Ausweitung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung
1.1. Die Aufgaben der Gemeinde
1.2. Historische Entwicklung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit
1.3. Was ist ein kommunales Unternehmen?
1.4. Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb

2. Rechtliche Rahmenbedingungen kommunaler Wirtschaftstätigkeit

2.1. Einordnung in das System der Sozialen Marktwirtschaft
2.2. Kommunalrechtliche Grenzen wirtschaftlicher Gemeindetätigkeit
2.2.1. Annextätigkeiten
2.2.2. Entwicklung neuer Geschäftsfelder
2.3. Verfassungsrechtliche Grenzen der Erwerbstätigkeit

3. Betrachtung aus finanzwissenschaftlicher Sicht
3.1. Vorrang privater vor staatlicher Tätigkeit?
3.2. Öffentliche Unternehmen als Marktteilnehmer
3.2.1. Wettbewerbsrechtliche Sicht der Marktteilnahme öffentlicher Unternehmen
3.2.2. Marktteilnahme aus Sicht der Kommunen
3.2.3. Kritik der privaten Wettbewerber
3.3. Theorie der öffentlichen Güter
3.4. Das Property Rights-Problem
3.5. Fiskalische Äquivalenz und interkommunaler Wettbewerb

4. Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung

In den vergangenen Jahren hat sich die Diskussion um die Aufgaben der Gemeinde und die Führung kommunaler Betriebe aus verschiedenen Gründen erheblich verschärft. Anzuführen sind zum einen erhebliche Finanzierungsprobleme in den Haushalten der Kommunen, die zu einem Überdenken der Ein- und Ausgabenpolitik führten. Zum anderen aber auch Änderungen in den Rahmenbedingungen der Tätigkeitsfelder durch Vorgaben der Europäischen Union und des Bundes, die sich erheblich auf die Gemeinden selbst, aber auch auf ihre kommunalen Unternehmen auswirken. Hierbei ist vor allem die ,,Liberalisierungswelle" im Bereich der Energiewirtschaft zu nennen. Diese fordert die Stadtwerke heraus, bringt sie teilweise sogar in Existenznot. Um die Einnahmeverluste aus ihren angestammten Geschäftsfeldern aufzufangen gehen viele Gemeindeverwaltungen mit ihren Unternehmen neue Wege. Sie stoßen nicht immer auf positive Resonanz, teilweise werden sie sogar heftigst kritisiert. Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel, die Wirtschaftstätigkeit der Gemeinden zunächst kurz vorzustellen, dann die rechtlichen Rahmenbedingungen zu umreissen und schließlich ein ökonomisches Fazit nach Abwägung der verschiedenen Argumente zu ziehen.

1.1. Die Aufgaben der Gemeinde

Gemeinden sind die unterste Ebene in unserem föderativen System, spontan denkt sicherlich jeder an die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wie z.B. Straßenbau oder Paßstelle. Diese Aufgaben sind originär der Gemeindeebene zuzuordnen. In einigen Bereichen tangiert sie allerdings auch Tätigkeitsfelder, die ebenso gut in privater Form gelöst werden können, bspw. der Betrieb eines Schwimmbades, Abfallentsorgung oder der öffentliche Nahverkehr. Diese Bereiche werden meistens nicht mehr von der Kommune als Verwaltungseinheit bedient, vielmehr werden kommunale Unternehmen zum Betrieb der Einrichtungen gegründet oder aber die Gemeinde zieht sich völlig zurück und überlässt das Feld gänzlich dem Markt. Dieses wird sie jedoch in den seltensten Fällen tun, i.d.R. wird sie über eine Ausgliederung in privatrechtliche Gesellschaften nachdenken um mögliche Gewinnmargen abschöpfen zu können¹.

1.2. Historische Entwicklung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit

Heute kommt den Gemeinden und Gemeindeverbänden mit ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit eine enorme Bedeutung für die Volkswirtschaft zu. Die von ihnen erfüllten Aufgabenbereiche machen sie zu einem Wirtschaftsfaktor, der insbesondere im Bereich der lebensnotwendigen täglichen Bedürfnisse nicht zu vernachlässigen ist. Allgemein wird die Zeit der Industrialisierung zur Herleitung der heutigen wirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinden herangezogen. In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts begannen Gemeinden mit der Gründung gemeindeeigener Leihstellen und Sparkassen. Im Bereich der Daseinsvorsorge²

