Moderne Pflegestrategien für das kommunale Grünflächenmanagement. Ein Leitfaden

Master's Thesis , 2016 , 141 Pages , Grade: 1,80

Geography / Earth Science - Demographics, Urban Management, Planning

Der in dieser Masterarbeit erarbeitete Leitfaden bietet einen Überblick über mögliche Lösungsansätze und kann die Führungskräfte der Fachverwaltungen möglicherweise dazu animieren, sich noch stärker als bisher mit den einzelnen Pflegestrategien auseinanderzusetzen.

Ob das Grünflächen-Pflegemanagement in der Praxis genauso umgesetzt wird, wie es die Theorie vorgibt, sollte im Rahmen dieser Arbeit untersucht werden. Von Juli bis August 2016 wurden dafür 13 Fachleute von insgesamt neun kommunalen Grünverwaltungen aus fünf verschiedenen Bundesländern vor Ort interviewt. Ein Ergebnis war, dass den befragten Verwaltungen bereits viele der zuvor erläuterten Managementansätze bekannt sind und diese zum Teil auch angewendet werden. Auch konnten vereinzelt neue Strategien dokumentiert werden. Gerade bei Themen, wie der unzureichenden Umsetzung von festgelegten Pflegestandards, wurde wiederum deutlich, dass es nicht ausreicht, dass die Verwaltung nur Ziele für sich selbst definiert; sondern dass der Funktionserhalt der öffentlichen Grünflächen maßgeblich davon abhängt, dass die Führungskräfte die Zusicherung der Budgets, entsprechend der definierten Standards, bei den politischen Entscheidungsträgern aktiv einfordern. Dieser Aspekt ist daher ein zentraler Punkt in dem Leitfaden für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement.

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Zielsetzung und Vorgehensweise

2 Öffentliche Grünflächen
2.1 Begriffsbestimmung
2.2 Bedeutung
2.2.1 Ökologische Bedeutung
2.2.2 Gesundheitliche Bedeutung
2.2.3 Soziale Bedeutung
2.2.4 Ökonomische Bedeutung
2.2.5 Stadtplanerische Bedeutung

3 Kommunales Management
3.1 Normatives Management in Kommunen
3.2 Strategisches Management in Kommunen
3.3 Operatives Management in Kommunen
3.4 Grundsätze für eine leistungsstarke Kommune

4 Kommunales Grünflächenmanagement
4.1 Kommunale Grünverwaltungen
4.1.1 Aufgaben
4.1.2 Organisation

5 Negative Einflüsse auf die Qualität öffentlicher Grünflächen
5.1 Budget- und Personalkürzungen
5.2 Veränderte Verwaltungsstrukturen
5.3 Fehlende digitale Kompetenz
5.4 Invasive Arten
5.4.1 Schaderreger
5.4.2 Neophyten

6 Management der Pflege kommunaler Grünflächen
6.1 Entwicklung eines Leitbildes
6.1.1 Funktionsprofil und Zustandsbewertung
6.1.2 Qualitätskategorien und Betreuungsintensität
6.1.3 Bildqualitätskataloge
6.2 Aufstellung von Pflegeprogrammen
6.2.1 Dynamische Pflegeplanung
6.3 Planung der Grünflächenpflege
6.3.1 Insourcing oder Outsourcing
6.3.2 Finanzierung der Grünflächenpflege
6.4 Organisation der Grünflächenpflege
6.4.1 Qualitätsmanagement
6.4.2 Arbeitsprogramm und Einsatzplanung
6.5 Kontrolle und Bewertung der Leistungserstellung
6.6 Grünflächeninformationssysteme
6.7 Methoden zur Pflegereduzierung durch Extensivierung
6.7.1 Naturnahe Rasenpflege
6.7.2 Staudenpflanzungen und Ansaaten
6.8 Marketing und Öffentlichkeitsarbeit
6.8.1 Bürgerbeteiligung

7 Aktuelle Tendenzen in der Grünflächenpflege kommunaler Grünverwaltungen
7.1 Methodisches Vorgehen
7.1.1 Wahl des Untersuchungsansatzes
7.1.2 Auswahl der Teilnehmer
7.1.3 Datenerhebung und -auswertung
7.2 Ergebnisse der Befragung
7.2.1 Outsourcing
7.2.2 Organisation der Eigenleistung
7.2.3 Erfassung von Betriebsdaten
7.2.4 Pflegekategorien
7.2.5 Wesentliche Pflegeprozesse
7.2.6 Umgang mit Schaderregern und Neophyten
7.2.7 Fachlicher Austausch mit anderen Grünverwaltungen
7.2.8 Politischer Dialog
7.2.9 Öffentlichkeitsarbeit und Bürgerschaftliches Engagement

8 Strategien für effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement
8.1 Persönliches Engagement der Leitung
8.2 Optimierung der digitalen Kompetenz
8.3 Entwicklung einer Pflegekonzeption für den gesamtstädtischen Grünflächenbestand
8.4 Effektives Outsourcing von Leistungen
8.5 Anpassung des Bestandes zur Pflegevereinfachung
8.6 Moderne Öffentlichkeitsarbeit

9 Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang 1 - Funktionen öffentlicher Grünflächen

Anhang 2 - Zuordnung der Aufgaben zu den Leistungsbereichen

Anhang 3 - Merkmale der Leistungsbereiche

Anhang 4 - Organisationseinheiten

Anhang 5 - Musterpflegeplan

Anhang 6 - Leitfaden zur Durchführung der Interviews

Anhang 7 - Übersicht der besuchten Städte und den befragten Fachverwaltungen

Anhang 8 - Pflegeklassen

Anhang 9 - Pflegeklassen und Betreuungsintensitäten Verwaltung

Anhang 10 - Werbeflyer Grünpatenschaften

Anhang 11 - Flyer Laubsammelaktion

Danksagung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Typisierung öffentlicher Grünflächen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 20)

Abbildung 2: Stadtpark Lübeck

Abbildung 3: Grünanlage am Lübecker Holstentor

Abbildung 4: : Grünfläche vor einer Kindertagesstätte in Schorndorf

Abbildung 5: Grünelemente gliedern eine Parkfläche in Schorndorf

Abbildung 6: Platanen-Ensemble am nördlichen Ende der Chemnitzer Webergasse

Abbildung 7: mit Strauchrosen bepflanzte Baumscheibe einer Platane an der Straße der Nationen in Chemnitz

Abbildung 8: Grundmodell des kommunalen Managements (vereinfacht nach HEINZ, 2000, S. 23)

Abbildung 9: Die sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess (verändert nach HIEMSTRA, 2008, S. 69)

Abbildung 10: Überblick über das Management kommunaler, öffentlicher Grünflächen (nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001b, S. 172)

Abbildung 11: Organisatorische Einheiten eines Grünflächenamtes (nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 47)

Abbildung 12: Organigramm des Amtes für Grünflächen, Umwelt und Nachhaltigkeit der Stadt Münster (verändert nach STADT MÜNSTER, 2016)

Abbildung 13: Auszug aus dem Organigramm der Stadtverwaltung Oldenburg (verändert nach STADT OLDENBURG, 2016)

Abbildung 14: Öffentliche-Rechtliche Organisationsformen (verändert nach LIPPERT, 2007, S. 30)

Abbildung 15: Organigramm des administrativen Bereiches des Eigenbetriebes Grünflächen- und Bestattungswesen der Stadt Koblenz (verändert nach BAUMBACH, et al., 2015, S. 25)

Abbildung 16: Der Prozess des Grünflächen-Pflege-Managements (verändert nach STEIDLE- SCHWAHN, 2001b, S. 175)

Abbildung 17: Überblick über den Prozess des Managements der Pflege kommunaler, öffentlicher Grünflächen und Einordnung der Teilprozesse in das System der Managementdefinitionen. (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 59)

Abbildung 18: Das Sachziel beschreibt das gewünschte Pflege-Ergebnis einer Grünfläche. (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 65)

Abbildung 20: Qualitätsstufen bezüglich der Rasen-Vermüllung anhand von Abbildungen im niederländischen Bildqualitätskatalog (CROW, 2015)

Abbildung 21: Möglichkeiten zur Leistungsbeschaffung in der Grünflächenpflege (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 89)

Abbildung 22: Modell eines prozessorientierten Qualitätsmanagementsystems nach DIN EN ISO 9001: 2000 (verändert nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS, 2011, S. 329)

Abbildung 23: Grüninsel mit Staudenpflanzung auf dem Olivaer Platz in Berlin Charlottenburg (Aufnahme vom 02.10.2016)

Abbildung 24: Die Art der Erfassung der Betriebsdaten im operativen Bereich der befragten Grünfachverwaltungen

Abbildung 25: Prozentuale Verteilung (aufgerundete Werte) der Pflegeklassen auf die Gesamtheit der städtischen Grünflächen, die von Verwaltung 1 betreut werden

Abbildung 26: Aussagen und Meinungen der befragten Verwaltungen zu dem Objektarten- und dem Bildqualitätskatalog der FLL

Abbildung 27: Unterschiedliche Zuständigkeiten für die Grünflächenreinigung in den neun Städten

Abbildung 28: Unterschiedliche Vorgehensweisen bei der Laubentfernung

Abbildung 29: Gestaltungsbild durch extensivierte Rasenmahd (Aufnahme vom 03.08.2016)

Abbildung 30: Extensivstauden in Verkehrsinseln (Aufnahme vom 12.07.2016)

Abbildung 31: blühende Saatmischung 'Bienenweide' auf einer Kreisverkehrsinsel (Aufnahme vom 11.07.2016)

Abbildung 32: Blühende Sommerwiese als Gestaltungselement (Aufnahme vom 27.06.2016)

Abbildung 33: Rosengarten des Bürgervereins FUER CHEMNITZ e.V. (Aufnahme vom 02.07.2016)

Abbildung 34: Kreisverkehrsinseln in Wesel, die von privaten GaLaBau-Firmen gestaltet und gepflegt werden (Aufnahmen vom 10.08.2016)

Abbildung 35: Durch die Firma Brose gestaltetes und gepflegtes Verkehrsbegleitgrün in der Max-Brose-Straße in Coburg (Aufnahme vom 12.07.2016)

Abbildung 36: Sensibilisierung der Bevölkerung durch zeitgemäße Öffentlichkeitsarbeit (Aufnahme vom 10.08.2016)

Abbildung 37: Das Leitbild für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement. Die Ziele des kommunalen Grünflächenmanagements im Zentrum der Grafik können mithilfe der sechs Strategiegruppen erreicht werden

Abbildung 38: Kunstrasen als Zukunft des Stadtgrüns? (MELOS GMBH, 2016)

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Gestaltungselemente öffentlichen Grüns in Kategorien (verändert nach STEIDLE- SCHWAHN, 2001a, S. 30)

Tabelle 2: Aspekte, die das kommunale vom privatwirtschaftlichen Handeln unterscheiden

Tabelle 3: Antworten verschiedener Grünfachverwaltungen auf die Frage „Was wird im Amt/Fachbereich unter Grünflächenmanagement verstanden?“; Bestandteil einer Befragung aus dem Jahr 2005 zum Thema „Kommunales Frei- und Grünflächenmanagement“ (LIPPERT, 2007, S. 76)

Tabelle 4: Mögliche Ergebnisse der Zustandsbewertung einer Grünfläche und daraus resultierende Pflegestufen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN 2001a, S. 67)

Tabelle 5: Qualitätseinstufung von Grünflächen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 84)

Tabelle 6: Betreuungsintensitäten für die Qualitätsstufen in Abhängigkeit von der Nutzung (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 84)

Tabelle 7: Möglichkeiten zur Finanzierung der Grünflächenunterhaltung (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 91)

Tabelle 8: Ursachen für besondere Motivation von Mitarbeitern (nach ZINK, 1975) und Ursachen für Unzufriedenheit am Arbeitsplatz (nach HERZBERG, 1968)

Tabelle 9: Pflegeprioritäten nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS (2011, S. 342-343)

Tabelle 10: Beispiele für die Aufgaben eines Grünflächeninformationssystems (verändert nach KLÄRLE, 2011, S. 68)

Tabelle 11: Stadt- und Gemeindetyp des BBSR (BBSR, 2016)

Tabelle 12: Angaben der Verwaltungen zu dem Umfang der Gebrauchsrasenmahd

Tabelle 13: Von den Verwaltungen benannt invasive Arten und ergriffene Bekämpfungsmaßnahmen

Tabelle 14: Angabe zweier Kennzahlen durch drei der befragten Verwaltungen im Vergleich

Tabelle 15: Umfang von Grünpatenschaften in fünf der befragten Verwaltungen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„Grünflächen werden nicht ausreichend gepflegt" - so steht es im Grünbuch Stadtgrün der Bundes­regierung aus dem Jahr 2015. Denn obwohl Grünflächen ein wichtiger Indikator für die Lebens­qualität in Städten sind, wird der Zustand von Parkanlagen und Bäumen in vielen Städten, auf­grund mangelnder Pflege, stetig schlechter. Schon seit vielen Jahren in der grünen Fachliteratur diskutiert, ist dieses Thema nun also auch auf bundespolitischer Ebene angekommen.

Verantwortlich für das öffentliche Grün in den Städten und Gemeinden sind zuallererst die Kom­munen. Es ist in der Fachwelt allgemein bekannt, dass dieses Grün einen Wertzuwachs für die Städte und Gemeinden schafft und daher auch etwas kostet: „Es wird angelegt, gepflanzt und ge­baut. Dann wächst das Grün, und die Wege, Flächen und Ausstattung werden genutzt. Das Urbane Grün muss bewirtschaftet und gepflegt werden - eine Selbstverständlichkeit. Nach etwa 20 Jahren steht eine Runderneuerung von Parkanlagen, Sport- und Spielplätzen an." (BECKER, HÜBNER, & KRÜGER, 2014, S. 76) . Wenn die entsprechenden Ressourcen jedoch nicht ausreichend zur Verfü­gung gestellt werden, bleibt die regelmäßige Pflege und Instandsetzung aus. „Verwilderte Grün­anlagen“ sind also vor allem ein Abbild der immer leerer werdenden Kassen der deutschen Städte und Gemeinden (NEUMANN, 2011, S. 12).

Die politischen Entscheidungsträger scheinen die unzureichende Pflege ihres Stadtgrüns für kurz­fristige Haushaltsentlastungen in Kauf zu nehmen, ohne dabei zu beachten, dass diese Entschei­dung langfristig nur höhere Kosten verursacht. Dabei weisen Experten schon lange Zeit darauf hin, dass mäßige und häufige Pflegeeingriffe stets besser und günstiger für die Kommunen sind, als gelegentliche und radikale Maßnahmen, und damit der Werterhalt von urbanem Grün eher gewährleistet werden kann.

Laut SCHELBERT stellt Natur in der Stadt für Kommunalpolitiker jedoch ausschließlich einen Kos­tenfaktor dar. Diese sind sich der vielfältigen Werte ihres Stadtgrüns einfach nicht bewusst, weil Effekte, wie Erholung, Schutz und Ästhetik, nicht monetär abzubilden sind. So entstehen falsche Kosten-Nutzen-Verhältnisse und folglich eine falsche „Wert“-Schätzung kommunaler Grünflächen (1997).

Ob das Weißbuch des Bundesumweltministeriums, welches im Jahr 2017 auf das Grünbuch folgen soll, dazu beitragen kann, diese Werte der kommunalen Politk zu verdeutlichen, ist ungewiss. Die politischen Entscheidungsträger eines Besseren zu belehren, muss daher die Aufgabe der für das urbane Grün zuständigen Fachverwaltungen sein. Wie das gelingen kann, soll unter anderem Thema der vorliegenden Arbeit sein.

Allerdings wäre es laut BECKER, HÜBNER & KRÜGER nicht allein zielführend, von den Kämme­rern der Städte und Gemeinden größere Budgets zu verlangen (2014, S. 76). Es ist in erster Linie wichtig, möglichst effizient mit den vorhandenen Mitteln umzugehen. Die grünen Fachverwaltun­gen müssen also Strategien entwickeln, wie Kostenoptimierung bei gleichzeitigem Qualitätserhalt der Grünflächen ermöglicht werden kann. Die entsprechenden Maßnahmen, die im Grünbuch Stadtgrün dazu genannt werden, lauten unter anderem „Qualitätskriterien“, „ Qualitätsmanage­ment“ und „Pflegekonzepte“.

1.1 Zielsetzung und Vorgehensweise

„Qualitätsmanagement und Co.“ werden allerdings im Grünbuch nicht zum ersten Mal in Zusam­menhang mit der Pflege und Unterhaltung von Grünflächen erwähnt. Zumindest in der Literatur werden diese Maßnahmen bereits als wichtige Bestandteile eines modernen Grünflächenmana­gements verstanden. Inwiefern ein solches Management bereits in der Praxis umgesetzt wird und welche Strategien die Fachverwaltungen der Kommunen in diesem Zusammenhang entwickeln, um ihre Grünpflege effizienter zu gestalten, soll in der vorliegenden Arbeit untersucht werden.

Das Ziel der Untersuchung ist schließlich, alle ermittelten Strategien zusammenzufassen und da­raus eine Art Handlungsempfehlung für die Führungskräfte kommunaler Fachverwaltungen zu entwickeln.

Grundlage der Untersuchung soll eine umfassende Literaturarbeit sein.¹ Zunächst sollen die Arten und Formen von städtischem Grün aufgezeigt werden, um dann eine Abgrenzung der Bezeichnung „öffentliche Grünflächen“ vorzunehmen. Auch werden die Bedeutung und die Funktionen urbaner Grünflächen zusammengefasst, um noch einmal den tatsächlichen Wert des kommunalen Grüns zu verdeutlichen.

Ein weiterer Abschnitt der Arbeit muss eine Übersicht über kommunales Management geben, da­mit „Effektivität“ und „Effizienz“ im richtigen Kontext verstanden werden können. Das Kapitel 3 soll also ein Grundverständnis davon vermitteln, was „Management“ im kommunalen Rahmen be­deutet und was es vom reinen „Verwalten“ unterscheidet.

Darauf aufbauend kann schließlich das kommunale Grünflächenmanagement definiert werden. In Kapitel 4 werden sowohl die Aufgaben, als auch die verschiedenen Organisationsformen kommu­naler Grünfachverwaltungen erläutert. Eine wichtige Literaturquelle war dabei die Diplomarbeit „Kommunales Frei- und Grünflächenmanagement“ von Jana Lippert, die im Jahr 2007 an der Tech­nischen Universität Berlin veröffentlicht wurde.

Im Anschluss werden einige wichtige Faktoren zusammengefasst, welche die Qualität öffentlicher Grünflächen maßgeblich beeinträchtigen. Dieses fünfte Kapitel soll noch einmal verdeutlichen, warum ein modernes Grünflächenmanagement für die Fachverwaltungen heutzutage unabding­bar ist.

Kapitel 6 erläutert schließlich die Prozesse eines mustergültigen Managements der Grünflächen­pflege von der Planung bis zur Kontrolle. Dieser Abschnitt der Arbeit stützt sich dabei vor allem auf zwei Primärquellen:

- der Dissertation „Das Management der Pflege kommunaler Grünflächen“ von Dr. Anna Steidle-Schwahn aus dem Jahr 2001 und
- dem Fachbuch „Grünflächen-Pflegemanagement - Dynamische Pflege von Grün“, heraus­gegeben von Alfred Niesel, in der zweiten Auflage aus dem Jahr 2011.

Ziel des Kapitels ist es, möglichst viele Strategien zu erfassen, welche die Verwaltungen dazu be­fähigen können, den Wert ihrer Grünflächen zu erhalten.

Den praktischen Teil der vorliegenden Masterarbeit bildet eine Befragung ausgewählter Grün­fachverwaltungen zu ihren Strategien in der Grünpflege. Methodik und Ergebnisse dieser Befra­gung werden in Kapitel 7 dargestellt.

Im finalen Abschnitt der vorliegenden Masterarbeit sollen schließlich die wichtigsten Ergebnisse der Literaturrecherche und der Expertenbefragung noch einmal erörtert werden, um daraus Handlungsempfehlungen für das Pflegemanagement kommunaler Grünflächen daraus formulie­ren zu können.

2 Öffentliche Grünflächen

2.1 Begriffsbestimmung

In der Fachliteratur kursieren verschiedene Bezeichnungen hinsichtlich der Vegetation in urba­nen Räumen, was für den weiteren Verlauf der Arbeit eine klare Definition notwendig macht. Die Rede ist unter anderem von urbanem Grün, Stadtgrün, Grünräumen, Vegetationsflächen und Grünflächen.

Weiterhin können städtische Areale, die als Freiflächen und Freiräume bezeichnet werden, zwar Vegetation mit einschließen, müssen es aber nicht zwangsläufig, wie auch die Begriffsdefinitionen der Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau e.V. (FLL) deutlich machen. In ihren Empfehlungen für die Planung, Vergabe und Durchführung von Leistungen für das Ma­nagement von Freianlagen unterscheidet die FLL zwischen „Freianlage/Freifläche“ und „Vegeta- tionsfläche/Grünfläche“. Freianlagen und Freiflächen werden als Flächen im urbanen Raum defi­niert, die nicht mit Gebäuden bebaut sind und nach den Interessen der Eigentümer und Nutzerin­nen und Nutzer gestaltet wurden oder gestaltet werden könnten. Daneben werden Vegetations­und Grünflächen als Flächen erläutert, deren Gestalt ausschließlich von Vegetation bestimmt wird (FLL, 2009, S. 7).

Da in der vorliegenden Arbeit die Pflege und Unterhaltung von städtischem Grün zentrales Thema ist und die Begriffe Freianlagen, Freiflächen und Freiräume als zu allgemein angesehen werden, sind diese nicht weiter erläutert. Es wird dennoch nicht außer Acht gelassen, dass Grünflächen, nicht nur Vegetation, sondern in der Regel auch andere Elemente aufweisen (siehe Tabelle 1, S. 8). Der allgemeine Begriff „Stadtgrün“ bezeichnet die Gesamtheit aller Flächen im urbanen Freiraum, die von Vegetation geprägt sind oder mindestens irgendeine Art von Vegetation enthalten. Diese Flächen bilden so den Gegenpol zu allen versiegelten Flächen und der Bebauung einer Stadt (STEIDLE-SCHWAHN, 2001b, S. 169).

Folgende städtische Flächen wurden von der FLL (2000, S. 17-18)² unter der Bezeichnung urbane Grünflächen zusammengefasst:

- Öffentliche Grün- und Parkanlagen
- Stadtgrünplätze
- Wasserflächen
- Gartendenkmale
- Naturdenkmale im urbanen Bereich
- Städtisches Straßenverkehrsgrün einschließlich Straßenbäume
- Freiflächen an öffentlichen Gebäuden
- Öffentliche Spielplätze
- Sportflächen
- Kleingärten
- Friedhöfe
- Biotopflächen
- Wald
- Landwirtschaftliche Flächen
- Wohnumfeldgrün
- Private Gärten und Parks
- Gewerbegrün

Diese urbanen Grünflächen sind weiterhin zu untergliedern in private und öffentliche Grünflä­chen. Öffentliche städtische Grünflächen sind als jene Areale zu betrachten, die einer größeren Gruppe von Nutzerinnen und Nutzern uneingeschränkt zur Verfügung stehen. Diese Nutzer­gruppe können zum Beispiel die Bürger einer Stadt sein (STEIDLE-SCHWAHN, Grünpflegeplanung öffentliches Grün, 2011, S. 78).

Historisch gewachsen, ist öffentliches Grün heute ein Gefüge aus verschiedensten Segmenten, die in Struktur, Größe und Nutzung sehr heterogen sind. Nach STEIDLE-SCHWAHN (2001a, S. 19 - 21) können diese Segmente des Stadtgrüns in vier Grundtypen eingeteilt werden, wie in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Typisierung öffentlicher Grünflächen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 20)³

Die Begriffe „Grünanlage“ und „Parkanlage“ sind dabei als ein Grünflächentyp zusammengefasst, da eine klare Abgrenzung schwierig ist. Beide Bezeichnungen stehen für Grünflächen, die reich strukturiert, komplex und vielfältig gestaltet sind. STEIDLE-SCHWAHN (2001a, S. 20) unterschei­det dennoch zwischen diesen zwei Bezeichnungen. Danach sind Parks beziehungsweise Parkan­lagen besonders komplexe Grünareale, die sich, durch ihre hohe Gestaltungsqualität und einen dominierenden Gehölzbestand, von anderen Grünanlagen absetzen. Als Beispiel können zwei An­lagen der Stadt Lübeck dienen. Der Stadtpark Lübecks (siehe Abbildung 2) beherbergt heute etwa siebenhundert Bäume in vierzig Arten auf zwölf Hektar Gesamtfläche (HANSESTADT LÜBECK, 2016). Daneben wird die Grünanlage am Lübecker Holstentor (siehe Abbildung 3) hauptsächlich von zwei zentralen Rasenflächen ausgefüllt und wird zusätzlich von vielfältig bepflanzten Hoch­beeten umrandet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Grünanlage am Lübecker Holstentor

„Grünflächen“ als Gestaltungstyp, sind deutlich kleiner als Park- und Grünanlagen. Ihre Struktur wird dennoch von Vegetation dominiert, ist aber einfacher und setzt sich nur aus zwei bis drei Gestaltungselementen (z. B. Rasen, Weg und Gehölz) zusammen.

Wenn solche Flächen nicht begehbar, also nicht aktiv nutzbar sind, kann von „Grünelementen“ gesprochen werden. Die kleine Grünfläche vor dem Schorndorfer Kindergarten an der Burgstraße (siehe Abbildung 4) besteht aus einer Rasenfläche und einer Staudenpflanzung. Sie hat hauptsäch­lich gestalterischen Wert, kann aber betreten und genutzt werden. Im Gegensatz dazu können die kleinen Grünelemente, die auf Abbildung 5 zu sehen sind, nicht aktiv genutzt werden. Als Ver­kehrsinseln geben sie der Parkfläche eine Struktur und eine ansprechendere Gestalt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: : Grünfläche vor einer Kinderta­gesstätte in Schorndorf

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Grünelemente gliedern eine Park­fläche in Schorndorf

Weiterhin werden „Einzelbäume“ als Grundtyp öffentlicher Grünflächen aufgeführt , die sich durch ihre raum-, gestaltbildende oder ökologische Funktion definieren. Die 9 Platanen, welche die Ab­bildung 6 zeigt, sind beispielsweise der raumbildende Faktor dieses Platzes an der Webergasse in Chemnitz. Wenn Bäume jedoch in den drei beschriebenen Grünflächentypen als Gestaltungskom­ponente integriert sind, werden diese nach der Definition von STEIDLE-SCHWAHN (2001a, S. 21) nicht speziell hervorgehoben. Dabei muss hinzugefügt werden, dass Baumscheiben, die „optisch oder auch ökologisch ansprechend gestaltet sind", zu den Grünelementen gezählt werden. Ein Bei­spiel gibt die Abbildung 7.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6: Platanen-Ensemble am nördli­chen Ende der Chemnitzer Webergasse

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 7: mit Strauchrosen bepflanzte Baumscheibe einer Platane an der Straße der

Nationen in Chemnitz

Zu den genannten Grünflächentypen muss abschließend gesagt werden, dass die entsprechende Zuordnung einer Grünfläche nicht immer leicht fällt. Besonders öffentliche Grünflächen sind in Größe, Ausstattung, Funktion sowie Nutzbarkeit so vielfältig ausgeprägt, dass die definierten Grenzen häufig verschwimmen. Auch öffentliche Spiel- und Sportflächen lassen sich kaum auf diese Art kategorisieren (vgl. LIPPERT, 2007, S. 14).

Nach RICHTER (1981, S. 16) können öffentliche Grünflächen noch einmal in drei Gruppen unter­teilt werden. Neben den allgemein öffentlichen Flächen, wie Parkanlagen oder Straßenbegleitgrün unterscheidet er auch zwischen öffentlichen Grünflächen, die bedingt öffentlich (Schulen, Kran­kenhäuser etc.) und zweckgebunden öffentlich (Sportstätten, Friedhöfe etc.) sind.

Im Rahmen dieser Arbeit sollen zwar öffentliche Grünflächen, insbesondere jedoch kommunale Grünflächen behandelt werden. „Öffentlich“ wird häufig als Synonym für „kommunal“ verwendet - die Begriffe sind jedoch nicht in allen Fällen kongruierend (vgl. LIPPERT 2007, S. 16-17). Bezug nehmend auf RICHTER (1981, S. 16) können kommunale Flächen auch nur bedingt öffentlich bzw. zugänglich sein.

Die Kommune, oder auch Gemeinde, ist in der Bundesrepublik Deutschland die unterste politisch­administrative Einheit. Der kommunale Geltungsbereich ist dabei territorial durch eine Gebiets­körperschaft (Ort, Stadt, Kreis) begrenzt (NOHLEN & SCHULTZE, 2002).

Sind Grünflächen „kommunal“, sind sie also einem Ort, einer Stadt oder einem Landkreis zugehö­rig. Sie werden zudem als kommunales Eigentum von der jeweiligen Gemeinde verwaltet (LIPPERT, 2007, S. 16). Der überwiegende Teil kommunaler Grünflächen ist dabei für die Öffent­lichkeit zugänglich oder bedingt zugänglich (LIPPERT, 2007, S. 17). Aufgrund dessen werden im weiteren Verlauf der Arbeit die Bezeichnungen „öffentlich“ und „kommunal“ sinngleich verwen­det. Öffentliche Grünflächen werden damit ebenfalls als Flächen angesehen, die im Besitz der Kommune sind und von ihr verwaltet werden.

Wie schon erwähnt, sind Grünflächen nicht immer nur reine Vegetationsflächen. Die große Band­breite an Gestaltungselementen ist in Tabelle 1 zusammengefasst.

Tabelle 1: Gestaltungselemente öffentlichen Grüns in Kategorien (verändert nach STEIDLE- SCHWAHN, 2001a, S. 30)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In Tabelle 1 werden sowohl Wald als auch landwirtschaftliche Flächen zum öffentlichen Grün ge­zählt. Viele Kommunen sind zwar u. a. im Besitz städtischer Forsten und Ackerflächen - diese Ge­biete sollen allerdings weniger Bestandteil der weiteren Betrachtungen sein.

Zusammenfassend werden „öffentliche Grünflächen“ in dieser Arbeit definiert als:

- Vegetationselemente oder Areale, die Vegetation enthalten,
- sich im urbanen Raum befinden,
- ganz oder teilweise zugänglich für die Bevölkerung sind,
- heterogen in Größe, Gestaltung und Ausstattung sein können sowie
- Eigentum der Gemeinde sind und von ihr verwaltet werden.

