Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Migration hochqualifizierter Fachkräfte nach Deutschland und den Möglichkeiten und Herausforderungen einer langfristigen Integration dieser. Hintergrund ist, dass Zuwanderung in vielen Industrieländern als ein Weg angesehen wird, die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen des demographischen Wandels abzufedern. Dem nach befasst sich die Thesis ausschließlich mit der Migration nach Deutschland aus arbeitsmarktbedingten Motiven und stellt die hochqualifizierten Fachkräfte in den Fokus der Untersuchungen.
In Deutschland hat eine neue gesellschaftspolitische Debatte über Arbeitsmigration begonnen. Im Kontext des einschneidenden demografischen Wandels und des damit einhergehenden Rückgangs des Erwerbspersonenpotenzials rückt die Migration hochqualifizierter Fachkräfte nach Deutschland gegenwärtig verstärkt in den Mittelpunkt der Zuwanderungsdebatten. Die demografischen Veränderungen sorgen für erhebliche Auswirkungen hinsichtlich der Fachkräfteentwicklung und ein wachsender Bedarf an hochqualifizierten Fachleuten auf dem deutschen Arbeitsmarkt entsteht.
Vor diesem Hintergrund kam es im Verlauf der vergangenen Jahre zu einem Paradigmenwechsel in der Zuwanderungs- und Integrationspolitik. Es zeichnete sich eine Wende von einer demonstrativen Erkenntnisverweigerung einer faktischen Einwanderungssituation seitens der Politik hin zu einer aktiven Rekrutierungspolitik ab, die darauf abzielt, attraktivere Rahmenbedingungen für die Zuwanderung speziell für hochqualifizierte MigrantInnen nach Deutschland zu schaffen.
Dieses Ziel der Rekrutierung von Hochqualifizierten strebt erwartungsgemäß nicht nur die Bundesrepublik Deutschland alleine an. Auch andere Industrieländer sehen sich mit einer Alterung und Abnahme ihrer Bevölkerung konfrontiert und setzen dadurch verstärkt auf die Anwerbung von gut ausgebildeten Fachkräften aus dem Ausland. Für diese Entwicklung hat sich die Sentenz des 'Kampfes um die besten Köpfe' herausgebildet.
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Einleitung und Hinführung
1.1. Problemstellung und gesellschaftliche Relevanz
1.2. Fragestellungen und Aufbau der Arbeit
1.3. Stand der Forschung
1.4. Klärung relevanter Begriffe und theoretischer Grundlagen
2. Deutschland - Ein Einwanderungsland
2.1. Historische Entwicklung der Zuwanderung und der Arbeitsmigrationspolitik ...
2.1.1. Entwicklungen vor 1998
2.1.2. Entwicklungen nach 1998
2.2. Veränderte Wahrnehmung von MigrantInnen in der Gesellschaft
2.3. Zwischenfazit I - Vom Rotationsprinzip zum Integrationsprinzip
3. Der Hintergrund: Demographie, Fachkräfteentwicklung und Zuwanderung
3.1. Fachkräfteentwicklung im Kontext des demographischen Wandels
3.2. Strategien zur Fachkräftesicherung
3.2.1. Strategien zur Ausschöpfung vorhandener Potenziale
3.2.2. Strategien zur Gewinnung zusätzlicher Potenziale
3.3. Veränderte Qualifikationsstruktur der Zuwanderung nach Deutschland
3.4. Auswirkungen der Zuwanderung auf Arbeitsmarkt und Sozialstaat
3.5. Zwischenfazit II - Zuwanderung ist wichtig für die Zukunft
4. Integrationsprozess und dessen Einflussfaktoren
4.1. Integration aus migrationssoziologischer Sicht
4.1.1. Der Begriff der Integration
4.1.2. Klassische Integrationstheorien
4.1.3. Integrationstheorie von Hartmut Esser
4.2. Aktuelles Integrationsverständnis innerhalb der politischen Diskussion
4.3. Wichtige Einflussfaktoren der Integration
4.3.1. Kulturation
4.3.2. Platzierung
4.3.3. Interaktion
4.3.4. Identifikation
4.4. Zwischenfazit III - Die langfristige Integration kann gelingen
5. Steuerung des Zuwanderungsprozesses
5.1. Willkommens- und Anerkennungskultur in Deutschland
5.2. Exkurs: Zuwanderungspolitik in Deutschland und Kanada
6. Schlussbetrachtung
Literaturverzeichnis
Anhang
Zusammenfassung
In der Bundesrepublik Deutschland hat eine neue gesellschaftspolitische Debatte über Arbeitsmigration begonnen. Im Kontext des einschneidenden demografischen Wandels und des damit einhergehenden Rückgangs des Erwerbspersonenpotenzials rückt die Migration hochqualifizierter Fachkräfte nach Deutschland gegenwärtig verstärkt in den Mittelpunkt der Zuwanderungsdebatten. Die demografischen Veränderungen sorgen für erhebliche Auswirkungen hinsichtlich der Fachkräfteentwicklung und ein wachsender Bedarf an hochqualifizierten Fachleuten auf dem deutschen Arbeitsmarkt entsteht. Vor diesem Hintergrund kam es im Verlauf der vergangenen Jahre zu einem Paradigmenwechsel in der Zuwanderungs- und Integrationspolitik. Es zeichnete sich ein Wende von einer demonstrativen Erkenntnisverweigerung einer faktischen Einwanderungssituation seitens der Politik hin zu einer aktiven Rekrutierungspolitik ab, die darauf abzielt, attraktivere Rahmenbedingungen für die Zuwanderung speziell für hochqualifizierte Mig- rantInnen nach Deutschland zu schaffen. Dieses Ziel der Rekrutierung von Hochqualifizierten strebt erwartungsgemäß nicht nur die Bundesrepublik Deutschland alleine an. Auch andere Industrieländer sehen sich mit einer Alterung und Abnahme ihrer Bevölkerung konfrontiert und setzen dadurch verstärkt auf die Anwerbung von gut ausgebildeten Fachkräften aus dem Ausland. Für diese Entwicklung hat sich die Sentenz des 'Kampfes um die besten Köpfe' herausgebildet. Um in diesem internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte Fachkräfte zu bestehen und das Potenzial einer qualifizierten Zuwanderung für eine nachhaltige Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials nutzen zu können, muss sich Deutschland mit Hilfe geeigneter Rahmenbedingungen international stärker als attraktives Einwanderungsland positionieren. Zum einen müssen die Einreisebedingungen attraktiv erscheinen, so dass die potenziellen Zuwanderinnen und Zuwanderer Deutschland als Lebens- und Arbeitsstandort wählen. Zum anderen müssen die deutsche Gesellschaft und die Gesetzgebung diese Zuwanderung und die damit verbundene Integration der Hochqualifizierten zulassen und fördern.
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Veränderung der Qualifikationsstruktur von Neuzugewanderten
Abbildung 2: Grundmodell der Assimilation nach Esser
Abbildung 3: Kausalbeziehungen der Dimensionen der Sozialintegration
Abbildung 4: Selbsteinschätzung der Deutschkenntnisse der Hochqualifizierten
Abbildung 5: Einkommensklassen des Bruttoeinkommens der Hochqualifizierten
Abbildung 6: Zufriedenheit mit der beruflichen Situation
Abbildung 7: Zufriedenheit mit dem Leben in Deutschland
Abbildung 8: Ausbildungs- und Arbeitsmarktchancen für Kinder
Abbildung 9: Geplante Länge des Aufenthalts in Deutschland
Abbildung 10: Willkommens- und Anerkennungskultur
Abbildung 11: Qualifikationsstruktur der Neuzugewanderten in Deutschland
Abbildung 12: Qualifikationsstruktur der Neuzugewanderten in Kanada
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Kanadisches Punktesystem im Jahr 2012
Tabelle 2: Vergleich der Zuwanderungsregelungen in Deutschland und in Kanada
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einleitung und Hinführung
1.1. Problemstellung und gesellschaftliche Relevanz
Im September 2008 äußerte die ehemalige Vorsitzende des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration, Rita Süssmuth, anlässlich einer Tagung in ihrem Vortrag "Der Kampf um die besten Köpfe: Hochqualifizierte Migrantinnen und Migranten in Wirtschaft und Gesellschaft":
"Lassen Sie mich eingangs klarstellen: Wir brauchen hochqualifizierte Zuwanderer in Deutschland. Sie sind nicht nur eine Bereicherung für den Arbeitsmarkt, sondern auch für unsere Gesellschaft insgesamt."
(Rita Süssmuth 2008: 1).