wollten die Gemeinden die Versorgung der Bevölkerung sicherstellen, sie übernahmen die Versorgung mit Wasser und Gas. Nach dem ersten Weltkrieg waren die Gemeinden gezwungen, die Versorgung ihrer Bevölkerung mit Dingen des täglichen Bedarfs sicherzustellen. Sie gründeten kommunale Bäckereien und betätigten sich auch im Dienstleistungsbereich. Vor diesem Hintergrund wurde 1935 die erste Deutsche Gemeindeordnung (DGO) erlassen. Sie reagierte auf die zunehmende Kritik an der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen indem sie allgemeine Grenzen ihrer Zulässigkeit festlegte. Die DGO verfolgte primär zwei Ziele: die Gemeinden sollten vor vermeidbaren Risiken bewahrt und die Privatwirtschaft deutlich von der gemeindlichen Betätigung abgegrenzt werden. An die Regelungen der DGO knüpften nach dem zweiten Weltkrieg auch die Landesgesetzgeber bei der Neuregelung des Kommunalwirtschaftsrechts der einzelnen Bundesländer an

1.3. Was ist ein kommunales Unternehmen?

Die Frage ,,Was ist ein kommunales Unternehmen?" lässt sich nicht mit einem Blick ins Gesetzbuch beantworten, dort gibt es keine Definition hierzu. In der Regel wird auf den Unternehmensbegriff in den Gemeindeordnungen verwiesen, die ,,Unternehmen" synonym für ,,wirtschaftliche Betätigung" verwenden. Ein kommunales Unternehmen lässt sich definieren als ,,aus der unmittelbaren Kommunalverwaltung ausgegliederte verselbständigte Verwaltungseinheit von gewisser organisatorischer Festigkeit und Dauer zur Erfüllung einzelner bestimmter öffentlicher Zwecke³". Entscheidendes Kriterium ist die feststellbare tatsächliche und organisatorische Verselbständigung innerhalb der Gemeindetätigkeit und die Erbringung und Erfüllung eines eigenständigen Verwaltungszwecks⁴

1.4. Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb

Die Abgrenzung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen ist wichtig. Eine Gemeinde hat hoheitliche Aufgaben zu erfüllen, deren Leistungen nicht im freien Wettbewerb stehen dürfen. Diese Leistungen müssen von Hoheitsbetrieben erbracht werden und lassen sich in drei Gruppen unterteilen:

- Leistungen, zu deren Bereitstellung die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist (z.B. Kläranlagen),
- Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheits- bzw. Sozialwesens, der Kultur, des Sports, der Erholung, Straßenreinigung usw. und
- Einrichtungen, die als Hilfsbetriebe ausschließlich der Deckung des Eigenbedarfs der Gemeinde und der Gemeindeverbände dienen (z.B. Gärtnerei, Bauhof).

2. Rechtliche Rahmenbedingungen kommunaler Wirtschaftstätigkeit

Verfassungsgemäß haben Gemeinden die Aufgabe, ihre Bewohner mit gemeinwohlorientierten Leistungen (Strom, Wasser, Abwasserentsorgung usw.) zu versorgen⁵. Die Erbringung dieser Leistungen seitens der Kommune wird allgemein akzeptiert, überwiegend sogar gewünscht. Zur Leistungserbringung haben die Gemeinden das Recht, die eigene Verwaltungsorganisation nach den örtlichen Zweckmäßigkeiten zu regeln. Ausdrücklich verboten ist den Gemeinden nur der Betrieb von Banken⁶. Allen anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten steht zunächst nichts im Wege. Dem GG ist keine Ausschließlichkeit des Wirtschaftens oder des Marktes für private Unternehmen zu entnehmen. Im Gegenteil, es wird sogar die grundsätzliche Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand festgestellt (Art. 28 Abs. 2 GG). Die wirtschaftlichen Tätigkeiten der Gemeinden sollen sich aber im wesentlichen nur auf die Befriedigung öffentlicher lokaler Interessen im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie beziehen. Über den Bereich der Dienstleistungen im Verwaltungsbereich hinaus dürfen Kommunen nur dann wirtschaftlich tätig werden, wenn der sog. ,,Schrankentrias" erfüllt ist⁷.

2.1. Einordnung in das System der Sozialen Marktwirtschaft

Wie alle Wirtschaftssubjekte sind auch die Kommunen in das bestehende Wirtschaftssystem in Deutschland eingebettet. Die Soziale Marktwirtschaft zeichnet sich besonders durch folgende Merkmale aus: Privateigentum, freie Preisbildung, Freizügigkeit von Arbeit und Kapital, Gütern und Dienstleistungen. Es herrscht freier Wettbewerb. Genau in diesem Punkt liegt das Problem. Eine uneingeschränkte wirtschaftliche Betätigung der Kommunen würde das im Konzept der Sozialen Marktwirtschaft vorgesehene Mit- und Nebeneinander von privatem und öffentlichem Handeln erheblich beeinträchtigen. Der Bereich der privaten Unternehmen würde wesentlich tangiert.