2.2 Bedeutung

Grünflächen werten urbane Räume optisch auf - dies ist wohl unumstritten. Vor allem öffentliches Grün kann allerdings noch zahlreiche weitere Aufgaben erfüllen.

Laut GÄLZER (2001, S. 23-50) sind die vielen Funktionen, die Stadtgrün erfüllt, von großem ge­sellschaftlichen Wert. Jene Funktionen sind demnach die wichtigsten Argumente, wenn es darum geht, die Instandhaltung und Instandsetzung städtischer Grünflächen auf politischer Ebene zu rechtfertigen. Dieser Fakt spielt besonders in wachsenden Städten eine Rolle, in denen die Kon­kurrenz durch andere Nutzungsmöglichkeiten (wie z. B. Wohnungsbau) besonders groß ist.

Auch im „Grünbuch Stadtgrün“ werden im Namen der Bundesregierung zahlreiche Argumente für die Wichtigkeit von „Grün in der Stadt“ erläutert. Urbanes Grün wird dort unter anderem „als Le­bensgrundlage und Ressource für Mensch und Umwelt“ betitelt (BMUB, 2015, S. 12-16).

Um deren Bedeutung für den urbanen Raum zu verdeutlichen, werden im Folgenden wichtige Aufgaben bzw. Funktionen öffentlicher Grünflächen in sechs Themenkomplexen erläutert.

2.2.1 Ökologische Bedeutung

Urbane Räume sind nicht nur Lebensräume für Menschen, sondern auch für Tiere und Pflanzen. Die Stadt kann zwar nicht als ein gesamtes, lückenloses Ökosystem angesehen werden. Es gibt jedoch eine Vielzahl unterschiedlich großer Ökosysteme, die lebendige Teile des Stadtgefüges sind (GÄLZER, 2001, S. 24). Grün- und Parkanlagen, kleinere Grünflächen, Grünelemente sowie Stadt­bäume sind solche Ökosysteme. Sie fördern mit ihrem Dasein die Biodiversität in der Stadt, weil sie Tieren und Pflanzen Lebens- und Rückzugsräume bieten (BMUB, 2015, S. 14).

Urbane, gering versiegelte Grünflächen dienen weiterhin dem Schutz von Boden und Grundwas­ser. Beton- und Asphaltversiegelungen verhindern, neben der Versickerung von Regenwasser so­wie Verdunstung von Bodenwasser, auch den Luftaustausch. Ausreichend viele urbane Grünflä­chen gewährleisten also zum einen elementare Austauschprozesse zwischen Boden und Atmo­sphäre. Zum anderen sorgen sie dafür, dass eine Grundwasserneubildung in der Stadt überhaupt möglich sein kann (GÄLZER, 2001, S. 42).

Auch insgesamt wird das Klima durch Bebauung und Bodenversiegelung negativ beeinflusst. Die Nächte in Innenstädten sind etwa zehn Grad Celsius wärmer als im Umland. In ihrer Funktion als Kaltluftgebiete können Grünflächen das städtische Klima regulieren. Neben dem Luftaustausch, haben auch die Verdunstung der Pflanzen und der Schattenwurf von Gehölzen eine abkühlende Wirkung (BMUB, 2015, S. 14). Die Stadtluft ist ebenfalls durch ihren erhöhten CO 2 -Gehalt gekenn­zeichnet. Mit der Speicherung von CO 2 schützen insbesondere Stadtbäume aufgrund ihrer großen Blattmasse das städtische Klima (ebd.).

2.2.2 Gesundheitliche Bedeutung

Eine verbesserte Luftqualität in der Stadt trägt auch zur Gesundheit der Stadtbewohner bei. Ebenso sind der Aufenthalt und die Betätigung im Grünen für die körperliche Gesundheit förder­lich. Das städtische Grün trägt aber auch zur psychischen Gesundheit bei, da es den Stressabbau fördert und das Wohlbefinden steigert (BMUB, 2015, S. 13).

Insbesondere für Menschen, die in der Stadt nur wenig Wohnraum zu Verfügung haben und kei­nen Kleingarten besitzen, „sind Straße, Platz und Park [...] notwendiger Lebensraum" (GÄLZER, 2001, S. 38). Die Bedeutung geht in diesem Fall also weit über die Erholungs- und Freizeitfunktion von Grünflächen hinaus.

2.2.3 Soziale Bedeutung

Stadtgrün bietet zahlreiche Möglichkeiten, mit anderen Menschen zu interagieren. Familien und Freunde können sich zu gemeinsamen Aktivitäten, wie zum Spazieren, Spielen, Picknicken sowie zum Grillen im Grünen verabreden und Zeit miteinander verbringen. Gleichzeitig können Men­schen in städtischen Grünanlagen Naturerfahrung sammeln. Grün- und Parkanlagen leisten ins­besondere bei Kindern einen bedeutenden Beitrag zur Umweltbildung (BMUB, 2015, S. 13).

Weiterhin haben sich die urbanen Gemeinschaftsgärten zu einer festen Größe des städtischen Le­bens entwickelt. In Deutschland gibt es heute etwa vierhundert Urban-Gardening-Initiativen. Diese Gärten tragen eine wichtigen Teil zur Integration bei, sind identifikationsstiftend und för­dern so das aktive Zusammenleben der Bewohner eines Stadtgebietes (BMUB, 2015, S. 13).

2.2.4 Ökonomische Bedeutung

Stadtgrün fördert die Attraktivität einer Stadt. Grüne Freiräume haben damit laut GÄLZER (2001, S. 46) einen positiven wirtschaftlichen Effekt auf den Städtetourismus genauso wie auf die An­siedlung von Gewerbe. Insbesondere bei der Betrachtung des zusammenwachsenden Wirt­schaftsstandortes Europa, wo die Konkurrenz um Betriebsstandorte immer größer wird, scheint es, als würde auch das Image der „Stadt im Grünen“ an Bedeutung gewinnen. (ebd.) Beweis dafür ist unter anderem der „European Green Capital Award“, der seit 2010 jährlich die „Umwelthaupt­stadt Europas“ kürt (VON BORRIES & AHLERT, 2013, S. 50).

Auch beeinflusst der Faktor „Grün“ die Grundstückswerte in den Städten. Befinden sich Grundstü­cke direkt an Grünanlagen, Parks oder parkähnlichen Friedhöfen, sind deren Preise höher, als im Durschnitt. Analog zu der Entfernung vom Grünraum nehmen dann folglich die Grundstücks­preise wieder ab (GÄLZER, 2001, S. 48).

Wenn Grünflächen gebaut, saniert und instandgehalten werden müssen, ist das ebenfalls der Bau­wirtschaft förderlich. Für Architekturbüros und vor allem für Betriebe des Garten- Landschafts­baus fließen Mittel, die dann über Steuern und Abgaben wiederum der Stadt zugutekommen (GÄLZER, 2001, S. 48).

Zu bedenken ist weiterhin, dass gerade in der Unterhaltung von Grünanlagen auch Arbeiten an­fallen, die keiner besonderen Qualifikation bedürfen. Daher bietet dieser Arbeitsbereich eine Chance für Menschen, die ansonsten schwer auf dem Arbeitsmarkt zu vermitteln sind (GÄLZER, 2001, S. 49).

2.2.5 Stadtplanerische Bedeutung

Öffentliche Grünflächen haben unter planerischen Gesichtspunkten eine stadträumliche und stadtgliedernde Funktion. (GÄLZER, 2001, S. 49) Zum einen verbindet eine grüne Infrastruktur den bebauten Raum mit dem Verkehrsraum, anderen Freiräumen sowie dem Umland (BMUB, 2015, S. 16).

Deshalb und wegen aller zuvor erläuterten Argumente, ist das Thema „Grün in der Stadt“ aus Leit­bildern für eine zukunftsorientierte Stadtentwicklung nicht mehr wegzudenken. Und gerade weil Grünflächen so vielfältige Funktionen erfüllen, sind auch die Ansprüche an diese und damit an ihre Planung sehr umfangreich (BECKER C. W., 2013, S. 40-41). In schrumpfenden Städten, sollen Grünräume beispielsweise neue Impulse für die Stadtentwicklung geben. Wachsende Städte wie­derum stehen zueinander in Konkurrenz und müssen ihre wirtschaftliche Attraktivität fördern (vgl. Kapitel 2.2.4), wobei das „Standortbranding“ durch Grün ein bewährtes Mittel ist (BECKER C. W., 2013, S. 41). Stadtgrün stellt folglich einen wesentlichen „weichen Standortfaktor“ in der heutigen Stadtentwicklung dar.

Weiterhin wird laut GÄLZER (2001, S. 34) die „stadtgestaltende ästhetische Funktion des Stadt­grüns [...] gegenüber den anderen Funktionen oft zu wenig beachtet". Obwohl die Ästhetik von Grünflächen viel zu ihrer Akzeptanz beiträgt. (ebd.) So wurde z. B. durch die Bürgerbefragung zu öffentlichen Grünanlagen in Berlin aufgezeigt, dass Parks, wie der Britzer Garten und der Schloss­park Charlottenburg, besonders wegen der Schönheit ihrer Gartenanlagen bei Besuchern beliebt sind (SENSTADT, 2000).

Zudem bieten grüne Flächen oder Elemente eine optische Orientierung, da sie im Kontrast zu den anderen, grauen Flächen stehen und meist eine freie Sicht, die Überschaubarkeit des Raumes zu­lassen (GÄLZER, 2001, S. 32). Die Möglichkeit, sich orientieren zu können, erfüllt das Grundbe­dürfnis des Menschen nach Sicherheit, schafft so ein Gefühl von Geborgenheit und führt schluss­endlich zur Identifikation mit der Umgebung (ebd.).

In Anhang 1 sind noch einmal alle Funktionen öffentlicher Grünflächen zusammengefasst. STEIDLE-SCHWAHN unterscheidet dabei zwischen dem direkten und dem indirekten Nutzen, der für die Gesellschaft durch diese Funktionen entstehen kann.

3 Kommunales Management

Um zu gewährleisten, dass öffentliche Grünflächen all ihre Funktionen erfüllen können (vgl. Kapi­tel 2.2), ist es notwendig, diese Flächen fachgerecht zu „managen“. Dieses Grünflächenmanage­ment ist die Aufgabe kommunaler Grünfachverwaltungen. Auf das Management von Grünflächen sowie die Fachverwaltungen und deren Aufgaben wird in Kapitel 3 näher eingegangen. Zunächst muss grundlegend geklärt werden, was „kommunales Management“ bedeutet und welche Maß­nahmen für ein erfolgreiches Management von Kommunen erforderlich sind.

Die Bezeichnung „Management“ kann sehr universell angewendet werden. In der vorliegenden Arbeit ist der Begriff vor allem aus der ökonomischen Perspektive zu betrachten. Nach SCHNECK (2003) meint Management die hierarchisch aufgebaute, zielorientierten Gestaltung von Betrie­ben. Genauer kann Management als die „zielgerichtete Führung und Leitung eines Unternehmens und seiner Mitarbeiter beschrieben werden. Der Management-Begriff umfasst damit sowohl eine Sachebene, die sich auf die Führung und Leitung von Geschäften bezieht, als auch die personenbezo­gene Ebene der Mitarbeiterführung" (BÜHNER, 2001, S. 458).

Um den Begriff „kommunales Management“ zu klären, muss die vorangegangene Definition auf den öffentlichen, kommunalen Verwaltungsbetrieb übertragen werden. Dabei stellt HEINZ (2000, S. 6) die Frage, warum Kommunen heutzutage überhaupt „managen“ und nicht nur „verwalten“.

SCHNECK (2003, S. 1037) stellt die „Verwaltung“ dem „Management“ gegenüber und macht so den Unterschied zwischen diesen beiden Begriffen deutlich. Eine Verwaltung umfasst demnach „Einheiten, die bestimmte Anweisungen ausführen. Die Verwaltung wird häufig mit dem Begriff der Bürokratie und dem bürokratischen Führungsstil in Verbindung gebracht, d. h. nicht Kreativität und Entscheidungsfreude sind hier wichtig, sondern die Einhaltung eines Dienstweges sowie die Verfol­gung vorgegebener Regelungen für sämtliche Abläufe.".

Würden also kommunale Verwaltungen tatsächlich nur nach dieser Definition „verwalten“, hätten sie keine Entscheidungsgewalt und müssten ohne Handlungsspielräume ihre Kommune führen. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung sowie im Rahmen der gesetzlich vorgeschriebe­nen Aufgaben, gibt es jedoch Handlungsspielräume. Diese bieten den kommunalen Behörden die Möglichkeit, ihr Vorgehen sowie ihre Ziele differenzierter zu gestalten. Der Umgang mit diesen „Gestaltungsräumen“ ist laut HEINZ (2000, S. 6) für die Kommunalverwaltungen sogar von essen­tieller Bedeutung. Da von ihm die Legitimation sowie der Erfolg kommunalen Handelns abhängen.

Folglich sind bei der Arbeit einer Kommune die Gestaltung von Prozessen und damit auch Attri­bute wie Kreativität gefragt. Damit ist die Bezeichnung des Verwaltens nicht ausreichend. Nach HEINZ (2000, S. 6) ist der Begriff „Gestalten“ eng mit dem des Managements verknüpft. Kommu­nales Handeln kann daher ebenfalls als „Management“ beschrieben werden.

Dennoch gibt es Gesichtspunkte, aufgrund derer das betriebswirtschaftliche Management nicht exakt auf den kommunalen Bereich übertragbar ist. LIPPERT (2007, S. 74-75) fasst in Anlehnung an HEINZ (2000) wichtige Aspekte zusammen, die das kommunale vom unternehmerischen Han­deln unterscheiden. Acht zentrale Unterschiede werden in Tabelle 2 angeführt.

Tabelle 2: Aspekte, die das kommunale vom privatwirtschaftlichen Handeln unterscheiden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Auch wenn die Differenz zwischen Kommune und Unternehmung zunächst sehr groß erscheint, ist es dennoch für öffentliche Verwaltungen notwendig geworden, sich an dem Management von Unternehmen zu orientieren. Laut HEINZ (2000, S. V) müssen Kommunen heute deutlich höhere Anforderungen erfüllen als noch vor zwanzig Jahren. Bürger verstehen sich eher als Auftraggeber und stellen höhere Erwartungen an die Leistungsfähigkeit der Verwaltungen. Auch haben Kom­plexität und Dynamik der Aufgabenbereiche stark zugenommen - bei gleichzeitiger Ressourcen­verknappung wird der Druck auf Verwaltungsführung sowie -personal stetig höher (ebd.).

Aufgrund dessen wurde bereits vor circa zwanzig Jahren eine bundesweite Verwaltungsreform eingeleitet. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) hat dafür ein neues Steuerungsmodell entwickelt, welches Instrumente, wie Budgetierung und Qualitäts­management beinhaltet (ebd.).

Das Potential dieses Steuerungsmodells wird nach HEINZ (2000, S. V) von den Kommunen aller­dings nicht genügend ausgeschöpft. Zum einen sollten im kommunalen Management Chancen und Risiken, trotz zunehmender Komplexität und Dynamik, schneller erkannt werden. Zum anderen müssen Handlungsmöglichkeiten effizienter entwickelt und bewertet werden und effektiver in Strategien und Ziele überführt werden. (ebd.) Um dies zu gewährleisten, kann das Management­Modell von HEINZ (2000, S. VI) dienlich sein.

Nach der allgemeinen Managementlehre sind drei Ebenen des Managements zu differenzieren - das normative, strategische und operative Management. HEINZ (2000) stellt diese Ebenen in den kommunalen Kontext und entwickelt daraus sein Grundmodell des kommunalen Managements (siehe Abbildung 8).

3.1 Normatives Management in Kommunen

Auf der ersten Ebene, dem „normativen Management“, wird sich „mit den generellen und längerfristig gültigen Zielen der Kommune, mit ihren Prinzipien, Normen und Spielregeln" beschäftigt. Damit sollen die Lebens- und Entwicklungsfähigkeit der örtlichen Gemeinschaft und der Kommune sicher gestellt werden (HEINZ, 2000, S. 28). In Kommunen werden diese Gesichtspunkte meist im Rahmen eines Leitbildes festgelegt, das als zukünftige Orientierung dienen soll. Zur Bestimmung eines Leitbildes muss sich die Kommune mit drei Entwicklungsbereichen befassen (ebd., S. 30).

An erster Stelle steht der „programmatische Entwicklungspfad“. Auf diesem Pfad soll ein konkretes Zukunftsbild der Kommune entwickelt werden (ebd., S. 31). Im Entwicklungsplan der Stadt Wien (STEP 2025) beispielsweise, wurden dafür mehrere „Prinizpien“ formuliert, wie etwa „Die sozial gerechte Stadt“ und „Die ökologische Stadt“ (STADTENTWICKLUNG WIEN, 2014).

Auf dem „konstitutionellen Entwicklungspfad“ soll sich die Kommune bewusst darüber werden, wie ihre Organisationsstrukturen zukünftig gestaltet und ausgerichtet sein sollen. Dabei muss unter anderem geklärt werden, wie stark die Organisation differenziert sein soll oder wie das Verhältnis von Politik und Verwaltung aussehen soll.

Der „kulturelle Entwicklungspfad“ beschäftigt sich zuletzt mit der Kultur von Normen und Werten, die das Verhalten von Mitarbeitern im öffentlichen Dienst maßgeblich beeinflusst. Nach HEINZ (2000, S. 55) kann ein normatives Management nur dann Sinn machen, wenn sich eine kommunale Verwaltung hinsichtlich ihrer Organisationskultur klar positioniert. Entweder eine Kommune will

- mit einem positionellen Politikstil und einer bürokratischen Verwaltungskultur, traditionsbestimmt und auf Einheitlichkeit bedacht sein oder sie will
- mit einem diskursiven Politikstil und einer starken Dienstleistungskultur der Verwaltung für die Zukunft und nach außen offen und in ihren Werten differenziert sein (ebd.).

3.2 Strategisches Management in Kommunen

Das „strategische Denken“ in einer Kommune wirkt sich laut HEINZ (2000, S. 16) maßgeblich auf ihren Erfolg, ihre Effizienz sowie ihre Legitimation in der Bevölkerung aus. Strategische Fragen zu stellen und sich mit ihnen auseinanderzusetzen, sollte daher zur Routine bzw. Kultur der kommunalen Politik, der Verwaltungsführung und den Mitarbeitern gehören.

Alle strategischen Fragen können dabei den vier „Zielfeldern“ zugeordnet werden, die jeweils durch eine eigene Leitfrage bestimmt werden:

1. Ergebnisse und Wirkungen kommunalen Handelns: Was wollen wir erreichen?
2. Programme und Produkte⁴ der Kommune: Was müssen wir dafür tun?
3. Prozesse und Strukturen der Kommune: Wie müssen wir es tun?
4. Ressourceneinsatz der Kommune: Was müssen wir dafür einsetzen?

Zudem muss geklärt werden, welche Verfahren innerhalb des „strategischen Managements“ angewendet werden sollen, um diese Fragen zu beantworten.

3.3 Operatives Management in Kommunen

Die dritte Ebene, das „operative Management“, beschäftigt sich schließlich mit den Produkten bzw. den zu erbringenden Leistungen („Produktmanagement“) sowie mit den Faktoren, die zur Leistungserstellung notwendig sind („Funktionales Management“). Dazu gehören u. a. die Arbeitsabläufe, Arbeitsmittel und das Personal.

Im Rahmen des Produktmanagements wird festgelegt, wie ein Leistungsangebot aussehen soll (z. B. Beratungsleistungen des Arbeitsamtes). Dazu muss u. a. definiert werden, auf welche Art und Weise die Leistung den Bürgern zur Verfügung gestellt werden soll (z. B. zu welchen Zeiten, persönlich, per Telefon oder Internet) und wie die Bürgerschaft darauf aufmerksam gemacht werden soll (z. B. Werbung oder Informationskampagnen) (HEINZ, 2000, S. 159-165).

Stehen das Leistungsangebot, dessen Qualität und die Art der Ausführung fest, muss nun noch die Erstellung der Leistung, die „Produktion“ möglichst effizient gestaltet werden. Das funktionale Management beschäftigt sich daher grundlegend mit drei Aspekten - der Personalplanung (u. a.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 8: Grundmodell des kommunalen Managements (ver­einfacht nach HEINZ, 2000, S. 23)

3.4 Grundsätze für eine leistungsstarke Kommune

Auch wenn bereits zahlreiche theoretische Modelle und Leitlinien für das Management kommu­naler Einrichtungen existieren, so scheint es dennoch vielen Kommunen weiterhin schwer zu fal­len, auch nach der Verwaltungsreform leistungsfähiger zu werden (vgl. HEINZ, 2000).

Der niederländische Verwaltungswissenschaftler Dr. Jaring Hiemstra beschäftigt sich damit, wie die Leistungsfähigkeit von Kommunen gesteigert werden kann und gibt verschiedene Handlungs­empfehlungen für eine effektivere und effizientere Organisationsentwicklung (HIEMSTRA, 2008). Unter anderem erläutert er sechs Prinzipien, die einem erfolgreichen „Veränderungsprozess“ kommunaler Verwaltungen zugrunde liegen müssen (siehe Abbildung 9). Als Einblick in die sehr praxisorientierte Arbeit von HIEMSTRA sollen diese Grundsätze im Folgenden kurz erläutert wer­den.

Der erste notwendige Erfolgsfaktor ist das persönliche Engagement von Führungskräften inner­halb ihrer kommunalen Organisation. Diesbezüglich sollte ein vorbildlicher Führungsstil das glaubhafte Eintreten für eine Perspektive beinhalten sowie die Bereitschaft zur leidenschaftlichen Diskussion mit anderen Führungskräften und Mitarbeitern. Auf Vorschläge von Beschäftigten sollte die Führungskraft aufmerksam reagieren, und sie sollte dazu bereit sein, an jeglichen Ver­sammlungen innerhalb ihrer Organisation teilzunehmen. Auch sollten Hindernisse schnellstmög­lich ausgeräumt werden. Diese Handlungsempfehlungen sollten von der Verwaltungsspitze ge­nauso beachtet werden wie von Fach-Führungskräften (HIEMSTRA, 2008, S. 69).

Des Weiteren ist die Beteiligung aller Mitarbeiter an einem Veränderungsprozess, auch in einer Kommunalverwaltung, von Vorteil. In einem Partizipationsprozess ist es dabei wichtig, dass sich die Leitungsebene auf die Ziele und die Planung des Prozesses fokussiert sowie die Fortschritte überwacht. Führungskräfte müssen dabei die Richtung vorgeben und dennoch genügend Raum für die Beiträge ihrer Beschäftigten lassen (HIEMSTRA, 2008, S. 70).

Um Probleme innerhalb kommunaler Verwaltungen lösen zu können, muss eine gründliche Diag­nose des Problems stattfinden. Dafür sind meist zahlreiche Daten bzw. Informationen zum Output der Verwaltung notwendig. Zum Erstellen einer gründlichen Diagnose müssen bestimmte Fragen beantwortet werden, wie „Welche Leistungen erbringen wir?“, „Wie effektiv, effizient, demokra­tisch und legitim sind diese Leistungen?“, „Welche Leistungen müssen verbessert werden?“ und „In welchem Umfang und auf welche Weise müssen wir eingreifen?“. Zudem sollten alle Beschäf­tigten mit Gesprächen und Diskussionen an der Problemdiagnose beteiligt werden (ebd., 2008, S. 70-71).

Für einen wirkungsvollen Veränderungsprozess benötigen Kommunen weiterhin eine klare Per­spektive. Dafür muss ein richtungsweisender Strategieplan erarbeitet werden, welcher vor allem dazu dient, eine Inspiration für jene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu sein, die für die Umset­zung der Veränderungen zuständig sein werden. Es ist dabei zu beachten, dass dieser Plan nicht nur von einer kleinen Gruppe von (Führungs-)Mitarbeitern bearbeitet wird. Die Führung muss sich aktiv auf Diskussionen mit den Facheinheiten einlassen, damit die Strategie auch im Detail stimmig werden kann (ebd., S. 71-72).

Insgesamt muss der Veränderungsprozess dezentral angegangen werden. Bestimmte Leistungen werden in bestimmten Facheinheiten erbracht. Sollen diese Leistungen gesteigert werden, ist es daher sinnvoll, dass diesbezügliche Verbesserungsvorschläge auch in den entsprechenden Ein­heiten und nicht in der Verwaltungsspitze entwickelt werden. (HIEMSTRA, 2008, S. 72-73).

Zuletzt ist zu beachten, dass die Aufforderung zur Veränderung, auch Widerstand durch Mitarbei­terinnen und Mitarbeitern hervorrufen kann. Dieser sollte nie ignoriert werden, sondern in posi­tive Energie zugunsten des Veränderungsprozesses, umgewandelt werden. Zum Beispiel kann es für Führungskräfte hilfreich sein, Beschäftigte an ihrem Arbeitsplatz aufzusuchen und durch in­formelle Gespräche über ihre Sorgen, Kritik und Wünsche, diese doch für die Pläne zur Leistungs­verbesserung einzunehmen. (HIEMSTRA, 2008, S. 73-74)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 9: Die sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess (verän­dert nach HIEMSTRA, 2008, S. 69)

4 Kommunales Grünflächenmanagement

Wie das vorangegangene Kapitel verdeutlicht, ist das Management von Kommunen ein sehr kom­plexer Prozess. Zudem gibt es nicht nur das „eine“ kommunale Management, sondern zahlreiche Einrichtungen innerhalb einer Kommune, die für das Management spezifischer Fachgebiete zu­ständig sind. Eines dieser Fachgebiete ist verantwortlich für die öffentlichen Grünflächen, welche in Kapitel 2 bereits beschrieben wurden.

Das Management kommunaler Grünflächen ist sehr umfangreich und zudem, aufgrund der Unter­schiedlichkeit aller Kommunen (z. B. bezüglich Größe, Lage, Einwohnerzahlen), schwer zu defi­nieren. In der Fachliteratur findet man dennoch einige allgemeingültige Definitionen. Zum Bei­spiel erfasst LIPPERT (2007) im Rahmen einer Diplomarbeit die Bedeutung des kommunalen Frei- und Grünflächenmanagements sowie das allgemeine Aufgabenspektrum dieses Gebietes. Um eine Definition aufstellen zu können, wurden innerhalb dieser Arbeit mehrere kommunale Grünverwaltungen schriftlich zu diesem Thema befragt. Tabelle 3 zeigt beispielhaft auf, dass es selbst einigen Zuständigen schwerfällt, „Management“ für ihr Arbeitsgebiet zu definieren. Folglich besteht in der Praxis keine einheitliche Auffassung vom kommunalen Grünflächenmanagement.

Tabelle 3: Antworten verschiedener Grünfachverwaltungen auf die Frage „Was wird im Amt/Fachbereich unter Grünflächenmanagement verstanden?“; Bestandteil einer Befragung aus dem Jahr 2005 zum Thema „Kommunales Frei- und Grünflächenmanagement“ (LIPPERT, 2007, S. 76)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

STEIDLE-SCHWAHN benennt als oberstes Ziel des Managements von Stadtgrün „die Sicherung der Lebensgrundlage im urbanen Raum und die Erfüllung der freiraumbezogenen Bedürfnisse der Be­völkerung" (2001b, S. 170).

Der Begriff „Management“ besitzt laut STEIDLE-SCHWAHN in Bezug auf öffentliche Grünflächen allerdings zwei unterschiedliche Ausprägungen (ebd., S. 171-172). Zunächst kann dieser allgemein als „Steuerung“ betrachtet werden, die der Entwicklung einer städtischen Grünflächen­Infrastruktur dient. Wiederum wird auf einer untergeordneteren Ebene das „Management öffentlicher Grünflächen“ definiert als die „Verwaltung und Unterhaltung kommunalen Grundbesitzes" (siehe Abbildung 10).

Diese zweite Auslegung des Begriffes kann allerdings nicht ausreichend sein, weil diese vorraussetzen würde, dass ein Grünflächenbestand auf lange Sicht statisch ist. Da Grünflächen jedoch, anders als etwa Gebäude, dem stetigen Wandel ihrer Ausstattung, Funktion und Nutzung unterzogen sind, muss deren Management als ein Prozess betrachtet werden, in dem auch die Grünflächenplanung, deren Instandsetzung und Neubau inbegriffen sein müssen (STEIDLE- SCHWAHN, Management von Stadtgrün, 2001b, S. 174).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 10: Überblick über das Management kommunaler, öffentlicher Grünflächen (nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001b, S. 172)

LIPPERT unterscheidet daher zwischen zwei Definitionen. Zum einen fasst LIPPERT unter dem Begriff „Kommunales Frei- und Grünflächenmanagement“„alle Vorgänge und Tätigkeiten" zusam­men, „welche für eine zielgerichtete, effektive und effiziente Betreuung aller Frei- und Grünflächen von den Kommunen durchzuführen sind." (2007, S. 99).

Zum anderen begreift sie „Kommunales Frei- und Grünflächenmanagement“ als einen Prozess, der „die zielorientierte Gestaltung und Steuerung aller zur Erhaltung und Entwicklung von Frei- und Grünflächen notwendigen Handlungen und Funktionen" beschreibt. Zudem beinhaltet dieser Pro­zess die Integration, Koordination, Optimierung, Ausführung und Kontrolle der „fachlichen Auf­gaben sowie der Querschnittsaufgaben für den gesamten Bereich der Frei- und Grünflächen“ (ebd.).

Das kommunale Grünflächenmanagement ist folglich ein dynamischer Prozess, der an die zustän­digen Fachverwaltungen komplexe Anforderungen stellt, welche im folgenden Kapitel näher er­läutert werden.

4.1 Kommunale Grünverwaltungen

Die Fachverwaltungen, welche für das Management der öffentlichen Grünflächen verantwortlich sind, sind nicht in jeder Kommune gleich organisiert. Es kann z. B. möglich sein, dass die Kompe­tenzen, die für ein fachgerechtes Grünflächenmanagement erforderlich sind, nicht nur eine ein­zelne kommunale Instanz besitzt. Die Zuständigkeiten für die Aufgaben des Grünflächenmanage­ments können ebenso auf verschiedene Verwaltungseinheiten aufgeteilt sein. Mit den unter­schiedlichen Strukturen deutscher Grünverwaltungen beschäftigt sich Kapitel 4.1.2 daher aus­führlicher. Zunächst wird im folgenden Abschnitt das größtmögliche Aufgabenspektrum einer Grünfachverwaltung aufgezeigt. Es wird dabei also zunächst von Verwaltungen ausgegangen, die für das gesamte kommunale Grünflächenmanagement zuständig sind. Diese werden für gewöhn­lich als „Grünflächenämter“ bezeichnet.