Das Zitat ist der Leitgedanke der vorliegenden Arbeit und verdeutlicht die Aktualität des hier untersuchten Themas. Vor dem Hintergrund des einleitenden Zitats wird sich mit den aktuellen Herausforderungen der deutschen Wirtschaft und Gesellschaft und der damit verbundenen Rolle des Begriffspaares Migration und Integration beschäftigt. Migration und Integration sind keineswegs neue Erscheinungen des 21. Jahrhunderts. Sie sind vielmehr eine Wirklichkeit, die seit Menschengedenken existiert und die verschiedensten Gesellschaften prägten (vgl. Luft 2008: 3). Grundsätzlich führen Migrationen zu erheblichen Veränderungen in der Sozialstruktur einer jeden Gesellschaft (vgl. Oswald 2007: 9). Aufgrund dieser Tatsache wird auch gegenwärtig Migrationsbewegungen eine zentrale wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Bedeutung zugeschrieben. Hintergrund ist ein anhaltendes Wirtschaftswachstum und der demographische Wandel. Seit einigen Jahren lassen die demographischen Veränderungen - der Alterungsprozess der Gesellschaft und der drastische Bevölkerungsrückgang - zunehmend einen Fachkräftemangel bzw. Fachkräfteengpässe1 in einigen Bereichen des deutschen Arbeitsmarktes sichtbar werden. An dieser Stelle stellt sich die Frage, wie dieses zukünftige Problem, welches eng mit dem wirtschaftlichen Wachstum zusammenhängt, gelöst werden kann. In vielen entwickelten Industrieländern - so auch in Deutschland - wird ein Bedarf an kontinuierlicher Niederlassung von MigrantInnen2 konstatiert, um die steigende Lebensdauer der Bevölkerung und die sinkende Zahl der Erwerbstätigen im Zuge des demographischen Wandels zu kompensieren. In erster Linie geht es hier nicht mehr um die Anwerbung von un- und angelernten Arbeitern wie sie noch in den 60er und 70er Jahren üblich war, sondern um die Anwerbung hochqualifizierter Fachkräfte3 (vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 51). Die Industrieländer haben die Zuwanderungspolitik als Instrument ihrer Wirtschafts- und Strukturpolitik entdeckt, mit dem sie Engpässe in bestimmten Arbeitsmarktsektoren decken wollen. Der Begriff 'hochqualifiziert' nimmt somit auch in der aktuellen politischen Diskussion um Zuwanderung in Deutschland einen zentralen Stellenwert ein. In den letzten Jahren ist die Anwerbung und Einbindung von hochqualifizierten Personen als denkbare Strategie verstärkt in der Diskussion. Es wird davon ausgegangen, dass die Diskrepanz zwischen einem demographisch bedingten Rückgang des Angebotes an verfügbaren hochqualifizierten Fachkräften und einer konstant hohen Nachfrage nach eben jenen mit Hilfe einer qualifizierten Zuwanderung von Personen aus dem Ausland kompensiert werden kann. Die Thematik rund um die Fachkräfteentwicklung trägt auf diese Weise neue Impulse in die Migrations- und Integrationsforschung. Es ist eine Abkehr von einer defizitorientierten Sichtweise zu erkennen. Der Blick richtet sich nicht mehr allein auf die Defizite und Integrationsschwierigkeiten von ImmigrantInnen, sondern es werden auch die positiven Effekte auf die Produktivität und Innovationsfähigkeit von Wirtschaft und Gesellschaft analysiert. Es geht zunehmend um die Frage, wie wir die Potenziale von Zugewanderten nutzen können und in welchem Ausmaß die Bundesrepublik auf die Zuwanderung angewiesen ist, um den Fachkräftebedarf zu decken (vgl. Roth 2013: 3). Deutschland befindet sich derzeit in einem "sich verschärfenden Wettbewerb um knappes internationales Humankapital" mit anderen westlichen Industriestaaten (Meinhardt 2008: 219). Dieser globale Kampf4 um die besten Köpfe - also das gezielte Anwerben von hochqualifizierten Fachkräfte - wird bereits seit Längerem unter dem Stichwort 'Brain Gain'5 diskutiert (vgl. Heß 2009b: 11; vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 13). Die Ausgangslage Deutschlands im gegenwärtigen Wettbewerb um Zuwanderung scheint günstig. Deutschland gehört mittlerweile zu den wichtigsten Einwanderungsländern der Welt (vgl. SVR 2014: 161). Durch die Krise in den südlichen EU-Staaten, die neuen Bestimmungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit für osteuropäische Länder und der gestiegenen Nachfrage nach hochqualifizierten Fachkräften konnte Deutschland seit 15 Jahren wieder deutliche Zuwanderungsgewinne verzeichnen (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 4). Im Jahr 2012 und auch 2013 sind über eine Million Menschen ins Land gekommen. Zieht man die Abwanderung aus Deutschland ab, dann betrug der Wanderungsgewinn6 in beiden Jahren jeweils mehr als 350.000 Menschen. (vgl. SVR 2014: 45)
Dass die Themen Migration und Integration mittlerweile von hoher gesellschaftspolitischer Relevanz sind und zu einem der zentralen Anliegen der Politik gehören, zeigt auch der vollzogene Bewusstseinswandel innerhalb der Politik. Vor dem beschriebenen Hintergrund begann auch Deutschland die Notwendigkeit einer Neugestaltung der Zuwanderungspolitik zu erkennen und die politischen Rahmenbedingungen den veränderten Herausforderungen anzupassen. Seit Kurzem erst reiht sich die Bundesrepublik Deutschland unter diejenigen Einwanderungsstaaten ein, die die Arbeitsmigration im Sinne der Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften entsprechend ihrer demographischen Bedürfnisse steuert (vgl. ebd.: 9). Mit zahlreichen umfassenden Reformen der deutschen Arbeitsmigrationspolitik in der letzten Dekade, insbesondere der Implementierung der 'Blauen Karte EU' im Jahr 2012 wurden Steuerungsinstrumente für die Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften geschaffen, die zur Fachkräftesicherung beitragen sollen (vgl. Ette et al. 2013: 1). Da das Migrationsgeschehen Deutschlands seit jeher von den wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Umständen bestimmt war, müssen auch für die Migration von Fachkräften geeignete Rahmenbedingungen geschaffen werden, damit die Hochqualifizierten erstens den Standort Deutschland auswählen und zweitens auch bleiben. Bspw. müssen die Einreisebedingungen attraktiv erscheinen, aber auch die deutsche Gesellschaft und die Gesetzgebung müssen diese Zuwanderung zulassen und fördern.
1.2. Fragestellungen und Aufbau der Arbeit
Hintergrund der vorliegenden Arbeit ist, dass Zuwanderung in vielen Industrieländern - in Verbindung mit anderen Maßnahmen - als ein Weg angesehen wird, die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen des demographischen Wandels abzufedern. Demnach befasst sich die Thesis ausschließlich mit der Migration nach Deutschland aus ökonomischen bzw. arbeitsmarktbedingten Motiven und stellt im Speziellen die hochqualifizierten Fachkräfte in den Fokus der Untersuchungen. Damit das Thema überschaubar bleibt und um eine bessere Aussagekraft insbesondere im vierten Kapitel der Thesis zu gewährleisten, wird der Personenkreis der hochqualifizierten Zuwanderinnen und Zuwanderer eingeschränkt und der Blick auf die Zuwanderung aus Drittstaaten7 gelenkt. Somit werden auch in den folgenden Kapiteln die Regelungen und Bestimmungen für die Zuwanderung aus Nicht-EU-Staaten im Mittelpunkt stehen.
Aus diesen vorangegangen Überlegungen ergibt sich die These dieser Masterarbeit:
Der demographische Wandel in Deutschland schreitet immer weiter voran und sorgt für erhebliche Auswirkungen hinsichtlich der Fachkräfteentwicklung. In diesem Sinne sind Fachkräfteengpässe sowohl ein Problem der Gegenwart als auch der Zukunft. Eine qualifizierte Zuwanderung könnte diese Entwicklung abfedern. Allerdings ist die deutsche Zuwanderungs- und Integrationspolitik in ihrer jetzigen noch teilweise restriktiven Gestaltung nicht umfassend genug geeignet, hochqualifizierte Fachkräfte anzuwerben, sie langfristig zu integrieren und so diesen Engpässen auf dem deutschen Arbeitsmarkt entgegenzuwirken.
Dieser These wird sich mithilfe von fünf Forschungsfragen genähert, die jeweils in den verschiedenen Kapiteln beantwortet werden. Dabei werden mehrere Schwerpunkte auf dem Gebiet der Migration aus arbeitsmarktpolitischer Sicht gesetzt. Nach der bereits skizzierten Ausgangslage und den formulierten Fragestellungen der Thesis werden in diesem einleitenden Abschnitt der Forschungsstand und die Datenlage bezüglich der Zuwanderung von Hochqualifizierten dargelegt. Anschließend soll ein Abschnitt zu den begrifflichen Abgrenzungen und Definitionen zu einem besseren Verständnis der Schlüsselbegriffe beitragen. Der zweite Teil der Thesis widmet sich der Beantwortung der Frage: Sieht sich Deutschland als ein Einwanderungsland und welche rechtlichen Regelungen existieren für die gezielte Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften? Mit dem Fokus auf der Frage, ob Deutschland sich zum Einwanderungsland entwickelt hat, wird anhand eines historischen Rückblicks auf den politischen und gesellschaftlichen Umgang mit stattgefundener Zuwanderung nach Deutschland der politische Wandel im Politikfeld Migration und Integration untersucht. Des Weiteren wird in diesem Kapitel der Frage nachgegangen, durch welche zuwanderungspolitischen Instrumente der Steuerung versucht wird, die Zuwanderung von Hochqualifizierten zu begünstigen. Diese Beschreibung der historischen Entwicklung der Zuwanderung und der Arbeitsmigrationspolitik ist für die Arbeit zentral, um die politischen Steuerungsinstrumente für die Zuwanderung besser einordnen und interpretieren zu können. Der Abschnitt beinhaltet auch die rechtlichen Bestimmungen, die für die Zuwanderung nach Deutschland gelten. Vordergründig wird der für diese Arbeit relevante Aufenthaltstitel nach § 19 AufenthG erläutert, da es sich bei Personen mit diesem Aufenthaltstitel ausschließlich um Hochqualifizierte handelt. In einem Zwischenfazit wird noch einmal eine kurze Bilanz der bisherigen Migrations- und Integrationspolitik gezogen und die Stellung der Hochqualifizierten im deutschen Zuwanderungsprozess herausgearbeitet. In einem zweiten Schritt wird dann die Frage beantwortet, vor welchem Hintergrund die Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften gegenwärtig diskutiert wird. Gibt es bereits einen demographisch bedingten, breiten Fachkräftemangel in Deutschland? Welche Strategien gibt es, um der prekären Fachkräfteentwicklung zu begegnen und welche Rolle kann die Zuwanderung hierbei einnehmen? Gelegentliche Wiederholungen aus dem ersten Kapitel sind dabei zugunsten der Eigenständigkeit der einzelnen Abschnitte gewollt. Bevor auf die Folgen des demographischen Wandels näher eingegangen wird, erfolgt zuvor eine Darstellung der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung. Auf der Grundlage von Fachkräfteprognosen werden diverse Strategien diskutiert, welche die resultierenden negativen Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft begrenzen können. Anschließend geht es in diesem Zusammenhang um die verbesserte Qualifikationsstruktur der Neuzuwanderinnen und Neuzuwanderer. Daraufhin folgt eine Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Auswirkungen der qualifizierten Zuwanderung. Auch dieser Teil der Thesis schließt mit einem Zwischenfazit, um die wichtigsten Erkenntnisse zusammenzufassen. Da sich mit der Thematik der Zuwanderung auch das Problem der Integration stellt, wird im folgenden Kapitel die Frage beantwortet: Welche Rolle spielt in diesem Kontext das Instrument der Integration und welche Faktoren sind maßgebend für eine langfristige Integration der hochqualifizierten Fachkräfte? Hierbei wird durch die Blickerweiterung - die Einbeziehung der Frage nach der Integration der Neuankömmlinge - deutlich, dass die politische Steuerung qualifizierter Zuwanderung mehr umfasst als nur die Anwerbung von erwünschten Zuwanderergruppen. An eine erfolgreiche Anwerbung und damit verbundene Zuwanderung muss idealerweise eine erfolgreiche Integration knüpfen. Die Erörterung des Themas der Integration erfordert zunächst eine theoretische Auseinandersetzung mit dem Begriff der Integration. Dafür erfolgt anfangs eine Definition des Integrationsbegriffs und eine Darstellung theoretisch fundierter Erklärungsansätze zur Frage der Integration von ethnischen Minderheiten. Das Integrationsmodell von Hartmut Esser wird als theoretische Basis dieses Kapitels fungieren, da es die wesentlichen Faktoren eines Integrationsprozesses umfasst. Anhand einer Herausarbeitung der wichtigsten Einflussfaktoren für eine langfristige Integration, soll überprüft werden, inwieweit die hochqualifizierten Fachleute in die deutsche Gesellschaft integriert sind oder ob Integrationsschwierigkeiten bestehen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, was getan werden muss, um die Situation noch weiter zu verbessern. Welche Rahmenbedingungen müssen vor allem auch von Seiten der Aufnahmegesellschaft8 in diesem Prozess der Zuwanderung und der Integration gegeben sein, um einen kontinuierlichen Zuzug von hochqualifizierten Fachkräften und deren langfristige Integration zu ermöglichen? Im fünften Kapitel werden hierzu Handlungsmöglichkeiten für eine Ausgestaltung einer Willkommenskultur in Deutschaland gegeben, um die Potenziale der Zuwanderung besser ausschöpfen zu können. In einem abschließenden Exkurs wird ein anderer nationaler Kontext der Rekrutierung und Integration von MigrantInnen als Vergleichsmodell herangezogen. Durch einen Vergleich der deutschen und der kanadischen Zuwanderungspolitik werden notwendige Elemente einer umfassenden Steuerung der Zuwanderung diskutiert und noch vorhandene Defizite in Deutschland offengelegt. Dieser Abschnitt basiert auf der Frage: Können aus der Gestaltung der Zuwanderungspolitik Kanadas einige Handlungsempfehlungen für Deutschland abgeleitet werden? Einen kurzen Rückblick auf die gesamte Arbeit sowie Schlussfolgerungen aus vorangegangenen Abschnitten liefert das letzte Kapitel.