2.2. Kommunalrechtliche Grenzen wirtschaftlicher Gemeindetätigkeit

Die gemeinderechtlichen Vorschriften der Bundesländer über die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden regeln schwerpunktmäßig organisatorische und finanzwirtschaftliche Fragestellungen mit dem Ziel, für die verselbständigten Organisationseinheiten eine möglichst analoge Anwendung der für die Kommunalverwaltung geltenden Grundsätze sicherzustellen. In den Gemeindeordnungen der Bundesländer ist festgelegt, dass Gemeinden wirtschaftliche Unternehmen nur dann errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern dürfen, wenn

1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt,
2. das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde und dem voraussichtlichen Bedarf steht und
3. der öffentliche Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann⁸.

Dieser Schrankentrias ist der Maßstab für die Kommunen, an dem sie ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten messen müssen. Besonders Punkt 3 ist in Deutschland umstritten. Einige Bundesländer vertreten die sog. ,,echte Subsidiaritätsklausel", die Mehrheit der Länder hat jedoch eine ,,Funktionssperre" (einfache Subsidiaritätsklausel) in ihren Gemeindeordnungen fixiert. Soll eine Leistung den Einwohnern der Gemeinde zur Verfügung gestellt werden, so ist der öffentliche Zweck das zentrale Prüfkriterium. Wichtig ist, dass der Gemeinde hier eine Einschätzungsprärogative⁹ zusteht, die der Überprüfung durch die Kommunalaufsicht weitgehend entzogen ist. Dieser Instanz muss die Betätigung lediglich noch angezeigt werden, sie bedarf aber keiner Genehmigung. Weiterhin ist das Unternehmen so zu führen, dass es einen Überschuss für den Haushalt der Gemeinde abwirft. Die Aufbesserung des Gemeindehaushalts darf aber nicht primäres Ziel einer Unternehmung unter kommunaler Regie sein, reine Gewinnmaximierung widerspricht dem öffentlichen Zweck. Das Örtlichkeitsprinzip schränkt die Kommunalunternehmen in ihrem Aktionsradius weiter ein.

Gefordert wird eine spezifische Ortsbezogenheit, d.h. die Aufgabe muss im Interesse der örtlichen Gemeinschaft stehen bzw. einen direkten Bezug zu ihr haben. Eine Aufweichung der örtlichen Bindung ist über kommunale Zusammenarbeit (z.B. Bildung von Zweckverbänden) aber grundsätzlich möglich.

2.2.1. Annextätigkeiten

Unter Annextätigkeiten werden diejenigen Leistungsangebote verstanden, die im Rahmen der normalen Tätigkeit der kommunalen Unternehmen ohnehin anfallen und ausschließlich zur besseren Auslastung vorhandener Kapazitäten Dritten angeboten werden. Dies kann z.B. die Reparatur von Bussen anderer Verkehrsunternehmen in den Werkstätten der Stadtwerke sein oder das Annehmen externer Aufträge der städtischen Druckerei. Unzulässig hingegen ist der zweite anzunehmende Fall, dass zusätzliche Kapazitäten zur Bewältigung der von außen kommenden Arbeit aufgebaut werden. Dies widerspricht dem Grundsatz des öffentlichen Interesses, da die gemeindlichen Aufgaben auch mit den bereits vorhandenen Kapazitäten erfüllbar wären.

2.2.2. Entwicklung neuer Geschäftsfelder

Herausragendstes Beispiel für die Entwicklung neuer Geschäftsfelder für gemeindliche Wirtschaftstätigkeit ist nach dem Wegfall des Telefonmonopols der Bereich der Telekommunikation. Für diesen Bereich wurden die gesetzlichen Beschränkungen der Gemeinden bewusst verändert, damit diese am Wettbewerb teilnehmen konnten.

2.3. Verfassungsrechtliche Grenzen der Erwerbstätigkeit

Ein eindeutiges Verbot der erwerbswirtschaftlichen Betätigung des Staates kann, wie bereits angedeutet, dem Grundgesetz nicht entnommen werden. Dem entgegen steht allerdings, dass es auch keine ausdrückliche Ermächtigung für eine solche Betätigung gibt. Diese ist nach herrschender Meinung aber auch nicht erforderlich¹⁰. Problematisch wird es in den Fällen, in denen die Kommune ein Unternehmen ausschließlich zur Gewinnerzielung betreibt und mit diesen Mitteln dann den Kommunalhaushalt aufbessert. Einerseits ist ihr dies kommunalrechtlich untersagt, auf der anderen Seite ist sie aber geradezu aufgefordert sich neue -nichthoheitliche- Einnahmequellen zu erschließen. In diesem Bereich schwelt eine weitreichende Diskussion, die hier aber nicht weiter betrachtet werden soll.