4.1.1 Aufgaben

In ihrem Bericht „Organisation kommunaler Aufgaben mit Umweltbezug“ hat die KGSt einen Auf­gabenkatalog (KGSt, 1992, S. 75-79) derjenigen Aufgaben erstellt, die von Grünflächenämtern er­füllt werden sollten. Nach der Gliederung der KGSt gehören diese zur Aufgabengruppe 67. Dabei werden kommunale Gewährleistungsaufgaben und freiwillige Aufgaben der Grünflächenämter wie folgend unterschieden (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 42).

Kommunale Gewährleistungsaufgaben der Grünflächenämter:

67.1 Mitwirkung bei der Regionalplanung einschließlich der Landschaftsrahmenplanung nach Naturschutzrecht
67.2 Übergeordnete Freiraumplanung einschließlich Landschaftsplanung
67.3 Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen, sofern zuständig
67.4 Natur- und Landschaftsschutz (Ordnungsrecht)
67.5 Planung, Entwurf, Bau, Pflege und Verwaltung von öffentlichen Freiflächen/Grünflächen, Park- und Gartenanlagen
67.5.1 Planung, Entwurf und Bau von öffentlichen Freiflächen
67.5.2 Pflege und Verwaltung von öffentlichen Freiflächen
67.6 Planung und Ausführung von Pflanzungen an Straßen, Pflege von Straßenbäumen, Sa­nierung von Straßenbaumstandorten
67.7 Entwicklungs- und Pflegemaßnahmen
67.8 Planung, Entwurf, Bau und Unterhaltung von Grünflächen und Freianlagen für andere Aufgabengruppen
67.9 Planung, Entwurf, Bau, Betrieb, Pflege und Verwaltung der gemeindlichen Friedhöfe
67.11 Bestattungswesen
67.12 Aufgaben nach dem Gesetz über die Erhaltung der Gräber der Opfer von Krieg und Ge­waltherrschaft (Gräbergesetz)
67.13 Aufgaben nach dem Bundeskleingartengesetz
67.18 Mitwirkung im Baugenehmigungsverfahren
67.19 Gartendenkmalpflege, Pflege von Denkmälern nach Naturschutzrecht

Freiwillige Aufgaben der Grünflächenämter:

67.10 Verwaltung und Betrieb von Leichenhallen und Krematorien
67.14 Mitwirkung bei der Stadtbildpflege
67.15 Entwurf, Bau und Betrieb von Anzuchtsstätten
67.16 Beschaffung von Pflanzen, Sämereien, Düngemitteln, Spezialmaschinen und -geräten, Material sowie Gartenbaubedarf
67.17 Förderung der Teichwirtschaft, Fischerei und Kleintierhaltung
67.20 Förderung der Gartenkultur
67.21 Planung und Betrieb von Kompostanlagen

Zur Erfüllung der Aufgaben dieses Aufgabengliederungsplanes erbringen Grünflächenämter eine große Zahl an Leistungen. STEIDLE-SCHWAHN definiert diese Leistungen eines Grünflächenam­tes „als die Arbeitsergebnisse des Amtes, die durch die Umsetzung der Aufgaben des Aufgabengliede­rungsplanes einen (messbaren) Wertzuwachs für das Gemeinwohl bewirken" (ebd., S. 43). Diese Leistungen können in sechs Bereichen zusammengefasst werden:

1. Planung von Grün in der Stadt
2. Bereitstellung von öffentlichem Grün (Objektplanung und Herstellung)
3. Verwaltung und Pflege von kommunalen Freiflächen (Gewährleistung)
4. Vollzug von Gesetzen
5. Service für Bürger und die Verwaltung
6. Betrieb öffentlicher Einrichtungen, Teilbetriebe (Aufgabenvollzug)

Im Rahmen des ersten Leistungsbereiches „Planung von Grün in der Stadt“ sollen die langfristige und strategische Planung des Stadtgrüns und der Stadtlandschaft umgesetzt werden (STEIDLE- SCHWAHN, 2001a, S. 44). Dazu gehört zum einen, dass Entwicklungskonzepte für Stadtgrün er­stellt werden, bei denen auch die ökonomische Entwicklung berücksichtigt werden sollte. Um eine grüne Infrastruktur in einer Stadt zu etablieren, sollten zudem Planwerke für die städtische Grün­planung verfasst werden. Neben der Entwicklung von Strategien für die Umsetzung von Grünkon­zepten und der Entwicklung von Marketing-Konzepten für Stadtgrün, sollten auch Leitfunktionen sowie Ziele für das Management von kommunalem Grün vorgegeben werden. Um diese Ziele um­zusetzen, braucht es bestimmte Instrumente, die innerhalb dieses ersten Leistungsbereiches be­stimmt werden müssen. Zu diesen Instrumenten gehören die Festsetzung von gesetzlichen Rege­lungen (z. B. die Baumschutzsatzung), die Festsetzung von Gestaltungsrichtlinien für Eigentümer privater Grünflächen und Gärten sowie die Gewährung von Zuschüssen oder finanziellen Anrei­zen (z. B. Steuererleichterungen) für die Umsetzung dieser Richtlinien (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 44).

Der zweite Leistungsbereich fasst alle Aufgaben zusammen, die der „Bereitstellung von kommu­nalen Freiflächen und öffentlichem Grün“ dienen. Dies sind nach STEIDLE-SCHWAHN (2001a, S. 44) alle Maßnahmen zur Objektplanung, zur Herstellung von Flächen sowie zum Umbau vorhan­dener Flächen. Neben dem Entwurf und Bau öffentlicher Grünflächen gehört dazu auch die Aus­führung von Pflanzungen im öffentlichen Raum, z. B. an Straßen.

Die Kommune ist als Eigentümer dieser Flächen zur „Verwaltung und Pflege von kommunalen Freiflächen“ verpflichtet. Daher sollen die Aufgaben des dritten Leistungsbereiches gewährleis­ten, dass der Grünbestand als Teil des kommunalen Vermögens erhalten bleibt (STEIDLE- SCHWAHN, 2001a, S. 46).

Der „Vollzug von Gesetzen“ ist ein weiterer Leistungsbereich. Grünflächenämter sind dazu ver­pflichtet, Gesetze wie das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), das Bestattungsgesetz (BESTG) sowie das Gesetz über die Erhaltung der Gräber der Opfer von Krieg und Gewaltherrschaft (GRAEBG) zu vollziehen (ebd.).

Die Grünflächenämter sollen auch Dienstleister für ihre Bürger sein. Sie bieten daher häufig Leis­tungen mit Umweltbezug an (z. B. Gartenberatung, Umwelterziehung, Blumenschmuckwettbe­werbe), die das Gemeinwesen bereichern sollen. Diese Leistungen zählen allerdings zu den frei­willigen Aufgaben. Grünflächenämter können heutzutage genauso Dienstleister für andere kom­munalen Ämter bzw. Verwaltungsabteilungen sein. Beispielsweise ist in manchen Kommunen das Schulamt für die Freiflächen an Schulen, das Tiefbauamt für das Grün an Straßen oder das Sport­amt für die Sportplätze verantwortlich. In diesen Fällen könnten die zuständigen Ämter das Grün­flächenamt beauftragen, ihre Flächen zu betreuen. All diese Aufgaben werden in einem fünften Leistungsbereich zusammengefasst (ebd.).

In den bisher genannten Bereichen sind Grünflächenamts-Mitarbeiter/innen zuständig für die An­ordnung von Aufgaben bzw. Leistungen. Wohingegen der sechste und letzte Leistungsbereich für die Ausführung bzw. Erstellung der Leistungen verantwortlich ist. Für die Leistungserstellung be­treibt ein Grünflächenamt verschiedene Teilbetriebe und öffentliche Einrichtungen. Dazu können z. B. Friedhöfe, Krematorien, Bestattungsinstitute, Kompostierungsanlagen oder auch Stadtgärt­nereien gehören (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 46-48).

Den sechs erläuterten Leistungsbereichen eines Grünflächenamtes werden die Aufgaben des Auf­gabengliederungsplanes der KGSt zugeordnet Der Anhang 2 bietet dazu eine Übersicht. Diese Zu­ordnung der Aufgaben zu den Leistungsbereichen erfolgt dabei nach drei Merkmalen:

- die Art des Verwaltungshandelns,
- die Ziele der Leistungserstellung sowie
- die Bewertung der Leistungserstellung (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 48).

Die Eingriffsverwaltung, die Leistungsverwaltung, die fiskalische und die planende Verwaltung sind die vier „Arten des Verwaltungshandelns“ (ebd., S. 50).

Jene Leistungen, die ein Grünflächenamt erbringt, um Gesetze zu vollziehen, können zur Eingriffs­verwaltung gezählt werden. Die Wohlfahrtswirkung muss dabei nicht im Vordergrund stehen. Zur Leistungsverwaltung zählen hingegen alle Maßnahmen, die zur Steigerung der Lebensqualität der Bürger durchgeführt werden, wie etwa die Bereitstellung von Grundstücken zum Bau öffentlicher Grünflächen (ebd.).

Wird ein Grünflächenamt erwerbswirtschaftlich tätig, wie z. B. mit der Pflege von Gräbern, wird von einer fiskalischen Verwaltung gesprochen. Auch die Verwaltung des kommunalen Grundbe­sitzes, zur Erfüllung der Verkehrssicherheit und anderer gesetzlicher Vorgaben, ist Teil der Fis­kalverwaltung (ebd., S. 50-51).

Die planende Verwaltung betrifft alle Maßnahmen zur Planung, etwa von kommunalen Grünflä­chen oder auch der Ressourcenverteilung innerhalb der Fachverwaltung. Die rechtlichen Grund­lagen dafür werden nicht nur durch gesetzliche Vorgaben, sondern auch durch parlamentarische Willensäußerungen geschaffen (ebd., S. 51).

Die „Ziele der Leistungserstellung“ sind das nächste Leistungsmerkmal. Nach STEIDLE-SCHWAHN (2001a, S. 51) sollte die Leistungserstellung von Grünflächenämtern zunächst zwei Ziele verfol­gen. Dies sind die Sicherung der Lebensgrundlagen im urbanen Raum sowie die Erfüllung frei­raumbezogener Bedürfnisse der Bevölkerung. Ein drittes, ökonomisches Ziel besteht darin, eine Leistung möglichst kostengünstig zu erstellen. So kann ein Nutzen für das Gemeinwesen entste­hen, wenn bestimmte Leistungen, die auch auf dem freien Markt verfügbar sind, zu niedrigeren Preisen erbracht werden und damit marktregulierend wirken (z. B. durch Leistungen kommuna­ler Bestattungsinstitute) (ebd.).

Die „Bewertung der Leistungserstellung“, als drittes Merkmal kann nach zwei Kriterien - dem Mi­nimalprinzip und dem Maximalprinzip - erfolgen (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 52).

Ein Grünflächenamt handelt nach dem Minimalprinzip ökonomisch, wenn das gewünschte Ziel mit dem geringstmöglichen Ressourceneinsatz erreicht wird. Nach diesem Prinzip wird beispiels­weise gehandelt, wenn eine Grünfläche durch ein privates Unternehmen neu angelegt werden soll und mittels einer öffentlichen Ausschreibung der günstigste Anbieter ausgewählt wird (ebd.).

Das Maximalprinzip beschreibt jene ökonomische Handlungsweise, bei der alle Ressourcen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt zur Verfügung stehen, eingesetzt werden können. Allerdings muss durch diese Ressourcen das angestrebte Ziel soweit wie möglich erreicht werden. Ein Grün­flächenamt handelt z. B. nach diesem Prinzip, wenn für die Planung einer Grünanlage ein festes Budget vorhanden ist und mit diesem möglichst viele Funktionen in der Anlage hergestellt wer­den sollen (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 52). Welche dieser erläuterten Merkmale die einzelnen „grünen“ Leistungsbereichen besitzen, zeigt die Übersichtstabelle in Anhang 3.

Die sechs Leistungsbereiche sind weiterhin bestimmten organisatorischen Einheiten innerhalb eines Grünflächenamtes zugeordnet, wie in Abbildung 11 dargestellt. Diese Organisationseinhei­ten sind durch die Elemente⁵ der zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben abzugrenzen. Dabei kön­nen Aufgabenmanagement und Leistungserstellung, z. B. in kleineren Kommunen, auch in nur ei­ner Person vereinigt sein (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 46-48).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 11: Organisatorische Einheiten eines Grünflächenamtes (nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 47)

4.1.2 Organisation

Kommunale Verwaltungen befinden sich in einem stetigen Wandel - besonders seit Beginn der neunziger Jahre (vgl. Kapitel 3). Dem Ruf nach mehr Effizienz, Transparenz und Bürgernähe müs­sen gleichermaßen die Grünverwaltungen Folge leisten (vgl. KELLNER, 2001).

Durch umfangreiche Strukturveränderungen gibt es heute verschiedenste Formen von Fachver­waltungen, die für das Grünflächenmanagement ihrer Kommune verantwortlich sind. Im Jahr 2000 wurde diesbezüglich am Institut für Grünplanung und Gartenarchitektur der Universität Hannover eine empirische Studie durchgeführt. Befragt wurden kommunale Grünfachverwaltun­gen zur Art und Häufigkeit ihrer Umstrukturierungen seit Beginn der neunziger Jahre (ebd).

Von den 180 teilnehmenden Verwaltungen erfuhren 59 Prozent eine bis mehrere Strukturverän­derungen bis zum Jahr 2000. Häufige Folgen waren die Aufhebung der Selbstständigkeit, die Auf­teilung der Kompetenz auf verschiedene Fachgruppen, die Unterordnung in (häufig fachfremde) Abteilungen sowie die Einordnung in eine niedrigere Stufe der Verwaltungshierarchie (KELLNER, 2001, S. 475).

Auch bestehen Grünverwaltungen heute nicht mehr nur aus den klassischen Organisationseinhei­ten, wie sie in Anhang 3 angeführt sind. Es ist üblich geworden, bestimmte Verwaltungsbereiche auszugliedern, zu verselbstständigen oder auch ganze wirtschaftliche Unternehmen zu gründen.

LIPPERT (2007) befragte 25 Grünverwaltungen zu deren Organisationsstrukturen. Dabei stellten sich 15 Verwaltungen als eigenständige Grünflächenämter heraus. Zwei weitere Kommunen be­sitzen zwar eigenständige Grünverwaltungen, jedoch ohne die Kompetenz zur Pflege und Unter­haltung der Grünflächen inne zu haben, die anderen Verwaltungseinheiten zugeordnet wurde (LIPPERT, 2007, S. 47). In sieben der befragten Städte sind kommunale Unternehmen, meist in Form von Eigenbetrieben, für Grünpflege und -unterhaltung zuständig - wobei drei der Unterneh­men auch über die Kompetenz der Grünplanung verfügen. Eine weitere Verwaltungsstruktur weist zudem die Stadt Dortmund auf, in der gleich zwei Regiebetriebe existieren. Der eine ist zu­ständig für Pflege und Unterhaltung der Grünflächen, der andere für deren Planung (ebd.).

Diese variablen Strukturen in der kommunalen Verwaltungslandschaft erschweren es heutzutage, die grünen Fachverwaltungen miteinander zu vergleichen. Um einen besseren Überblick über die Vielfalt an vorhandenen Organisationsformen zu bekommen, werden im Folgenden drei Katego­rien von Grün-Fachverwaltungen beschrieben (vgl. LIPPERT, 2007, S. 38-41).

4.1.2.1 Eigenständige Ämter

Das eigenständige Grünflächenamt ist die traditionelle Form einer Grünfachverwaltung. Alle Kompetenzen des kommunalen Grünflächenmanagements, wie in Kapitel 4.3 erläutert, sind dabei in einem Verwaltungsapparat zusammengefasst. Das Grünflächenamt steht dabei auf einer Hie­rarchieebene mit allen anderen Fachämtern (LIPPERT, 2007, S. 39). Die Abbildung 12 zeigt bei­spielhaft, wie ein solches Amt organisiert sein kann.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 12: Organigramm des Amtes für Grünflächen, Umwelt und Nachhaltigkeit der Stadt Münster (verändert nach STADT MÜNSTER, 2016)

Die geschilderte Organisationsform muss jedoch nicht zwangsläufig den Begriff „Amt“ in ihrem Namen tragen (LIPPERT, 2007, S. 39). In der Stadt Krefeld etwa existiert der „Fachbereich 67 Grünflächen“, der alle Aufgaben eines eigenständigen Amtes wahrnimmt (STADT KREFELD, 2016).

Was die Finanzierung der Grünflächenämter betrifft, so wird ihnen ein jährliches Budget im Rah­men der kommunalen Haushaltsplanung zugewiesen. Etwaige Einnahmen, wie z. B. von Fällge­nehmigungen, verbleiben nicht bei dem Amt, sondern fließen nach dem Gesamtdeckungsprinzip zurück in den Gesamthaushalt der Kommune (LIPPERT, 2007, S. 42).

4.1.2.2 Verlagerung innerhalb der Verwaltung

In manchen Städten existieren keine selbstständigen Ämter, die für das gesamte Grünflächenma­nagement zuständig sind. Im Zuge einer Verlagerung innerhalb der Verwaltung werden häufig die ursprünglich zusammengefassten Kompetenzen des Grünflächenmanagements aufgeteilt, anderen Verwaltungseinheiten zugeordnet. Die Grünpflege wird beispielsweise dem Stadtreinigungs­amt angegliedert und die Grünplanung der Stadtplanung zugeteilt (DE LA CHEVALLERIE, 2005). Es ist auch möglich, dass die Kompetenzen zwar gebündelt bleiben, allerdings die Einordnung in eine niedrigere Stufe der Verwaltungshierarchie erfolgt (KELLNER, 2001, S. 475).

Exemplarisch ist hier die Verwaltungsorganisation der Stadt Oldenburg. Es existiert kein eigen­ständiges Grünflächenamt. Die Abteilungen „Stadtgrün - Planung und Bau“ und „Stadtgrünpflege und Friedhöfe“ sind dort dem Amt für Umweltschutz und Bauordnung untergeordnet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 13: Auszug aus dem Organigramm der Stadtverwaltung Oldenburg (verändert nach STADT OLDENBURG, 2016)

4.1.2.3 Auslagerung

Werden alle oder einige Bereiche eines Grünflächenamtes ausgelagert, geht es meist um die Um­wandlung in öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Unternehmen. Mit einer solchen Verwal­tungsauslagerung können laut PÜTTNER (2000, S. 87-88) mehrere Ziele verfolgt werden:

- die Schaffung überschaubarerer Einheiten
- eine Entlastung der Stammverwaltung von fachspezifischen Problemen und Konflikten
- die bessere und transparentere Erfüllung der gestellten Aufgabe
- die Förderung des Eigenlebens der auszugliedernden Einheit: höhere Identifikation durch Selbstständigkeit der Einheit kann zu mehr Motivation führen, Förderung einer anderen in­neren Organisation, z. B. mehr Partizipation
- größere wirtschaftliche Beweglichkeit, auch Erschließung neuer Finanzquellen
- viele weitere Gründe, wie die prestigemäßige Aufwertung der Einrichtung oder auch Erspar­nisse bei Steuern und Gebühren

Allerdings kann eine Verwaltungsauslagerung auch folgende Nachteile mit sich bringen (PÜTTNER, 2000, S. 87-88):

- die Zersplitterung der Verwaltung
- ein zusätzlicher Aufwand für die Kontrolle der ausgegliederten Einrichtung
- eine Entfremdung von Stammverwaltung und ausgegliederter Einheit
- das Sinken des Verwaltungseinflusses, des Informationsflusses, der Verantwortung
- die Wirtschaftlichkeitskontrolle kann erschwert werden
- die Produktion schwer überprüfbarer Zuschussbedürfnisse

Laut PÜTTNER sollte, aufgrund der erheblichen Zahl an möglichen Nachteilen, eine Ausgliederung nur erfolgen, wenn zuvor eine Wirtschaftlichkeitsanalyse sowie eine Wirkungsanalyse durchge­führt wurden. Zudem sollte später eine Kontrolle erfolgen, welche die tatsächliche Nützlichkeit überprüft - es sei manchmal auch sinnvoll, eine Ausgliederung rückgängig zu machen (2000, S. 89).

In Abbildung 14 sind vier gängige Arten von Organisationen dargestellt, die durch eine Verwal­tungsauslagerung entstehen können. Der „Regiebetrieb“ ist wie der „Eigenbetrieb“ eine unselbst­ständige Organisationsform. Beide Betriebsarten besitzen keine eigene Rechtspersönlichkeit. Da­neben gibt es jedoch auch selbstständige Organisationsformen im öffentlich-rechtlichen Bereich. Dies sind die „Anstalt des öffentlichen Rechts“ (AöR) und der sogenannte „Zweckverband“.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 14: Öffentliche-Rechtliche Organisationsformen (verändert nach LIPPERT, 2007, S. 30) Weiterhin können Kommunen auch privatrechtliche Verselbstständigungsformen wählen, wie etwa im Fall der Grün Berlin GmbH, die privatrechtlich organisiert ist, das Land Berlin aber als alleinigen Gesellschafter hat. (GRÜN BERLIN GMBH, 2016) Nach PÜTTNER lässt das Gesellschafts­recht besonders bei der GmbH viel Spielraum für die Gestaltung der Satzung und ermöglicht so eine zweckangepasste Auslagerung kommunaler Einrichtungen (2000, S. 90).

Ein Beispiel für die Entstehung eines öffentlich-rechtlichen Unternehmens ist der im Jahr 1998 gegründete Eigenbetrieb der Stadt Koblenz (siehe Abbildung 15). Der „Eigenbetrieb Grünflächen- und Bestattungswesen“ besitzt dabei die gleichen Kompetenzen, wie ein eigenständiges Grünflä­chenamt. Zudem organisiert er das kommunale Bestattungswesen. Dabei ist der Eigenbetrieb in die beiden Betriebszweige Grünflächen- und Bestattungswesen unterteilt, die finanz- und be­triebswirtschaftlich als eigenständige Unternehmen geführt werden (BAUMBACH, et al., 2015, S. 4). Laut dem ehemaligen Werksleiter Rüdiger Dittmar sollten „mit der Betriebsgründung [...] die Aufgaben der Objektplanung, des Bauens und der Pflege unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten op­timiert werden. Gleichzeitig wurden Landschafts- und Stadtplanung zusammengeführt und die na­turschutzbehördlichen Aufgaben abgegeben.“ (DITTMAR, 2013, S. 12).

Neben der Auslagerung aller Kompetenzen im Rahmen einer Betriebsgründung, ist es auch mög­lich, alle oder teilweise Kompetenzen auszulagern und diese einem bestehenden Betrieb anzuglie­dern, wie z. B. ein Eigenbetrieb, der für die Stadtreinigung zuständig ist. Exemplarisch dafür kann die Stadtreinigung Leipzig genannt werden, die neben Abfallentsorgung, Straßenreinigung und Winterdienst auch die Pflege der Leipziger Grünanlagen zur Aufgabe hat (STADTREINIGUNG LEIPZIG, 2016).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 15: Organigramm des administrativen Bereiches des Eigenbetriebes Grünflächen- und Bestattungswesen der Stadt Koblenz (verändert nach BAUMBACH, et al., 2015, S. 25)

5 Negative Einflüsse auf die Qualität öffentlicher Grünflächen

Zahlreiche Problemstellungen rund um das urbane Grünflächenmanagement werden aktuell in der Fachliteratur diskutiert. Werden diese Probleme allerdings in der Praxis nicht angegangen, droht der zunehmende Qualitätsverlust öffentlicher Grünbestände.

Dieses Kapitel fasst daher einige wichtige Themen zusammen, welche die grünen Fachverwaltun­gen gegenwärtig und in Zukunft vor große Herausforderungen stellen werden.

5.1 Budget- und Personalkürzungen

Zwei Probleme kommunaler Grünfachverwaltungen, die laut PORATH & WIENECKE „in der Fach­presse hinreichend beschrieben worden sind", sind Budgetkürzungen im Bereich der Grünflächen­pflege und -unterhaltung sowie die Einsparung von Personal (2015). Diese Umstände haben schwerwiegende Folgen für den urbanen Grünflächenbestand, da unter anderem die „Pflege [...] bis auf das Verkehrssicherungsniveau zurückgefahren" wird, „was auf Dauer an der Substanz des einmal Geschaffenen zehrt." (PORATH & WIENECKE, 2015).

Auch BECKER, HÜBNER & KRÜGER betonen, dass die Vernachlässigung der Grünflächenpflege „aufgrund prekärer Haushaltssituationen oder aufgrund anderer Prioritätensetzung in Kommunen" auf die Dauer zur Vermögensvernichtung führt (2014, S. 76). Dieser Wertverlust sei dabei „ nur mit erheblichen Investitionen wieder rückgängig" zu machen (ebd.).

Auch im Grünbuch Stadtgrün des Bundesumweltministeriums heißt es: „Die Pflegekosten von Be­standsgrün sind für Nothaushaltskommunen nicht tragbar" (BMUB, 2015, S. 76). Dabei ist laut KORTH gerade die Politik gefragt, wenn es darum geht, die Bedeutung der Grünflächenunterhal­tung wieder stärker in das Licht der Öffentlichkeit zu rücken: „Während Neuplanungen im Fokus öffentlicher und politischer Diskussionen stehen, findet die Pflege vorhandener Anlagen wenig Be­achtung." (KORTH, 2016).

Insbesondere in urbanen Wachstumsregionen, in denen aufgrund der steigenden Einwohnerzah­len der Bedarf an Grünflächen steigt und bestehende Grünräume daher einem stetig wachsenden Nutzerdruck unterliegen, können die beschriebenen Budget- und Personalkürzungen gravierende Folgen mit sich bringen. Mit dem

- Wertverlust des öffentlichen Grünflächenbestandes als Teil des kommunalen Grundbesit­zes geht auch
- der Verlust der wirtschaftlichen Bedeutung öffentlicher Grünflächen und
- der Verlust der ästhetischen Funktion öffentlicher Grünflächen sowie
- eine sinkende Nutzerzufriedenheit und ein damit verbundenes
- steigendes Vandalismus-Risiko einher.

5.2 Veränderte Verwaltungsstrukturen

Wie in Kapitel 4.1.2 bereits erläutert, mussten sich kommunale Grünverwaltungen in den letzten Jahren zahlreichen Reformen unterziehen. Die möglichen Folgen waren die Aufhebung der Selbst­ständigkeit, die Aufteilung der Kompetenz auf verschiedene Fachgruppen, die Unterordnung in (häufig fachfremde) Abteilungen sowie die Einordnung in eine niedrigere Stufe der Verwaltungs­hierarchie (KELLNER, 2001, S. 475).

Die GALK betont in einer Stellungnahme zum Grünbuch der Bundesregierung, dass dabei die „Trennung von Planung, Bau und Pflege“ sowie die „tendenzielle Zuordnung der Grünpflege zu den Reinigungsbereichen [...] die ärgsten Fehlentwicklungen“ waren (ANON, 2015).

PÜTTNER betont, dass die Ausgliederung einer Grünfachverwaltung, in Teilen oder im Gesamten, neben einigen Vorteilen auch eine erhebliche Zahl an Nachteilen mit sich bringen kann. Weshalb eine Ausgliederung nur erfolgen sollte, wenn zuvor eine Wirtschaftlichkeitsanalyse sowie eine Wirkungsanalyse durchgeführt wurden. Zudem sollte später eine Kontrolle erfolgen, welche die tatsächliche Nützlichkeit überprüft - es sei manchmal auch sinnvoll, eine Ausgliederung rückgän­gig zu machen (2000, S. 89).

Eine solche vorhergehende Analyse blieb allerdings laut der GALK in vielen Fällen aus: „In jüngster Vergangenheit sind ehemals gut strukturierte Grünflächenämter willkürlich in ihren Zuständigkei­ten beschnitten worden, ohne ihnen die Chance für eine ökonomisch und betriebswirtschaftlich not­wendige Neuausrichtung geboten zu haben. (ANON, 2015) .

Eine fehlerhafte bzw. unzureichende Umstrukturierung der Grünverwaltungen hat laut der GALK zur Folge, dass es eine negative Kostenentwicklung im strategischen und operativen Bereich gibt und die gewünschten Einspareffekte ausbleiben (ANON, 2015) .

5.3 Fehlende digitale Kompetenz

Obwohl schon vor circa 20 Jahren das neue Steuerungsmodell in die kommunalen Behörden Ein­zug gehalten hat, um Verwaltungsprozesse in effiziente Managementprozesse umzuwandeln (vgl. Kapitel 3), finden in den Grünverwaltungen die „notwendigen organisatorischen Umbauprozesse nicht statt“ (SEMMLER, 2016). Auch im Allgemeinen scheint es vielen Kommunen schwerzufallen, leistungsfähiger zu werden (vgl. HEINZ, 2000).

Damit städtische Grünflächenbestände langfristig sichergestellt werden können, ist vor allem die Transparenz der betriebswirtschaftlichen Abläufe notwendig. Um die Arbeit der grünen Fachver­waltungen transparenter zu gestalten, müssen neben der grünen Infrastruktur auch die Ge­schäftsprozesse digital abgebildet werden (SEMMLER, 2016). Die betriebswirtschaftliche Kompe­tenz einer Grünverwaltung ist also insbesondere abhängig von ihrer digitalen Kompetenz (ebd.).

Viele Grünflächenverwaltungen sind jedoch an zentrale Informationssysteme gebunden, die keine ausreichend fachspezifischen Lösungen für das Management von Stadtgrün bieten können (ebd.). Dennoch ist laut SEMMLER das „digitale Stadtgrün [...] keine Option, sondern Notwendigkeit" (2016). Vor allem wenn Grünverwaltungen gegenüber politischen Entscheidungsträgern recht­fertigen wollen, dass die Instandhaltung der Grünflächen in Eigenregie effizienter und effektiver erfolgen kann als durch Fremdvergabe, muss die Eigenleistung gut „verkauft" werden (SEMMLER, 2016) . Die heute auf dem Markt verfügbaren digitalen „Planungs- und Steuerungsinstrumente" lie- fern dafür maßgebliche Argumente in Form von Zahlen und Fakten (ebd.).

Fehlt es an digitaler Kompetenz in den Grünfachverwaltungen, so ist also auch deren betriebs­wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eingeschränkt sowie deren Einflussfähigkeit auf die Politik und höhere Verwaltungsebenen. Die Folge dessen ist, dass das Ziel der Steigerung von Effizienz und Effektivität nicht erreicht werden kann.