1.3. Stand der Forschung
In diesem kurzen Abschnitt wird ein Einblick in das Forschungsfeld und ein Überblick über die bestehende Fachliteratur zum Thema der Migration von hochqualifizierten Fachkräften gegeben. Hierbei ist anzumerken, dass diese Übersicht keinen Anspruch auf Vollständigkeit hat. Vielmehr sollen solche Studien und Publikationen angesprochen werden, die am meisten zitiert wurden und für die vorliegende Arbeit inhaltlich von Relevanz sind.
Die Wahrnehmung in der Öffentlichkeit und in der Politik war lange Zeit auf Migrationserscheinungen wie illegale Zuwanderung und Flüchtlingsbewegungen gerichtet. Die Migrationsforschung "als eine sich sorgende Subdisziplin" ist vordergründig an einer defizitären Perspektive interessiert und greift somit spezifische Problemlagen von Mig- rantInnen auf (Kolb 2006: 159). Die dominierenden Themen in der Migrationsforschung sind insofern Integration und soziale Ungleichheit. Entsprechend der vorherrschenden defizitären Sichtweise, spielte die Lage der Gruppe der Hochqualifizierten in der Migrationsforschung lange Zeit eine untergeordnete Rolle. Für diese Gruppe erscheinen diese etablierten Forschungsschwerpunkte als eher irrelevant bzw. wenig lohnenswert, da sie nicht mehr dem Bild vom "ungebildeten, kulturell rückständigen, unqualifizierten Zuwanderer" entsprechen (Meinhardt 2008: 219), sondern meist über mehr anstatt über weniger Ressourcen verfügen als die hiesige Bevölkerung und daher voraussichtlich bessere Integrationsbedingungen besitzen (vgl. Kolb 2006: 159).
Die ersten theoretischen und empirischen Ansätze zur Wanderung von Hochqualifizierten entstanden in den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts (vgl. Heß 2009b: 13). In den 70er Jahren rückte die Abwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte - besser bekannt durch die Bezeichnung 'Brain Drain' - in den Vordergrund der Forschung zur Migration Hochqualifizierter. In Deutschland widmete man der Migrationsforschung im Bereich der Hochqualifizierten vergleichsweise erst relativ spät - Anfang der 1990er Jahre - und zögernd erste Aufmerksamkeit (vgl. ebd.: 159; vgl. Meinhardt 2008: 222). Die prekäre Forschungslage basierte auf einer unzureichenden empirischen Datenlage bezüglich der Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften (vgl. Heß 2009b: 14). Über diese Zuwanderergruppe standen lange Zeit keine detaillierten Information und keine geeigneten Daten zur Verfügung. Einerseits existieren unterschiedliche administrative Quellen wie die Wanderungsstatistik oder das Ausländerzentralregister. Diese können zwar der Untersuchung der internationalen Migration dienen, jedoch gibt es hier keine nötigen sozialwissenschaftlichen Kontextinformationen. Andererseits gibt es verschiedene Bevölkerungsstatistiken - wie die Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften oder das Sozioökonomische Panel. Das Problem hierbei ist die zu geringe Stichprobengröße, die ein relativ seltenes Phänomen wie die internationale Migration nicht valide erfassen kann. Studien, die als Datenbasis diese Bevölkerungsstatistiken wählten, konzentrierten sich meist auf die gesamte Zuwanderungsbevölkerung und nicht speziell auf die neu zugewanderten BildungsausländerInnen. (vgl. Ette et al. 2013: 3) Erst seit Kurzem ist die Zuwanderung und die Situation dieser Personengruppe als empirische Größe nachvollziehbar (vgl. Nohl et al. 2010b: 67). Für die Untersuchung der Neuzugewander- ten kann man seit geraumer Zeit auch den Mikrozensus als Datenquelle verwenden (vgl. Ette et al. 2013: 3). Auf Grundlage einer Sonderauswertung des Mikrozensus kann man ein Bild zur Zusammensetzung und Situation der neu zugewanderten Hochqualifizierten zeichnen (vgl. Nohl et al. 2010b: 67). Seitdem wurden einige empirische Studien auf diesem Forschungsgebiet durchgeführt, die zumindest partiell diese Migrationsform näher untersuchen (vgl. Heß 2009b: 15). Gegenwärtig nimmt das Spektrum an neuen Publikationen zu dieser Thematik weiter zu.
Ausgewählte Studien zur Migration hochqualifizierter Arbeitskräfte
S. Gruber/H. Rüßler (2002): Hochqualifiziert und arbeitslos. Jüdische Kontingentflüchtlinge in NRW - Problemaspekte ihrer beruflichen Integration
Untersuchungsgegenstand: Als Forschungsgegenstand der Studie gilt die Arbeitsmarktintegration von hochqualifizierten, jüdischen Kontingentflüchtlingen aus Russland, die im Zuge der 'Green-Card'-Initiative nach Deutschland einreisten.
Ergebnis: Die Gruppe der jüdischen Kontingentflüchtlinge konnte sich trotz rechtlicher Gleichstellung und hoher Qualifikationen auf dem Arbeitsmarkt nicht gut integrieren und fand daher keine ausbildungsadäquate Beschäftigung.
N. Hefele/M. Menz (2006): Wer integriert die Hochqualifizierten? - Ergebnisse zur beruflichen Integration russischsprachiger AkademikerInnen in den Arbeitsmarkt
Untersuchungsgegenstand: Inhalt der Studie ist die Situation hochqualifizierter Spät- aussiedlerInnen und jüdischer Kontingentflüchtlinge und die Rolle der Institutionen bei deren Integration.
Ergebnis: Die Hochschulen bieten - neben einfachen Beratungsangeboten für die Anerkennung von Bildungsabschlüssen oder zur beruflichen Perspektive - keine bzw. dürftige Maßnahmen zur Integrationsförderung an. Zuständigkeiten für Integrationsmaßnahmen sollten vielmehr umstrukturiert werden, und nicht nur bei den Hochschulen liegen.
R. Winkelmann/A. Kunze/ L. Locher/ M. Ward (2001): Die Nachfrage nach internationalen hochqualifizierten Beschäftigten
Untersuchungsgegenstand: Die Studie beschäftigt sich mit der Nachfrage nach internationalen Hochqualifizierten vor dem Hintergrund der steigenden Arbeitskräftemobilität aus Sicht der Unternehmen
Ergebnis: Internationale hochqualifizierte Beschäftigte werden insbesondere wegen ihrer speziellen Qualifikationen eingestellt, die lokal nicht verfügbar sind, seien es internationale Kompetenz oder spezielle Fachkompetenzen.
B. Englmann,/M. Müller (2007): Brain Waste - Die Anerkennung von ausländischen Qualifikationen in Deutschland
Untersuchungsgegenstand: umfassende Analyse der deutschen Anerkennungspraxis sowie die damit einhergehenden Chancen und Probleme
Ergebnis: Es existiert keine Chancengleichheit bei der Anerkennung von ausländischen Abschlüssen. Die Anerkennungsmöglichkeiten hängen weniger von der vorhandenen Qualifikation als vielmehr vom Bundesland und der Zugehörigkeit zu einer Migrantengruppe ab. Die Studie gibt Empfehlungen für eine effizientere Ausübung der Anerkennung für Behörden und Organisationen.
B. Heß (2009): Zuwanderung von Hochqualifizierten aus Drittstaaten nach Deutschland - Eine schriftliche Befragung
Untersuchungsgegenstand: Hochqualifizierte Fachkräfte mit einem Aufenthaltstitel nach § 19 AufenthG
Ergebnis: Diese Studie liefert nähere Informationen über die sozioökonomischen Merkmale der Hochqualifizierten, ihrer Familie und ihrer Migrationsgeschichte sowie zu Bleibe- bzw. Rückkehrabsichten.
1.4. Klärung relevanter Begriffe und theoretischer Grundlagen
Für die weitere Untersuchung sollen zunächst in gebotener Kürze die zentralen Begriffe dieser Arbeit kurz dargestellt und definiert werden. Diese Begriffsbestimmungen sind prioritär, damit deutlich wird, wie in der vorliegenden Thesis die verwendeten Begriffe zu verstehen sind.
Migration
Der Terminus Migration stammt von dem lateinischen Wort 'migrare' ab und bedeutet übersetzt 'wandern' oder 'wegziehen' (vgl. Han 2010: 5). Aus der Etymologie lässt sich bereits ableiten, dass es sich um einen Prozess regionaler Mobilität handelt. Ein sehr allgemein gehaltener Migrationsbegriff beschreibt demnach eine Wanderung, bei der Menschen oder ganze Gruppen ihre Heimat verlassen und andernorts einwandern. Angesichts der Komplexität und des interdisziplinären Charakters des Phänomens der Migration gibt es in der Fachliteratur keine einheitliche Definition des Begriffs (vgl. Oswald 2007: 13). Etliche Fachgebiete - wie die Soziologie und die Demographie, die Geographie, die Wirtschafts- und Politikwissenschaften - tragen zur Interdisziplinarität des Forschungsgegenstandes Migration bei und konzentrieren sich auf unterschiedliche Aspekte der Migration. In Anlehnung an Oswald wird in der Soziologie Migration als "ein Prozess der räumlichen Versetzung des Lebensmittelpunktes, also einiger bis aller relevanter Lebensbereiche, an einen anderen Ort, der mit der Erfahrung sozialer, politischer und/oder kultureller Grenzziehung einhergeht", definiert (vgl. ebd.: 13). Zu diesen Lebensbereichen werden das Wohnumfeld, die Familie, die Erwerbstätigkeit und das dazugehörige Einkommen, soziale Beziehungsstrukturen sowie kulturelle und polittische Orientierungen gezählt (vgl. ebd.: 15). Anhand dieser relativ komplexen Definition wird deutlich, dass sich die Grenzziehungen nicht nur auf die Überwindung räumlicher Distanzen beziehen, sondern auch auf die erforderliche psychosoziale Leistung. Um sich in ihrer neuen Umwelt zurechtzufinden, müssen sich die MigrantInnen in einem langwierigen Prozess neue Kompetenzen aneignen (vgl. ebd.: 16). Für die soziologische Begriffsbestimmung im Rahmen dieser Arbeit ist des Weiteren das Kriterium des dauerhaften Wohnortwechsels konstitutiv. Nach diesem Begriffsverständnis fällt nicht jede räumliche Bewegung von Individuen unter den Begriff der Migration (vgl. Han 2010: 6). Das bedeutet, dass räumliche Bewegungen ohne einen dauerhaften Wechsel begrifflich nicht dem Phänomen der Migration zugeordnet werden. In dieser Thesis beschreibt die Migration eine dauerhafte räumliche Versetzung des Lebensmittelpunktes, die mit einer Grenzüberschreitung einhergeht und eine Veränderung im bestehenden sozialen und kulturellen Bezugssystem bedeutet.