Allgemein bleibt festzuhalten, dass bislang Gerichte mehrheitlich die Auffassung vertraten, dass die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand als systemimmanent hingenommen werden müsse.

3. Betrachtung aus finanzwissenschaftlicher Sicht

Nach R. A. Musgrave darf die öffentliche Hand, also auch die Gemeindeebene, nur dann in den Marktprozess eingreifen, wenn es im Rahmen der Regelungen der Marktwirtschaft zu sog. Marktversagen kommt¹¹. Dieses kann in den Bereichen Allokation der Güter, Distribution der Güter und im Bereich der Stabilität des Marktes vorliegen. Aus streng ökonomischer Sicht darf nur in diesen Fällen korrigierend in den Markt eingegriffen werden, ansonsten gilt ein Enthaltungsgebot. Ergänzend werden i.d.R. öffentliche Zwecke zugelassen, also speziell der Bereich der Daseinsvorsorge bewusst den Gemeinden überlassen. Liegt keiner der genannten Beweggründe für staatliches Handeln vor, hat er sich, aus finanzwissenschaftlicher Sicht, völlig zu enthalten. Dies gilt für die Gemeinde als Verwaltungsebene wie auch für die ihr angehörigen Betriebe auch dann, wenn sie in nichtmarktlichen Bereichen der Wirtschaft tätig sind. Dies ist jedoch nicht der Regelfall.

Vielfach werden die kommunalen Unternehmen als Instrumente der Infrastrukturpolitik und der Marktkorrektur genutzt, von Missbrauch zu sprechen wäre sicherlich zu hart.

3.1. Vorrang privater vor staatlicher Tätigkeit?

Aus Sicht der Ordnungstheorie ist diese Frage eindeutig zu bejahen, da hiermit dem System der Sozialen Marktwirtschaft am besten Rechnung getragen wird. Der Staat sollte nur in o.g. Problemfällen tätig werden. Als Argument wird in der Literatur auch häufig die im Vergleich zur Privatwirtschaft niedrigere Effizienz staatlicher Unternehmen genannt. Dieses Argument wird in Zeiten sich neu strukturierender Verwaltungen und Kommunalunternehmen zwar geschwächt, trifft aber auch weiterhin zu. Größtes Problem ist der fehlende Marktbezug bzw. die Tatsache, dass Wettbewerb nicht simuliert werden kann. Im privatwirtschaftlichen Verkehr bildet sich das Wissen über Anforderungen des Marktes an seine Teilnehmer im Laufe der Zeit im bestehenden Wettbewerb. Dieser Prozess findet bei staatlichem Handeln i.d.R. nicht statt¹². Wichtig ist, dass es keine Rolle spielt, in welcher Rechtsform die Kommune mit ihrem Betrieb tätig wird, ,,staatliches Handeln wird nicht schon dadurch zu privater Tätigkeit, dass es sich rein äußerlich in der Form des privaten Rechts organisiert"¹³.

In diesem Zusammenhang wird in formale und materielle Privatisierung unterschieden. Im Rahmen der formalen Privatisierung nutzt die Kommune lediglich in eine zivilrechtliche Organisationsform, nimmt aber nach wie vor materiell eine Verwaltungstätigkeit wahr. Die Aufgabe als solche wird nicht aus dem kommunalen Bereich in den freien Markt entlassen. Die vollständige Übertragung einer kommunalen Aufgabe auf Private (endgültig oder auch nur zeitlich begrenzt) wird als materielle Privatisierung bezeichnet. Künftig erfolgt eine marktwirtschaftlich gesteuerte Leistungserbringung außerhalb des kommunalen Einflussbereichs.

3.2. Öffentliche Unternehmen als Marktteilnehmer

Voraussetzung für einen funktionierenden Markt sind gleiche Bedingungen für alle Teilnehmer. Dies umfasst die Möglichkeiten des Marktzu- und Austritts sowie -vor allem- Regeln der Marktbearbeitung. Gleiche Bedingungen und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen sind zum langfristigen Erhalt der Funktionalität des Marktes wichtig. Diese gleichen Voraussetzungen sind aber i.d.R. nicht gegeben. Die Gemeinde hat als Marktteilnehmer immer Vor- oder Nachteile gegenüber den privaten Wettbewerbern. Eine völlige Angleichung der Bedingungen der öffentlichen Unternehmen an die Verhältnisse der Privatwirtschaft ist aus verschiedenen Gründen unrealistisch, eine Besserung erscheint aber möglich¹⁴. Konsequenz aus der Ungleichheit der Ausgangspositionen ist, dass der Markt seinen Sanktionsmechanismus nicht entfalten kann.