5.4 Invasive Arten

Neben den bisher erläuterten Aufgaben des kommunalen Grünflächenmanagements, die in der Fachliteratur zahlreich behandelt und diskutiert werden, gibt es auch Themen, die in diesem Zu­sammenhang seltener genannt werden. Obgleich sie ebenso relevant für die Gewährleistung der Grünflächenqualität sind. Ein solcher Gegenstand ist z. B. der Umgang mit invasiven Arten, die das städtische Grünflächenmanagement vor große Herausforderungen stellen (HAGENBUCH & BRACK, 2015).

5.4.1 Schaderreger

Die Schweizer Forschungsgruppe „Freiraummanagement“ an der Züricher Hochschule für ange­wandte Wissenschaften (ZHAW) beschäftigt sich unter anderem mit dem Nachhaltigkeitspoten­tial des Grünraummanagements (HAGENBUCH & BRACK, 2015) und berücksichtigt auch dieses Thema. Ein Aspekt der Forschungsarbeit ist der Umgang mit dem invasiven Buchsbaumzünsler (Diaphania perspecalis). Laut HAGENBUCH & BRACK werden für dessen Monitoring und Bekämp­fung in größeren Schweizer Städten erhebliche Mengen an zeitlichen und personellen Ressourcen investiert (2015, S. 19). Daher untersuchen die Forscher der ZHAW seit dem Jahr 2014 die Effek­tivität unterschiedlicher Monitoringregime und Anwendungsstrategien eines biokonformen In­sektizides in Grünanlagen der Stadt Luzern (ebd., S. 20).

Ein weiterer invasiver Schaderreger, dessen Auswirkungen schon seit Jahren in den Städten sicht­bar sind, ist die Kastanienminiermotte (Cameraria ohridella) (PFLANZENSCHUTZAMT BERLIN, 2015). Hauptsächlich Aesculus hippocastanum befallend, sorgen die Larven mit ihrem Blattfraß für das Eintrocknen und Verbräunen der Kastanienblätter. Ein starker Befall kann dazu führen, dass der Laubfall ganzer Kastanienalleen bereits im August einsetzt und so die Baumkronen be­reits Ende September völlig kahl sind (ebd.).

Damit wird „die Aufgabe der Rosskastanie als klimaregulierender und Staub bindender Stadtbaum [...] stark eingeschränkt." (ebd.). Neben dem Verlust der stadtökologischen Funktion wird insbe­sondere die ästhetische Erscheinung der Rosskastanien stark beeinträchtigt. Weiterhin entstehen durch den vorzeitigen Laubfall zusätzliche Kosten, da das Laub von Straßen und Gehwegen ent­fernt und entsorgt werden muss (ebd.).

Die einzig praktikable Bekämpfungsmaßnahme im Rahmen der städtischen Grünflächenpflege ist die Entfernung des Laubes im Herbst, da die Puppen der Kastanienminiermotte im Falllaub über­wintern (ebd.). Zudem müssen die Puppen bei Temperaturen von über 40 Grad Celsius abgetötet werden, was etwa in Großkompostierungsanlagen gewährleistet werden kann (ebd.).

Eine Maßnahme, um den Bestand an C. ohridella in Privatgärten zu minimieren, ist die Laubzer­kleinerung mittels Schredder oder Rasenmäher, bei der bis zu 80 Prozent der Puppen abgetötet werden können (ebd.). Auch die Abdeckung des Laubes vom Frühjahr bis Ende Juli mit einem dichten Vlies oder Folie kann eine Methode sein, um den Befall zu minimieren (ebd.). Zur Verbes­serung der Vitalität der Rosskastanien sollte zudem, vor allem in Trockenperioden, eine gute Was­ser- und Nährstoffversorgung gewährleistet werden (ebd.).

Neben dem Ergreifen eigener Maßnahmen, sollten die Grünflächenämter folglich auch die Bürger­schaft im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit über die Gefahr solcher Schaderreger und die dem­entsprechenden Gegenmaßnahmen ausreichend informieren. Werden Maßnahmen zur Vorbeu­gung und Bekämpfung invasiver Schaderreger nicht ergriffen, können

- hohe Kosten,
- der Verlust der ökologischen Funktion sowie
- der Verlust der ästhetischen Funktion von städtischem Grün eintreten.

5.4.2 Neophyten

Neben Arten von invasiven Schaderregern gibt es auch zahlreiche eingewanderte Pflanzen, die durch ihre starke Ausbreitung zum Problem in städtischen Grünräumen werden können. Eine Übersicht über invasive Pflanzenarten bietet zum Beispiel die „Neophyten-Datenbank“ des Bundesamtes für Naturschutz (ZVG, 2008, S. 1).

Eine der in Deutschland am stärksten bekämpften Neophyten ist Heracleum mantegazzianum, der Riesen-Bärenklau, da diese Staude bereits weit verbreitet ist und wegen ihrer phototoxischen Wirkung zu starken Verbrennungen der menschlichen Haut führen kann (ebd., S. 14). Mechanische Maßnahmen zur Bekämpfung sind das Ausgraben der Wurzeln im Frühjahr und Herbst oder die Mahd vor der Blühphase (ebd.).

Ein Beispiel für die deutliche Veränderung des Landschaftsbildes durch eine starke Verdrängung anderer Pflanzenbestände, ist Fallopia japonica, der gewöhnlicher Japan-Knöterich (ZVG, 2008, S. 10). Der Zentralverband Gartenbau empfiehlt zur Bekämpfung dieses Rhizomgeophyten eine Kombination von mechanischen und chemischen Verfahren, bei der die Bestände zuerst gemäht oder umgegraben und die neuen Triebe mit Herbiziden behandelt werden (ebd.). Werden inva­sive Neophyten, wie die genannten Arten, nicht frühzeitig bekämpft, muss mit

- hohen Kosten bei zu spätem Einschreiten,
- der gesundheitlichen Gefährdung der Bevölkerung sowie
- der Verdrängung der ursprünglichen Vegetation gerechnet werden.

Die genannten Schadorganismen und Neophyten sind nur Beispiele von zahlreichen invasiven Ar­ten, die, insbesondere aufgrund des voranschreitenden Klimawandels, die städtischen Grünflä­chen besiedeln und immer weiter besiedeln werden, wenn keine Gegenmaßnahmen ergriffen werden (Bundesamt für Naturschutz, 2016).

Zudem gilt für den Umgang mit nichtheimischen, gebietsfremden und invasiven Arten laut Bun­desnaturschutzgesetz: „Die zuständigen Behörden des Bundes und der Länder ergreifen unverzüg­lich geeignete Maßnahmen, um neu auftretende Tiere und Pflanzen invasiver Arten zu beseitigen oder deren Ausbreitung zu verhindern. Sie treffen bei bereits verbreiteten invasiven Arten Maßnah­men, um eine weitere Ausbreitung zu verhindern und die Auswirkungen der Ausbreitung zu vermin­dern, soweit diese Aussicht auf Erfolg haben und der Erfolg nicht außer Verhältnis zu dem erforder­lichen Aufwand steht. [...]" (§ 40, 3 BnatSchG).

Dies verpflichtet also auch kommunale Behörden, einschließlich der Grünflächenverwaltungen, dazu, alle notwendigen Maßnahmen zu Prävention und Bekämpfung invasiver Arten durchzufüh­ren bzw. zu veranlassen.

6 Management der Pflege kommunaler Grünflächen

Für die in Kapitel 5 erläuterten Faktoren, welche die öffentlichen Grünflächen belasten, müssen vor allem im Bereich der Pflege und Unterhaltung Lösungen gefunden werden. Daher wird im Folgenden das Management der Grünflächenpflege mit seinen Methoden und Strategien nach dem aktuellen Stand des Wissens zusammengefasst.

In Kapitel 2 wurde bereits erläutert, wie vielfältig die Funktionen städtischer Grünflächen sein können und dass ihre Bedeutung für die städtische Gesellschaft daher groß ist. Das oberste Ziel des Managements der Pflege von Grünflächen ist es daher, die spezifischen Funktionen und Nut­zungsmöglichkeiten mittels Maßnahmen der Pflege⁶ und Unterhaltung⁷ langfristig zu erhalten (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 81).

Wie das kommunale Management insgesamt so ist auch das Grünpflege-Management als Prozess zu verstehen. Er stellt einen von mehreren Teilprozessen innerhalb des Grünflächenmanage­ments kommunaler Grünverwaltungen dar. Die anderen Teilprozesse, wie z. B. Planung und Neu­bau von Grünanlagen oder auch das Verwalten von städtischen Forsten, sind dabei nicht klar von dem Pflege-Prozess abzugrenzen. Die Prozesse sollten an manchen Stellen sogar aktiv ineinan­dergreifen, da es einige Synergien gibt, die - werden sie richtig genutzt - eine Steigerung von Qua­lität und Effizienz zur Folge haben können. Ein Beispiel dafür gibt das Kapitel 6.2.1.

In Abbildung 16 ist der Management-Prozess der Pflege kommunaler Grünflächen schematisch nach STEIDLE-SCHWAHN (2001b) dargestellt. Kern des Prozesses ist der Pflegekreislauf, der sich aus vier zentralen Handlungsfeldern zusammensetzt. Die erste Handlung ist die Festlegung von Pflegezielen für die Gesamtheit der kommunalen Grünflächen. Sind die Ziele mit der Politik abge­stimmt und in entsprechenden Programmen und Plänen festgelegt, erfolgt die Planung der Pfle­geausführung. In diesem Handlungsfeld werden alle Maßnahmen festgelegt, die zur Umsetzung der Pflegepläne und Programme führen. Die Ausführung der Maßnahmen - also die eigentliche Pflege - erfolgt nach dieses Plänen bzw. Programmen.

Nach der praktischen Ausführung der Pflegemaßnahmen muss schließlich kontrolliert werden, ob die gesetzten Ziele erreicht wurden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 16: Der Prozess des Grünflächen-Pflege-Managements (verändert nach STEIDLE- SCHWAHN, 2001b, S. 175)

Verändern sich die Rahmenbedingungen, muss in den Handlungsfeldern entsprechend reagiert werden. Wenn etwa Bürger die städtischen Grünanlagen stärker frequentieren und zusätzliche Reinigungsmaßnahmen notwendig werden, muss wahrscheinlich in den Handlungsfeldern „Pla­nung“ und „Ausführung“ nachjustiert werden. Oder fordert die Politik nach einigen Jahren die Ein­sparung von Haushaltsmitteln im Bereich der Grünpflege, muss höchstwahrscheinlich eine Ände­rung der Pflegeziele erfolgen, die wiederum alle weiteren Handlungsfelder beeinflusst.

Weiterhin sollte ein geeignetes Marketing für Stadtgrün bzw. für öffentliche Grünflächen den Pfle­gekreislauf ergänzen (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 58). Die Öffentlichkeitsarbeit kann dazu die­nen, eine Verbindung zwischen dem sozialen und politischen Umfeld herzustellen. (ebd.) Sie bie­tet vor allem die Möglichkeit, aktiv und offensiv über das Handeln der Verwaltung zu informieren. Aufgrund der damit erhöhten Transparenz, fühlen sich Bürger stärker einbezogen. Dies kann bes­tenfalls dazu führen, dass die Arbeit der Grünverwaltung eine höhere Wertschätzung erfährt (LIPPERT, 2007, S. 91-92).

STEIDLE-SCHWAHN betrachtet den Prozess des Grünflächenpflege-Managements aus zwei Rich­tungen. Die vier genannten Handlungsfelder sind diesbezüglich Elemente des operativen Mana­gements. Ihnen stehen die drei Aufgabenfelder des ergebnisorientierten Managements gegen­über, wie in Abbildung 17 dargestellt. Mit dieser zweiten Strukturierung wird der Management­prozess ganzheitlicher betrachtet. Neben „Planung“ und „Umsetzung“ der Grünflächenpflege wird auch deren „Sicherung“ als Teil des Prozesses gesehen. Diese drei Aufgabenfelder beinhalten die in Abbildung 17 dargestellten Teilprozesse.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 17: Überblick über den Prozess des Managements der Pflege kommunaler, öffentlicher Grünflächen und Einordnung der Teilprozesse in das System der Managementdefinitionen. (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 59)

Die Teilprozesse des Grünflächenpflege-Managements beinhalten zahlreiche Strategien mit der Absicht, die Pflege und Unterhaltung des kommunalen Grüns so effektiv und effizient, wie möglich zu gestalten. Daher ist zu ergänzen, dass all diese strategischen Maßnahmen, die folgend erläutert werden, zumeist „mit einem Mehraufwand in der Planung und Anpassung verbunden sind. Diese Mehrkosten lohnen sich in der Regel, da sie dauerhaft die Kosten reduzieren helfen.“ (BECKER, HÜBNER, & KRÜGER, 2014, S. 76) .

6.1 Entwicklung eines Leitbildes

Das Leitbild für die Pflege einer Grünfläche beschreibt die Ziele, welche mittels Pflegemaßnahmen erreicht werden sollen. Diesbezüglich unterscheidet STEIDLESCHWAHN „Sachziele“, „Fachziele“ und „Formalziele“ (2001a, S. 61 ff.). Sachziele stellen das gewünschte Pflege-Ergebnis einer Grün­fläche dar (ebd., S. 65), und die Fachziele beschreiben, in welchem Ausmaß gepflegt werden muss, um die Sachziele zu erreichen (ebd., S. 67). Hingegen drücken Formalziele meist politische oder gesellschaftliche Wünsche aus, wie z. B. (ebd., S. 65-66):

- Soziale Ziele, wie die Beschäftigung eingeschränkt arbeitsfähiger Menschen
- Leistungsziele, wie der Einsatz umweltverträglicher Arbeitstechniken
- Wirtschaftliche Ziele, wie die Festlegung von Budgets

Um die Ziele für die kommunale Grünflächenpflege festlegen zu können, müssen nach STEIDLE- SCHWAHN (2001a, S. 63) folgende Aufgaben erfüllt sein:

- die Erstellung eines Funktionsprofils der Fläche mit den Soll-Funktionen
- die Bewertung des Ist-Zustands der Fläche
- die Festlegung der Qualitätskategorie und der notwendigen Betreuungsintensität

Auch sollte eine ganzheitliche Betrachtungsweise angestrebt und daher die Bedeutung ermittelt werden, die eine Grünfläche im Gesamt-System „Stadtgrün“ besitzt (ebd.).

6.1.1 Funktionsprofil und Zustandsbewertung

Um Pflegeziele für eine Grünfläche definieren zu können, muss zunächst klar sein, welche Ansprü­che an diese Fläche gestellt werden bzw. welche Funktionen sie erfüllen muss. Es wird unterschie­den zwischen der Leitfunktion und den Zusatzfunktionen einer Grünfläche. (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 81). Die Leitfunktion wird dabei in Anlehnung an die gesellschaftlichen Werte bestimmt, die im Anhang 1 dargestellt sind, und ist allen zusätzlichen Funktionen überzuordnen. Eine größt­mögliche Multifunktionalität von Grünflächen ist dennoch anzustreben. (ebd.)

Zudem weist STEIDLE-SCHWAHN darauf hin, dass die Erstellung eines Funktionsprofils im opti­malen Fall bereits während der Planung einer Fläche erfolgt. (ebd., S. 81-82) Eine solche Vorge­hensweise ist Teil der „Dynamischen Pflegeplanung“ und wird in Kapitel 5.2.1 näher erläutert.

Weiterhin muss der Gestaltungstyp einer Grünfläche festgelegt werden. Dieser wird definiert über die Ausstattung (siehe Tabelle 1, Kapitel 2.1) und die Nutzung einer Fläche sowie deren Bedeu­tung im gesamtstädtischen Kontext. Wie Abbildung 18 am Beispiel eines Stadtteilparks verdeut­licht, wird über die ermittelten Zielfunktionen und den Gestaltungstyp letztendlich das „Sachziel“ einer Grünfläche definiert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 18: Das Sachziel beschreibt das gewünschte Pflege-Ergebnis einer Grünfläche. (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 65)

Um aus dem Sachziel einer Grünfläche umsetzbare Handlungsstrategien zu entwickeln, muss der Ist-Zustand dieser Fläche untersucht werden (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 67). Mit dieser Ana­lyse soll bewertet werden, inwieweit die gegenwärtigen Funktionen mit den gewünschten Ziel­funktionen übereinstimmen (ebd.). Tabelle 4 zeigt die drei dafür möglichen Bewertungsstufen auf. Aus der ermittelten Bewertungsstufe resultieren die Fachziele für die zukünftige Pflege. Diese Fachziele werden in den Pflegestufen I bis IV ausgedrückt.

Die erste Stufe ist die „Erhaltungspflege“. Sie sollte stets das Mindestmaß an Pflege sein, damit ein Grünflächenbestand als kommunales Vermögen dauerhaft erhalten bleibt (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 68). Eine „Minimalpflege“ wäre hingegen unzureichend. Mit dieser erfolgen ausschließ­lich die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und die Erfüllung rechtlicher Vorgaben (ebd.). Da­bei hat die ausschließliche Praktizierung der Minimalpflege laut BECKER, HÜBNER & KRÜGER für eine Kommune weitreichende Folgen: „Wenn [...] die regelmäßige Pflege und die Instandsetzung ausbleiben, verwahrlost das Urbane Grün und es setzt ein Wertverlust ein, der nur mit erheblichen Investitionen wieder rückgängig gemacht werden kann. Die Vernachlässigung der Grünpflege, wie sie zum Teil aufgrund prekärer Haushaltssituationen oder aufgrund anderer Prioritätensetzung in Kommunen auftritt, führt also zu Vermögensvernichtung." (2014, S. 76).

Die Wiederherstellungspflege sowie die Sanierung einer Grünfläche müssen immer dann erfolgen, wenn sich Funktionen und Nutzungsmöglichkeiten durch Minimalbetreuung verändert haben (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 68).

Zudem sind die genannten Pflegestufen bindend, weil eine Kommune dazu verpflichtet ist, z. B. durch die Gemeindeordnung, die Substanz kommunaler Grünflächen zu erhalten. Allein die Wei­terentwicklungspflege kann auf freiwilliger Basis durchgeführt werden, wenn beispielsweise eine Blumenwiese hergestellt und erhalten werden soll (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 80). Diese dritte Pflegestufe, kann allerdings zu einer öffentlichen Aufgabe werden, wenn durch sie Vorgaben des Baugesetzbuches zur Flächenentwicklung umgesetzt werden (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 68). Tabelle 4: Mögliche Ergebnisse der Zustandsbewertung einer Grünfläche und daraus resultie­rende Pflegestufen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN 2001a, S. 67)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

6.1.2 Qualitätskategorien und Betreuungsintensität

Laut DIN 55350 meint der Begriff „Qualität“„die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen einer Einheit bezüglich ihrer Eignung, festgesetzte und vorausgesetzte Erfordernisse zu erfüllen" (Specht, Schweer & Ceyp, 2005, S. 301). Überträgt man diese Definition auf das kommunale Grün­flächenmanagement sind die Begriffe „Einheit“ und „Grünfläche“ äquivalent. Die zu erfüllenden „Erfordernisse“ sind demzufolge die in Kapitel 5.1.1 erläuterten Leit- und Zusatzfunktionen. So ist die Qualität einer Grünfläche also gleichzusetzen mit dem Grad ihrer Funktionserfüllung.

Für das Erstellen von Pflegeleitbildern definiert STEIDLE-SCHWAHN (2011, S. 84) die Grünflä­chenqualität jedoch auch über die Komplexität der Ausstattung einer Fläche. Die Gestaltungsele­mente sind dabei gleichzeitig Qualitätsmerkmale, durch welche sich Grünflächen in Kategorien einteilen lassen. Eine Qualitätskategorie ist zugleich ein Parameter für den Umfang der Gestal­tungspflege⁸. Nach STEIDLE-SCHWAHN (ebd.) haben sich in der Praxis fünf Kategorien zur Ein­stufung der Grünflächenqualität bewährt. Diese fünf Qualitätsstufen sind in Tabelle 5 dargestellt.

Tabelle 5: Qualitätseinstufung von Grünflächen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 84)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Neben der Kategorisierung von Grünflächen hinsichtlich ihrer Qualität, muss auch das Ausmaß ihrer Nutzung bei der Pflegeplanung beachtet werden. Je mehr eine Fläche frequentiert wird, umso intensiver muss diese betreut bzw. gepflegt werden. Die „Betreuungsintensität“ gibt laut STEIDLE-SCHWAHN (2011, S. 85) an, wie häufig auf einer Fläche Maßnahmen der Gestaltungs­und Nutzungspflege⁹ durchgeführt werden müssen. Diesbezüglich können Grünflächen wie folgt eingeteilt werden:

A+-Flächen: Betreuung in Nutzungs- und Gestaltungspflege mehrmals täglich

A-Flächen: Tägliche Betreuung in Nutzungspflege und Gestaltungspflege

B-Flächen: Wöchentliche Betreuung in Nutzungspflege und Gestaltungspflege C-Flächen: Monatliche Reinigung und Pflegedurchgänge

Bei der Festlegung der Betreuungsintensität spielen neben den örtlichen Gegebenheiten, z. B. auch politische Zielsetzungen (Formalziele) eine erhebliche Rolle. (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 85) Wie in Tabelle 6 dargestellt, sind politisch interessante Repräsentationsflächen den Qualitätsstu­fen 1 und 2 zugeordnet und werden zudem als „A-Flächen“ am intensivsten gepflegt. Hingegen werden Flächen der Qualität 4 und 5, also Flächen, die hauptsächlich durch natürliche Vegetation geprägt sind, zu „C-Flächen“, wenn sich diese am Rand der Stadt befinden und nicht aktiv genutzt werden.

Es ist allerdings nicht generell so, dass, nur weil der notwendige Umfang der Pflege gering ausfällt und eine Fläche für keine bestimmte Nutzung vorgesehen ist, die Fläche deswegen nur extensiv betreut werden muss. Auch bei eigentlich unerschlossenen naturnahen Grünflächen am Rande der Stadt kann eine hohe Frequentierung erfolgen, die eine intensive Nutzungspflege erforderlich macht.

Tabelle 6: Betreuungsintensitäten für die Qualitätsstufen in Abhängigkeit von der Nutzung (ver­ändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 84)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Betreuungs- bzw. Pflegeintensität ist also ein Parameter für die Qualität (bzw. für die Komple­xität der Ausstattung) sowie die Frequentierung einer Grünfläche. Dieser Parameter kann in der Praxis jedoch auch anders betitelt werden. Die FLL beispielsweise definiert die „Intensität und Häufigkeit der Pflege- und Instandhaltungsmaßnahmen" über drei „Service Level“ (FLL, 2009, S. 8). Sie dienen genauso „zur Erreichung und Erhaltung des Pflegeziels" (ebd.). Es wird ergänzt, dass mit der Abnahme des Service Levels auch der Zeitraum bis zur notwendigen Sanierung einer Grünflä­che kürzer wird (ebd., S. 71).

Zudem weißt die FLL noch auf Folgendes hin: „Jedes Objekt hat eigene Bedingungen [...] und ein­zigartige Standorteigenschaften, für die jeweils spezifische Beschreibungen [...] festgelegt werden müssen." (ebd.). Dieser Grundsatz gilt nicht nur für die Beschreibung der Betreuungsintensitäten, sondern auch für alle anderen Zielsetzungen.

Daher sollten für die Pflegeplanung im Rahmen des kommunalen Grünflächenmanagements die Formalziele, Sachziele und Qualitätskategorien, die Fachziele mit den Pflegestufen sowie die Be­treuungsintensitäten für jede Grünfläche bzw. für alle Grünflächengruppen¹⁰ gesondert erläutert werden (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 68). Dokumentiert werden diese Informationen schließ­lich in einem Pflegeleitbild, welches die Grundlage für die im folgenden Kapitel erläuterten Pfle­geprogramme bildet.

6.1.3 Bildqualitätskataloge

Während in Deutschland jede Kommune selbst für die Erstellung ihrer Qualitätsvorgaben zuständig ist, werden in den Niederlanden die Pflegestandards für Grünflächen sogar auf nationaler Ebene festgelegt. Die Organisation „CROW“ für das Management von Freiraum, Tiefbau, Straßen und Verkehr befasst sich dort mit der Erstellung von Leistungstexten und Qualitätsmerkmalen (SEMMLER, 2013).

Ein weiterer Unterschied im Vergleich zur deutschen Praxis ist, dass die niederländischen Qualitätsmerkmale nicht nur mittels einer Beschreibung formuliert werden, sondern durch eine Prüfvorschrift und einen speziellen Bildkatalog genau definert werden. Dieser Katalog bildet durch Musterdarstellungen die möglichen Zielqualitäten von A+ bis D ab. Die Qualität A+ ist dabei die höchste Stufe, die erwartet werden kann. Zusätzlich zu den Katalogen und den Prüfvorschriften zur Qualitätskontrolle, werden Geräte und Verfahren angewandt, die die Qualität zweifelsfrei erfassen und dokumentieren können (ebd).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 19: Qualitätsstufen bezüglich der Rasen-Vermüllung anhand von Abbildungen im nie­derländischen Bildqualitätskatalog (CROW, 2015)

Diese landesweiten Standards für das Niveau der Unterhaltungspflege „Landelijke standaard voor onderhoudsniveaus" nehmen sich seit einigen Jahren deutsche Entscheidungsträger zum Vorbild (SEMMLER, Nachhaltiger Planen - Besser Steuern. 3. Internationales GreenCycle-Forum in Frankfurt am Main, 2013). Im Oktober 2016 wurde daher der neue „Bildqualitätskatalog Freian­lagen (BK FREI)“ der FLL auf der GaLaBau-Messe in Nürnberg vorgestellt und mit einer Innovati­onsmedaille ausgezeichnet. Der BK FREI „bietet mit seinen Bildern, Beschreibungen und Leistungsanforderungen erstmals die Möglichkeit, Leistungen anhand eines Bildqualitätskatalogs zu definieren und danach einen Vertrag zu schließen. Die Bildqualitätsmaßstäbe dienen zur Verdeutlichung der Leistungsbeschreibung und zur Kontrolle der Ausführung. Damit liegt eine Alternative für das Management von Freianlagen vor.“ (FLL, 2016).

6.2 Aufstellung von Pflegeprogrammen

Die Aufstellung von Pflegeprogrammen sollte dazu dienen, Leitbilder mit ihren Qualitätsansprü­chen für urbane Grünflächen mit Politik und Stadtgesellschaft zu diskutieren und diese gemein­sam zu definieren (BECKER, HÜBNER & KRÜGER, 2014, S. 76). Dabei ist es sinnvoll, die angestreb­ten Qualitätsziele den entsprechenden Pflegekosten gegenüberzustellen, um mögliche Diskrepan­zen zwischen der Anspruchshaltung von Politik und Bürgerschaft und der Finanzierung identifi­zieren zu können. So können erforderliche Anpassungen - im Bereich der Zielsetzung oder im Rahmen Finanzierung - rechtzeitig vorgenommen werden (BECKER, HÜBNER & KRÜGER, 2014, S. 83).

Auch die FLL betont in ihren „Empfehlungen für die Planung, Vergabe und Durchführungen von Leistungen für das Management von Freianlagen“ die Bedeutung von Pflegehandbüchern (FLL, 2009). Diese seien „ei n geeignetes Mittel zum Erreichen und Erhalten des funktionsfähigen Zustands und zur Darstellung der dafür erforderlichen Pflege- und Instandhaltungsleistungen“ (ebd., S. 15). Bei einem Pflegehandbuch handelt es sich nach dem Verständnis der FLL jedoch im Gegensatz zu gesamtstädtischen Pflegekonzepten eher um Pläne für einzelne Anlagen, die auch im gewerbli­chen Grünflächenmanagement Anwendung finden. Dennoch sind die folgenden wesentlichen In­halte auch für kommunale Pflegekonzepte zu berücksichtigen (ebd., S. 15-16):

- Beschreibung der Außenanlage
- Gestaltungsabsicht
- Gestaltungsziel
- Verwendete Materialien mit Bezugsquellen
- Technische Unterlagen mit Bedienungs- und Instandhaltungsanleitungen
- Vorgesehene Entwicklung der Vegetation
- Regelmäßige und besondere facilitäre Dienstleistungen
- Ausführungsanweisungen
- zeichnerische Darstellungen

Es wird zudem in der Richtlinie darauf hingewiesen, dass Pflegehandbücher regelmäßig überprüft werden müssen. Sie sollten entsprechend angepasst werden, wenn sich Rahmenbedingungen ver­ändern. Beispielsweise sollten bauliche Veränderungen berücksichtigt und eingearbeitet werden und demnach die gestalterische Absicht angepasst werden (ebd., S. 16).

STEIDLE-SCHWAHN unterscheidet bei kommunalen Pflegekonzepten zwischen Detailpflegepro­grammen und Gesamtpflegeprogrammen (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 69) . Ein Detailpflege­programm beinhaltet dabei zunächst nur objektspezifische Informationen und wird in drei Schrit­ten erarbeitet (ebd., S. 70):

- Aufstellung normgerechter Musterpflegepläne
- Erarbeitung objektspezifischer Pflegepläne
- Zusammenstellung von Leistungsverzeichnissen

Musterpflegepläne dienen der Pflegeplanung einzelner Gestaltungselemente von Grünflächen, wie sie in Tabelle 1 (in Kapitel 2.1) dargestellt sind. Neben Zielen für die Pflege des entsprechen­den Gestaltungselementes, sollten die Pläne mögliche Pflegemaßnahmen und deren auslösendes Ereignis sowie deren zeitlichen Rahmen beschreiben. Die Pflegemaßnahmen sind dabei in Zusam­menhang mit den normengerechten Pflegestufen anzugeben, welche auch bei der FLL berücksich­tigt werden (2009, S. 8):

1. Die Fertigstellungspflege „dient zur Herstellung des abnahmefähigen Zustands und ist da­mit Teil der Bauleistung".
2. Die Entwicklungspflege „dient dem Erreichen eines funktionsfähigen Zustandes".
3. Die Unterhaltungspflege „dient der Erhaltung des funktionsfähigen Zustandes".

Es kann ebenfalls sinnvoll sein, in einem Musterpflegeplan die Konsequenzen zu erläutern, die folgen, wenn einzelne Pflegemaßnahmen nicht durchgeführt werden. Zusätzlich können alterna­tive Maßnahmen formuliert werden (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 72). Ein Beispiel für solch einen Musterpflegeplan ist in Anhang 4 dargestellt.