Folgt man der weiteren Begriffserklärung nach Oswald, versteht man unter Migration eine Vielfalt von Mobilitätsphänomen. Eine Typologie kann bei dem Versuch einer differenzierten Begriffsbestimmung Abhilfe schaffen, indem je nach beschreibendem Interesse verschiedene Aspekte betrachtet werden können. Der räumliche Aspekt umfasst die Zielrichtung bzw. die zurückgelegte Distanz bei der Wanderung. Hierbei kann man zwischen der Binnenwanderung innerhalb einer Gesellschaft - Land-Stadt-Migration oder Wanderung über Regionalgrenzen - und der internationalen Wanderung - kontinentale und transkontinentale Migration -, die über Staatsgrenzen hinweg geschieht, unterscheiden. Der zeitliche Aspekt bezieht sich auf die temporäre Wanderung - Saison- und Pendelmigration - oder die dauerhafte Wanderung bzw. Immigration. Bei dem Aspekt der Wanderungsentscheidung wird zwischen einer freiwilligen Migration - Arbeitsmigration, Studienaufenthalte - und einer erzwungenen Migration - wie Flucht, Vertreibung - unterschieden. Der Ortswechsel kann hier also passiver oder aktiver Art sein. Der Aspekt des Umfangs der Migration beinhaltet Einzel- bzw. Individualwanderungen oder aber Gruppen- bzw. Kettenwanderungen. (vgl. Oswald 2007: 65f.) Im Folgenden wird die internationale Arbeitsmigration nach Deutschland betrachtet.
Aufgrund der beschriebenen Komplexität von Migrationsprozessen gibt es auch keine allgemeingültige Migrationstheorie, welche die Bestimmungsgrößen der Zuwanderung umfassend beantwortet. Gründe, die Menschen dazu bewegen ihre Herkunftsregion zu verlassen und in ein anderes Land zu migrieren, sind vielfältig. Jede Migrationsentscheidung wird von zahlreichen Faktoren geprägt, die sowohl mit der Situation im Herkunftsland als auch mit den Zukunftsaussichten im Aufnahmeland in Verbindung stehen (vgl. Alichniewicz et al. 2014: 10f). In der Ursachen- und Motivforschung9 werden vor allem die klassischen Push- und Pull-Modelle herangezogen, um die migrationstheoretischen Aspekte weiter zu sortieren und die verschiedenen Ursachen der Migrationsentscheidungen zu bestimmen. Grundsätzlich wird zwischen Push- und Pull-Faktoren unterschieden. Bei den sogenannten Push-Faktoren handelt es sich um Abstoßungsfaktoren seitens des Heimatlandes. Darunter fallen bspw. Aspekte wie Arbeitslosigkeit, geringes Lohnniveau, politische und religiöse Verfolgung oder Kriege, welche die Mensehen zur Auswanderung veranlassen (vgl. Han 2010: 13). Neben den Gründen, das Heimatsland zu verlassen, spielt auch eine Rolle, aus welchen Gründen z.B. Deutschland als Zielland ausgewählt wurde. Zu diesen Pull-Faktoren zählen Anziehungskräfte seitens des Ziellandes - wie z.B. eine politische und wirtschaftliche Stabilität eines Landes, bessere Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten oder die bestehende Zuwanderungspolitik des Aufnahmelandes (vgl. ebd.: 13). Solche Push- und Pull-Modelle dienen weniger als umfassender Erklärungsansatz der komplexen Bestimmungsfaktoren der Migration als vielmehr einem ersten Ordnungsversuch bzw. einer allgemeinen Abwägung von Migrationsgründen (vgl. ebd.: 71). Daher ist eine Erweiterung des Push-Pull- Modells, die auch weiteren Gelegenheitsstrukturen Rechnung trägt, von Vorteil (vgl. Treibel 2003: 42; vgl. Oswald 2007: 72). Neben wirtschaftlichen Faktoren beeinflussen auch soziokulturelle Aspekte die Migration. Beispiele hierfür sind die kulturelle Distanz zwischen Herkunfts- und Zielland, dazu gehört die Sprache und das Wertesystem. Kulturelle Gemeinsamkeiten können die Anpassungs- und Integrationskosten in der Aufnahmegesellschaft erheblich senken. Ein weiterer Aspekt sind die vorhandenen sozialen Netzwerkstrukturen zwischen Herkunfts- und Zielland (vgl. Alichniewicz et al. 2014: 18). Auf diese Weise können sich die MigrantInnen z.B. über einen Austausch im sozialen Netzwerk vorab relevante Informationen über das Zielland einholen.
Die für die Bearbeitung der Fragestellungen dieser Thesis relevante Migrationsform ist die Arbeitsmigration. Diese Migrationsart beschreibt die räumliche Versetzung des Lebensmittelpunktes zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Es wird angenommen, dass die Migrationsentscheidungen im Zuge einer Arbeitsmigration primär nicht durch spontane, äußere Einflüsse wie Naturkatastrophen und politische oder religiöse Verfolgung ausgelöst werden. Pull-Faktoren haben hier einen stärkeren Einfluss auf die Zuwanderungsentscheidung als die Push-Faktoren (vgl. Heß 2009b: 60ff.). Ausgehend von dieser Vorstellung müssen andere Faktoren gesucht werden, die hier zu Grunde liegen könnten.10 Der allgemeine Wunsch nach besseren Lebensbedingungen scheint das zentrale Motiv zu sein. Ein höheres Einkommen, bessere Arbeitsplatzchancen etc. gelten hier als Auslöser zur Migration. (vgl. Guth 2007: 4; vgl. Han 2010: 198ff.) Demnach orientieren sich die ökonomisch motivierten ArbeitsmigrantInnen vor allem an wirtschaftlichen Möglichkeiten des Ziellandes. Die Arbeitsmigration hat generell zwei bestimmende Faktoren. Zum einen sind dies die strukturellen Bedingungen der Wirtschaft. Die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes bestimmt die Nachfrage nach Arbeitskräften. Denn wenn der Bedarf an Arbeitnehmerinnen in einer wachstumsorientierten Wirtschaft durch das Angebot an einheimischen Arbeitskräften nicht mehr gedeckt werden kann, wird die Nachfrageseite daran interessiert sein, ihren Mehrbedarf durch Arbeitskräfte aus dem Ausland zu kompensieren. (vgl. ebd.: 74) Neben der Bereitschaft, die die Mig- rantlnnen mitbringen müssen, spielt auch die Öffnung des Arbeitsmarktes für eine Zuwanderung von ausländischen Arbeitnehmerinnen, die durch die rechtlichen Regelungen der Arbeitsmarktpolitik bestimmt wird, eine Rolle. Zum anderen ist somit auch die Arbeitsmarktpolitik eine entscheidende Determinante (vgl. ebd.: 74).
Migrantin
Im öffentlichen Diskurs wurden über Jahrzehnte hinweg verschiedene Begriffe für die nach Deutschland zugewanderten Menschen geprägt. Beispiele sind 'Ausländer', 'Einwanderer', 'Migranten' etc. Es handelt sich bei allen Bezeichnungen um eine heterogene Gruppe, die sich bspw. hinsichtlich ihrer Herkunft, ihrer Migrationsmotive oder auch ihres rechtlichen Status unterscheidet. Dennoch besteht hierbei eine Begriffsproblematik. Die wechselnden Bezeichnungen zeugen von einer schwierigen Suche nach einem korrekten sprachlichen Umgang mit diesem Personenkreis. In den 60er Jahren war der Ausdruck des 'Gastarbeiters' gebräuchlich. Während dieses Wort bis in die 70er Jahre hinein der dominante Begriff zur Bezeichnung von MigrantInnen war, wurde es in den 80er Jahren der Terminus des 'Ausländers'. Dieser Ausdruck bestimmt jedoch auch - als soziale Konstruktion - entscheidend die gesellschaftliche Position, indem er teilweise integrationshemmende Nebenbedeutungen beinhaltet. Diese Bezeichnung impliziert das Fremde, das Ausgegrenzte (vgl. Oswald 2007: 21). Ende der 90er Jahre setzte sich zunehmend der Begriff 'Migrantin' durch. In dieser Arbeit wird vordergründig dieser neutrale Ausdruck verwendet, wobei die Begriffe 'Zuwanderin' und 'Zuwanderer' synonym benutzt werden. Die Thesis konzentriert sich ausschließlich auf Migrantinnen der ersten Generation. Es geht um im Ausland geborene Menschen, die selbst eine Migrationserfahrung gemacht haben und auf längere Zeit ihren Lebensmittelpunkt über nationale Grenzen hinweg verlagert haben.
Hochqualifizierte Fachkräfte
Diese Arbeit thematisiert die Zuwanderung und Integration von Bildungsausländerinnen. Es geht um Migrantinnen, die nach einer erfolgreichen beruflichen Ausbildung oder einem akademischen Abschluss nach Deutschland migrierten. Bildungsausländerinnen haben demnach ihren letzten Bildungstitel vor der Migration im Ausland erworben (vgl. Nohl et al. 2010: 14).
Unter hochqualifizierten Zugewanderten werden generell Menschen verstanden, "die ein hohes Ausbildungsniveau und innovative Fähigkeiten erlangt haben, die zudem weltweit eingesetzt werden können" (Süssmuth 2008: 2). Die Definition des Wortes 'hochqualifiziert' variiert jedoch in den verschiedenen Studien. In vielen Untersuchungen wird die Qualifikation anhand des Bildungsabschlusses gemessen, welche allerdings nur auf der formalen Bildung basiert (vgl. Heß 2009b: 14). Diese Operationalisierung ist problematisch, da verschiedene universitäre Bildungsabschlüsse mit unterschiedlichen Niveaus existieren, welche auf unterschiedlichste Weise durch mögliche Arbeitgeberinnen anerkannt werden oder eben nicht. Die tatsächliche Berufsausbildung und -qualifikation bleiben hierbei unbeachtet. Die OECD11 erarbeitete 1995 zusammen mit dem Statistischen Bundesamt der EU ein neues Konzept zur Erfassung von hochqualifizierten Personen, auf welches sich die Mitgliedstaaten, zu denen auch Deutschland gehört, 2002 geeinigt haben. Die dort verwendete Definition zur Messung der Humanressourcen im Wissenschafts- und Technologiebereich basiert auf zwei Kriterien. (vgl. ebd.: 14) Nach diesem 'Human Resources devoted in Science and Technology'- Konzept sind Personen hochqualifiziert, wenn sie entweder eine entsprechende tertiäre Ausbildung abgeschlossen haben oder in einem Beruf im Bereich der Wissenschaft und Technik oder als leitende Angestellte tätig sind (vgl. Hunger 2003: 19). Für Deutschland wurde erstmals eine Definition explizit im Zuwanderungsgesetz 2005 vorgenom- men12. Nach deutschem Aufenthaltsgesetz13 sind hochqualifizierte Fachkräfte Wissenschaftler mit besonderen fachlichen Kenntnissen, Lehrpersonen in herausragender Funktion, Spezialisten und leitende Angestellte mit einem festgesetzten Mindestgehalt.
Diese Definition findet auch in dieser Arbeit Anwendung, da speziell im Kapitel 4.2. dieser Personenkreis im Mittelpunkt der Untersuchung steht. Die Ausdrücke 'hochqualifizierte Zugewanderte', 'hochqualifizierte MigrantInnen' und 'Hochqualifizierte' werden synonym verwendet.
Weitere zentrale Begriffe dieser Arbeit werden in den nachstehenden Kapiteln an entsprechender Stelle erläutert.