3.2.1. Wettbewerbsrechtliche Sicht der Marktteilnahme öffentlicher Unternehmen

Das Wettbewerbsrecht regelt vor allem das Verhalten auf einem Markt, legt also fest ,,wie" gehandelt werden soll. Im UWG werden keine Hinweise darauf gegeben ,,ob" sich eine Gemeinde aktiv am Markt betätigen darf oder nicht. Dem Wettbewerbsrecht (GWB) kommt eine ,,Korrektivfunktion" für das Marktgeschehen zu. Grundsätzlich beinhalten die strukturellen Vorteile der öffentlichen Hand in einigen Bereichen die Gefahr, dass der Wettbewerb zum Erliegen kommt weil private Konkurrenten vom Markt gedrängt werden. Hauptansatzpunkt im Rahmen wettbewerbsrechtlicher Klagen gegen Gemeinden die wirtschaftlich tätig werden ist die Verquickung hoheitlicher und wirtschaftlicher Funktionen der Gemeinde¹⁵. I.d.R. enthalten auch die Kommunalverfassungen selbst ein Verbot des Missbrauchs kommunaler wirtschaftlicher Machtstellung¹⁶.

3.2.2. Marktteilnahme aus Sicht der Kommunen

Infolge der Maßnahmen zur Verschlankung und effektiveren Gestaltung der staatlichen Verwaltung müssen sich die Servicebetriebe der Gemeinde mit privaten Wettbewerbern messen. In einigen Bereichen unterhalten die Kommunen Betriebe, deren Aufgaben ohne weiteres privatwirtschaftlich erledigt werden könnten. Hier stellt sich immer häufiger die Frage ,,Make or buy?". Aus dieser existenzbedrohenden Lage heraus müssen die betroffenen Betriebe die Möglichkeit bekommen, sich im Wettbewerb zu bewähren. Allerdings stoßen die öffentlichen Betriebe hier schnell an Grenzen, die ihnen durch die Kommunalverfassungen gesetzt werden. Diese Vorschriften werden meist als größtes Wettbewerbshindernis angesehen, da die Privatwirtschaft diesen Beschränkungen nicht unterliegt. Hauptsächlich wird kritisiert, dass kommunale Unternehmen auf ihrem Gemeindegebiet (private) Wettbewerber dulden müssen, ihnen selbst aber eine Ausdehnung ihrer Tätigkeit über die Gemeindegrenzen hinaus verwehrt bleibt. Beispielsweise sollte es den Stadtwerken ermöglicht werden neue Wege zur Nutzung ihrer vorhandenen Potentiale zu suchen, um Verluste aus angestammten Geschäftsfeldern ausgleichen zu können oder auf Markterfordernisse angemessen reagieren zu können. Hier stellt sich aber das Problem, dass die Forderung der Kunden nach Verbundleistungen nicht immer befriedigt werden kann, weil eine Ausdehnung der Angebotspalette nur begrenzt zulässig ist. Ein nicht zu vernachlässigender politischer Faktor ist die Vorbildfunktion der kommunalen Arbeitgeber.

Hier wird besonders mit dem Aspekt der Arbeitsplatzsicherung argumentiert. Um die Arbeitsplätze aber in betriebswirtschaftlich sinnvollem Rahmen zu erhalten muss ein anderweitiger Einsatz freigewordener Kapazitäten erlaubt sein. Im Rahmen der Infrastrukturpolitik und der Marktkorrektur sollen Unternehmen in staatlicher Hand den funktionsfähigen Wettbewerb in den Bereichen sichern, in denen Konzentrationstendenzen drohen. Neben diesen gesamtwirtschaftlich wichtigen Aspekten ist auch ein sozialpolitischer Problemkreis unbedingt zu berücksichtigen: das System der Sozialhilfe in Deutschland. Da die Sozialhilfe Sache der Gemeinden ist, müssen diese sie auch finanzieren. Nach Meinung der Befürworter gemeindlicher Wirtschaftstätigkeit kann eine langfristige Sicherung der Ausgaben für Sozialhilfe nur über eine weitreichende Ausdehnung der Wirtschaftstätigkeit der Kommunen erfolgen. Mit den zusätzlichen Einnahmen können die Gemeindehaushalte mit Mitteln versorgt werden aus denen sich neben anderen Dingen auch die Sozialhilfe finanzieren kann. Ohne diese zusätzlichen Mittel wäre die Gemeinde in ihrer Selbstverwaltungskompetenz erheblich beschnitten, ihre Handlungsfähigkeit wäre stark eingeschränkt¹⁷. Nach Auffassung der Gemeindevertreter bringt der öffentliche Zweck die Unternehmen von vorneherein in eine strukturelle Unterlegenheit gegenüber privaten Wettbewerbern, da seine Interpretation historisch begründet ist und nicht zukunftsbezogen im Hinblick auf die geänderten Rahmenbedingungen erfolgt¹⁸.