Aus den Musterpflegeplänen können schließlich individuelle Objektpflegepläne für jede Grünflä­che des kommunalen Grünflächenbestandes erstellt werden. Dafür sind laut STEIDLE-SCHWAHN jene Pflegemaßnahmen auszuwählen, die den Pflegestufen entsprechen, die zuvor als Fachziele festgelegt wurden (vgl. Kapitel 6.1.1). Gleichartige Objekte sollten hier zu Gruppen zusammenge­fasst werden. Für komplexe Parkanlagen hingegen empfiehlt es sich, ein separates Parkpflege­werk zu erstellen, wie es etwa für historische Gärten praktiziert wird (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 75-76) .

Mithilfe der objektspezifischen Pflegepläne werden schließlich die Leistungsverzeichnisse zusam­mengestellt. Diese Verzeichnisse beschreiben die Tätigkeiten der Grünflächenpflege in Umfang und Qualität und regeln im Falle einer Leistungsvergabe eindeutig die Beziehung von Auftragge­ber und Auftragnehmer (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 76) .

Zuletzt werden alle Leistungsverzeichnisse, welche für die kommunalen Grünflächen erstellt wur­den, zu Gesamtpflegeprogrammen zusammengefasst (ebd). Dabei werden gleichartige Positionen der Leistungsverzeichnisse zusammengefasst (z. B. m2 zu mähende Rasenflächen). Zudem enthält ein Gesamtpflegeprogramm Angaben über die Anzahl und die Größe der Pflegeeinheiten und stellt so gewissermaßen ein Mengengerüst für die gesamtstädtischen Grünflächen dar (ebd.). Dieses bildet schließlich die Grundlage für die Planung und Organisation der Grünflächenpflege.

6.2.1 Dynamische Pflegeplanung

Die Planung zur Pflege und Unterhaltung von Grünflächen findet meist erst dann statt, wenn der Bau einer Grünanlage abgeschlossen ist. So kann es dazu kommen, dass die Unterhaltungspflege nicht in einem werterhaltenden Maß fortgeführt werden kann und die eigentlich geplanten Funk­tionen der Anlage durch unzureichende Pflege nicht mehr vorhanden sind.

Daher ist es nach SIPPEL-BOLAND (2016, S. 15) für eine effizientes Grünpflegemanagement unabdingbar, schon während der Planung einer neuen oder zu sanierenden Fläche, den Unterhalt der Grünflächen miteinzubeziehen. Pflege und Unterhalt müssten dabei „in allen Phasen mitzudenken, zu entwickeln und zu projektieren“ sein (ebd.).

Bauherr, Planer und Betreiber müssen vor allem gemeinsam den gewünschten Pflegestandard und die daraus resultierende Pflegeintensität bestimmen. In diesem Rahmen muss dann der Pflege- und Unterhaltungsaufwand realistisch eingeschätzt und budgetiert werden (ebd.). Neben der grundsätzlichen Ermittlung der Folgekosten sollte auch eine realistische Einschätzung der mittel- bis langfristigen Finanzierbarkeit nach der Entwicklungspflege erfolgen, damit die Ent­würfe gegebenenfalls noch einmal genauer daran angepasst werden können (BECKER, HÜBNER, & KRÜGER, 2014, S. 83).

Damit ist es möglich, schon frühzeitig ein Unterhaltungskonzept zu erarbeiten, welches dann auch als Grundlage für notwendige Ausschreibungensunterlagen verwendet werden kann (ebd.). Dieses Konzept sollte bereits einen vollständigen Pflegeplan beinhalten. Zudem sollten alle verwendeten Materialien und Ausstattungselemente sowie die grundsätzlichen Pflege- und Entwicklungsziele umfassend erläutert werden (ebd.).

Auch JUNKER (2011) betrachtet das Thema der Grünflächenpflege aus der Sicht des Planers. Neben dem Neubau von Grünanlagen müssen auch immer mehr Flächen instand gesetzt werden. Die Planung des Umbaus und der Sanierung dieser Grünflächen ist laut JUNKER ein wachsendes Arbeitsfeld für die Landschaftsarchitektur. Sowohl bei der Neuplanung als auch bei der Umplanung werden „Kosteneinsparungen im Bereich der Pflege von Außenanlagen“ die Arbeit der Planer beeinflussen. Nach JUNKER hielten sich die Planer zu lange raus, wenn es um die Pflege von Grünflächen ging. Er fordert daher ein Umdenken des Berufsstandes. Es müsse heute zum Selbstverständnis für Planer gehören, dass, im Rahmen einer qualitätsvollen Entwurfsplanung, ein vertretbarer Aufwand für die Instandhaltung berücksichtigt wird (ebd., S. 35).

Nach BECKER, HÜBNER & KRÜGER sollten der zukünftige Pflegeaufwand und die damit verbundenen Kosten ebenfalls in planerischen Wettbewerben als zentrales Bewerbungskriterium mehr Beachtung finden (2014, S. 83).

Ein Beweis, dass es sich lohnt, den Fokus bereits in der Wettbewerbsphase auf die Unterhaltung zu legen, könnte die Entwicklung des Zollverein Parks in Essen liefern. Der Gewinnerbeitrag des dort im Jahr 2004 ausgeschriebenen Wettbewerbs mit dem Titel „Entwicklung durch Pflege“ greift die vorhandenen „Vegetationsstrukturen auf, schärft ihre Konturen und formuliert ein differenziertes Pflegewerkfur ihre langfristige Entwicklung" (PORATH & WIENECKE, 2015). Heute erfährt der Zollverein Park wieder einen hohen Nutzerdruck. Das Park-Konzept ermöglicht laut PORATH & WIENECKE dennoch überwiegend extensive Pflege.

Nur fünf Prozent der Gesamtfläche werden dabei intensiv gepflegt. Diese fünf Prozent konzentrieren sich auf die von den Besuchern am stärksten frequentierten Stellen, also repräsentative Parkbereiche und die wichtigsten Wegeverbindungen. So konnte trotz 95­prozentiger Extensivpflege der „Eindruck einer intensiv gepflegten Parkanlage“ entstehen. Zudem wurde in den repräsentativen Bereichen auf aufwändige Neupflanzungen verzichtet. Die authentischen „Industrienatur-Gärten“ wurden dafür aus bereits vorhandener Vegetation durch maßvolle Pflegeeingriffe entwickelt (ebd.).

Laut PORATH & WIENECKE kann ein Pflegewerk für Parkanlagen kein einmal festgeschriebenes Gesetz sein. Es muss sich, auf Basis verbindlich festgelegter Qualitätsstandards, den sich wandelnden äußeren Einflüssen anpassen können (2015).

Dabei muss nach JUNKER das Ziel einer „Dynamischen Grünflächenpflege“ sein, die Qualtiät von neu geplanten Flächen dauerhaft aufrechtzuerhalten sowie eine Qualitätsverbesserung von bestehenden Grünflächen zu erreichen. Gleichzeitig müssen aber auch die entstehenden Kosten optimal kontrolliert werden können (2011, S. 35).

Um eine dynamische Pflegeplanung durchführen zu können, müssen also schon während der Planungsphase die Unterhaltskosten sowie die Nutzungsdauer einer Grünfläche bekannt sein (BRACK, 2011). Für die Ermittlung der sogenannten „Lebenszykluskosten“ einer Fläche können Softwarelösungen, wie „GreenCycle“, hilfreich sein (ebd.). Ein solches Programm kann

- die Nutzungsdauer nach der allgemein gültigen Liegenschaftspraxis ermitteln,
- Bauprojekte hinsichtlich der ökonomischen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeit optimieren,
- die zu erwartenden Kosten während der ermittelten Nutzungsdauer festlegen,
- eine transparenten Kostendokumentation für Kunden, Nutzer, Politiker und Entscheider erstellen,
- Erneuerung und Rückbau zum bestmöglichen Zeitpunkt planen sowie
- die Pflege von Grünanlagen im Allgemeinen verbessern (BRACK, 2011).

Die Ermittlung der Lebenszykluskosten ist also eine sinvolle Leistung, die Landschaftsarchitekten im Rahmen der Neu- oder Umplanung einer Grünfläche erbringen sollten. Es gibt allerdings bisher über die HOAI (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) keine Regelung, um eine solche Leistung abzurechnen, wesshalb „viele Planungen ohne Pflegekonzepte oder Berechnungen zur Nachhaltigkeit dargestellt werden“ (SEMMLER, 2013) .

6.3 Planung der Grünflächenpflege

6.3.1 Insourcing oder Outsourcing

Leistungen zur Pflege von Grünflächen werden über längere Zeiträume erbracht und sind auf­grund ihrer Heterogenität vielen Schwierigkeiten ausgesetzt. Für die Leistungserbringung sind zudem vielfältige Qualifikationen notwendig. Folglich ist die Vergabe von Leistungen im Bereich der Grünflächenpflege sehr differenziert zu betrachten und muss von jeder Fachverwaltung indi­viduell entschieden und geplant werden (STEIDLE-SCHWAHN 2011, S. 88). Wenn eigenes Pflege­personal zur Leistungserbringung vorhanden ist, wie im Falle eines Regiebetriebes, sollte nach STEIDLE-SCHWAHN ein Leistungsprofil des Betriebes unter folgenden Gesichtspunkten erstellt werden:

- Stärken und Schwächen des Betriebes
- vorhandene Maschinen und Geräte
- Qualifikationen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
- Positionierung des Regiebetriebes innerhalb der Grünflächenpflege
- Preise der zu erbringenden Leistungen

Erst in Folge dessen sollte entschieden werden, welche Leistungen durch Insourcing und welche durch Outsourcing erbracht werden sollen (ebd.). Diese Entscheidung sollte zudem von drei Kri­terien abhängen (ebd., S. 89):

- dem Ressourceneinsatz
- der Spezifität und Einzigartigkeit eines Prozesses oder einer Funktion
- den Fähigkeiten des Betriebes in Relation zu den Transaktionskosten und der Kon­trollierbarkeit

Es ist zu bedenken, dass je nach Entscheidung unterschiedliche betriebliche Ressourcen notwen­dig werden. Beim Insourcing betrifft dies eher Grundstücke und Gebäude für das Personal, die Personalverwaltung und die Maschinen und im Fall des Outsourcings sind dies insbesondere Fi­nanzmittel und Transaktionsaufwand (Personal, Büros). Werden Leistungen im Rahmen sozialer Beschäftigungsprogramme vergeben, müssen evtl. Sozialbetreuung und eine intensive Anleitung einkalkuliert werden. Ressourceneinsatzpläne sind dabei ein hilfreiches Instrument, weil damit Ressourceneinsatz und -verbrauch in Beziehung zum Leistungsprogramm gesetzt werden kön­nen (ebd.). Eine Übersicht zu allen für die Grünflächenunterhaltung notwendigen Ressourcen bie­tet die Abbildung 20. Zudem stellt sie dar, welche dieser Ressourcen bei den möglichen Handlungs­trägern notwendig werden.

Ein Outsourcing empfiehlt STEIDLE-SCHWAHN dann, wenn keine spezifischen örtlichen Gegeben­heiten im Grünbestand berücksichtigt werden müssen. Wenn hingegen für die Ausführung von Pflegearbeiten ganz bestimmte Kenntnisse des Ortes und seiner Entwicklung notwendig sind und für bestimmte Tätigkeiten bestimmte Mitarbeiter über Jahre hinweg zu Spezialisten geworden sind, sollte die Leistungserstellung besser in Eigenregie erfolgen, „da hier der höchste betriebliche Wert geschaffen werden kann" (ebd.). Bei einer Entscheidung zwischen In- und Outsourcing sind zudem stets die Kosten für die Transaktion in Relation zur Qualität der Leistung zu setzen (ebd.).

Weiterhin sollten all jene Prozesse in Eigenleistung ausgeführt werden, vorausgesetzt die Qualität ist mindestens ausreichend, bei denen die Transaktionskosten niedriger oder gleich dem Mittel­wert der Branche sind. Auch ist bei gärtnerischen Pflegeleistungen stets die „Abnehmbarkeit“ zu berücksichtigen, dass intensivere Nachkontrollen erforderlich sind, wie z. B. bei der Stauden­pflege (ebd.).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 20: Möglichkeiten zur Leistungsbeschaffung in der Grünflächenpflege (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 89)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Auch in der Schweiz wird die Entscheidung von In- oder Outsourcing diskutiert. Unter anderem fand zu diesem Thema im Jahr 2015 eine Tagung an der Züricher Hochschule für angewandte Wissenschaften statt. Dort wurde als Beispiel die Vorgehensweise in Pully, einer Kleinstadt nahe Lausanne, erörtert. In Pully werden seit vielen Jahren fünfzig Prozent aller Pflegearbeiten an Gar­ten- und Landschaftsbauunternehmen vergeben. Aufgrund der positiven Erfahrungen, will die Stadt weiterhin ausschreiben (FÖRSTER, 2015).

Nach FÖRSTER sind „ die unter Konkurrenzdruck arbeitenden Garten- und Landschaftsbauunter­nehmen meistens kosten-effektiver", dennoch sollte bei der Entscheidung „Make or buy?" nicht nur monetäre Aspekte eine Rolle spielen (2015). In Pully werden alle Spezialarbeiten sowie Tätigkei­ten, bei dem der Einsatz spezieller Maschinen notwendig ist, ausgeschrieben. Auch im Falle von „punktuellen Stoßzeiten", bei denen in kurzer Zeit eine große Anzahl an Fachkräften gebraucht wird, wird eine Leistungsvergabe als sinnvoller erachtet (FÖRSTER, 2015). Das eigene Personal kann wiederum bei unvorhergesehenen Aufgaben „schneller und effizienter Probleme lösen als Garten- und Landschaftsbauunternehmen mit ihren saisonabhängigen Wartezeiten"(ebd.).

Mit diesem Ansatz stimmt auch die Aussage des ehemaligen Werkleiters Rüdiger Dittmar überein, dass „Kurzfristiges und flexibles Agieren (...) mit eigenem Personal- und Maschineneinsatz" erfolgt (DITTMAR, 2013). Er bezeichnet den Einsatz der betriebseigenen Mitarbeiter und Maschinen ins­gesamt als „ das Fundament der Aufgabenerledigung". Dabei sollten jedoch alle „Pflege-, Unterhal- tungs- und Spezialaufgaben" von eigenem Personal übernommen werden (ebd.). Auch die Mei­nung zum Unternehmereinsatz stimmt mit der Meinung aus der Stadt Pully überein, da der Eigen­betrieb in Koblenz mittels Leistungsvergabe jahres- und ereignisbezogene Kapazitätsspitzen ab­deckt und zudem ebenfalls „selten benötigte bzw. mit großen Kapazitätsschwankungen verbundene Spezialaufgaben" ausschreibt (DITTMAR, 2013).

6.3.2 Finanzierung der Grünflächenpflege

Ist die Planung der Pflege und Leistungserbringung erfolgt, muss noch die langfristige Finanzie­rung der Grünflächenpflege gesichert werden (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 90). „Obwohl eine Kommune zur Erhaltung der öffentlichen Grünflächen rechtlich verpflichtet ist und den Grünflächen­ämtern die Aufgaben dadurch eindeutig zugewiesen werden, müssen sich die Amtsleiterinnen und - leiter sowie ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter selber aktiv um ein angemessenes Budget für die fach- und sachgerechte Aufgabenerfüllung bemühen" (ebd., S. 90-91). Nach STEIDLE-SCHWAHN ge­lingt dies dann, wenn zum einen der Stadtgesellschaft die Bedeutung der Grünflächenpflege ver­mittelt werden konnte und zum anderen über alternative Finanzierungsformen zusätzliche Fi­nanzmittel für die Pflege eingeworben werden können (ebd., S. 91). Diese verschiedenen Möglich­keiten zur Finanzierung der Grünflächenunterhaltung sind in Tabelle 7 dargestellt. Den potentiel­len Geldgebern sollte die Pflege dabei als Produkt angeboten werden, welches ihnen einen „Con­sumer-Benefit“ einbringt, welches ohne dieses Produkt ausbleiben würde (ebd.).

Insgesamt ist nach STEIDLE-SCHWAHN das Modell der Qualitätskategorien für alle Finanzie­rungsverhandlungen heranzuziehen (ebd.). Zusätzlich sollte die Qualität, neben der Einteilung der Grünflächen in Qualitätsstufen und Betreuungsintensitäten, auch für den „Kunden“ sichtbar ge­macht werden. Dies kann durch Fotografien von Referenzflächen jeweils für jede Qualität erfolgen (ebd.).

Durch ein genaues Berichtswesen kann für jede Qualitätsstufe der jeweilige Pflegeaufwand und so ein eindeutiger Preis in „Pflegekosten pro m2“ ermittelt werden. Will also die für die Pflege zuständige Institution etwa den Stadtrat davon überzeugen, ein bestimmtes Pflege-Budget zu be­willigen, damit die kommunalen Grünflächen ihre Funktionen und Qualitäten behalten, sind sol­che eindeutigen Preis-Aussagen zu machen (ebd.). Wird ein niedrigeres Budget bewilligt, können so auch die Folgen klar vorausgesagt werden (ebd., S. 92):

„Angenommen die Pflege der Park- und Grünanlagen der Kategorie 2 [...] würde 1 € pro m2 mehr kosten als die Pflege in der Kategorie 3. Eine Kürzung der Haushaltsmittel um 50.000 € würde in der Praxis dadurch umgesetzt werden, dass 5 ha Grünflächen von Kategorie 2 in Kategorie 3 zurückge­stuft werden müssten.“

STEIDLE-SCHWAHN betont, dass in solch einem Fall die Auswahl der zurückzustufenden Flächen nicht die Grünverwaltung, sondern die Politik treffen sollte (ebd.).

„Die Kernfrage ist, welche Funktionen wollen und können sich die Bürger einer Stadt leisten. Durch die Darstellung von Kosten-Nutzen-Relationen tritt das Grünflächenamt in eine aktive Beziehung zu seinen Kunden, stellt eine Marketingbeziehung her und sichert so die langfristige Finanzierung der Maßnahmen.“ (ebd.).

Tabelle 7: Möglichkeiten zur Finanzierung der Grünflächenunterhaltung (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 91)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

6.4 Organisation der Grünflächenpflege

Die Organisation der öffentlichen Grünflächenpflege muss sich nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS heutzutage an den Handlungsweisen privater Unternehmen orientieren (2011, S. 326). Beispielsweise müssen die Interessen aller „Prozessteilnehmer“ berücksichtigt werden. Dazu gehören die Kunden bzw. Nutzer (Bürger), das Unternehmen bzw. die Fachverwaltung selbst mit Leitungsebene und allen anderen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen (NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN, & THOMAS, 2011, S. 326). Ein weiteres wichtiges Element einer erfolgrei­chen Organisation ist das Qualitätsmanagement. Dieses sollte im Rahmen des neuen Steuerungs­modells der KGSt bereits langjährige Praxis in den kommunalen Verwaltungen und somit auch in den Grünverwaltungen sein.

6.4.1 Qualitätsmanagement

In Kapitel 5.1.2 wurde bereits die Definition von „Qualität“ in Bezug auf die Grünflächenpflege ermittelt. Danach ist die Qualität einer Grünfläche der Grad ihrer Funktionserfüllung. Der vielver­wendete Leitsatz „Quality is fitness for use", also dass Qualität die Eignung zum Gebrauch ist, trifft also auch auf Grünflächen zu (NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS, 2011).

Weiterhin steht die Qualität immer in Zusammenhang mit der Zufriedenheit der Kunden bzw. Nutzer, weshalb für alle wirtschaftlich handelnden Unternehmen und Verwaltungen die Kunden- bzw. Nutzerzufriedenheit das hauptsächliche Ziel sein sollte (ebd., 327). Ein gleichwertig anzu­strebendes Ziel ist zudem der wirtschaftliche Erfolg des Unternehmens beziehungsweise die Kos­tenoptimierung der Verwaltung (ebd.). Das gleichzeitige Erzielen von Kundenzufriedenheit und „Unternehmenszufriedenheit“ basiert dabei auf einem guten Qualitätsmanagement.

Die DIN-Norm 55350 definiert das Qualitätsmanagement als „Gesamtheit aller qualitätsbezogenen Tätigkeiten und Zielsetzungen". Das Qualitätsmanagement ist auch innerhalb von Verwaltungen als gesteuerter Prozess zu verstehen, in dem alle Schritte strukturiert werden und unter der Be­teiligung aller Mitarbeiter optimal und fehlerfrei ablaufen können (ebd.).

NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS empfehlen die Norm ISO 9000 als ein Werkzeug zum Qualitätsmanagement und zur Organisationsverbesserung (ebd., S. 328). Die Vorgaben und Re­geln dieser Norm können auf jede Organisation angewendet werden und praxisnah weiter ausge­staltet werden (ebd.). Der prozessorientierte Ansatz der Norm setzt sich aus vier ineinander ver­zahnte Hauptprozesse zusammen, die durch wiederkehrendes Durchlaufen eine permanente Ver­besserung erfahren sollen (ebd., S. 329). In Abbildung 21 sind diese Prozesse innerhalb eines Re­gelkreises dargestellt. Zudem macht die Abbildung deutlich, dass die Kunden die Anforderungen an ein Produkt mit festlegen durch Reflexion der Kundenzufriedenheit Streben nach ständiger Verbesserung (ebd.).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 21: Modell eines prozessorientierten Qualitätsmanagementsystems nach DIN EN ISO 9001: 2000 (verändert nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS, 2011, S. 329)

Im Rahmen des Ressourcenmanagements in der Grünflächenpflege sollten die beiden Faktoren Mensch und Maschine bezüglich ihres Leistungsvermögens sowohl getrennt als auch im Zusam­menspiel analysiert werden. Hinsichtlich der maschinellen Ressourcen empfehlen NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS eine gute innerbetriebliche Maschinen- und Geräteverwaltung, um den aktuellen Bestand und die Kosten, die bei den eigenen Maschinen anfallen, transparent zu dokumentieren. Mittels elektronischer Datenbanken kann jedes Gerät als Datensatz abgelegt wer­den (ebd., S. 334).

Weiterhin ist zu beachten, dass sich das menschliche Leistungsangebot, im Gegensatz zu dem ei­ner Maschine, aus den 2 Faktoren Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft zusammensetzt (NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS, S. 2011, S. 330). Dabei hängt die individuelle Leistungs­fähigkeit von den körperlichen und geistigen Grundeigenschaften, wie z. B. Gesundheit, Alter, Ge­schlecht und Intelligenz ab und kann durch den Erwerb von Kenntnissen und Fertigkeiten gestei­gert werden, sodass die fachliche Eignung für eine bestimmte Tätigkeit erreicht werden kann (ebd., S. 331). Neben dem „Können“ spielt allerdings, neben der körperlichen Disposition, auch „Das Wollen“ eines Mitarbeiters eine große Rolle. Denn das „Können“ kann nur in Leistung umge­setzt werde, wenn der Mitarbeiter auch motiviert ist, dies zu tun. Diese Leistungsmotivation kann auch im Bereich der Grünflächenpflege schwanken:

„Eigene Untersuchungen im Rahmen von Multimoment-Beobachtungen realer Arbeitsabläufe konn­ten zeigen, dass im Verlauf eines Arbeitsabschnittes in der Grünflächenpflege für die eigentlich pro­duktive Tätigkeit im Einzelfall weniger als 50 % der Gesamtarbeitszeit überhaupt aufgebracht wur­den, obwohl es weder zu technischen Störungen noch zu anderen ungünstigen Rahmenbedingungen kam." (ebd., S. 331).

Grund dafür kann die Unzufriedenheit von Mitarbeitern durch private oder auch berufliche Um­stände sein. Einige dieser beruflichen Faktoren, sind in Tabelle 8 dargestellt.

Tabelle 8: Ursachen für besondere Motivation von Mitarbeitern (nach ZINK, 1975) und Ursachen für Unzufriedenheit am Arbeitsplatz (nach HERZBERG, 1968)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Um die Motivation der Mitarbeiter aufrechtzuerhalten oder zu steigern, formulieren NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS folgende Grundsätze für das Personalmanagement in der Grünflächenpflege (2011, S. 333):

1. Unternehmensziele und -strategien transparent machen!
2. Abläufe in Bezug auf Arbeitsplanung und Kommunikation optimal gestalten!
3. Logistik (Material, Maschinen, Entsorgung) konsequent regeln!
4. Arbeitsbedingungen optimieren!
5. Weiterbildung fordern und fördern!
6. Arbeitsinhalte erweitern!
7. Eigenverantwortung und Kompetenzen übertragen!
8. Kontrollen konsequent durchführen!
9. Erfolge ermöglichen und Leistungen anerkennen!
10. Entwicklungsaussichten im Unternehmen aufzeigen!

Da die Arbeitskosten in der Regel siebzig bis achtzig Prozent der Pflegekosten betragen, muss der Berechnung von Arbeitsstunden für die Grünflächenpflege besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden (NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS, 2011, S. 338).

Dabei müssen bei der Berechnung des Personalbedarfes zwei Zeitsysteme beachtet werden (ebd.):

- die Gesamtarbeitszeit, die benötigt wird, um das vorgegebene Pflegeprogramm auszuführen
- die Produktivzeit, als diejenige Zeit, in der die Mitarbeiter tatsächlich arbeiten

Um die Leistungserstellung tatsächlich gewährleisten zu können, sollte die Gesamtarbeitszeit also mit der Produktivzeit übereinstimmen (ebd., S. 338). Die Ermittlung dieser Soll-Arbeitszeit ist so­wohl für die Durchführung der Grünpflege mit eigenem Personal als auch zur Kalkulation für eine Leistungsvergabe erforderlich und kann auf Arbeitsabläufen und -verfahren basieren. Mit Auf­schlägen für Maschinenzeiten und Kostenverrechnungssätzen kann so eine einfache Kostenschät­zung erfolgen (ebd., S. 339).

Eine Methode zur Ermittlung der Leistungsfähigkeit von Pflegebetrieben ist die „Zeitmessung durch Tagesablaufaufnahmen“, bei der an einem zufälligen Tag alle Tätigkeiten der Mitarbeiter einer Gruppe mittels Zeitmessgerät protokolliert und auch die nicht-produktiven Zeiten und die Organisationszeiten dokumentiert werden (ebd., S. 340). Zudem werden die bearbeiteten Flächen und die Stückzahl (Bäume) sowie die zurückgelegten Wege erfasst (ebd., S. 341).

Durch die Auswertung einer solchen Aufnahme können wichtige Zahlen und Kenndaten ermittelt werden, wie die Zeitwerte einzelner Arbeitszyklen und einzelner Arbeitsvorgänge sowie die Rüst­zeiten für das Arbeitsverfahren und die Wegezeiten in dem Objekt. „Wegezeiten bei weit abgelege­nen Standorten, Rüstzeiten für Be- und Entladen der Fahrzeuge, wenn keine abgeschlossenen Räume zur Verfügung stehen, können die produktive Arbeitszeit dramatisch verringern und zu hohen Kosten führen." (ebd., S. 342).

6.4.2 Arbeitsprogramm und Einsatzplanung

Die Gestaltung von optimalen Arbeitsprogrammen und die Einsatzplanung für die Pflegegruppen sind zentrale Aufgaben im Rahmen des Organisationsmanagements der Grünflächenpflege (NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN, & THOMAS, 2011, S. 342). Dabei sind folgende Kategorien von Ar­beitsarten in der Grünflächenpflege zu unterscheiden:

- Sofortmaßnahmen
- Kontrollen
- klimaabhängige Maßnahmen
- zeit- und ereignisabhängige Maßnahmen
- zeitunabhängige Maßnahmen
- Speicherarbeit

Diese werden mit variablen, unplanbaren Zeiträumen (z. B. Länge der Vegetationsperiode, Win­terruhe) und festen Zeiträumen (Arbeitsjahre, Anzahl der Wochentage, Tageslängen) abhängig von klimatischen Rahmenbedingungen und Pflegezielen in Pflegeprioritäten umgesetzt. Unter der Berücksichtigung von Betreuungsintensitäten und Qualitätsstufen kann mit diesen Prioritäten ein qualitätsorientiertes Arbeitsprogramm erstellt werden.

Tabelle 9: Pflegeprioritäten nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS (2011, S. 342-343)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

6.5 Kontrolle und Bewertung der Leistungserstellung

Die Pflege und Erhaltung kommunaler Grünflächen kann laut STEIDLE-SCHWAHN mithilfe von Kennzahlen kontrolliert und bewertet werden (2011, S. 92). Vor allem ist hier die ökonomische Bewertung durch Kostenkennzahlen (Pflegekosten je m2 einer Grünfläche, eines Gestaltungstyps) gemeint. Sie dienen entweder dazu, Veränderungen des eigenen Betriebes über mehrere Jahre zu dokumentieren oder auch zum Vergleich von Marktpreisen, um herauszufinden, ob ein Leistungs­einkauf günstiger wäre (ebd.). Laut STEIDLE-SCHWAHN gilt, dass eine Grünverwaltung stets dann wirtschaftlich arbeitet, wenn es auf dem freien Markt keinen Dienstleister gibt, der gleiche Leis­tungspositionen kostengünstiger anbietet (unter Rücksichtnahme der Nebenziele der Leistungs­erstellung) (ebd.). Dabei sollte jedoch berücksichtigt werden, dass bei einer Leistungsvergabe stets auch Transaktionskosten anfallen. „Die Regiepflege ist also immer dann wirtschaftlich, wenn die Leistungskosten dauerhaft geringer sind als der Marktpreis zuzüglich der Transaktionskosten“ (ebd.).

Es muss neben der technischen Dimension (Erfüllung von Leistungsverzeichnissen) auch die ge­sellschaftliche Dimension kommunaler Grünflächen bedacht werden. Diese Dimension sollte nach STEIDLE-SCHWAHN ebenso erfasst werden, und zwar über die Messung der Wirkung der Pflege. STEILDE-SCHWAHN nennt dafür drei verschiedene Arten von Methoden. Etwa kann durch quan­titative Sozialforschung ermittelt werden, wie z. B. die Zahlungsbereitschaft für die Grünflächen­pflege ausfällt. Zudem kann der Wert von Grün über Herstellungs- und Pflegekosten ermittelt wer­den. Wird ein aktueller Zeitwert für eine Grünfläche oder einen Baum erfasst, kann dieser in die Bilanzierung von Grün einfließen, die Aufgrund der Umstellung von Kameralistik auf Doppik er­folgt, z. B. die Baumbewertung durch Gutachten (ebd., S. 93). Zuletzt kann der Wert von Grün auch über indirekte, volkswirtschaftliche Parameter gemessen werden. Also alle Wirkungen, die durch das Vorhandensein öffentlicher Grünflächen und einer fachgerechten Grünflächenpflege erzielt werden können, wie z. B. Reduzierung der Überhitzung in Städten (vgl. Kapitel 2.2) (ebd.).