2. Deutschland - Ein Einwanderungsland
Die vielfach diskutierte Frage, ob die Bundesrepublik Deutschland ein Einwanderungsland ist, wird immer wieder gerne aufgegriffen. Lange Zeit lautete das offizielle regierungsamtliche Dogma, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei und die 'GastarbeiterInnen' mit der Zeit wieder in ihre Heimat zurückkehren werden (vgl. Pries 2012: 216). Dass dies eine kontrafaktische Selbstbeschreibung Deutschlands blieb, zeigt ein Blick in die Geschichte. Obwohl die in den letzten Jahrzehnten erfolgte Zuwanderung nach Deutschland nicht kontinuierlich ablief, sondern von Brüchen gekennzeichnet war, manifestierte sich allmählich der Wandel von Aus- zum Einwanderungsland - wenngleich dies lange Zeit politisch nicht anerkannt wurde.
Die Thematik um den Zuzug von ausländischen Arbeitskräften ist keineswegs neu, sondern besteht schon seit etlichen Jahren in Deutschland. Um zu verstehen, weshalb insbesondere die Migration von hochqualifizierten Fachkräften eine herausragende Stellung im deutschen Zuwanderungsprozess einnimmt, muss zunächst ein Überblick darüber geschaffen werden, wie der Migrationsprozess nach Deutschland ausgesehen hat und welche politischen Maßnahmen und Konzepte diesen begleitet haben. Zuerst wird kurz auf die historische Entwicklung der Zuwanderung nach Deutschland eingegangen. Hierbei werden die Historie sowie die Denkrichtungen bezüglich der Einwanderung von MigrantInnen anhand von Eckdaten der deutschen Migrationsgeschichte erläutert. Es wird bewusst etwas weiter in der Historie zurückgegriffen, um Trendlinien deutlich aufzuzeigen. Der historische Abriss beginnt mit der 'Gastarbeiter'-Anwerbung in den 50er Jahren und schließt mit der Beschreibung der derzeitigen Situation anhand aktueller Zahlen. Die Unterteilung in zwei Zeitabschnitte - zum einen die Entwicklungen vor 1998 und zum anderen nach 1998 - soll dem besseren Verständnis dienen und den bedeutenden Wendepunkt in der Ausländer- und Zuwanderungspolitik verdeutlichen, der mit einem Regierungswechsel zu diesem Zeitpunkt in Zusammenhang steht. In Bezug auf die in dieser Thesis relevante Zuwandergruppe der Hochqualifizierten liegt der Fokus auf den rechtlichen Regelungen und den politischen Maßnahmen zur Steuerung der Zuwanderung, die nach 1998 entwickelt worden sind. Hierbei werden bestimmte Ausnahmeregelungen erläutert, die speziell für die Rekrutierung hochqualifizierter, ausländischer Arbeitskräfte geschaffen wurden. Anhand dieser politischen Maßnahmen wird deutlich, welche besondere Stellung diese Zuwanderergruppe innerhalb der Zuwanderungspolitik einnahm und auch heute noch einnimmt. Auch bei den Erläuterungen der derzeitigen Zuwanderungsbestimmungen wird vordergründig auf die Richtlinien für hochqualifizierte Fachkräfte eingegangen, da sonst der Rahmen dieser Arbeit überschritten werden würde. Im zweiten Teil wird näher auf den gesellschaftlichen Einfluss einzelner politischer Maßnahmen eingegangen, um zu verdeutlichen, inwieweit sich die gesellschaftliche Wahrnehmung von MigrantInnen im Laufe der Zeit verändert hat. Abschließend sollen im Zwischenfazit kurz die Ergebnisse des Kapitels zusammengefasst werden.
2.1. Historische Entwicklung der Zuwanderung und der Arbeitsmigrationspolitik
Seit jeher konnten Migrationsbewegungen von Menschen festgestellt werden. Sie gehören zum "festen Bestandteil der Kulturgeschichte der Menschheit" (Han 2005: 5). Daher ist es nicht überraschend, dass auch die Geschichte Deutschlands durch zahlreiche Migrationsbewegungen geprägt ist - sowohl von Wanderungen von Ausländern14 nach Deutschland als auch von Wanderungen von Deutschen ins Ausland. Mit Ersterem wird sich dieses Kapitel der Arbeit befassen. Bezeichnungen der ausländischen Arbeitskräfte wie 'SaisonarbeiterInnen', 'FremdarbeiterInnen', 'GastarbeiterInnen' und 'Fachkräfte' dienen als hilfreiche Orientierungspunkte und markieren wichtige zeithistorische Etappen in der Geschichte der deutschen Arbeitsmigrationspolitik. Insgesamt durchlief die Migrationspolitik in der Bundesrepublik - in einer wechselvollen Geschichte der Auswanderungen und Einwanderungen ab 1955 bis heute - fünf verschiedene Phasen.15 Es handelt sich hierbei um Phasen, in denen mal die Rückkehrförderung und mal Ansätze der Integrationsförderung im Mittelpunkt standen. Die Untersuchung jeder dieser Phasen beinhaltet die Beschreibung der jeweils relevanten Etappen des politischen Prozesses. Allerdings können diese Phasen nur in Grundzügen nachgezeichnet werden, wobei der Schwerpunkt auf den Zuwanderungsregelungen für hochqualifizierte Fachleute liegt.16
2.1.1. Entwicklungen vor 1998
1. Phase:1955-1973 Anwerbephase
Betrachtet man die Entwicklung der deutschen Arbeitsmigrationspolitik seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges, so haben die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen eine zentrale Bedeutung. Dementsprechend resultierte bspw. die erste Einwanderungswelle aus den Nachkriegsfolgen in Deutschland. Der Zweite Weltkrieg forderte Millionen von Kriegsopfern und etliche Kriegsgefangene. Demzufolge fehlten dem Nachkriegsdeutschland wichtige Arbeitskräfte für einen wirtschaftlichen Aufschwung. Aus diesem Grund forcierte die Wirtschaft die Anwerbung von Ausländern (vgl. Sackmann 2004: 72). Mitte der 50er Jahre begann somit die eigentliche Geschichte der Arbeits- migrantInnen, die im öffentlichen Sprachgebrauch euphemistisch als 'GastarbeiterInnen' bezeichnet wurden. Ab diesem Zeitpunkt wurde von der Bundesrepublik Deutschland die Zuwanderung von AusländerInnen aus wirtschaftlichen Gründen initiiert. Als zentrales migrationspolitisches Instrument galten zu dieser Zeit Anwerbeabkommen. So kam es nach und nach zu Anwerbeabkommen, die zunächst noch zwischenstaatlich geregelt wurden. Hauptsächlich wurden Gastarbeiter Innen aus Südeuropa rekrutiert. Im Jahr 1955 unterzeichnete die Bundesregierung das erste aus einer Reihe folgender An- werbeabkommen: das deutsch-italienische Anwerbeabkommen. Diese Unterzeichnung löste erstmalig eine starke Zuwanderung von sogenannten GastarbeiterInnen nach Deutschland aus (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 9). Das Abkommen mit Italien reichte nicht aus, um das wirtschaftliche Defizit des Landes wieder auszugleichen. Insbesondere mit dem Einsetzen des 'Wirtschaftswunders' wuchs die Nachfrage nach Arbeitskräften weiter. Es entstand eine große Nachfrage nach ungelernten bzw. geringqualifizierten ArbeitnehmerInnen, die nicht über den inländischen Arbeitsmarkt gedeckt werden konnte (vgl. OECD 2013: 68). Die Bundesrepublik Deutschland musste dem Problem des Arbeitermangels mit weiteren Anwerbeabkommen mit Staaten aus den Mittelmeerraum entgegenwirken. Es folgten im Jahr 1960 entsprechende Vereinbarungen mit Griechenland und Spanien, 1961 mit der Türkei, 1964 mit Portugal und schließlich 1968 mit dem damaligen Jugoslawien (vgl. Meier-Braun/Weber 2013: 17). Diese bilateralen Anwerbeabkommen stellen einen Meilenstein innerhalb der Zuwanderungspolitik dar und gelten als zentrale Ereignisse der deutschen Migrationsgeschichte (vgl. Rahner 2011: 29). Die Folge dieser Anwerbung war eine rasche Zunahme der Arbeitsmigration. Die Zahl der Ausländerinnen in der Bundesrepublik Deutschland stieg zwischen 1961 und 1974 um 3,5 Mio. Menschen an und erreichte somit ihren Höhepunkt (vgl. Oswald 2007: 82). Die Anwerbung von Gastarbeiterinnen war als wirtschaftliche Maßnahme zur Beseitigung konjunkturell und demographisch bedingter Engpässe auf dem deutschen Arbeitsmarkt konzipiert, um schnellstmöglich den Arbeitskräftebedarf der Wirtschaft zu decken (vgl. Tietze 2008: 35). Aber im Wesentlichen diente die Anwerbungspolitik dem Zweck, "zur Verrichtung der niederen Arbeit anspruchslose ausländische Arbeiter nach Deutschland zu holen" (Meinhardt 2008: 218). Bereits an dieser Stelle wird deutlich, dass die Migrationsprozesse, die in der Nachkriegszeit Deutschlands stattfanden, unter anderen Aspekten als die - in dieser Arbeit zentrale - Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitskräften aus dem Ausland stattfanden (vgl. Tietze 2008: 35). Orientiert an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes konzentrierte sich die Anwerbungspolitik somit auf die Gewinnung gering- bis mittelqualifizierter Arbeitnehmerinnen (vgl. ebd.: 35). Diese Phase der deutschen Arbeitsmigrationspolitik kann man - so wie der Migrationsforscher Klaus Bade es formuliert - auch als Phase des "organisierten Unterschichtenimports" bezeichnen (Bade 2006 zit. nach Meinhardt 2008: 219). Die systematisch angeworbenen Gastarbeiterinnen hatten die Funktion eines "Konjunkturpuffers". Sie wurden vor allem in unattraktiven und unterbezahlten Stellen eingesetzt, sollten ohne Familienanschluss kommen und nach ein paar Jahren wieder in ihre Heimatländer zurückkehren. (vgl. Sackmann 2004: 73) Die entsprechende Bezeichnung der Migrantinnen als 'Gastarbeiterinnen' symbolisierte den Zuwanderern sowie der deutschen Bevölkerung eine zugedachte Rolle des Gastes und die damit verknüpfte Annahme eines vorübergehenden Aufenthalts. Im Rahmen dieser Rekrutierung sollten die Arbeiterinnen ausschließlich in ökonomischer Hinsicht integriert werden. Der Gedanke eines befristeten Aufenthaltsrechts fand im sogenannten Rotationsprinzip seine Umsetzung. Die in ihre Heimat zurückkehrenden Arbeitsmigrantinnen sollten - je nach Bedarf - durch neu einwandernde Arbeitskräfte ersetzt werden, deren Aufenthalt in gleicher Weise befristet werden sollte (vgl. OECD 2013: 68). Auf diese Weise versuchte man einen gewissen Durchlauf an Arbeitskräften zu erzielen. In der Anfangsphase der Gastarbeitermigration war der temporäre Charakter der Beschäftigung und das damit verbundene Rotationsmodell zur Überbrückung des Arbeitskräftemangels nicht umstritten. Das anfänglich für wirksam befundene Rotationsprinzip sah sich in den späten 60er Jahren langsam mit Widerstand konfrontiert und wurde zunehmend in Frage gestellt. insbesondere für die Unternehmen brachte die ständige Rotation wesentliche Nachteile . Sie wollten die ausgebildeten Arbeitskräfte nicht gleich wieder gehen lassen und nicht ständig neue Arbeitnehmerinnen anstellen und einarbeiten (vgl. Sackmann 2004: 73).