3.2.3. Kritik der privaten Wettbewerber

Die privaten Unternehmen und ihre Verbände verweisen häufig auf den Aspekt der Wettbewerbsverzerrung. Ihrer Meinung nach ist ein fairer Wettbewerb mit den Kommunen nur unter einschränkenden Bedingungen für die öffentlichen Unternehmen möglich. Sie sehen sich und ihre Unternehmen im Nachteil, weil kommunale Unternehmen faktisch besser gestellt sind. Dies beginnt mit der Übernahme des unternehmerischen Risikos. Dieses existiert im Falle öffentlicher Unternehmen nur eingeschränkt, da die Kommune im Zweifelsfall sicherlich helfen würde. Eine solche Hilfe würde jedoch den Marktprozess an sich in Frage stellen, da so die Wettbewerbsprozesse ausgehöhlt werden, eine effizienzsteigernde Wirkung des Wettbewerbs wird verhindert. Auch im Rahmen der Finanzierung ihrer wirtschaftlichen Betätigung haben öffentliche Unternehmen Vorteile gegenüber ihren Wettbewerbern. Durch die Rückendeckung der Gemeinde haben sie bessere Reputationen bei Banken, evtl. wird ihnen sogar ein Kommunalkredit zu günstigsten Konditionen eingeräumt. Hinzu kommen ein Informationsvorsprung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und evtl. steuerrechtliche Privilegien, bspw. im Rahmen der Gewerbesteuer oder der Körperschaftssteuer. Darüber hinaus können Annexleistungen kommunaler Unternehmen zu wesentlich günstigeren Konditionen angeboten werden als die vergleichbaren Leistungen der Privatwirtschaft.

Während letztere eine Preiskalkulation auf Vollkostenbasis vornehmen muss um überleben zu können, ist es kommunalen Unternehmen möglich die Annextätigkeiten zu Teilkosten zu kalkulieren. Die ergänzenden Aufträge sollen ja lediglich einen Finanzierungsbeitrag leisten, bilden jedoch nicht die Haupteinnahmequelle. Dies alles sind Argumente, die für Beschränkungen der kommunalen Wirtschaftstätigkeit sprechen. Größtes Problems ist aber die Verquickung marktlicher und politischer Steuerungselemente. Eine direkte Marktsteuerung liegt dann nicht mehr vor. Lasten, die sich durch das Verzerren des Wettbewerbs ergeben, tragen am Ende die Bürger¹⁹.

3.3. Theorie der öffentlichen Güter

Im Rahmen der Theorie der öffentlichen Güter ergibt sich ein Anknüpfungspunkt zur Rechtfertigung der Wirtschaftstätigkeit der Kommunen in der Volkswirtschaftslehre. Der öffentliche Zweck ist auch in der Ökonomie ein akzeptiertes Begrenzungskriterium für kommunale Wirtschaftstätigkeit. Problematisch ist allerdings der Willensbildungsprozess in den Gemeinderäten. Faktisch entscheiden diese, welche wirtschaftliche Betätigung sinnvoll im öffentlichen Interesse liegt und welche nicht. Dieser Prozess der Willensbildung scheint besonders aus ordnungstheoretischer Sicht bedenklich, da hier keine marktlichen Prozesse stattfinden sondern rein politische Willensbildung betrieben wird. Nach der Theorie der öffentlichen Güter sind Eingriffe in den Markt dann legitim, wenn die Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips gegeben ist oder wegen Trittbrettfahrerverhaltens ein privates Angebot die Bedürfnisse der Bewohner nicht optimal befriedigt. Die Notwendigkeit einer kommunalen Bereitstellung der Leistung muss aber nicht gleichzeitig auch eine kommunale Produktion der Leistung bedeuten²⁰. Ziel muss es sein, dass die Kommunen gute Rahmenbedingungen für eine privatwirtschaftliche Tätigkeit schaffen. So kann bspw. das Ziel Arbeitsplatzsicherheit besser verfolgt werden als mit kommunaler Schaffung von Arbeitsplätzen, die aus ökonomischer Sicht grundsätzlich abzulehnen ist²¹. Zu bedenken ist auch, dass sich die Kommunen selbst schaden wenn sie die unternehmerischen Tätigkeiten zu sehr verfolgen. Es droht der Verlust von Steuereinnahmen aus Unternehmen der Privatwirtschaft, die durch die kommunalen Unternehmen vom Markt gedrängt würden.

