutz mit dazugehöriger Einschränkung des freien Gebrauchs des Eigentums und der Vertragsfreiheit (vgl. Heinelt/Egner 2006: 212). Durch die Begrenzung von Mietsteigerungen wird die Vertragsfreiheit und der freie Gebrauch des Privateigentums für Vermieter eingeschränkt, was auf der Überzeugung beruht, dass es ein ökonomisches Machtungleichgewicht zwi­schen Mietern und Vermietern gibt. So weisen Mieter ein erhöhtes Schutzbe­dürfnis auf. Dieser Antagonismus hat in der Vergangenheit schon viele Kom­promisse und Verhandlungen erschwert. Der Diskurs ist auf beiden Seiten stark von normativ hochgradig wertgeladenen Überzeugungen geprägt (vgl. Ebd. 2006: 213-216).

Im internationalen Vergleich ist der Mietrechtsschutz in der Bundesrepublik stark und weitgehend (vgl. Jaedicke 1996: 190; Holm 2014: 25).

Die Konfliktintensität zwischen den Besitzenden und ihrem Streben nach Rendite und den Nichtbesitzenden und ihrem Streben nach bezahlbarer Woh­nung ist groß (vgl. Egner 2014: 14).

Beim Mietrecht gibt es ein „Kontrollproblem“, denn das Mietrecht wird tatsäch­lich nur bei Klage einer der beiden Vertragsparteien rechtlich überprüft oder wenn Auslegungen des Mietvertrags strittig sind. Sonst fällt dem Staat gar nicht auf, wenn er das regulative Ziel nicht erreicht (vgl. Ebd.: 14).

3.2 Historie der Wohnungspolitik in der Bundesrepublik

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges stand die Wohnraumversorgung im Vordergrund. Die Objektförderung lag im Fokus. Der soziale Wohnungsbau wurde öffentlich gefördert und der frei finanzierte Wohnungsbau steuerlich begünstigt.

Bis 1960 galt eine Wohnungszwangswirtschaft. Das bedeutet, dass je nach Lage der Wohnungsnot kommunale Wohnungsämter Belegungsrechte von Wohnungen innehatten, Höchstmieten festsetzen konnten und das Kündi­gungsrecht weitgehend ausgeschlossen war. Abgelöst wurde die Wohnungs­zwangswirtschaft von einem sozialen Miet- und Wohnrecht (vgl. Heinelt 2004: 50). 1965 wurde das Erste Wohngeldgesetz beschlossen. Das war der Über­gang zur Subjektförderung (vgl. Bartholomäi 2004: 24). Damit wurde die „Marktfähigkeit“ eines Haushalts unterstützt (vgl. Häußermann/Siebel 1996:

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• Hochschule: FernUniversität Hagen
• Note: 2,1
• Autor: Kirsten Stüble (Autor:in)
• Erscheinungsjahr: 2020
• Seiten: 63
• Katalognummer: V1020364
• ISBN (eBook): 9783346413420
• ISBN (Buch): 9783346413437
• Sprache: Deutsch
• Schlagworte: rapider, politikwechsel, berliner, wohnungspolitik, eine, erklärung, multiple-streams-ansatzes