Ebenso lag dieses Rotationsmodell mit der Zeit auch nicht mehr im Interesse der Mig- rantlnnen, die ihre vergleichsweise gut bezahlte Beschäftigung nicht aufgeben wollten (vgl. OECD 2013: 68). Das Ergebnis des Widerstands war eine vergleichsweise seltene Rückkehr der GastarbeiterInnen und eine zunehmende dauerhafte Niederlassung seit Ende der 60er Jahre (vgl. ebd.: 68). Trotz dieser 'Rückkehrillusion' beschränkte sich die Ausländerpolitik noch lange Zeit lediglich auf eine Arbeitsmarkt- und weniger auf eine Integrationspolitik. In diesem Sinne kam es seitens der deutschen Politik zu keiner weiteren Integration der GastarbeiterInnen, da keine Notwendigkeit dafür gesehen wurde. Es wurde weiterhin davon ausgegangen, dass die Arbeiterinnen nach Beendigung ihrer Arbeitsverträge wieder in ihre Heimat zurückkehren würden. 1971 wurde auf die Kritik reagiert und die Bundesrepublik Deutschland schaffte Möglichkeiten zur Verlängerung von Aufenthaltsgenehmigungen und zur Familienzusammenführung - mit weitreichenden Folgen wie sich bald darauf feststellen ließ (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 10).
Zusammenfassend kann man sagen, dass die wirtschaftlich geprägten Anwerbeabkom- men mit den mediterranen Anrainerstaaten für Deutschland erhebliche Vorteile mit sich brachten und der wirtschaftliche Aufschwung des Landes vor allem den GastarbeiterInnen zu verdanken ist.
2. Phase: 1973-1980 Konsolidierungsphase mit ersten Integrationsversuchen
An diese lange Phase der Gastarbeiteranwerbung schloss sich eine Phase an, in der sich die Frage stellte, ob es sich bei den ArbeitsmigrantInnen nicht um mehr als nur um Gäste auf Zeit handelte. Für die Zuwanderung von AusländerInnen nach Deutschland markierte das Jahr 1973 einen wesentlichen Einschnitt. Trotz einer vermeintlich positiven Haltung gegenüber der Arbeitsmigration kam es in der deutschen Politik allmählich zu ersten Auseinandersetzungen über eine notwendige Begrenzung der Zuwanderung von AusländerInnen. Auslöser dieser Reaktionen war der Strukturwandel am Arbeitsmarkt. Im Laufe der 70er Jahre verschlechterte sich die Lage des deutschen Arbeitsmarktes. Deutschland wurde im Zuge der Öl- und Wirtschaftskrise von der bislang größten Wirtschaftsrezession ihrer Geschichte getroffen. (vgl. Alichniewicz et al. 2014: 6) Der Arbeitskräfteengpass im Nachkriegsdeutschland hatte sich in ein Überangebot an Arbeitskräfte gewandelt, das sich in einer steigenden Arbeitslosenzahl äußerte (vgl. Hell 2005: 78f.). Vor dem Hintergrund der Öl- und Wirtschaftskrise verkündete die Bundesregierung im Oktober 1973 die Beendigung der Anwerbeverfahren und es wurde mit verschiedenen Maßnahmen auf eine Rückkehr der ArbeitsmigrantInnen hingewirkt (vgl. Alichniewicz et al. 2014: 6). Ein weiterer Grund für die Verringerung der Ausländerbeschäftigung und des damit einhergehenden Anwerbestopps bestand in der Unsicherheit und dem Misstrauen gegenüber der längeren Aufenthaltsdauer der AusländerInnen (vgl. Bade 2000: 320). Es wurden Bedenken bezüglich einer faktischen Zuwanderungssituation, damit einhergehender sozialer Probleme und eines Anstiegs der Sozialkosten geäußert. Dieser Anwerbestopp zielte auf eine Begrenzung der Ausländerbeschäftigung und folglich stand auch die Ausländerpolitik in dem Zeitraum von 1973 und 1980 unter dem Motto 'Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung'. In dieser Zeit sprach die Bundesregierung von einer 'Integration auf Zeit' und sie ging nach wie vor von einem temporären Aufenthalt und einer späteren Rückkehr in die Heimatländer aus. (vgl. Mehr- länder/Schultze 2001: 10) Die ausländerpolitischen Entscheidungen in der Konsolidierungsphase - wie z.B. das Ende der Arbeitskräfteanwerbung hatten jedoch einen gegenteiligen Effekt und erwiesen sich paradoxer Weise als "Beginn einer faktischen und kontinuierlichen Einwanderung" (Meinhardt 2008: 219). Obwohl die Bundesregierung der Überzeugung war, durch diesen Politikwechsel die Zuwanderung begrenzen zu können, stellte sich der Anwerbestopp somit als eine Illusion der Steuerbarkeit der Einwanderungsbewegungen heraus. Er war eine Intervention mit nicht intendierten Folgen. Es wurde unterschätzt, dass Migrationsprozesse eine gewisse Eigendynamik entfalten. (vgl. Luft 2009: 299) Eine 'Konsolidierung' ganz anderer, nicht beabsichtigter Art wurde ausgelöst und es folgte ein Niederlassungsprozess ausländischer Arbeitskräfte und ihrer Familien. Aus ursprünglichen GastarbeiterInnen wurden dauerhafte Zuwanderinnen und Zuwanderer. Trotz Arbeitslosigkeit oder Kurzarbeit entschieden sie sich für einen dauerhaften Verbleib in der Bundesrepublik und schöpften die Möglichkeiten zum Familiennachzug vermehrt aus (vgl. Hell 2005: 80). Dieses Ergebnis basiert auf einer wesentlichen Ursache. War es bis 1973 noch möglich, nach der Rückkehr ins Herkunftsland später erneut nach Deutschland einzureisen, hätten die ArbeitsmigrantInnen angesichts des Anwerbestopps bei einer Ausreise nicht mehr - zumindest auf legalem Wege - nach Deutschland zurückkehren können (vgl. Hinte et al. 2012: 265; vgl. Meinhardt 2008: 219). Die Verhängung des Anwerbestopps forderte angesichts der die fehlende Rückkehroption den Nachzug der Familienangehörigen geradezu heraus, da es die einzige noch zugelassene Form der Einwanderung war. So wurde durch den starken und nicht zu unterbindenden Familiennachzug17 eine neue Zuwanderungswelle ausgelöst.
Aus der Arbeitermigration wurde eine Familienmigration, die nun die Frage nach der Integration der MigrantInnen aufwarf. In den folgenden Jahren wurde zunächst versucht, den MigrantInnen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erschweren. In diesem Sinne wurde ab 1974 die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an eine Vorrangprüfung gebunden, bei der nachgewiesen werden musste, dass kein deutscher oder anderer Bevorrechtigter für die Stelle in Frage kommt. Des Weiteren wurden für nachziehende Familienmitglieder Wartezeiten eingeführt. (vgl. Angenendt 2008: 11) Die dem Anwerbestopp ursprünglich zugrunde gelegte Idee, die ausländische Bevölkerung in Deutschland zu reduzieren, wurde nicht erfüllt. Zwar sank die Zahl der ausländischen Berufstätigen von 2,6 auf 1,7 Mio., jedoch stieg die Zahl der ausländischen Wohnbevölkerung ab 1976/77 entgegen den Erwartungen der Politik wieder kontinuierlich an (vgl. Meinhardt 2008: 219). Aufgrund der verstärkten Einwanderung der GastarbeiterInnen unterlag auch die Frage nach der Einwanderung einem Wandel hin zu "einer Reflexion der grundsätzlichen Einstellung zur ausländischen Bevölkerung" (Hell 2005: 80). Dabei standen sich zwei gegensätzliche Konzepte als Alternativen gegenüber: Rückkehrforderung und Integration. So wurde 1979 von der 'Bund-Länder-Kommission zur Fortentwicklung einer umfassenden Konzeption der Ausländerbeschäftigungspolitik' erklärt, dass "die Bundesrepublik [...] kein Einwanderungsland [ist]. Sie versteht sich als ein Aufenthaltsland für Ausländern, die in der Regel nach einem mehr oder weniger langen Aufenthalt aus eigenem Entschluss in ihre Heimat zurückkehren" (Hell 2005: 80). Zur gleichen Zeit begann allmählich eine Phase des Nachdenkens über erste Integrationskonzepte. Der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung*18 Heinz Kühn (SPD) verfasste 1979 ein Memorandum mit dem Titel 'Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland' (vgl. ebd.: 80). In dieser kritischen Bestandsaufnahme - besser bekannt unter dem Namen 'KühnMemorandum' - wurde in Zusammenarbeit mit Migrationsforschern festgestellt, dass sich die mit befristeten Arbeitsaufenthalten ausgestatteten GastarbeiterInnen in einer stillen Metamorphose zu EinwanderInnen entwickelt hatten, deren Lebensmittelpunkt Deutschland wurde. Er konstatierte, dass "die künftige Politik gegenüber den heute in der Bundesrepublik lebenden ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familien davon ausgehen [muss], dass hier eine nicht mehr unumkehrbare Entwicklung eingetreten ist und die Mehrzahl der Betroffenen nicht mehr Gastarbeiter sondern Einwanderer sind" (Kühn zit. nach Hell 2005: 80). In diesem Memorandum wurde erstmalig der Wandel "von befristeten Arbeitsaufenthalten über unbefristete Daueraufenthalte in echte Einwanderungsprozesse" politisch anerkannt und Einbürgerungserleichterungen und eine aktive Integrationsförderung gefordert (Bade/Oltmer 2004: 82).