3.4. Das Property Rights-Problem

Im Rahmen der öffentlichen Unternehmen besteht eine Diskrepanz zwischen Eigentum und Kontrollmöglichkeiten. Die Bürger als eigentliche ,,Eigentümer" haben keinen merklichen Einfluss auf das Unternehmen, der Kontrolle durch den Kapitalmarkt sind sie i.d.R. ebenfalls weitgehend entzogen. Hierin, so behaupten Kritiker, liegt ein wesentliches Problem. Es gibt keinen Anreiz für das Management seine Leistungen zu überprüfen bzw. Effizienzsteigerungen zu forcieren. Die Gehälter sind meist nicht an die erbrachten Leistungen sondern an formale Dinge (z.B. Betriebsgröße, Jahresumsatz) gebunden²². Dies kann so nicht hingenommen werden und bedarf aus ökonomischer Sicht einer Überprüfung.

3.5. Fiskalische Äquivalenz und interkommunaler Wettbewerb

Unter fiskalischer Äquivalenz wird nach M. Olson eine verursachergerechte Kostenanlastung verstanden²³. Der Kreis der Nutzer sollte sich mit dem Kreis der Kostenträger weitestgehend decken. Aus dieser Perspektive erscheint eine Ausweitung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit zumindest bedenklich, da sich dann der Kreis der Nutzer und der Kostenträgerkreis nicht mehr decken würden. Dafür sprechende Argumente wie eine bessere Nutzung von Skalenerträgen werden durch das Argument entkräftet, dass das kommunale Unternehmen sich auf komparative Vorteile (z.B. bessere Ortskenntnis) gegenüber seinen Mitbewerbern besinnen sollte. Das Betreiben eines kommunalwirtschaftlichen Unternehmens mit einem reinen Gewinnerzielungsziel (fiskalisches Ziel) ist aus finanzwissenschaftlicher Sicht als bedenklich einzustufen²⁴. In diesem Fall könnten kommunale Leistungen aus Mitteln finanziert werden, die in keinem Zusammenhang mit der erbrachten Leistung stehen. Dies widerspricht dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz. Im übrigen würde ein rein erwerbswirtschaftliches Unternehmen sich der Kontrolle durch die Bürger durch mangelnde Transparenz noch weiter entziehen. Die Kommunen und ihre Unternehmen stehen aber nicht nur in Konkurrenz zur Privatwirtschaft, auch untereinander findet ein Wettbewerb um die Gunst der Bürger statt. Die Gemeinde, welche die besten rechtlichen und steuerlichen Rahmenbedingungen für Privatpersonen und Unternehmen bietet, wird Bürger und Unternehmen anziehen. Dieser interkommunale Wettbewerb schafft einen permanenten Anreiz zur Leistungsverbesserung seitens der Kommunen. Das Wanderungsverhalten der Bürger wird als Indikator für die Qualität der kommunalen Aufgabenerfüllung angesehen.

Positiv ist eine Intensivierung dieses Wettbewerbs zu bewerten, die kommunalwirtschaftlichen Betriebe stehen in Konkurrenz zu ihren Pendants in anderen Gemeinden. Aus diesem Blickwinkel scheinen auch Fusionen von Kommunalbetrieben sinnvoll. Dagegen spricht aber, dass im interkommunalen Wettbewerb lediglich die Qualität des Wettbewerbs gefördert werden soll. Dies ist dann nicht mehr gegeben, wenn durch Fusionen ein Konzentrationsprozess auf wenige Anbieter einsetzt. Hiermit wird der Wettbewerb langfristig geschwächt²⁵.

4. Fazit

Öffentliche Unternehmen sollten sich aus finanzwissenschaftlicher Sicht an ihre bisherigen Aufgabenfelder halten. Eine Ausweitung ihrer Wirtschaftstätigkeit sollte nicht dem Ziel der Haushaltsaufbesserung dienen. Vielmehr sollte in Zeiten knapper Haushaltsmittel anstelle einer Finanzierung über Ausweitung der Tätigkeit kommunaler Unternehmen über eine Analyse der zu erbringenden Aufgaben seitens der Gemeinde nachgedacht werden. Die derzeitigen Strukturen des kommunalen Wirtschaftsrechts sind im Kern auch ökonomisch sinnvoll. Einer Auslastung vorhandener Kapazitäten im Rahmen von Annextätigkeiten ist meiner Meinung nach nicht zu widersprechen, die Unternehmen sollten sich allerdings an den Marktpreisen orientieren und nicht ,,unter Preis" anbieten. Eine räumliche Ausdehnung kann in interkommunaler Zusammenarbeit erfolgen, solange sie dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz genügt. Die feste Bindung der Kommunalunternehmen an den öffentlichen Zweck ist sinnvoll, da so dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz am besten Rechnung getragen wird. Es bleibt festzuhalten, dass eine Ausweitung der Geschäftsfelder kommunaler Unternehmen bis auf die genannten Ausnahmen aus ökonomischer Sicht nicht wünschenswert erscheint.