6.6 Grünflächeninformationssysteme

Ein Grünflächeninformationssystem (GRIS) ist ein speziell für den „Grünen“ Bereich entwickeltes Geografisches Informationssystem (GIS) und kann als „Oberbegriff für das elektronische Manage­ment von Grünflächen und Freiflächen inklusive deren Ausstattung (Bäume, Hecken, Parkbänke, etc.)“ verstanden werden (KLÄRLE, 2011, S. 66). Als grafisches und datenbankgestütztes Werk­zeug zur Verwaltung, Analyse und Visualisierung kann ein GRIS neben den klassischen Grünflä­chen- und Baumkatastern ebenso zum Management von Spielgeräten und Friedhöfen angewendet werden (ebd.).

Allgemein werden in einem GRIS alle teilflächenspezifischen Daten, die Pflege-, Nutzungs- und Kostenrelevanz besitzen, gespeichert und verwaltet. Das Ziel dabei ist es, die Planung, Entwick­lung und Unterhaltung von Grünflächen kostenoptimierter und flexibler zu gestalten (ebd.). In Tabelle 10 sind zahlreiche Aufgaben eines GRIS aufgelistet, die für das kommunale Grünflächen­Pflegemanagement relevant sein können (vgl. KLÄRLE, 2011, S. 68). Nach KLÄRLE können bei der Einführung eines GRIS auch viele Fehler gemacht werden (2011, S. 69). Insbesondere sollten da­her folgende Punkte beachtet werden:

- regelmäßige Wartung und Pflege der Daten von Beginn an
- schrittweise Einführung, die sich an einzelnen Anwendungen, aber einem vollständigen Daten­satz orientiert, sodass zuerst ausgewählte Aufgaben umfassend mit dem neuen System erledigt werden können
- sinnvolle Nutzung von Synergien mit anderen Ämtern bzw. Behörden und gemeinsamer Zu­griff auf Geobasisdaten und hausexterne Fachdaten
- Patenschaften mit Unternehmen oder Verwaltungen, deren Lernprozess bereits abgeschlossen ist
- Aufklärung des Missverständnisses bei Mitarbeitern, dass das GRIS ein „Überwachungs- und Kontrollsystem“ ist, frühzeitige Erläuterung, dass es sich um ein Steuerungssystem handelt, welches Personalbedarf legitimiert
- durch die Einführung eines GRIS wird kein Personal eingespart! Es wird eine Qualitätssteige­rung erreicht

Es wird für die Einführungsphase eine volle Ingenieursstelle benötigt oder es wird ein GRIS-er- fahrenes Planungsbüro oder ein Software-Anbieter herangezogen (ebd. S. 69).

Bei der Anwendung von GRIS werden drei Arten von Geodaten unterschieden. Zunächst dienen Geobasisdaten, wie z. B. digitale Karten und Luftbilder, als Hintergrundinformationen für die wei­tere Arbeit (ebd., S. 73). Die darauf aufbauenden Grünflächen-Fachdaten sind der Kern eines GRIS und sehr aufwändig zu erheben und zu pflegen. Dabei müssen alle Grünflächen, Freiflächen und Flächenausstattungen eindeutig nach Objekttyp, Qualität und Größe bzw. Anzahl bestimmt wer­den. Um für diese Kategorien eine bundesweite Standardisierung zu erreichen, wurde von der Deutschen Gartenamtsleiterkonferenz (GALK) eine Empfehlung zum Aufbau einer Grünflächen­datei erarbeitet (ebd., S. 74).

Die dritte Datengruppe bilden die peripheren Fachdaten anderer Behörden. Mit diesen können Synergien genutzt werden, wenn möglichst viele Fachverwaltungen ihre Daten in einem lesbaren Datenformat für die gemeinsame Nutzung zur Verfügung stellen. Dies ermöglicht z. B. den Zugriff auf das Baumkataster des GRIS über das GIS des Straßenbauamtes (ebd., S. 75). Solche Verwen­dungen setzen allerdings eine funktionstüchtige und perfekt angepasste Geodateninfrastruktur innerhalb der gesamten Kommunalverwaltung voraus (ebd.). KLÄRLE fasst zusammen, dass der Aufwand für ein GRIS sehr kostenintensiv und langwierig ist. Wird allerdings das volle Leistungs­bild eines GRIS durch engagierte Mitarbeiter genutzt, amortisiert es sich schnell (2011, S. 76).

Auch im Eigenbeitrieb der Stadt Koblenz „ ist das Grünflächeninformationssystem (GRIS) der Motor zur effizienten Gestaltung der betrieblichen Aufgabenerledigung. [...] Mittlerweile hat sich hieraus ein System entwickelt, welches es ermöglicht, die betriebliche Kommunikation zu verbessern und or­ganisatorische Strukturen und Prozesse weiter zu entwickeln." (DITTMAR, 2013) . Dabei ist das GRIS zu einem Betriebssteuerungssystem geworden, mit welchem die vorgegebenen Stundenbudgets mit den Istwerten monatlich berichtet und mit den jeweiligen Arbeitsgruppen besprochen wer­den können (ebd.).

Ein Grünflächeninformationssystem schafft laut DITTMAR „Transparenz von der Arbeitsgruppe bis zur Betriebsleitung und ermöglicht es, ein zunächst abstrakt erscheinendes Ziel, wie das Erreichen eines positiven Betriebsergebnisses allen Beteiligten verständlich darzulegen." f ebd.). Es wird be­tont, dass es wichtig als Diskussionsbasis ist, „die gleichen Aufgaben und Zahlen" zu kennen . „So können gemeinsam Lösungen - auch in konflikthaltigen Situationen erarbeitet werden. Beispiels­weise wenn sich konträr gegenüberstehende Zielsetzungen, wie gärtnerische Pflegequalität und die Notwendigkeit zur Kostenreduzierung, überein gebracht werden müssen" (DITTMAR, 2013) .

Tabelle 10: Beispiele für die Aufgaben eines Grünflächeninformationssystems (verändert nach KLÄRLE, 2011, S. 68)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

6.7 Methoden zur Pflegereduzierung durch Extensivierung

6.7.1 Naturnahe Rasenpflege

Eine Strategie zur Effizienzsteigerung der kommunalen Grünflächenpflege ist eine differenzierte Rasen- und Wiesenpflege, wie sie das Grünflächenamt Karlsruhe seit mehreren Jahren praktiziert (KERN, 2013) .

In Karlsruhe war der häufig gemähte und gedüngte „kurz geschnittene, „englische“ Rasen“ lange Zeit Pflegestandard (ebd.). Ein Betreten der Rasenflächen war an vielen Orten der Stadt sogar ver­boten und zugleich machte sich ein Bedürfnis nach mehr Naturnähe und Naturerleben der Bevöl­kerung bemerkbar . Aufgrund dessen erstellte das Gartenbauamt Karlsruhe einen Landschafts­plan, der die ökologischen, klimatischen und sozialen Potenziale der Karlsruher Grünräume ana­lysierte und entsprechende Optimierungen vorschlug (ebd.). Dabei wurden die innerstädtischen Grünflächen ebenfalls mit einbezogen und in Folge dessen Konzepte und Maßnahmen mit dem Ziel einer naturnäheren Pflege erarbeitet (ebd.). Unter anderem wurden aus einigen intensiv ge­pflegten Rasenflächen Wiesenflächen mit ein- bis zweimaliger Mahd pro Jahr.

Für diesen Schritt wurden bewusst Grünflächen ausgewählt, die keine besondere Bedeutung für Freizeitaktivitäten, Sport oder Spiel hatten. Dennoch gab es gegen die Maßnahme auch Wider­stand in der Bevölkerung und für das Gartenamt war es schwierig, diese Bürger von der Richtig­keit dieses Vorgehens zu überzeugen. Mit dem Argument, dass dies von Bedeutung für den Arten­schutz sei, wurden kritische Bürger nicht umgestimmt (ebd.). Das Amt konnte eher „mit Qualitä­ten überzeugen, die den Bürgern, den Anwohnern direkt zugutekommen konnten. Das waren die äs­thetische Dimension einer blütenreichen Wiese, ihre Bedeutung für die heimische Vogelwelt und etwa die Erwartung auf den Anblick von mehr oder weniger prächtigen Schmetterlingen, die, diese im Gegensatz zum Vielschnittrasen besuchen. Insbesondere auch mit dem pädagogischen Nutzen, direkt vor der Haustür Natur erleben zu können, konnten Kritiker milder gestimmt werden." (KERN, 2013).

Eine weitere Strategie, um mit einer differenzierten Mahd Ressourcen zu sparen, ist es, bei weni­ger frequentierten Rasenflächen nur die Ränder entlang der Fläche zu mähen (SEMMLER, 2016a, S. 102-103). Durch die ein- bis eineinhalb Meter breiten kurzgehaltenen Randstreifen wird der Eindruck einer gepflegten Fläche trotz stark reduzierter Mahd erzeugt (ebd.).

Dennoch muss darauf geachtet werden, dass die Anzahl der Mahdgänge nicht zu stark herabge­setzt wird. Durch eine Zunahme von Wildkräutern und der erhöhten Ansammlung von Unrat, wodurch das Mähwerk beschädigt werden könnte, erhöht sich der zeitliche Aufwand und damit auch die Kosten (ebd., S. 103.).

6.7.2 Staudenpflanzungen und Ansaaten

Üppige Beete mit Prachtstauden und Wechselflor sind die Elemente für Grünflächen der höchsten Qualität und Betreuungsintensität (vgl. Kapitel 6.1.2) und folglich in Pflege und Unterhaltung mit einem hohen Aufwand an Ressourcen verbunden. Will eine Grünverwaltung wirtschaftlich han­deln, muss sie das Ziel der Kostenreduzierung auch bei der Unterhaltung solcher Schmuckpflan­zungen verfolgen. Eine Schlussfolgerung könnte daher sein, diese Beete gänzlich abzuschaffen. Jedoch tragen Blütenpflanzen in der Stadt, etwa aufgrund ihres ästhetischen und ökologischen Wertes, zum Wohlbefinden der Bevölkerung bei. Diese Nutzerzufriedenheit ist neben der wirt­schaftlichen Zielsetzung das zweite Hauptziel des Grünflächenmanagements (vgl . Kapitel 6.4.1). Es stellt sich also die Frage, wie, trotz einer Ressourcenverknappung im Bereich der Wechselflor- und Staudenpflege, Blütenpflanzen in der Stadt erhalten bleiben können.

Eine Lösung kann die Pflanzung von Stauden nach dem Prinzip der Mischpflanzung sein (SCHMIDT, 2011). „Mischpflanzungen bestehen aus verschiedenen Arten in bestimmten Mengenan­teilen. Sie werden nach Zufall auf der Fläche verteilt. Die Ordnung wird durch gestaffelte Blütezeit­abfolge, harmonische Farbkombinationen und Texturstufen sowie durch ein gegliedertes Höhenre­lief in der Pflanzung erreicht." (ebd., S. 9).

Nach SCHMIDT sind diese Pflanzungen in ästhetischer, ökologischer und ökonomischer Hinsicht auch einfachen Gestaltungsformen, wie bodendeckende Gehölzpflanzungen und Rasenflächen, überlegen (2011, S. 2). Die in den letzten Jahren entwickelten Staudenmischungen sind dabei vor allem für Flächen im innerstädtischen Verkehrsbegleitgrün mit häufig problematischen Standort­bedingungen optimiert worden.

Neben Vorteilen, wie der vereinfachten Planung und Anlage, einer ansprechenden Ästhetik sowie einer hohen Dynamik und Dauerhaftigkeit zeichnen sich diese Pflanzungen laut SCHMIDT auch durch ihren geringen Pflegeaufwand aus (2011, S. 3). Durch die optimale Abstimmung der Stau­denarten auf spezifische Standorteigenschaften verringern sich die Pflegekosten. Der durch­schnittliche Pflegeaufwand beträgt dabei etwa vier bis acht Minuten pro Quadratmeter im Jahr. (ebd. S. 3). Geeignet für Flächen von 10 bis 1000 Quadratmetern, bewähren sich die Staudenmi­schungen auch unter unterschiedlichsten Klimabedingungen (ebd., S 4).

Weiterhin zeigte ein Kostenvergleich über 5 Jahre, dass die Anlage und Unterhaltung einer stress­toleranten Staudenmischpflanzung nur etwa halb so kostenintensiv ist, wie eine Pflanzung mit hohen Prachtstauden. Die Kosten einer Wechselfloranlage sind zudem rund sieben Mal höher (ebd. S. 33).

Eine Befragung von über dreißig Grünflächenämtern, die der Bund Deutscher Staudengärtner im Jahr 2006 durchführte, ergab zudem, dass auf Staudenflächen weniger Abfall und Hundekot zu verzeichnen waren, als auf Rasenflächen (S. 5). Diese Tatsache spiegelt sich zusätzlich positiv in den Reinigungskosten wieder. Ein weiteres Ergebnis dieser Umfrage ist, dass die Grünflächenäm­ter betonen, dass trotz des geringeren Pflegeaufwandes „die gute Qualifikation und die Motivation des Pflegepersonals bei Staudenpflanzungen unerlässlich" ist (ebd., S. 5).

Staudenmischpflanzungen sind auch schon seit längerem Thema der Forschung. (ANON, 2016) Beispielsweise untersuchte die Hochschule Anhalt in Kooperation mit der Hochschule Osnabrück in einer Studie die Wirkung unterschiedlicher Substrate auf Staudenmischpflanzungen. In den Jahren 2012 bis 2016 wurden bei den Versuchspflanzungen in Bernburg und im niederschlags­reicheren Osnabrück die Eigenschaften Ästhetik, Vitalität, Deckungs- und Koexistenzgrad, Pflege­zeiten sowie Unkrautbesatz untersucht. Dabei stellte sich das Staudensubstrat Hydralit S der Firma tegra als besonders geeignet und pflegeleicht an beiden Standorten heraus. Es konnte so bewiesen werden, dass das Substrat, welches auf einer wachstumsfördernden Kompostkompo­nente basiert und eine hohe Wasserhaltekapazität bei gleichzeitig hoher Wasserdurchlässigkeit aufweisen soll, eine wirtschaftlichere Lösung im Unterhalt von Staudenpflanzungen bietet (ebd.). In welchem Verhältnis die Anschaffungskosten für Hydralit S zu denen herkömmlicher Substrate stehen, blieb dabei allerdings offen.

Neben den für die Stadt optimierten Staudenpflanzungen sind auch Blumensaatmischungen eine kostengünstige und ästhetisch ansprechende Alternative für aufwändige Wechselfloranlagen (MARZINI, 2016, S. 58). Aufgrund der Komplexität wird in diesem Kapitel nicht näher auf die wei­teren Möglichkeiten eingegangen, die es im Bereich der extensiven Staudenpflanzungen und Saat­mischungen gibt. Hier kann auf das Buch „PFLEGEREDUZIERTE GRÜNFLÄCHEN - Attraktive und wirtschaftliche Lösungen mit Stauden und Ansaaten“ verwiesen werden, das diese Themen aus­führlich behandelt (EPPEL-HOTZ, et al., 2016).

6.8 Marketing und Öffentlichkeitsarbeit

Wie bereits zu Beginn des Kapitels 6 beschrieben, ist das Marketing ein wichtiger Teilprozess in­nerhalb des kommunalen Grünflächenmanagements. Die Öffentlichkeitsarbeit kann dazu dienen, eine Verbindung zwischen dem sozialen und politischen Umfeld herzustellen. (ebd.) Sie bietet vor allem die Möglichkeit, aktiv und offensiv über das Handeln der Verwaltung zu informieren. Auf­grund der damit erhöhten Transparenz, fühlen sich Bürger stärker einbezogen. Dies kann besten­falls dazu führen, dass die Arbeit der Grünverwaltung eine höhere Wertschätzung erfährt. (LIP­PERT, 2007, S. 91-92)

Um dieses zu erzielen, existieren zahlreiche Marketing-Instrumente, von denen nicht nur Unter­nehmen der Privatwirtschaft, sondern auch öffentliche Einrichtungen profitieren können. Der Kommunikationswissenschaftler Dr. Tobias Liebert referierte im Jahr 2011 beim Anwendertref­fen der d.b.g. Datenbankgesellschaft und fasste dabei wichtige Werkzeuge für die Öffentlichkeits­arbeit kommunaler Grünflächenämter zusammen.

Für LIEBERT gehört zur Öffentlichkeitsarbeit, neben einer gelungenen Presse- und Medienarbeit (durch das regelmäßige Herausbringen von Pressemitteilungen, der Veranstaltung von Presse­konferenzen sowie der Pflege von Journalistenkontakten, etc.), auch die interne Kommunikation zwischen den Mitarbeitern der Verwaltung (2011, S. 40). Schon in Kapitel 3.1 zum normativen Management in Kommunen wurde deutlich gemacht, wie wichtig es für den Erfolg einer Verwal­tung ist, dass die Mitarbeiter in alle Prozesse eingebunden werden.

Auch sind eigene Publikationstätigkeiten, wie die Herausgabe von Image-Broschüren oder Online­Publikationen, ein wichtiger Bestandteil der Medienarbeit. Ein positives Beispiel dafür stellt das Jubiläumsmagazin „GÄRTEN & PARKANLAGEN“ des Gartenamtes Ingolstadt dar (HÖNIG, LINDER & WORM, 2013). In modernem Layout und zahlreich bebildert informiert das Heft, welches auch im Internet abrufbar ist, über die Tätigkeiten des Amtes, aktuelle Projekte und vieles mehr.

Insgesamt sollten die digitalen Medien nach LIEBERT von den Verwaltungen mehr in Anspruch genommen werden (2011). Allem voraus sollte ein eigener und moderner Internetauftritt vor­handen sein, der Transparenz suggeriert. Auch kann es hilfreich sein, über die sozialen Medien, wie Twitter und Facebook, den Kontakt zur Bürgerschaft zu suchen (ebd.). Die Nutzung solcher Plattformen ist kostengünstig und gleichzeitig ein wirksames Mittel, um in kurzer Zeit viele Bür­ger zu erreichen. Zudem führt dies meist zum Imagegewinn, da Modernität und Transparenz sig­nalisiert werden.

Weiterhin sollten im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit regelmäßige „Erfolgskontrollen“ bzw. Mei­nungsanalysen durchgeführt werden (ebd.). Beispielsweise führte der Koblenzer Eigenbetrieb Grünflächen- und Bestattungswesen im Jahr 2013 zum zweiten Mal eine Internet-Befragung zum Thema „Grünflächen“ durch (BAUMBACH, et al., 2015, S. 10-11). Neben zahlreichen Fragen, z. B. zum Pflegezustand und der Sauberkeit der Grünanlagen, konnten die Teilnehmer auch persönli­che Anmerkungen beifügen. Dies wurde laut BAUMBACH et al. auch zahlreich in Anspruch genom­men: „[...] hervorgehoben wurden insbesondere die Bepflanzungen in der Stadt und die kompetenten Mitarbeiter des Eigenbetriebes Grünflächen- und Bestattungswesen. Eine Großzahl der Teilnehmer wünscht sich ein verbessertes Sportangebot in den Grünanlagen, wie z. B. einen Outdoor Trainings­park oder Bäume, die zum Slacklinen freigegeben werden.“ (S. 11). Durch die Ermittlung solcher Informationen kann der Eigenbetrieb konstruktiv auf die Bedarfe der Bürgerschaft reagieren und das Ziel der Nutzerzufriedenheit am ehesten erreichen.

LIEBERT rät weiterhin zur Mitarbeit bei touristischen Projekten, wie Themenrouten, und zur Aus­richtung eigener Veranstaltungen (2011, S. 45-46). Dieser Meinung ist auch das Gartenamt In­golstadt: „[...] festliche Veranstaltungen, wie der Tag der offenen Tür mit Führungen durch die Ge­wächshäuser und Vorträgen zur Rasenpflege sowie Seminare, wie die regelmäßig im Gartenamt stattfindenden Obstschnittkurse, sind hier sehr effektiv, da sich bei solchen Gelegenheiten fachspezi­fische Themen Bürgernah und [...] verständlich erörtern lassen.“ (HÖNIG, LINDER & WORM, 2013, S. 44). Zudem sind Wettbewerbe, wie die „Entente Florale“ laut NEUMANN eine erfolgreiche Mar­ketingstrategie, um städtisches Grün durch Engagement und Bewusstseinsbildung in Wert zu set­zen (2011, S. 23).

Konzepte zur Finanzierung durch Werbemittel, die im Bereich der Gebäudeunterhaltung schon lange die Praxis sind, könnten nach NEUMANN auch auf die Grünflächenunterhaltung übertragen werden. Parkanlagen könnten dabei genauso als Werbeträger dienen, wie die Münchener „Alli­anz-Arena“ oder die Berliner „Mercedes-Benz-Arena“. „Erstmals beabsichtigte 2002 der New Yor­ker Bürgermeister Michael Bloomberg die Umbenennung des öffentlichen ,Central Park' in Coca­Cola-Park', um mit den erworbenen Geldern die langfristige qualitative Sicherstellung dieser Park­anlage zu gewährleisten.“ (NEUMANN, 2011, S. 24).

Auch bei der Weiterentwicklung und Sanierung der Pomologie, der wichtigsten Grünanlage in Reutlingen, stellen die Öffentlichkeitsarbeit und die Partizipation der Bürgerschaft wichtige Werkzeuge dar: „Wesentlich für den Erfolg der Maßnahmen der letzten Jahre waren die Bürger mit ihren Anregungen, ihrem Interesse am Park und ihrer Spendenbereitschaft. Auch die aktuellen Pro­jekte werden durch Sponsoren unterstützt. Als wichtiges Instrument zeitgemäßer Parkpflege wird deshalb aktiv Öffentlichkeitsarbeit mit Führungen, Diskussionen und Pflanzaktionen betrieben." (KORTH, 2016) .

6.8.1 Bürgerbeteiligung

Ein weiteres Instrument zur Unterhaltung von Grünflächen ist die Partizipation von Bürgern. Da­bei kann die Stärkung des Bürgerschaftlichen Engagements insbesondere durch die spezifische Öffentlichkeitsarbeit der Grünverwaltungen erreicht werden.

BECKER, HÜBNER & KRÜGER stellen fest, dass Kommunen durch Konzepte der Bürgermitwir­kung oder Patenschaften durchaus entlastet werden können (S. 76). Aber vor allem tragen diese dazu bei, dass Bürger für die Grünflächen ihrer Stadt mehr Verantwortungsbewusstsein entwi­ckeln und damit Vandalismus gemindert werden kann (ebd.). Es wird allerdings betont, dass diese Methoden nicht dafür geeignet sind, um die Kommunen aus ihrer Grundverantwortung für das öffentliche Grün zu entlassen (ebd.).

Ein positives Beispiel dafür bietet eine Bürgerinitiative in Berlin Charlottenburg. Diese besteht seit 1997 und ist dafür verantwortlich, dass der Olivaer Platz am Kurfürstendamm durch eine üp­pige Staudenpflanzung aufgewertet wird (siehe Abbildung 22). Die 250 Quadratmeter große Flä­che wird von Studenten und anderen freiwilligen Helfern gepflegt. Ins Leben gerufen wurde diese Initiative vom Berliner Landschaftsarchitekten Christian Mayer, der die Pflanzung einst plante und noch heute deren Pflege fachlich anleitet. Die Pflanzung dient dabei „als Experimentierfeld und Referenzfläche zugleich" (BÜRO CHRISTIAN MEYER, 2013). Dabei „erfreuen sich unzählige Fla­neure rund ums Jahr an immerzu wechselnden Blühaspekten" (ebd.). Heute wird sogar die Pflege der unmittelbaren Umgebung (Rasen, Baumscheiben etc.) durch das Bürgerschaftliche Engage­ment übernommen, Da laut dem BÜRO CHRISTIAN MEYER „die öffentliche Hand hier keine Mittel mehr zur Verfügung hat".

Das Projekt finanziert sich über Spenden und wird von einigen GaLaBau-Firmen wohltätig unter­stützt. Ein auf der Pflanzfläche installiertes Informationsschild, gibt Auskunft über die Bürgerini­tiative und das Spendenkonto, welches über die Deutsche Gesellschaft für Landschaftsarchitektur und Landschaftskultur (D.G.G.L.) e.V. läuft.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 22: Grüninsel mit Staudenpflanzung auf dem Olivaer Platz in Berlin Charlottenburg (Aufnahme vom 02.10.2016)

7 Aktuelle Tendenzen in der Grünflächenpflege kommunaler Grünverwaltungen

In den Kapiteln 5 und 6 wurde erläutert, welche Herausforderungen die kommunalen Fachver­waltungen gegenwärtig im Rahmen der Unterhaltung ihrer Grünflächen zu bewältigen haben. Auf Grundlage dessen soll untersucht werden, welche Methoden einzelne Verwaltungen in der tägli­chen Praxis anwenden, um ihre Aufgaben zu bewältigen. Dabei sollen allgemein folgende Fragen geklärt werden:

- Welche Methoden und Strategien werden in verschiedenen Fachverwaltungen ange­wandt, um die Effizienz ihrer Grünflächenpflege zu steigern?
- Mit welchen Herausforderungen sehen sich die Verwaltungen im Rahmen der Grünflä­chenunterhaltung aktuell besonders konfrontiert und welche Lösungsansätze gibt es?
- Welche Unterschiede gibt es zwischen den Fachverwaltungen in Bezug auf ihre Organisa­tionsform (vgl. Kapitel 4.1.2) und die Größe ihrer Kommunen?

7.1 Methodisches Vorgehen

Für die Beantwortung der angeführten Fragen sollte Erfahrungswissen kommunaler Grünfach­verwaltungen gesammelt werden. Daher musste eine intensive Befragung von Experten durchge­führt werden, für welche sich insbesondere qualitative Datenerhebungsverfahren eignen (Wessel, 1996, S. 40 ff). Die Auswahl des Verfahrens soll dabei im folgenden Kapitel kurz erläutert werden.

7.1.1 Wahl des Untersuchungsansatzes

Es muss beachtet werden, dass die zu befragenden Institutionen in ihrer Organisationsform sehr unterschiedlich aufgebaut sein können. Daher ist eine „flexible Anpassung der Gesprächsführung an die individuellen Eigenheiten [...] unverzichtbar“ (Wessel, 1996, S. 135). Insbesondere wenn sich die Zielgruppe aus Unternehmen zusammensetzt, ist daher laut Wessel (1996, S. 135) das Verfahren des Leitfadengespräches zu wählen. Bei diesem kann der Interviewer „die Befragungs­inhalte den jeweiligen Betriebsverhältnissen anpassen“ (ebd.). Hier kann die Zielgruppe „Unter­nehmen“ mit der Zielgruppe der kommunalen Grünfachverwaltungen gleichgesetzt werden, da dort ebenso die Möglichkeit der Gesprächsanpassung an die spezifischen Organisationsstruktu­ren von Vorteil ist.

Die Befragung wird folglich in mündlicher und teilstandardisierter Form stattfinden. Der Ge­sprächsleitfaden soll dabei das Gespräch „steuern“. Er soll alle anzusprechenden Themen auffüh­ren. In Themenblöcke gegliedert, soll der Leitfaden nach einem idealtypischen Gesprächsverlauf strukturiert sein und die Themenbereiche in optimaler Rangfolge wiedergeben (Wessel, 1996, S. 132).

Nach dieser Vorgehensweise wurde ein Leitfaden für die Befragung der Experten in den Grün­fachverwaltungen entwickelt. Da das Aufgabenspektrum der Grünflächenunterhaltung sehr kom­plex ist, bestand die Schwierigkeit darin, sich während des Leitfadengespräches auf einige we­sentliche Themen zu beschränken. Der finale Leitfaden mit seinen elf Themenblöcken ist in An­hang 6 abgebildet Die Interviews sollten weiterhin „face to face“ stattfinden, da Telefoninterviews laut WESSEL sich eher nicht für die Befragung von Betrieben eigneten (1996, S. 131). Zudem sollte neben den Ex­pertengesprächen, auch der Zustand der Grünflächen in den einzelnen Städten erfasst werden. Mit der Besichtigung der Städte und der fotografischen Dokumentation des urbanen Grüns sollte ein umfassenderer Einblick in die Arbeit der Fachverwaltungen gewonnen werden.

7.1.2 Auswahl der Teilnehmer

Die Experten für die Leitfadengespräche wurden in Zusammenarbeit mit der Datenbankgessel­schaft mbH (d.b.g.) ausgewählt. Das Unternehmen mit Sitz in Falkensee (bei Berlin) arbeitet deutschlandweit als Dienstleister der Grünen Branche mit zahlreichen Kommunen zusammen und besitzt daher einen großen Pool an Kontakten zu städtischen Grünverwaltungen, was einen großen Vorteil hinsichtlich der Kontaktaufnahme mit potentiellen Interviewteilnehmern bot.

Für die Auswahl der Fachverwaltungen gab es hauptsächlich zwei Kriterien. Zum einen sollten die Einrichtungen verschiedene Organisationsformen, wie sie bereits in Kapitel 4.1.2 vorgestellt wur­den, aufweisen. Zum anderen sollte die Größe der zu besuchenden Städte variieren.

Als Vorbild für die Bestimmung der Stadtgröße dient der Stadt- und Gemeindetyp des Bundesin­stituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung, der in Tabelle 11 dargestellt ist.

Tabelle 11: Stadt- und Gemeindetyp des BBSR (BBSR, 2016)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Letztlich wurden elf Städte bzw. Verwaltungen ausgewählt und kontaktiert. Weiterer Entschei­dungsgrund war dabei auch die geografische Lage der Städte. Da der Erfolg kommunalen Han­delns auch von demografischen und regionalwirtschaftlichen Bedingungen abhängig sein kann, wurden Städte verschiedener Bundesländer ausgewählt. Mit neun der elf kontaktierten Verwal­tungen konnten letztlich Interview-Termine vereinbart werden. Eine Übersicht über die besuch­ten Städte und Verwaltungen ist in Anhang 7 dargestellt.

7.1.3 Datenerhebung und -auswertung

Von Ende Juni bis Anfang August 2016 konnten die neun Befragungen durchgeführt werden. Je Fachverwaltung nahmen ein bis zwei Experten am Interview teil. Um den Informationsverlust an den Meinungs- und Erfahrungsberichten so gering wie möglich zu halten, wurden die Interviews, unter Einwilligung der Teilnehmer, mit einem digitalen Aufnahmegerät aufgezeichnet. Insgesamt konnten so rund 12 Stunden Gespräch erfasst werden. Die Länge der Aufnahmen variiert dabei zwischen rund 44 Minuten und einer Stunde und 55 Minuten.