3. Phase: 1980-1998 Abwehrphase
In den darauf folgenden Jahren blieb das Migrationsgeschehen weiterhin durch die Zuwanderung nachziehender Familienmitglieder aus den ehemaligen Anwerbeländern bestimmt. Außerdem gewann eine andere Form der Zuwanderung nach Deutschland zunehmend an Bedeutung. Mitte der 80er Jahre kamen vermehrt Flüchtlinge und Asylsuchende, die aufgrund von wachsenden Konflikten und Kriegen ihre Herkunftsländer verließen, nach Deutschland. Trotz dieser eindeutigen Entwicklungen hielt die Politik an ihrer Fiktion eines 'Nicht-Einwanderungslandes' fest. (vgl. Meinhardt 2008: 219) In der Erklärung der Bundesregierung von 1981 heißt es: "Es bestehe Einigkeit, dass die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland ist und auch nicht werden soll" (Hell 2005: 81). Weiter heißt es: "Nur durch eine konsequente und wirksame Politik der Begrenzung des Zuzugs [...] lässt sich die unverzichtbare Zustimmung der deutschen Bevölkerung zur Ausländer-Integration sichern. Dies ist zur Aufrechterhaltung des soziale Friedens unerlässlich." (Hell 2005: 81). Die Zuwanderungsrestriktionen in dieser Zeit galten als Voraussetzung für die Integration der bereits in Deutschland lebenden MigrantInnen und gleichzeitig für deren Akzeptanz durch die Mehrheitsgesellschaft. Nach einer kurzen Phase des Nachdenkens über Integrationskonzepte kam es demnach erneut zu einer Begrenzungspolitik mit einer noch restriktiveren Praxis, indem man dieser Migrationswelle entgegenwirken wollte. Grund hierfür liegt auch in der gestiegenen Arbeitslosigkeit und der damit einhergehenden negativen Stimmung gegenüber ausländischen Arbeitskräften. Dieses wachsende Unbehagen machte sich zunehmend in der Öffentlichkeit bemerkbar. Im Jahr 1983 gab es mit der Verabschiedung des 'Gesetzes zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern' den Versuch der Bunderegierung unter Helmut Kohl, die GastarbeiterInnen durch finanzielle Anreize zur Rückkehr in ihre Heimatländer zu bewegen (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 11). Ein Zitat aus dem Spiegel veranschaulicht die dahinterstehende Intention: "wie man den Produktionsfaktor Mensch geholt hatte, wollte man ihn auch wieder loswerden" (Becker et al. 2013). Diese Maßnahme der sogenannten Rückkehrhilfe signalisierte den Ausländerinnen eine Unerwünschtheit ihrer selbst seitens der Aufnahmegesellschaft (vgl. Treibel 1990: 48). Die ArbeitsmigrantInnen wurden vielmehr als Gefahrenpotenzial gesehen, als ihnen eine klare Perspektive für einen langfristigen Aufenthalt zu bieten (vgl. Mehrlän- der/Schultze 2001: 10). Die über einen langen Zeitraum existierende Abwehrhaltung zeigte sich auch in den rechtlichen Rahmenbedingungen - wie im Ausländergesetz von 1990, mit dem man ebenfalls die Einwanderung rückgängig zu machen versuchte (vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 17). Allerdings blieb dieser Versuch ohne große Erfolge. Mit dem Fall der Berliner Mauer und der Grenzöffnung der ehemaligen Ostblockstaaten in den frühen 90er Jahren begann eine Periode hoher Einwanderung von Spätaussiedle- rInnen. Neben den fortgesetzten Nachzug von Familienangehörigen stiegen nun auch die Zahlen von Asylsuchenden und von deutschstämmigen SpätaussiedlerInnen aus den östlichen Staaten19 sprunghaft an (vgl. Hell 2005: 136). Diese neue Einwanderungssituation brachte eine Verunsicherung der Bevölkerung mit sich. Soziale Ängste und Frustration wurden spürbar (vgl. Hell 2005: 136). Als Reaktion auf den großen Zuwanderungsdruck durch Asylsuchende und SpätaussiedlerInnen wurde 1993 der von der CDU/CSU, FDP und SPD beschlossene so genannte 'Asylkompromiss' zur Begrenzung der Zuwanderung von AsylbewerberInnen - aber auch AussiedlerInnen - rechtskräftig. In ihm wurde das Grundrecht auf politisches Asyl durch die Drittstaatenregelung eingeschränkt.
Insgesamt kann man festhalten, dass die 80er und 90er Jahre als - so der Soziologe Klaus J. Bade - "verlorenes Jahrzehnt" gelten, da in dieser Zeit keine Fortschritte in Richtung eines umfassenden Zuwanderungs- und Integrationskonzept auszumachen sind (vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 12).
Ausnahmeregelung für hochqualifizierte Fachkräfte: AnwerbestoppausnahmeverOrdnung (1998)
Allerdings wurden bereits 1998 von der Bundesregierung die ersten Maßnahmen einer gezielten Anwerbung und Beschäftigung von ausländischen Hochqualifizierten getroffen (vgl. Tietze 2008: 35). Trotz hoher allgemeiner Arbeitslosigkeit wurden gegen Ende der 80er Jahre in bestimmten Arbeitssegmenten Arbeitskräfteengpässe sichtbar (vgl. Heß 2009b: 17). Aus diesem Grund führte die Bundesregierung 1990 einen Ausnahmekatalog für die Einreise und den Aufenthalt von ausländischen Arbeitskräften ein. Hintergrund war die Schaffung von zusätzlichen, auf bestimmte Berufsbranchen begrenzten und zeitlich befristeten Beschäftigungsmöglichkeiten. Während die Zuwanderung von un- und angelernten ausländischen Arbeitskräften mit dem Anwerbestopp begrenzt wurde, wurde bereits 1990 eine politische Ausnahmeregelung erlassen, mit der sowohl ausländischen AbsolventInnen deutscher und ausländischer Hochschulen sowie ausländischen Fach- und Führungskräften eine Arbeitserlaubnis für mindestens fünf Jahre genehmigt werden konnte20. Diese Ausnahmeregelung erlaubte den Unternehmen - wann immer ein besonderer Bedarf an ausländischen Arbeitskräften bestand - ausländischen Hochqualifizierten eine befristete Tätigkeit in Deutschland zu ermöglichen (vgl. OECD 2013: 77). Eine Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften außerhalb unternehmensinterner Arbeitsmärkte fand allerdings nicht statt. Insgesamt wurden allein im Jahr 2000 über 20.000 befristete Arbeitserlaubnisse erteilt (vgl. Hunger 2003: 44). Jedoch weder in der Öffentlichkeit noch in der Politik wurde dieser Verordnung Aufmerksamkeit geschenkt (vgl. Tietze 2008: 35).
2.1.2. Entwicklungen nach 1998
4. Phase: ab 1998 Akzeptanzphase
An dem Credo des Nicht-Einwanderungslandes sollte sich erst in Folge der Bundestagswahl 1998 mit der Bildung der Regierungskoalition von SPD und Bündnis 90/Die Grünen etwas ändern (vgl. Meinhardt 2008: 219). Der Regierungswechsel bedeutete auch einen politischen Neuansatz in der Ausländer- und Zuwanderungspolitik und es wurde erstmals der Zusammenhang von Einwanderung, Zuwanderung und Integration thematisiert (vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 28). Das Migrationsgeschehen der Vergangenheit wurde anerkannt und auch die früher als Gäste betitelten ansässigen AusländerInnen wurden als Mitbürgerinnen angesehen (vgl. Hell 2005: 95). Mit der Übernahme der Regierungsverantwortung der rot-grünen Koalition war nun auch bei den Politikern die Einsicht vorhanden, dass Deutschland längst ein Einwanderungsland modernen Typs geworden ist (vgl. Meier-Braun 2007: 206). Grundlegende Neuregelungen waren bspw. die Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsrechts, die Einführung erleichterter Einbürgerungsbestimmungen und das nach langjährigen Verhandlungen verabschiedete Zuwanderungsgesetz. Obwohl kurze Zeit nach dem Regierungswechsel - aufgrund von Ängsten und Unsicherheiten vor Rechtsextremismus - wieder Forderungen zur Zuwanderungsbeschränkung laut wurden, sollte der Anerkennung der Zuwanderung durch eine Reform des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts Rechnung getragen werden (vgl. Hell 2005: 95). Mit der Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts wurde ein wesentlicher Schritt in Richtung Akzeptanz der seit längerem bestehenden Einwanderungssituation getan. Mit der Reform wurde die "Entwicklung eines neuen Selbstverständnisses Deutschlands als Einwanderungsland" signalisiert (Mehrländer/Schultze 2001: 11). Am 1. Januar 2000 trat das liberalisierte, offenere Staatsangehörigkeitsrecht in Kraft, welches das bisherige deutsche Reichs- und Staatsangehörigkeitsrecht mit Grundzügen von 1913 ablöste (vgl. Hell 2005: 95). Kern der Reform war die Einbürgerung durch das Geburtsrecht. Das als einwanderungsfeindlich geltende Abstammungsprinzip (ius sanguinis), wonach die Staatsangehörigkeit von den Eltern abgeleitet wird, wurde um das Territorialprinzip des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch die Geburt im Land (ius soli) erweitert (vgl. Hell 2005: 95). Nach diesem Geburtsrecht wird die Staatsangehörigkeit vom Geburtsort abgeleitet. Das neue deutsche Staatsbürgerschaftsrecht ermöglichte es in Deutschland geborenen Kindern hier sesshafter ausländischer Eltern, unter bestimmten Voraussetzungen21 neben ihrer familiären Staatsbürgerschaft auch die Deutsche anzunehmen. Das sogenannte Optionsmodell der doppelten Staatsbürgerschaft sah allerdings auch vor, dass sich die Heranwachsenden beim Erreichen des 23. Lebensjahres - gemäß der Optionspflicht - für eine der beiden Staatsbürgerschaften entscheiden müssen (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 11).22
Ausnahmeregelung für hochqualifizierte Fachkräfte: Green Card -Initiative (2000)
Seit dem Anwerbestopp 1973, welcher als zentrales Element der Zuwanderungspolitik galt, wurde über Jahrzehnte nach dem zentralen zuwanderungspolitischen Leitziel, Arbeitsmigration zu verhindern, gehandelt (vgl. SVR 2014: 72). Die Ansicht, dass eine Zuwanderung angesichts der hohen Arbeitslosigkeit nicht erforderlich sei, wurde par- teiübergreifend vertreten (vgl. SVR 2014: 72). Erst Ende der 90er Jahre - im Rahmen der Globalisierungsdebatten - kamen diesbezüglich erste Zweifel auf. Als sich zunehmend ein wirtschaftlicher Aufschwung in der Informations- und Kommunikationstechnologie (IT) abzeichnete, zeigten sich neue Einsichten und die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften rückte in den Vordergrund (vgl. Meinhardt 2008: 219). In der Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert, als sich dieser rasant wachsende Sektor mit zunehmenden Arbeitskräfteengpässen konfrontiert sah, kam erstmalig Bewegung in die Diskussion um eine aktive Zuwanderungs- und Integrationspolitik und eine politische Umorientierung hin zu einer gewollten Arbeitsmigration nahm ihren Lauf (vgl. OECD 2013: 70). Ab diesem Zeitpunkt wurden die Anstrengungen zur Gewinnung von hochqualifizierten ZuwanderInnen intensiviert. Eine in dieser Hinsicht neue und unerwartete Initiative zur Öffnung der Grenzen für Menschen mit hohen Qualifikationen aus dem Ausland war der im Februar 2000 von Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) angebrachte Vorschlag, eine deutsche 'Green Card' für Hochqualifizierte einzuführen. Dieser Vorstoß, mit dem erstmals wieder seit dem Anwerbestopp 1973 gezielt Arbeitskräfte aus Drittstaaten angeworben wurden, basierte auf der unter Kapitel 2.1.1. erläuterten Anwerb estoppausnahmeverordnung (vgl. Alichniewicz et al. 2014: 7). Der Anwerbe- stopp wurde somit zu Beginn des 21. Jahrhunderts durch eine vorsichtige Öffnung für die Zuwanderung von Fachkräften zunehmend aufgeweicht. Vor dem beschriebenen Hintergrund plädierte Schröder für eine gezielte Anwerbung von qualifizierten Arbeitskräften aus dem Ausland (vgl. Hell 2005: 115). Die Umsetzung dieser Initiative kam kurze Zeit später. 2000 wurde die "Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie" (IT-ArGV) vom Bundesinnenministerium erlassen (vgl. Hell 2005: 116). Dieses Zuwanderungsprogramm ermöglichte ausländischen Spezialistinnen aus der Informationstechnologie aus Nicht-EU-Staaten, die entweder einen Universitäts- oder Hochschulabschluss oder eine Qualifikation in diesem Bereich - die durch ein Jahresgehalt von mindestens 51.000 Euro nachgewiesen werden konnte - hatten einen erleichterten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt (vgl. Tietze 2008: 36). Für die temporäre Beschäftigung der sogenannten 'High-Tech-GastarbeiterInnen' wurde eine Obergrenze von 20.000 Arbeitsgenehmigungen festgelegt. Die Dauer der Beschäftigung bezog sich zunächst auf einen Zeitraum von fünf Jahren. (vgl. Hell 2005: 116) Trotz der Ausweitung der Maßnahme bis Ende 2004 wurde diese Grenze allerdings zu keinem Zeitpunkt erreicht. Insgesamt wurden nur 17.931 solcher Aufenthaltsbewilligungen erteilt (vgl. OECD 2013: 71). Diese geringe Nachfrage nach der 'Green Card' kann jedoch auch damit begründet sein, dass die Regelungen nicht umfassend genug waren und die Restriktionen wie bspw. die zeitliche Befristung des Aufenthalts für die Zuwanderinnen und Zuwanderer nicht attraktiv waren. Das temporäre Zuwanderungsprogramm ähnelte einem 'Gastarbeiterprogramm', da die IT-Spezialisten nach Ablauf ihrer 'Green Card' das Land wieder verlassen mussten. Die Kritik richtete sich ebenso an die Probleme beim Familiennachzug und der damit verbundenen Wartezeit für die Familienmitglieder23 (vgl. Angenendt 2008: 13).