LITERATURVERZEICHNIS

Cronauge, Ulrich 1995

Kommunale Unternehmen: Eigenbetriebe - Kapitalgesellschaften - Zweckverbände; Finanzwesen der Gemeinden Band 3; 2. aktualisierte und erweiterte Auflage; Berlin 1995

Cronauge, Ulrich 1997

Benötigen die Kommunen ein neues Gemeindewirtschaftsrecht?; in: Der Gemeindehaushalt (Jg. 98); Heft 12/ 1997; Stuttgart 1997

Döring Thomas/Wohltmann, Matthias (1998)

Begrenzung kommunaler Wirtschaftstätigkeit auf lokale öffentliche Güter; in: Die Gemeindekasse ; Heft 12/1998

Döring, Thomas/Wohltmann, Matthias (1999)

Ausweitung kommunaler Wirtschaftstätigkeit aus finanzwissenschaftlicher Sicht; in: Archiv für Kommunalwissenschaft (Jg. 38); Heft 1/1999

Moraing, Markus 1998

Kommunale Wirtschaft zwischen Wettbewerb und Gemeindewirtschaftsrecht; in: Der Gemeindehaushalt (Jg. 99); Heft 10/1998; Stuttgart 1998

Oster

Gemeindeordnung des Landes Rheinland-Pfalz - Kommentar; Mainz 2000

Otting, Olaf

Öffentlicher Zweck, Finanzhoheit und fairer Wettbewerb - Spielräume kommunaler Erwerbswirtschaft; in Deutsches Verwaltungsblatt (Jg. 112); Heft 11/1997; Köln 1997

Seiler, Gerhard

Zwischen privatwirtschaftlicher Effizienz und kommunaler Autonomie; in Fettig, Wolfgang/Späth, Lothar: Privatisierung kommunaler Aufgaben; Baden- Baden 1997

Zimmermann, Horst/Henke Klaus-Dirk (1994)

Finanzwissehschaft: Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft; 7. Auflage; München 1994

Zimmermann, Horst (1999)

Kommunalfinanzen: Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft; Baden-Baden 1999

[...]

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¹ Vgl. Zimmermann 1999, S. 98ff.

² Die Daseinsvorsorge umfasst das Recht zur Schaffung und Unterhaltung von Einrichtungen zum Wohle der Einwohner.

³ entnommen: Cronauge 1995, S. 31

⁴ Vgl. derselbe, S. 31f.

⁵ Vgl. bspw. GO RP und andere

⁶ Vgl. bspw. § 85 GO RP

⁷ Auf den Schrankentrias wird in Kapitel 2.2. ausführlich eingegangen.

⁸ Vgl. Oster, § 85, S. 1

⁹ Vorrecht, die angedachte wirtschaftliche Betätigung auf die Erfüllung des geforderten öffentlichen Zwecks hin zu überprüfen und diese Einschätzung dann an die Aufsichtsbehörden weiterzuleiten.

¹⁰ Vgl. Otting, S. 1260

¹¹ Vgl. Seiler, S. 9

¹² Weil kein Wettbewerb stattfindet, müssen andere Lösungsmöglichkeiten zur optimalen Preis- und Mengenfindung gesucht werden, die marktlichen Prozesse und Steuerungswirkungen lassen sich aber nicht nachahmen!

¹³ entnommen: Döring/Wohltmann 1999, S. 49

¹⁴ Vgl. Cronauge 1995, S. 265

¹⁵ Weiterführende Beispiele vgl. Abschnitt 3.3.3.

¹⁶ Vgl. bspw. § 91 GO RP

¹⁷ Vgl. hierzu ein Zitat von Prof. Dr. Scholz aus den 80er Jahren: ,,Die gemeindliche Daseinsvorsorge, die Verwaltung der gemeindlichen öffentlichen Einrichtungen sowie die Gemeindewirtschaft, also auch die Teilhabe der Gemeinde am Wirtschaftsleben, prägen seit jeher da Wesen der kommunalen Selbstverwaltung, vor allem sie bestimmen das Maß politisch aktueller Selbstverwaltungspotenz und zählen daher zum funktionellen Kern der gemeindlichen Selbstverwaltung."; entnommen: Cronauge 1997, S. 266

¹⁸ Vgl. Moraing 1998, S. 226 ; Moraing bezeichnet die Gemeindeordnung als ,,Wettbewerbsverzerrungsordnung" solange ihr die Zukunftssicht fehlt.

¹⁹ Vgl. Döring/Wohltmann 1999, S. 51

²⁰ Vgl. dieselben, S. 52

²¹ Vgl. Döring/Wohltmann 1999, S. 53

²² Vgl. Döring/Wohltmann 1998, S. 356

²³ Vgl. Zimmermann/Henke 1994, S. 176

²⁴ Döring/Wohltmann, 1998, S. 360

²⁵ Vgl. dieselben, S. 362