Um die erhaltenen Informationen auswerten zu können, wurden wörtliche Transkripte angefer­tigt Die schriftliche Fassung der Gespräche folgt dabei in erster Linie dem Redefluss der Inter­viewteilnehmer. Umgangssprachliche Äußerungen wurden während der Transkription berück­sichtigt. Anschließend wurden die Transkripte gesichtet und Textpassagen nach den Themen­komplexen des Leitfadens herausgefiltert. Für Textstellen, die inhaltlich keinem bisherigen Thema zuzuordnen waren, wurden in Rückkopplung zur eigentlichen Fragestellung neue Katego­rien entwickelt. Um mögliche Konsequenzen für die Interviewteilnehmer zu vermeiden, wurden die Aussagen der Experten zudem anonymisiert.

Während des Besuches der Städte im Rahmen der Face-to-face-Befragungen wurden weiterhin die jeweiligen städtischen Grünflächen fotografisch dokumentiert, um einige Ergebnisse auch vi­suell abbilden zu können.

7.2 Ergebnisse der Befragung

Nachfolgend sollen nun die Inhalte der Interviews, geordnet nach Schwerpunktthemen, zusam­mengefasst wiedergegeben werden. Es muss an dieser Stelle hinzugefügt werden, dass aufgrund der geringen Anzahl an Befragungen die Ergebnisse nicht repräsentativ für das Grünflächenma- nagment in Deutschland sein können. Allerdings können diese in der Lage sein, Tendenzen für die aktuellen Entwicklungen im kommunalen Grünflächenmanagement aufzuzeigen.

7.2.1 Outsourcing

Eine Vergabe von Leistungen findet im Bereich der Grünflächenpflege in jeder der befragten Ver­waltungen statt. Überwiegend beträgt der Vergabeanteil bis zu zehn Prozent oder weniger. Aller­dings ist die Tendenz zunehmend. Gründe für diesen Anstieg sind die steigende Anzahl öffentli­cher Grünflächen bei gleichzeitigem Personalabbau.

I1: „Wir haben letztes Jahr auf einen Schlag 70 Hektar Straßenbegleitgrün dazube­kommen [...] Vergabeanteil nimmt auch zu, weil die Flächen zunehmen, aber Personal abgebaut wird - beziehungsweise gleich bleibt. Wir mussten fünfzehn Stellen einspa­ren in den letzten drei Jahren, daher sind natürlich analog die Vergabemittel gestie­gen [.]"

Zwei von neun Städten vergeben weit über zehn Prozent der Pflegeleistungen an Fremdfirmen.

I6: „Dieses Jahr wird erstmals - allerdings auch erst seit letzter Woche - werden die Grünanlagen an Schulen extern abgearbeitet. Von 600 Straßen werden 96 auch fremdvergeben.“

I2: „Also 60 Prozent sind an Firmen vergeben. Das sind insbesondere Grün- und Park­anlagen im äußeren Stadtbereich [.]“

Leistungen, die von den Verwaltungen ausgeschrieben werden, sind hauptsächlich Baumpflege­maßnahmen, vor allem Arbeiten, die Baumkletterer erledigen müssen, und andere Spezialauf­träge, wo die eigenen Maschinen- oder Personalkapazitäten, nicht ausreichen. In Bezug auf die Entscheidung, wann Leistungen vergeben werden sollen, stimmen zudem die meisten Meinungen der Befragten überein.

I6: „[...] Die große Kunst liegt darin, diese Arbeiten, wo der Private tatsächlich besser ist und vielleicht auch günstiger, dieses zu sondieren und dann auch wirklich auszu­schreiben. Und dann sollte man sich auch wirklich auf die Kernarbeiten fixieren mit entsprechend Personalausstattung [...]“

I2: „[...] die Reaktionsfähigkeit in Eigenleistung ist immer höher. Dasfunktioniert bes­ser, weil man im Nachgang auch weniger bürokratischen Aufwand hat, weil die Leis­tung, die die Firma auf Zuruf macht, muss ich ja dann trotzdem in ein kleines LV oder in einen Auftrag fassen. “

I2: „Spezialleistungen sind auch immer das, wo man auch abwägen muss. Dort ist das meistens in der Vergabe auch besser aufgehoben, denn da kann ich mir die Leistung schnell einkaufen. Und wenn ich diese Kollegen diesbezüglich noch schulen würde, dann bedeutet das, dass ich einen permanenten Fortbildungszwang habe und natür­lich auch Spezialausrüstung brauche - allerdings für einen Tätigkeitsbereich, der ei­gentlich eher selten auftritt.“

Aufgrund der unterschiedlichen Häufigkeit und Terminierung von vergebenen und eigens ausge­führten Pflegegängen kommt es dazu, dass nah beieinander liegende Grünflächen im Pflegebild sichtbare Unterschiede aufweisen.

I6: „ [...] ich kriege das terminlich nicht hin - punktgenau zu sagen, wenn die jetzt links sind, dann müssen wir auch rechts arbeiten, damit wir ein einheitliches Bild schaffen. Wir versuchen das zwar, funktioniert aber nicht. [...]“

Von einem der Befragten wird der hohe Aufwand beklagt, den die Kontrolle der Vergabeleistun­gen mit sich bringt.

I6: „Was ich auch sagen muss, was ein sehr hoher Zeitfaktor ist, ist die Kontrolle der Leistungen durch private Leute - das ist unglaublich. Wenn wir jetzt alles ausschrei­ben würden - wir könnten hier allein zwei Mitarbeiter einstellen, die nichts anderes machen würden, als Leistungskontrolle.“

Ein Amtsmitarbeiter warnt davor, dass bei den Flächen seiner Stadt, die durch Fremdfirmen ge­pflegt werden, keine ausreichende Qualität erzielt wird.

I2: „Also 60 Prozent sind an Firmen vergeben. Das sind insbesondere Grün- und Park­anlagen im äußeren Stadtbereich [...] auf circa 340 Hektar Vergabeflächen. Das führt letztlich dazu, dass wir zwischen den beiden Flächenkategorien einen ganz erhebli­chen Qualitätsunterschied sehen. Was einerseits darin begründet ist, dass ja diese Vergabe einen monetären Rahmen hat und wo ich aber sehen muss, dass ich diesen relativ großen Flächenpool erstens in einem verkehrssicheren Zustand halte und zweitens aber gleichzeitig muss man davon sagen, dass das keine werterhaltende Pflege ist. Das heißt, wir werden in den nächsten Jahren uns dort Probleme erschaffen"

Dieser kritisiert weiterhin die Vorgehensweise, die Pflege des gesamten Straßenbaumbestandes ausgeschrieben zu haben. Muss die Reaktion auf Spontanmaßnahmen erfolgen, insbesondere im Bereich der Verkehrssicherung, so sei der Einsatz des eigenen Personals deutlich sinnvoller.

I2: „[...] ein großes Problem zurzeit ist das Verkehrsgrün [...] wir sind dort auf 127 Hektar und insgesamt 800 Einzelobjekten zu 100 Prozent in der Vergabe. Das betrifft also auch sämtliche Straßenbäume, die dort stehen. [...] Und dort zeigt sich eben ge­rade bei dem Thema Verkehrssicherung immer wieder der Punkt, dass wir eine funk­tionierende Eigenleistung brauchen, also für Spontanmaßnahmen, die sich einfach er­geben, die ich nicht vorherplanen kann."

7.2.2 Organisation der Eigenleistung

Insgesamt erfolgt ein überwiegender Teil der Grünpflegeleistungen bei den befragten Verwaltun­gen in Eigenregie. Diesbezüglich wurden die Interviewten gefragt, wie die Pflege der öffentlichen Grünflächen, die in Eigenleistung erfolgt, in ihrer Stadt organisiert ist.

Die Organisationsstrukturen sind dabei überwiegend identisch. Der operative Bereich der Städte ist zumeist grundlegend in sogenannte „Reviere“ oder „Pflegebezirke“ eingeteilt. In den meisten Städten sind diesen Gebieten mehrere „Kolonnen“ zugeordnet Diesen Kolonnen ist das Pflegeper­sonal zugeteilt. Neben mindestens einem Vorarbeiter und einem oder mehreren ausgebildeten Gärtnern werden die Kolonnen in den Saisonmonaten zumeist von zusätzlichen Gärtnern (Saison­kräften) oder Gartenhelfern unterstützt.

In einer der besuchten größeren Mittelstädte wurde das eigene Pflegepersonal in den letzten zwanzig Jahren stetig von 35 auf zwölf Mitarbeiter dezimiert. Laut dem Befragten ist daher die Organisation der Pflegekräfte in Kolonnen oder nach Bezirken weder sinnvoll, noch möglich.

I6: „In der Vegetationsperiode ist es so. Sie haben ja gerade mitbekommen zwölf Mit­arbeiter. Drei davon können Sie gleich abziehen. Die sind hundertprozentig auf Spiel­plätze, Verkehrssicherheit, Reparaturen. Die restlichen neun Mitarbeiter werden ein­gesetzt unter anderem Randstreifenmäher, Heckenmulcher [...] Dann von fünf Tagen muss ich drei Tage zwei Mitarbeiter einplanen für die reine Sportplatzpflege, das heißt, schneiden und sammeln. Und der Rest ist dann der Rest, wenn da gerade keiner Urlaub hat und krank ist. Wir sind jetzt zum Beispiel gerade mit zwei Mitarbeitern im Grünflächenbereich unterwegs."

Die Kolonnen der übrigen acht Städte arbeiten in sieben Fällen tätigkeitsübergreifend. Was be­deutet, dass das Personal einer Kolonne alle Maßnahmen durchführt, die in ihrem Einzugsgebiet anfallen. In 8 von 9 Städten gibt es jedoch auch zusätzliche Kolonnen, die für eine bestimmte Leis­tung im gesamten Stadtgebiet zuständig sind. Zu diesen Leistungen gehören die Spielplatzpflege und -kontrolle, die Rasenpflege, die Baumpflege sowie die Betreuung der öffentlichen Sportplätze. Diese Kolonnen arbeiten also tätigkeitsübergreifend.

In einer Stadt, in der die Grünflächenpflege Aufgabe des städtischen Eigenbetriebes ist, arbeitet das Pflegepersonal hauptsächlich tätigkeitsübergreifend. Der Befragte begründet, dass dies aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten günstiger sei. Dieser betont dabei seine Stellung als Dienstleis­ter der Stadt, der im Wettbewerb mit privaten Anbietern steht, die ebenfalls ausschließlich einen Leistungskatalog abarbeiten. Dennoch macht der Befragte deutlich, dass dies nach seiner Meinung nicht Ziel der öffentlichen Hand sein sollte.

I3: „Wenn ich jetzt die Brille der Stadt aufsetzte, mit der ja die Kollegen auch sicher­lich schauen, dann sage ich: ,Das kann es nicht sein.' Ich brauche eigentlich den Küm­merer, der über den Tellerrand hinausschaut und nicht nur Rasen mäht, sondern auch sagt: Also, die Rasenkante sollten wir auch mal wieder machen. [...] Und das ist der Nachteil an diesem System, an diesem spartenbezogenen Denken. Aber da wir im Marktvergleich stehen und verglichen werden, kann ich gar nicht anders reagieren."

Auch wurde in diesem und einem weiteren Eigenbetrieb geschildert, dass es schwer sei, das gärt­nerische Personal daran zu gewöhnen, die Grünflächen strikt nach Leistungskatalog zu pflegen.

I3: „Und es war auch die Kunst, die Mitarbeiter davon wegzubringen, dass sie über den Tellerrand hinausschauen und nur das tun - und zwar in der Zeit, die ihnen zur Verfügung steht. So weit haben wir sie jetzt. Und jetzt versuchen wir sie dazu zu brin­gen, mehr Leistung zu generieren, weil wir sind ja Wirtschaftsbetrieb und zu sagen: ,Das haben wir noch mitgemacht. Das wollen wir aber separat bezahlt haben.'."

Von der Verwaltung einer der kleineren Großstädte werden die Vorteile einer tätigkeitsübergrei­fenden Pflege formuliert.

I1: „Erstens hat man einen besseren Bezug zur Fläche und zweitens gibt es [...] hier eigentlich auch noch so eine alte Regel - früher noch aus der Industrialisierung - wenn Leute immer das Gleiche machen müssen, dass das eigentlich abstumpft. Und dass das auf die Dauer auch keinen befriedigt, jetzt nur seine acht Stunden am Tag und zweihundertzwanzig Stunden im Jahr nur Gehölze zu schneiden. Und zudem hät­ten wir - diese Stadt ist ja sehr breit gestellt - das Problem, dass wir drei Kolonnen dreimal die Anlage anfahren lassen müssten. Das heißt, unsere Fahrtstrecken und Wege wären einfach exorbitant hoch. Und der Bezug zu den Anlagen - und was meine Anlage ist - da gucken die dann auch eher nach rechts und links, als wenn sie nur Rasen mähen würden."

Weiterhin gibt es in zwei Städten in kleinem Umfang zusätzliches Personal, das nur für die Pflege spezifischer Grünanlagen eingesetzt wird. Dabei handelt es sich um zwei Anlagen in einer kleine­ren Mittelstadt und die zentrale Parkanlage einer größeren Mittelstadt. Alle drei Anlagen sind sehr differenziert gestaltet und von repräsentativem Wert für ihre Stadt, weshalb dort ein hoher Pfle­gestandard gewährleistet wird.

In einer der Fachverwaltungen wird zusätzlich ein Zimmermann beschäftigt, der für den Aus­tausch von Spielgeräten, deren Jahreskontrolle sowie deren Neubau zuständig ist. Als einzige von den befragten Städten werden dort, bis auf einige zusätzliche Module, verschiedene Geräte, Schau­keln, Spielhäuser und Klettertürme selbst gebaut. Laut den befragten Amtsmitarbeitern werden so 30 Prozent der Kosten beim Spielplatzbau eingespart.

I8: „Unser Planziel ist, dass wir jedes Jahr zwei Spielplätze neu machen und dann ha­ben wir einen gewissen Turnus, dass wir nach zwölf, dreizehn, vierzehn Jahren, dass wir dann jeden Spielplatz einmal neu haben. Also, dass nichts überaltert ist [...].

Nur eine der neun Grünverwaltungen besitzt noch eine eigene Gärtnerei. Sie ist Teil des in den achtziger Jahren errichteten Betriebsstandortes des Grünflächenamtes. In diesem werden unter anderem die Pflanzen für die städtischen Wechselfloranlagen herangezogen. Zudem werden dort Zierpflanzengärtner ausgebildet.

In einem der befragten Grünflächenämter werden Langzeitkranke und die teilweise fehlende Mo­tivation von Mitarbeitern als ein großes Problem angesehen.

I7: „Wenn wir jetzt nicht neues und auch motiviertes und auch engagiertes, leistungs­fähiges Personal nachkriegen und wieder einsetzen können, dann laufen wir Gefahr, dass der Betrieb in seinen Leistungen, in seinen Wirkungen geringer wird. Das wollen wir natürlich vermeiden. [...]Und deswegen sind wir eher - das ist uns auch gelungen die letzten Jahre - wenn wir eingestellt haben, haben wir Leute von außerhalb einge­stellt, die also woanders berufliche Erfahrung gesammelt haben und wir sind mit den Leuten, wenn es um deren Leistungsbereitschaft geht, immer gut gefahren.“

7.2.3 Erfassung von Betriebsdaten

Aufgrund der Tatsache, dass alle befragten Städte zu den Kunden der d.b.g. Datenbankgesellschaft gehören, verwenden diese jeweils mehrere Softwarelösungen dieses Unternehmens. Dazu gehö­ren, neben dem GRIS, das Grünflächenkataster, ein Baumkataster sowie Programme zur Betriebs­datenerfassung sowie Spielplatz- und Baumkontrolle.

In den Interviews wurden die Verwaltungen vor allem dazu befragt, wie die Erfassung der Be­triebsdaten bei ihnen erfolgt. In allen Verwaltungen, bis auf die Verwaltung 5, werden Betriebsda­ten mit dem entsprechenden Programm der d.b.g. erfasst. Dabei wird ein Leistungskatalog aufge­stellt, der alle zu erfassenden Tätigkeiten, wie z. B. Rasenmahd und Heckenschnitt beinhaltet. Die Anzahl und Differenzierung dieser Tätigkeiten legt dabei jede Verwaltung speziell für ihre Bedarfe fest. Die Mitarbeiter im operativen Bereich müssen dann die von ihnen täglich erbrachten Leis­tungen sowie die jeweils dafür aufgewendete Arbeitszeit dokumentieren. In 7 von 8 Städten er­folgt diese Dokumentation bereits mit mobilen Erfassungsgeräten. Nur in der Verwaltung 3 arbei­tet der überwiegende Teil des Pflegepersonals noch mit handschriftlichen Aufzeichnungen. Hauptsächlich werden die Daten aber mit speziellen Smartphones erfasst, wie Abbildung 23 ver­deutlicht.

Art der Betriebsdatenerfassung im operativen Bereich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 23: Die Art der Erfassung der Betriebsdaten im operativen Bereich der befragten Grün­fachverwaltungen

Die Eingabe der Daten erfolgt dabei nicht durch jeden Mitarbeiter einzeln, sondern durch die Vor­arbeiter, Gruppenleiter und Meister oder einen anderen technisch versierten Mitarbeiter für eine gesamte Arbeitsgruppe. Dabei wird von einigen der Verwaltungen angemerkt, dass gerade die Datenbuchung mittels Smartphone große Vorteile hat, da die grundlegende Handhabung solcher Handys für viele Mitarbeiter bereits durch den privaten Umgang bekannt ist.

Mehrere Verwaltungen merkten zudem an, dass die Anzahl der zu buchenden Leistungen nicht zu umfassend und komplex sein sollte. Um zum einen die Mitarbeiter nicht zu überfordern und zum anderen weil viele der möglichen Informationen gar nicht verwertet werden können.

I1: „ Wir haben in der Zwischenzeit den Katalog deutlich eingedampft. Weil wir ein­fach festgestellt haben, das sind Informationen, mit denen ich eigentlich gar nichts anfangen kann. Also Unterscheidungen zwischen Abfuhr Grünschnitt und Sonstiges - das wertet kein Mensch aus. Da haben wir jetzt deutlich eingedampft, damit es für die Kollegen auch tatsächlich überschaubar ist."

7.2.3.1 Verwendung der Betriebsdaten

Weiterhin wurde gefragt, wofür die aufgezeichneten Daten genutzt werden. Eine häufige Antwort war, dass die Daten für die Abrechnung mit anderen Behörden verwendet werden, beispielsweise, wenn halböffentliche Flächen für Sportvereine, Schulen und Kindertagesstätten gepflegt werden. Zudem werden mithilfe der Betriebsdaten die Preise für Ausschreibungen festgelegt. Drei der be­fragten Verwaltungen gaben an, dass auf Grundlage der erfassten Daten aktuell oder in Zukunft ein neues Pflegekonzept bzw. -leitbild entwickelt werden soll.

In der Verwaltung 8 wird jährlich ein Bericht für die Politik verfasst. Die ausgewerteten Betriebs­daten fließen dort mit ein, um gesicherte Argumente zu liefern - beispielsweise, wenn begründet werden soll, warum für die Eigenleistungen mehr Personal benötigt wird.

In der Verwaltung 9 werden halbjährlich mittels der erfassten Betriebsdaten u. a. folgende Kenn­zahlen des operativen Bereiches ermittelt:

- Effektive Arbeitszeit
- Zeiten für An- und Abfahrt
- Wege- und Rüstzeiten
- Ausfallzeiten durch Krankheit und Urlaub

Weiterhin werden beispielhafte Kennzahlen den Vorarbeitern, welche die Arbeitszeiten und Tä­tigkeiten erfassen müssen, präsentiert. In Verwaltung 2 erfolgt eine solche „Vorarbeiter-Runde“ einmal jährlich und in Verwaltung 9 sogar halbjährlich.

I11: „Zum einen mit dem Hintergrund, denen einfach mal zu zeigen, was machen wir mit den Daten und wie seid ihr denn überhaupt so aufgestellt. Zum anderen natürlich auch, damit die sich mal so untereinander vergleichen können. Wie lange braucht der eine zum Rasenmähen, wie lange brauche ich? Was kann ich vielleicht machen, dass ich so schnell werde, wie der andere?"

In der Verwaltung 4 sind die erfassten Betriebsdaten laut dem Befragten vor allem von Vorteil, wenn ergründet werden soll, warum spezifische Objekte zu ungepflegt erscheinen. Dabei betont er die Notwendigkeit, dass die Grünflächen-Manager auch selbst „ihre“ Grünflächen regelmäßig besuchen.

I3: „Das ist eigentlich viel wichtiger, dass ich draußen unterwegs bin und mir mein Bild von der Anlage, so wie sie eigentlich sein soll - wenn das abweicht, dass ich mir dann die Informationen hole."

Auch ist es mithilfe der Betriebsdatenerfassung möglich, besonders pflegeintensive Gestaltungs­elemente in der eigenen Stadt zu identifizieren. Eine der Verwaltungen analysierte beispielsweise den zeitlichen Pflegeaufwand für Staudenpflanzungen in Abhängigkeit von zwei unterschiedli­chen Substraten.

I4: „Wenn ich Stauden auf Kies-Sand-Substrat habe, dann komme ich halt mit einem Pflegehintergrund von acht bis zehn Minuten pro Quadratmeter hin. Wenn ich das Ganze auf einem Oberboden oder Kompost, dann bin ich bei dreißig bis vierzig Minu­ten."

7.2.4 Pflegekategorien

Im Rahmen des Kapitels 6 wurde bereits auf die Definition von Grünflächenqualitäten und Betreu­ungsintensitäten sowie deren Bedeutung eingegangen. In den Interviews wurde erfragt, welche Einteilung diesbezüglich jeweils in den einzelnen Fachverwaltungen vorgenommen wurde.

Insgesamt haben 8 von 9 Verwaltungen Qualitätsstufen für ihre Grünflächen festgelegt. Bis auf die Verwaltung 7, haben alle ihre Qualitätsstufen auch über Pflegeintensitäten definiert. In Anhang 8 sind vier Übersichten mit den Pflegestufen der Verwaltungen 1, 8,3 und 9 abgebildet, die im Rah­men der Befragung zur Verfügung gestellt wurden. Dabei wird deutlich, dass diese Kategorien in jeder Stadt anders benannt und definiert sind. Auch deren Anzahl variiert von drei bis neun Kate­gorien.

In Anhang 9 ist zudem der Pflegeplan der Verwaltung 9 mit den Pflegeklassen und deren zugeord­neten Betreuungsintensitäten hinterlegt. Dazu muss gesagt werden, dass diese Verwaltung erst dabei ist, die Pflegeklassen ihren Grünflächen zuzuordnen und daher nicht nach diesem Plan ar­beitet. Auch wurde in den Befragungen deutlich, dass, auch wenn solche Pflegepläne existieren, diese häufig in der Praxis gar nicht oder nur teilweise umgesetzt werden.

I1: „Wobei das tatsächlich bei uns aber nicht klappt - nicht, weil wir es nicht kontrol­lieren, sondern weil wir momentan zu wenig Personal haben, um diese Pflegestan­dards einzuhalten. Und die Vergabemittel eben auch noch nicht angepasst sind. Das heißt, wir wissen zwar, wir müssen da noch mal hin, aber wir wissen, dass wir es nicht schaffen.“

Der Befragte eines Eigenbetriebes sieht die Verantwortung für die Aufstellung der Pflegeklassen nicht bei sich, sondern eher bei der zuständigen städtischen Behörde. Ebenso fordert er von dieser ein Pflegekonzept. Es fällt auf, dass in dieser Stadt ein klares Auftraggeber-Auftragnehmer-Ver­hältnis herrscht.

I3: „Ich könnte es mir jetzt einfach machen und sagen, dass dies das Thema meines Kunden ist - nicht meines. Das ist eigentlich das Thema der Stadt - welche Flächen will sie in welchem Pflegestandard dauerhaft gepflegt haben. Da es jetzt aber bei der Stadt niemanden gibt, der sich dem Thema zuwendet, haben wir das gemeinsam mit der Stadt festgelegt, welche Anlage in welcher Pflegeklasse gepflegt wird. [...] Also ir­gendjemand muss sich mal Gedanken machen, ein Pflegekonzept entwickeln und sa­gen, wo ich meine Schwerpunkte setzen will und wo ich sie weglasse [...] die bisher festgelegten Pflegeklassen hat unser Gärtnermeister in Zusammenarbeit mit unseren Auftraggebern festgelegt.“

Die Verwaltung 1 gibt die prozentuale Verteilung der Pflegeklassen auf die Grünflächen ihrer Stadt an, wie Abbildung 24 verdeutlicht. Diesbezüglich wird erläutert, dass diese Klassen in den nächs­ten Jahren voraussichtlich um weitere zwanzig Prozent herabgestuft werden müssten, sofern die bisherigen personellen und monetären Ressourcen nicht erhöht werden.

Doch schon jetzt überwiegen die Pflegeklassen 3 und 4 mit 81 Prozent. Dies bedeutet laut der Definition (vgl. Anhang 8) dass bei Grünflächen dieser Kategorien hauptsächlich nur die Verkehrs­sicherung eingehalten wird und höchstens ein geringer Anspruch an die gärtnerische Qualität be­steht.

Verwaltung 1: Verteilung der Pflegeklassen auf die kommunalen Grünflächen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 24: Prozentuale Verteilung (aufgerundete Werte) der Pflegeklassen auf die Gesamtheit der städtischen Grünflächen, die von Verwaltung 1 betreut werden

Der Befragte der Verwaltung 2 bemängelt, dass in den meisten Fällen ohnehin nur die Pflegein­tensitäten der Kategorien 1 und 2 sinnvoll sind, da alles andere mit starken Defiziten verbunden sei und ab der Kategorie 3 schon meist gar keine werterhaltende Pflege gewährleistet werden könne. Dieser sieht eher einen Sinn darin, nur für ausgewählte und denkmalgeschützte Anlagen ein Parkpflegewerk zu erstellen.

In Verwaltung 5 ist aufgrund der geringen Anzahl an Mitarbeitern hauptsächlich die Verkehrssi­cherungpflege zu gewährleisten. Dort werden insgesamt drei Pflegegänge pro Jahr für alle Grün­flächen angestrebt (ausgenommen Sportplätze). Dabei sei die Erfüllung der ästhetischen Funktion nur ein „positiver Nebeneffekt“.

Auch wurde darauf eingegangen, dass die FLL in ihrer Richtlinie zum Freiflächenmanagement (FLL, 2009) mittels ihrem Objektartenkatalog Empfehlungen gibt, wie Pflegestufen bzw. Service­Level für bestimmte Pflegeleistungen definiert werden können. Auch wurde der neue Bildquali­tätskatalog Freianlagen (BK FREI) der FLL angesprochen, dessen Veröffentlichung schon zum Zeitpunkt der Befragung bekannt war. Diesbezüglich wurden die Verwaltungen nach ihrer Mei­nung gefragt sowie ob sie sich an den Service-Leveln orientieren oder in Zukunft daran orientie­ren werden. Die Abbildung 25 fasst die grundlegenden Aussagen zusammen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 25: Aussagen und Meinungen der befragten Verwaltungen zu dem Objektarten- und dem Bildqualitätskatalog der FLL.

Insgesamt sind die Meinungen zu den FLL-Richtlinien übereinstimmend und als positiv zu bewer­ten. Zwei der Verwaltungen kritisieren jedoch die Verwendung eines Bildqualitätskataloges. Diese sind der Meinung, dass die Verwendung eines solchen Kataloges nach holländischem Vorbild (vgl. Kapitel 6.1.3) nicht ohne weiteres auf Deutschland übertragbar sei.

I4: „Es ist ein bisschen schwierig mit diesem Bildkatalog zu arbeiten. Das scheitert schon mal daran, dass die Jahre unterschiedlich sind [...] und es scheitert auch daran, dass die Klimaten unterschiedlich sind und die Bodenverhältnisse. Also das ist ja bis­her gar nicht abgebildet da drin. Wenn ich natürlich in Holland im Schwemmland bin [...] dann passt das, weil das Klima stimmt, der Boden ist vergleichbar. [...] aber wenn man dann anfängt, das eine Objekt mit dem anderen zu vergleichen und die Randbe­dingungen sind ganz andere und man hat keinen Blick dafür, dann wird man das nicht verstehen. Dann wird man Unverständnis äußern und den Preis drücken und sonst was - ungerechtfertigter Weise, weil es gar nicht herstellbar ist.“

7.2.5 Wesentliche Pflegeprozesse

Um herauszufinden, ob die Verwaltungen Strategien in der Organisation ihrer Pflege entwickelt haben, die der Effizienzsteigerung dienen, und so anderen Verwaltungen ein Beispiel sein können, wurden die Interviewpartner nach spezifischen Pflegeprozessen gefragt. Neben der Müll- und Laubbeseitigung wurde auch auf die Rasenpflege sowie die Beetpflege eingegangen.

7.2.5.1 Müllbeseitigung

In acht von neun Verwaltungen existiert keine spezielle Kolonne, die für die Grünflächenreinigung zuständig ist, wie Abbildung 26 verdeutlicht. In den meisten Fällen ist das Aufsammeln von Unrat die Aufgabe aller Pflegemitarbeiter. In einer der acht Städte ist die Müllbeseitigung teilweise über die Vergabe geregelt. In einer weiteren Stadt wird die Reinigung komplett von einer städtischen Fördereinrichtung übernommen. Die Verwaltung ist in diesem Fall nur Antragsteller und sehr zu­frieden mit der Arbeit der Einrichtung.

I6: „Wir stellen denen nur ein Fahrzeug zur Verfügung und die sammeln jeglichen Un­rat im Stadtgebiet auf [...] Die machen alles weg. [...] Das ist eine super Nummer. Die Leute - wenn sie dann angekommen sind, sage ich jetzt mal - die identifizieren sich mittlerweile auch mit dieser Tätigkeit. Früher war es mal ein Problem - na wenn mich mein Nachbar sieht und so - nein das ist nicht mehr der Fall und wird mittlerweile wertgeschätzt und wahrscheinlich auch aus der Bevölkerung - wird es wahrschein­lich den ein oder anderen Spruch geben, wahrscheinlich lobender Art. So dass es dazu geführt hat, dass die sich da in ihrer Arbeit wertgeschätzt fühlen."

Die Reinigung der Grünflächen...