Wichtiger als der eher geringe quantitative Erfolg der Anwerbung war das Anstoßen einer neuen deutschen Debatte über die Arbeitsmigration, die mit dieser Offensive eingeleitet wurde (vgl. Mehrländer und Schultze 2001: 51). Die Überlegungen rund um die deutsche 'Green Card' markierten einen Perspektivwechsel von einer restriktiven hin zu einer proaktiven, arbeitsmarktorientierten Migrationspolitik, die auf die Zuwanderung qualifizierter Arbeitnehmerinnen gerichtet war (vgl. ebd.: 17; vgl. Nohl et al. 2010a: 9; vgl. Heß/Loeffelholz 2011: 18). Diese Neuorientierung beschrieb eine Hinwendung zu einer Politik, die einen zielgerichteten Steuerungsprozess umfasst, mit dem Ziel, Engpässe auf dem Arbeitsmarkt zu beheben. Die 'Green Card' hat den Zuwanderungsdiskurs, der über Jahre hinweg einseitig auf Abwehr orientiert war, für arbeitsmarktpolitische Überlegungen geöffnet und eine Reihe weiterer politischer Schritte wie folgende Liberalsierungen in Gang gesetzt (vgl. SVR 2014: 72).
Der oben beschriebenen Initiative folgte im Herbst 2000 die Einberufung der Unabhängigen Kommission 'Zuwanderung' durch Bundesinnenminister Otto Schily (SPD). Mit dieser Einberufung signalisierte die Bundesregierung den Willen, eine neue politische Konzeption zur Zuwanderungsthematik zu erarbeiten und diesen Willen durch entsprechende gesetzliche Initiativen zu begleiten (vgl. Mehrländer/Schultze 2001: 11). Diese Expertenkommission setzte sich aus Vertretern aller wichtigen gesellschaftlichen Gruppen zusammen (vgl. OECD 2013: 71). Unter der Leitung von Rita Süssmuth (CDU) wurde die Zuwanderungskommission mit der Entwicklung eines neuen Rahmenkonzepts für zukünftige Migrations- und Integrationspolitik beauftragt (vgl. Meinhardt 2008: 221). Im Juli 2001 präsentierte die Kommission einen Neuentwurf der deutschen Migrationspolitik und legte mit dem Bericht 'Zuwanderung gestalten - Integration fördern' umfassende Empfehlungen für die Steuerung der Arbeitsmigration vor. Mit der Feststellung, dass eine gesteuerte Zuwanderung aus wirtschaftlichen und demographischen Gründen notwendig geworden ist, forderten sie einen grundlegenden Wandel der bisherigen Rahmenbedingungen. Im Mittelpunkt des Berichts, der mit dem Satz "Deutschland braucht Zuwanderinnen und Zuwanderer" begann (BMI 2001: 11), steht die Empfehlung, hochqualifizierten, ausländischen Fachkräften eine Zuwanderung nach Deutschland zu gestatten (vgl. Meinhardt 2008: 221). Zu diesem Zweck sah die Expertenkommission ein flexibleres und offeneres System - ähnlich dem Punktesystem nach kanadischem Vorbild24 - vor (vgl. OECD 2013: 71f). Über dieses Punktesystem sollten die BewerberInnen nach verschiedenen Kriterien - wie etwa Ausbildung, Berufserfahrungen, Alter und Sprachkenntnisse - ausgewählt werden (vgl. Meinhardt 2008: 221). Darüber hinaus sollten unter dem Grundsatz 'Fördern und Fordern' umfassende Integrationsangebote - wie bspw. in Gestalt von Sprach- und Orientierungskursen - entwickelt werden (BMI 2001: 201f). Einige dieser Empfehlungen wurden in den Folgejahren - wie z.B. im Zuge des Zuwanderungsgesetzes - umgesetzt.
[...]
1 Den Begriffen 'Fachkräftemangel' und 'Fachkräfteengpass' wird sich im Laufe der Arbeit angenähert. Generell gilt, dass der Fachkräftemangel ein breites, zeitlich unbegrenztes Phänomen ist. Hingegen meint der Begriff Fachkräfteengpass, dass nur in einigen Arbeitssektoren ein Bedarf an Fachkräften vorzufinden ist und dieser zeitlich begrenzt bestehen kann.
2 Zur geschlechtsgerechten Formulierung wurde in dieser Arbeit die Schreibweise des Binnen-Is verwendet, um bei Bezeichnungen von Personengruppen kenntlich zu machen, dass sowohl die männliche als auch die weibliche Form gemeint ist.
3 Zu den sprachlichen Konventionen s. Kapitel 1.4.
4 Die Metapher des Kampfes offenbart die große Konkurrenz unter den entwickelten Industrienationen um die in Entwicklungs- und Schwellenländern ausgebildeten Hochqualifizierten.
5 Der englische Begriff 'Brain Gain' beschreibt eine Situation, in der Länder besonders ausgebildete und talentierte Menschen aus anderen Ländern anziehen, mit positiven volkswirtschaftlichen Effekten für das Zielland. 'Brain Drain' bezeichnet im Gegensatz dazu eine Abwanderung der Spitzenkräfte und damit einhergehende volkswirtschaftliche Verluste für das Herkunftsland. Die wörtliche Übersetzung macht dies deutlich: 'Brain' bedeutet Gehirn, 'Drain' bedeutet Abfluss und 'Gain' bedeutet Gewinn.
6 Der Wanderungsgewinn beschreibt den Bevölkerungszuwachs durch einen positiven Wanderungssaldo in einem Land und wird somit als Differenz aus Zu- und Fortzügen ermittelt. (Synonyme: Wanderungsbilanz, Nettozuwanderung) (vgl. Woellert/Klingholz 2014: 14).
7 Drittstaaten sind Länder, die nicht der EU oder dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören. Personen aus diesen Staaten werden in dieser Arbeit als 'Drittstaatsangehörige' bezeichnet.
8 Unter der 'Aufnahmegesellschaft' werden im Folgenden alle in Deutschland lebenden Menschen bezeichnet, die selbst keine Zuwanderungserfahrungen gesammelt haben. Trotz der Signalisierung einer von vornherein positiven Einstellung der hiesigen Bevölkerung zur Aufnahme von Zuwanderinnen und Zuwanderern wird dieser Begriff aufgrund der häufigen Verwendung in zahlreichen Publikationen auch in dieser Arbeit genutzt. Synonym wird der Terminus 'Mehrheitsgesellschaft' verwendet.
9 Unter Migrationsursachen werden hier objektive, strukturelle Rahmenbedingungen und unter Migrationsmotiven individuelle Reaktionen auf diese Bedingungen verstanden (vgl. Oswald 2007: 69).
10 Für eine ausführliche Übersicht über Migrationstheorien der Gruppe der hochqualifizierter Einwanderinnen und Einwanderer siehe Hunger 2003.
11 Die 'Organisation for Economic Cooperation and Development' (auf Deutsch: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) ist ein internationaler Zusammenschluss der weltweit am stärksten entwickelten 30 Industriestaaten. Das Ziel der Organisation ist es, eine Politik zu fördern, die das Leben der Menschen auf der ganzen Welt in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht verbessert. Die Organisation bietet den Mitgliedsländern ein Forum der Zusammenarbeit, so dass Erfahrungen ausgetauscht, Lösungen für gemeinsame Probleme gesucht und auf Grundlage der Analysen Politikempfehlungen ausgesprochen werden. (vgl. o.V. - OECD)
12 vgl. Kapitel 2.1.2.
13 § 19 AufenthG
14 Die Begriffe 'Ausländerin' und 'Ausländer' werden in diesem Kapitel häufiger verwendet, auch wenn gegenwärtig die Bezeichnung 'Mensch mit Migrationshintergrund' als aktuelle, politisch korrekte Sprachregelung gilt. In den 60er und 70er Jahren wurde ausschließlich von 'Ausländern' gesprochen. Daher findet sich diese Bezeichnung auch in den hier vorgestellten Gesetzestexten als Teil der Fachsprache. Außerhalb dieser Gesetzestexte werden allerdings die aktuellen und international üblichen Begriffe 'Mig- rantInnen' und 'ZuwanderInnen' verwendet.
15 Die nachfolgende Einteilung in die fünf Phasen der Ausländerpolitik orientiert sich an den Darstellungen diverser Fachliteratur.
16 Anmerkung: In diesem Kapitel wird vermehrt mit Gesetzestexten als Quellen gearbeitet, um die früheren und die aktuellen gesetzlichen Bestimmungen für die Zuwanderung Hochqualifizierter herauszuarbeiten.
17 Schutz der Familie gibt, der in Art. 6 Abs. 1 GG festgeschrieben ist.
18 Im Jahr 1978 wurde das Amt des 'Beauftragten zur Förderung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen' geschaffen, welches damals noch dem Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung zugeordnet war. 2005 wurde das Amt mit dem neuem Titel 'Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration' im Kanzleramt angesiedelt und als Staatsminister für Integration in seiner Bedeutung aufgewertet. Derzeitige Amtsinhaberin ist seit Ende 2013 die SPD-Politikerin Aydan Özoguz.
19 Diese Personengruppe wurde aufgrund einer Sonderstellung aus historischen Gründen unmittelbar mit einer unbefristeten Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis ausgestattet. Diese Sonderstellung ist Teil des Bemühens der Bundesregierung, sich der nationalen Verantwortung für die Bewältigung der Folgen des Zweiten Weltkrieges zu stellen. SpätaussiedlerInnen sind im Sinne des Artikels 116 Grundgesetz Deutsche. Die gesetzliche Grundlage für die Aufnahme von dieser Zuwanderergruppe ist das Bundesvertriebenengesetz. (vgl. Hell 2005: 136f.)
20 § 4 Abs. 7 ASAV (1998)
21 Gemäß § 4 Abs. 3 StAG erwerben in Deutschland geborene Kinder von ausländischen Eltern die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil sich bei der Geburt seit mindestens acht Jahren dauerhaft in Deutschland aufhält und ein unbefristetes Aufenthaltsrecht besitzt.
22 abgeschlossene Berufsausbildung hat. Somit wurden die Möglichkeiten erweitert, dass in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern auf Dauer die doppelte Staatangehörigkeit haben können.
23 Green-Card-inhaberlnnen hatten die Erlaubnis auch Familienangehörige nach Deutschland zu holen. Allerdings blieb diesen während der ersten zwei Jahre ihres Aufenthalts ein Arbeitsmarktzugang verwehrt. (vgl. OECD 2013: 70)
24 vgl. Kapitel 6.
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