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 26: Unterschiedliche Zuständigkeiten für die Grünflächenreinigung in den neun Städ­ten

In der Verwaltung 9 wird darüber nachgedacht, ob es nicht in Zukunft sinnvoll sei, eine bezirks­übergreifende Reinigungskolonne einzurichten, da Mitarbeiter, die krankheitsbedingt nicht mehr voll leistungsfähig sind, mit der Reinigung der Grünflächen sinnvoll beschäftigt werden könnten. Zudem wurde in dieser Verwaltung die Organisation der Reinigung der Grünflächen gemeinsam mit der Straßenreinigung optimiert. Bei auftretenden Überschneidungen kann die Straßenreini­gung nun übernehmen. So wird der eigene Zeitaufwand gemindert.

In einer der besuchten Städte hat die Grünverwaltung ein „Bündnis für Sauberkeit“ gemeinsam mit den Entsorgungsbetrieben und der Diakonie, einem gemeinnützigen Verein, gegründet. Bei­spielswiese beschäftigt die Diakonie eingeschränkt arbeitsfähige Menschen, die als eine Art Son­derleistung einige Grünflächen, auch am Wochenende, reinigen. Zudem gibt es teilweise Verein­barungen mit den Entsorgungsbetrieben, wenn bestimmte Flächen aufgrund eines hohen Nutzer­drucks stärker verunreinigt sind.

Die Verwaltung 1 ist aktuell damit beschäftigt, ein neues Papierkorbkonzept für ihre Grünflächen aufzustellen. Dazu gehört, dass keine Papierkörbe mehr direkt an Bänken platziert werden, auf­grund der vor allem im Sommer auftretenden Geruchsbelästigung. Zudem sollen die Abstände zwischen den Papierkörben angepasst werden, damit Passanten eher angehalten sind, ihren Müll ordnungsgemäß zu entsorgen. Des Weiteren hat diese Verwaltung in Kooperation mit einer Kunstschule im Rahmen eines Projektes kindergerechte Papierkörbe entwerfen lassen.

I1: „Und wir haben jetzt - ich sag jetzt mal „Monsterfiguren" für die Papierkörbe ge­macht. Die werden dann auch richtig bunt - in gelb, blau, grün und rot. Die werden dann eben an den Spielplatzeingängen verteilt. Das ist auch ein Anreiz für die Kinder, etwas da reinzuwerfen. Mal gucken, ob das dann funktioniert."

Einer der Befragten kritisierte den Mangel an Eigenverantwortung der Bürger und den damit ein­hergehenden hohen Grad an Vermüllung in den städtischen Grünanlagen. Nach eigenen Angaben fallen in dieser Stadt 120 Tonnen Müll in den in Eigenleistung gepflegten Grünanlagen an. Der Befragte sieht darin ein großes gesellschaftliches Problem, dass sich nicht allein durch mehr Öf­fentlichkeitsarbeit lösen lasse.

I2: „Es wäre auch mal ein Gedanke, dass wir zu Beginn der Grillsaison vielleicht auch mal eine entsprechende Pressemitteilung rausgeben - aber wer liest das dann am Ende, nicht die, die dort den Dreck hinterlassen. Ich meine, diese Entsorgung von Din­gen, die ich mit mir herumführe, ist eigentlich eine normale Verhaltensweise. Die Leute, die ihren Dreck liegen lassen, lesen auch keine Pressemitteilung."

7.2.5.2 Laubentfernung

Wie Abbildung 27 verdeutlicht, gibt es verschiedenste Herangehensweisen bei der Laubentfer­nung in den Städten. Zumeist werden verschiedene Methoden kombiniert. Durch eine Mulchmahd unter Einsatz eines Recycling-Kits am Großflächenmäher entfallen die Kosten für die Abfuhr des Laubes. Daher wird diese Variante von einigen Verwaltungen bevorzugt. Allerdings wird von ei­nigen Befragten bemerkt, dass diese Methode bei zu starkem Laubaufkommen, bei einer zu star­ken Verunreinigung der Flächen, bei zu nassem Laub und bei bestimmten Laubarten, wie Plata­nenlaub, ungeeignet wäre.

Verwaltung 1 wendet bisher eine Mischung verschiedenster Methoden an. Es solle herausgefun­den werden, wie Laub in den Grünanlagen effizienter entfernt werden kann, da für diese Leistung momentan zu viel Zeit verbraucht werde. Verwaltung 7 hat im Zuge von Sparmaßnahmen einen Plan erstellt, in welchen Bereichen der Stadt besonders häufig aufgenommen werden soll und auf welchen Flächen Laub ganz und gar verbleiben kann.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zwei der neun Städte verwerten jegliches Schnittgut und Laub in einer eigenen Kompostanlage. Eine der Verwaltungen hat ihren Kompost zudem chemisch analysieren lassen, wobei beide Ver­waltungen von der guten Qualität ihres Komposts überzeugt sind. In einer der Städte wird dieser auch teilweise als Mutterboden bei Baumaßnahmen verwendet. Die Verwaltung 8 ist dabei davon überzeugt, dass die Kompostierung ihrer Grünabfälle Kosten einspart, da neben den Ausgaben für den Abtransport auch die Ausgaben für neue Pflanzerde ausbleiben. Eine genaue Berechnung diesbezüglich wurde aber noch nicht durchgeführt.

7.2.5.3 Rasenpflege

Auch bei der Rasenmahd entfallen die Kosten für den Abtransport des Schnittguts, wenn eine ei­gene Kompostanlage vorhanden ist. Die Verwaltung 7 versucht diesbezüglich ihre Ausgaben zu minimieren, indem der anfallende Rasenschnitt kostenlos an regionale Biogasanlagen abgegeben wird. Dabei komme es jedoch auf eine gute Qualität des Schnittgutes an. Vor allem bei jungen Grä­sern und Sportrasen sei diese meist gewährleistet.

Die Verwaltungen wurden insgesamt gefragt, ob sie Strategien hätten, um vor allem die Rasen­mahd effizienter zu gestalten. Die Verwaltung 8 beschrieb diesbezüglich ihr Konzept zur Extensi- vierung der Rasenpflege. Dabei werden bei dezentraleren Grünflächen nur Randstreifen direkt an den Wegen regelmäßig kurzgemäht. Der übrige Teil der Flächen besteht folglich aus Langgras bzw. Wiese, die nur einmal jährlich gemäht wird. Einen Wiederstand der Bürgerschaft gegen die­ses Vorgehen gab es laut der Befragten nicht. Die Bürger seien schnell von dem ökologischen und ökonomischen Vorteil zu überzeugen gewesen. Auch trage die Entwicklung von Blütenpflanzen in den Wiesen zur Ästhetik der Flächen bei.

Die Mahd der Langgraswiesen werde zudem von einer ortsansässigen sozialen Einrichtung über­nommen. Da die Mitarbeiter dieser Einrichtung leistungseingeschränkt sind, sei die Beauftragung zudem etwas günstiger, als eine Vergabe an ein privates GaLaBau-Unternehmen.

Auch die Verwaltung 9 strebt eine ähnliche Vorgehensweise auf einer fünf bis sechs Hektar großen Rasenfläche an.

I11: „Tatsächlich genutzt, zum Hundeausführen, Spielen und wie auch immer werden wahrscheinlich nur dreißigtausend Quadratmeter genutzt. Von daher wollen wir dazu übergehen, die übrigen zwanzigtausend bis dreißigtausend Quadratmeter nur zweimal im Jahr zu schlegeln, aber die Randbereiche trotzdem kurzzuhalten, damit die Wege nicht zuwachsen. Und das ist so ein Prozess - da müssen wir noch hinkom­men."

In der Verwaltung 3 sieht man eine Extensivierung der Rasenmahd für ihre Stadt eher kritisch.

I9: „Wiese - nicht gemäht, nicht gepflegt, gleich Fläche, wo ich auch mal meinen Mist loswerde. Und da haben wir gesagt vor dem Hintergrund macht das dann eben wirt­schaftlich viel mehr Sinn, häufiger drüberzufahren - sieht gepflegter aus."

Zudem sei für die meisten Bürger ein intensiv gemähter Rasen das Hauptmerkmal einer gepfleg­ten Grünfläche.

I9: „Also man sieht bei den meisten, achtzig, neunzig Prozent der Mitbürger, für die ist ein Park dann gepflegt, wenn er intensiv gemäht ist. [...] Alles andere spielt nur unwesentlich eine Rolle."

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Verwaltungen sehr unterschiedliche Vorgehens­weise bei der Rasenmahd haben. Dies wird allein schon an dem Umfang der Mahdgänge deutlich, die für Gebrauchsrasen in jeder Stadt anders definiert wurden, wie Tabelle 12 zusammenfasst.

Tabelle 12: Angaben der Verwaltungen zu dem Umfang der Gebrauchsrasenmahd

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Besonders auffällig ist die geringe Anzahl von Mahdgängen bei der Verwaltung 2. Während der Besichtigung der Stadt spiegelte sich dies auch in einigen innerstädtischen Grünflächen wieder.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 28: Gestaltungsbild durch extensivierte Rasenmahd (Aufnahme vom 03.08.2016)

Die Verwaltung 5 gestaltete ihre Rasenpflege durch die Anschaffung neuer Technik effizienter. Aufgrund der Anschaffung einer neuen Maschine konnten bei der Mahd der Gebrauchsrasenflä­chen ein Mitarbeiter und eine Maschine eingespart werden.

I6: „Ein Schell-Geräteträger - der wird allerdings auch im Winterdienst eingesetzt. [...] Ein Mitarbeiter ist dafür eingeteilt. Das funktioniert. Die Maschine kostet zwar viel Geld, aber dadurch, dass man sie im Winterdienst einsetzen kann, relativiert sich das zum großen Teil. [...] Im ersten Jahr ist die Maschine amortisiert. Also die Diffe­renz - die ist schon weg. [...] Ja, in dem Moment, wo die gehört haben, ich brauche keine zwei Mitarbeiter und zwei Maschinen, sondern eine Maschine, einen Mitarbei­ter, war das Thema ganz schnell durch. Die wollen ja am Personal sparen. Also mit Personaleinsparung kriege ich alles hier durch.“

Auch die Verwaltung 1 ist aktuell damit beschäftigt, ihren Maschinenpark im Zuge eines neuen Mähkonzeptes umzustellen. Die Strategie wird jedoch gerade erst auf Grundlage der entsprechen­den Betriebsdaten erarbeitet.

7.2.5.4 Stauden/ Wechselflor

Der Wert von blühenden Pflanzen als Gestaltungselement städtischer Grünanlagen war bereits Thema des Kapitels6.7.2. Stauden- und Wechselfloranlagen sind demnach ein wichtiger Indikator für die Qualität der Grünflächen und steigern die Nutzerzufriedenheit. Aufgrund von knapper werdenden Ressourcen in den Kommunen, muss jedoch auch in diesem Bereich der Aufwand sin­ken. In vielen Städten sind daher üppige Schmuckbeete ein seltenes Bild geworden.

Dies bestätigte sich auch bei der Besichtigung der neun Städte im Rahmen der Befragung. In sie­ben der neun Städte beschränkt sich der Einsatz von Stauden und Wechselflor auf wenige öffent­lichkeitswirksame und am stärksten frequentierte Bereiche, wie z. B. den Bahnhofsvorplatz.

Acht von neun Städten gaben an, dass zahlreiche Pflanzungen aufgrund von Sparmaßnahmen und Personalmangel nicht mehr unterhalten werden konnten. Nur in der Stadt der Verwaltung 4 nahm der Einsatz von Stauden zu. Grund dafür ist nach Aussage des Befragten, die Teilnahme an einer Gartenschau in wenigen Jahren, für welche bereits jetzt das Qualitätsniveau der Grünflächen an­gehoben worden sei.

Auch ist diese Stadt die einzige, die eine Staudenkolonne - mit zwei ausgebildeten Staudengärt­nerinnen und einem Helfer - beschäftigt. Diese führt sieben Pflegegänge pro Jahr bei den Stauden­anlagen durch.

Die Pflanzungen bestehen dabei vor allem aus Extensivstauden, die Teil des Straßenverkehrs­grüns sind (siehe Abbildung 29). Auch die Verwaltung 7 verwendet pflegeextensive Staudenmi­schungen in Verkehrsinseln. Der Befragte der Verwaltung 4 vermutet zudem, dass der Einsatz von Stauden als Verkehrsgrün in der Unterhaltung nicht teurer ist, als andere Grünelemente, wie etwa Rasen.

I3: „Weil dieser Pflegetrupp, der die Stauden pflegt, diese Insel anschaut und sagt: „Strich - brauche ich nichts tun." Und beim zweiten Mal auch hinfährt und sagt: „Strich - brauch ich nichts tun.". Der Rasen, der vielleicht da drauf wäre, der muss definitiv vierzehnmal gemäht werden."

Wie hoch allerdings die gesamten Lebenszykluskosten der Staudenpflanzungen ausfallen, wisse er noch nicht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 29: Extensivstauden in Verkehrsinseln (Aufnahme vom 12.07.2016)

In beiden Verwaltungen ist für die Planung der Staudenanlagen zudem jeweils eine qualifizierte Mitarbeiterin zuständig, welche die Pflanzungen den spezifischen Standorteigenschaften, durch die Auswahl der Pflanzen und Substrate, anpasst.

In Kapitel 6.7.2 wurde vorangehend erwähnt, dass auch die Ausbringung von Wildblumenmi­schungen eine kostengünstige Alternative zu Stauden und Wechselflor sein kann. Der Einsatz sol­cher Ansaaten konnte in zwei der Städte dokumentiert werden (siehe Abbildungen 30 & 31). In der Verwaltung 1 wurde geschildert, dass es bei dem Einsatz einjähriger Mischungen vor allem darauf ankomme, die Mahd zum richtigen Zeitpunkt einzusetzen, damit alle Wildblumen noch Zeit haben, sich auszusamen und im nächsten Jahr die Wiese wieder blühen kann. Wenn das gelinge, seien auch die Bürger davon überzeugt. In Verwaltung 3 wurden Mischungen der Sorte 'Bienen­weide' auf Kreisverkehrsinseln ausgebracht.

I3: „weil sich herausgestellt hat, dass die Belastung auf diesen Verkehrskreiseln doch relativ hoch ist und dass viele Pflanzen dort nicht dauerhaft überleben. Deswegen hat unser Gärtnermeister die Idee entwickelt, das immer wieder, so alle vier bis fünf Jahre, mal total umzugestalten. Da eignet sich so eine Blumenwiese mal ganz gut - so eins, zwei Jahre."

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 30: blühende Saatmischung 'Bienenweide' auf einer Kreisverkehrsinsel (Aufnahme vom 11.07.2016)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 31: Blühende Sommerwiese als Gestaltungselement (Aufnahme vom 27.06.2016)

7.2.6 Umgang mit Schaderregern und Neophyten

Der negative Einfluss invasiver Arten auf das urbane Grün, wurde bereits in Kapitel 5.4 kurz er­läutert. Auch die kommunalen Grünverwaltungen sind dazu verpflichtet, Maßnahmen zur Präven­tion und Bekämpfung tierischer oder pflanzlicher invasiver Neophyten zu ergreifen. Daher sollte im Rahmen der Befragung in Erfahrung gebracht werden, welche Arten den besuchten Städten bereits Probleme bereiten und welche Handlungsweisen es diesbezüglich gibt.

In Tabelle 13 sind die von den Verwaltungen genannten Arten und die entsprechend erläuterten Bekämpfungsmaßnahmen zusammengefasst. Bei Betrachtung der Übersicht fällt auf, dass die Nennungen sich auf wenige Arten beschränken. Grund dafür kann sein, dass hauptsächlich auf die von der Interviewerin genannten Beispiele eingegangen wurde.

Hinsichtlich invasiver Schadinsekten wurde zumeist ein geringer bis mäßig starker Befall durch die Rosskastanienminiermotte genannt. Allerdings ergreift keine der Verwaltungen aktive Maß­nahmen gegen C. ohridella. Die häufigste Begründung dafür war, dass die ästhetische Beeinträch­tigung durch die Motte eher gering sei. Ein weiterer Grund war, dass die Entfernung des Kasta­nienlaubes in der Praxis nicht zu bewältigen sei.

I11: „Also in jeder Stadt sind ja auch noch Landesstraßen vorhanden, für die wir gar nicht zuständig sind. Wenn ich an einer Landesstraße fünf Meter weiter eine Kastanie habe und nehme dann das Laub weg, aber der Landesbetrieb nimmt das Laub nicht weg, dann kann ich mir das tatsächlich schenken, oder ich muss da von dem Konkur­renzbetrieb mitaufnehmen - funktioniert aber auch ja nicht.“

Die Verwaltung 7 setzt diesbezüglich eher darauf, „neue“ und als robust geltende Stadtbaumarten zu etablieren. Daher wurden bereits in den letzten Jahren Gattungen, wie Celtis, Gleditsia, Zelkova, Parrotia und Sophora eingesetzt.

Tabelle 13: Von den Verwaltungen benannt invasive Arten und ergriffene Bekämpfungsmaßnah­men

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die meist genannten invasiven Pflanzenarten waren die Herkulesstaude und der Japan-Knöterich. Diese Bekämpfung dieser Arten war nach den Aussagen der Befragten in den meisten Fällen er­folgreich. Nur eine Verwaltung setzte zur Bekämpfung dieser beiden Neophyten Herbizide ein.

7.2.7 Fachlicher Austausch mit anderen Grünverwaltungen

Im Rahmen der Befragung sollte ermittelt werden, in welchem Umfang sich die Verwaltungen mit anderen Städten vergleichen und austauschen, um ihr Management zu optimieren.

Verwaltung 1 und Verwaltung 9 vergleichen sich beispielsweise über die KGSt. In sogenannten Vergleichsringen finden sich dort zahlreiche Grünfachverwaltungen eingeteilt nach ihrer Stadt­größe einmal jährlich zusammen. Laut der Verwaltung 1 werden bei den Treffen klassische Kenn­zahlen verglichen, wie z. B. Kosten und Zeitaufwand sowie Qualität pro Quadratmeter.

I1: „Da stellt man sich schon dem Vergleich und schaut, wo habe ich noch Optimie­rungsbedarf. Wobei das nicht immer so abgekupfert wird, sondern geschaut wird, ob ich die Methode überhaupt so bei uns anwenden kann. Sind das Dinge, die politisch nicht durchzusetzen sind oder zum Beispiel aufgrund der Maschinenausstattung noch nicht gehen? Das ist sowas, das geht schon richtig in die Effizienzbewertung rein."

Zwei der nordrheinwestfälischen Verwaltungen sind zudem über die INFA (Institut für Abfall, Ab­wasser und Infrastruktur-Management GmbH) im Dialog mit anderen Grünverwaltungen. Die INFA versucht laut der Verwaltung 3 etwa seit 2002 die grünen Fachverwaltungen Nordrhein­Westfalens stärker zu vernetzen und dementsprechend Erfahrungsaustausche zu arrangieren.

I2: „das ist eigentlich immer ganz interessant - Benchmarking ist übertrieben aber es ist schon so, dass es da eine ganze Gruppe von städtischen Grünflächenämtern und Betrieben gibt. Die sind ganz unterschiedlich zusammengesetzt, auch ganz unter­schiedliche Themen. Wir hatten jetzt zweimal - zum Beispiel letztes Mal waren wir hier. Die suchen dann immer einen Ort, einer der das organisiert. Letztes Mal waren das zweimal Friedhofsthemen, Baumthema, Dienst- und Schutzkleidung war ein Thema - also in unterschiedlicher Zusammensetzung. Und das ist eigentlich so eine regelmäßige Institution, die zwei-, dreimal im Jahr stattfindet."

Auch bei der INFA wird versucht, Kennzahlen für die Grünflächenunterhaltung zu definieren. Die meisten der Befragten kritisierten jedoch Methoden, wie Benchmarking und Kennzahlenverglei­che. Im Gegensatz zur Abfallwirtschaft, in der die Arbeitsabläufe in jeder Kommune ähnlich seien, wäre der Vergleich im Bereich des Grünflächenmanagements kaum sinnvoll. Es gäbe zu viele Un­terschiede in den Organisationsstrukturen und -abläufen der einzelnen Verwaltungen. Folgende Faktoren, welche die Kennzahlenvergleiche erschweren, wurden genannt:

- die unterschiedliche definierten Qualitäts- bzw. Pflegekategorien,
- die ungleiche Erfassung der Betriebsdaten, z. B. Art und Anzahl der erfassten Positionen,
- Unterschiede in Klima und Topografie

In der Verwaltung 3 wurde die Problematik zudem an dem Beispiel des Baumschnitts verdeut­licht, da bei dieser Leistung die Vorgehensweise stark variieren kann.

I10: „Bei uns ist das von der Organisation ein bisschen getrennt. Es gibt also einen Baumschnitt, der fängt oberhalb zwei Meter an, sage ich mal - die Krone macht der. Und den unteren Bereich arbeiten dann die normalen Revierkolonnen, als Straßen­grünbereich, das mit ab. Und wir haben das dann zusammenzählen können und alles, was am Baum anfällt, das macht den Baumschnitt aus. Weil natürlich Stamm- und Stockaustriebe ist natürlich auch ein Baumschnitt irgendwo. Ich denke mal, andere Städte, die sehen das vollkommen anders."

Es herrschen zudem große Unterschiede in den Ansätzen zu Ermittlung von Kennwerten. Das be­deutet, dass unterschiedliche Kostenpositionen in die Berechnung mit einfließen. Die Angaben in Tabelle 14 sollen dies veranschaulichen.

Tabelle 14: Angabe zweier Kennzahlen durch drei der befragten Verwaltungen im Vergleich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Außerdem wurde in mehreren Verwaltungen angegeben, dass der Austausch auf Messen, wie der GaLaBau-Messe in Nürnberg, dazu genutzt werde, sich sowohl mit anderen Kommunen auszutau­schen als auch mit anderen Fachleuten der grünen Branche, wie Lieferanten, Herstellern und Baumschulen.

Verwaltungen 2 und 7 stehen jeweils in Kontakt mit der Fachverwaltung einer Nachbarstadt. Durch gegenseitige Besuche und einen regelmäßigen Wissenstransfer könne man voneinander lernen.

I2: „Die Aufgaben und auch die Probleme, die die haben, sind durchaus vergleichbar mit denen von uns. [...] es gibt ja manchmal schon unterschiedliche Lösungsgedanken. Und da kann man durchaus voneinander lernen, wie man mit bestimmten Rahmen­bedingungen umgeht. Manchmal ist man einfach auch betriebsblind und so ein Aus­tausch kann das unter Umständen verhindern oder man kommt zu der Erkenntnis, dass es keine Lösung dafür gibt.“

Der Befragte der Verwaltung 5 tauscht sich im Wesentlichen nur mit den Städten innerhalb seines Landkreises in einer „Bauhofleiterkonferenz“ aus. Dort werde sich jedoch hauptsächlich mit der Unterhaltung und Optimierung bezüglich des Maschineneinsatzes beschäftigt.

I6: „Der Kreis ist auch anwesend. [...] Ist ganz interessant. Muss dazu sagen, dass auch wir jetzt nicht die - in Anführungsstrichen - Fortschrittlichsten sind, aber dass teil­weise in manchen Kommunen noch gearbeitet wird, wie vor dreißig Jahren. Da kann man schon feststellen, dass man aneinander vorbeiredet.“

7.2.8 Politischer Dialog

In acht von neun Städten wurde geschildert, dass in den letzten Jahren politische Entscheidungen im Bereich der Grünflächenunterhaltung vor allem für die Kürzung der Budgets gesorgt haben. Die Folgen waren laut den Verwaltungen stets der Abbau von Personal sowie das Senken der Qua­litätsstandards öffentlicher Grünflächen. In der Verwaltung 6 wurden beispielsweise im operati­ven Bereich seit dem Jahr 2004 über dreißig Prozent des Personals eingespart, in Verwaltung 5 beläuft sich der Personalabbau sogar auf über 65 Prozent im Verhältnis zum Jahr 1995.

Diese Entwicklung ist zudem nach einigen Aussagen längst nicht abgeschlossen. Da aufgrund des­sen viele kommunale Grünflächen nur noch durch Minimalpflege (vgl. Kapitel 6.1.1) betreut wer­den können oder sogar der Sukzession überlassen werden, befürchten einige der Befragten einen großen Wertverlust des „grünen Vermögens“ ihrer Kommunen.

I2: „Das ist natürlich so, das kann man ein paar Jahre betreiben, das kann man ein paar Jahrzehnte betreiben, aber dann stehen Sie vor einer Bugwelle, die sich dort auf­gebaut hat, die werden Sie eigentlich nicht mehr beherrschen"

Um diese Entwicklung aufzuhalten, sind die meisten der Befragten derzeit stark bemüht, in den Dialog mit der Politik zu treten. Die Verwaltung 8 fordert beispielsweise die politischen Vertreter dazu auf, eine gemeinsame Lösung in Bezug auf das organisatorische Defizit - „zu wenig Leute, viel zu viel Arbeit" - zu finden.

I7: „Und da sind wir mit dem Bürgermeister und der Politik noch nicht ganz einig, ob wir wohl eigenes Personal einstellen werden dafür oder Vergabe machen oder mög­licherweise noch Rationalisierungspotenziale in den Grünanlagen stecken."

Drei der Verwaltungen beklagten, dass es in ihren Städten an einer „grünen Lobby“ fehle. Vor al­lem auf politischer Ebene gäbe es nicht genügend Interessensvertreter. Nach der Verwaltung 3 sei die Grünunterhaltung stets der Bereich, an dem am meisten gespart werde. Auch die Verwaltung 5 habe in ihrer Kommune bei der Verteilung der Haushaltsmittel stets das Nachsehen, beispiels­weise im Vergleich zum Kulturbereich. Zudem müsse laut dem Befragten seitens der Politik er­kannt werden, dass die Entscheidung zwischen In- und Outsourcing besser abgewogen werden muss. Damit diesbezüglich fachlich sinnvollere Entscheidungen getroffen werden, müsse man da­her „unbequem“ bleiben.

In den Verwaltungen 1 und 6 wurde jedoch Verständnis für die politischen Entscheidungen aufge­bracht. Es sei den Politikern schon wichtig, vor allem, weil das Thema Grün auch einen hohen Stellenwert bei den Bürgern habe. Es wären schlicht finanzielle Zwänge, die letztlich dazu führten, dass Pflegestandards gesenkt werden müssten.

I1: „Ich möchte auch nicht in deren Haut stecken. Unsere Stadt ist hochverschuldetich möchte auch nicht die Diskussion führen ,Grün gegen Kultur'."

Die Verwaltung 9 konnte sich in den vergangenen Jahren laut dem Befragten eine gute Lobby über den Bereich der Spielplätze aufbauen.

111: „Wir haben, sage ich mal, über die letzten fast neun bis zehn Jahre sehr viel in unsere öffentlichen Spielplätze investiert. [...] Also es wurde relativ viel in die Grünflä­chen investiert, was sich auch positiv im Empfinden der Bürgerschaft und in der Poli­tik niedergeschlagen hat."

Dies konnte vor allem gelingen, weil Mitarbeiter des Planungsamtes bei der Einwerbung von För­dermitteln großes Engagement gezeigt hätten. Zudem hätte im Rahmen einer interdisziplinären Arbeitsgruppe „Spielraum“ eine enge Zusammenarbeit zwischen Sozialarbeitern, Vertretern des Planungsamtes und der befragten Verwaltung stattgefunden. Auch die Partizipation von Kindern und Jugendlichen sei sehr gut bei der Bürgerschaft angekommen.

Weiterhin könne man die Bürgerschaft schon durch kleine und weniger teure Maßnahmen be­geistern.

111: „Ich sage mal, was wollen die Leute sehen im Frühjahr, wenn es anfängt zu sprie­ßen - die wollene Farbe haben. Alles ist immer trist und grau gewesen die letzten Mo­nate, also müssen da Osterglocken in das Straßenbegleitgrün. Da müssen Tulpen müs­sen da rein. Das kostet nicht viel Geld. So eine Tulpenzwiebel kostet, wenn man die in Masse kauft, 1,5 Cent - klar muss ich die im Herbst in den Boden bringen, aber den Effekt den ich im Frühjahr habe, der ist natürlich wahnsinnig."

In der Verwaltung 6 machte man den politischen Entscheidungsträgern den Vorschlag, verschie­dene Varianten zur Umgestaltung von Grünflächen zu testen mit dem Ziel Unterhaltungskosten einzusparen. Nach den Befragten wurden rund zwanzig Kleinstflächen, hauptsächlich Verkehrs­inseln, ausgewählt, die aufgrund ihrer geringen Größe und ihrer Lage an viel befahrenen Straßen nur aufwendig zu unterhalten seien. Zudem seien Rasen und Bodendecker auf diesen Flächen durch den Streusalzeinfluss meist schlecht entwickelt.

Neben der Betonierung der Flächen oder dem Einsatz eines Kunststoffbelages schlugen die Be­fragten auch vor, Kunstrasen auf den Verkehrsinseln zu verlegen. Laut den Befragten würde dies in einigen wenigen Kommunen schon praktiziert werden. Die Vorteile eines modernen Kunstra­sens wären die sehr geringen Unterhaltungskosten sowie seine lange Lebensdauer. Zudem sehe dieser heutzutage täuschend echt aus und sei wasserdurchlässig und UV-beständig.

Die Verwaltungen wurden weiterhin nach ihrer Meinung zum Weißbuch des Bundesumweltmi­nisteriums gefragt. Die diesbezüglichen Aussagen stimmen weitestgehend überein. Es bestehe zu­mindest die Chance, dass dadurch das Thema der Grünunterhaltung wieder mehr auf die Agenda kommunaler Politiker gesetzt wird und das Bewusstsein dafür wächst. Zudem hoffe man, dass Fördergelder für städtisches Grün endlich auch einmal für die Pflege zur Verfügung gestellt wer­den und nicht nur, wie sonst üblich, für deren Neubau.

7.2.9 Öffentlichkeitsarbeit und Bürgerschaftliches Engagement

Kommunale Grünverwaltungen können durch Bürgerschaftliches Engagement entlastet werden (vgl. Kapitel 6.8.1). Dabei kann das Interesse und Verantwortungsbewusstsein der Bürgerschaft durch gezielte Öffentlichkeitsarbeit gefördert werden. Die Interviewten wurden dementspre­chend gefragt, in welchem Rahmen es in ihrer Stadt Grünpatenschaften oder sonstige grüne Bür­gerinitiativen gibt und wie diese seitens der Verwaltungen gefördert werden.

Fünf von neun Verwaltungen gaben an, dass es in ihrer Stadt offizielle Grünpatenschaften gibt. Die Umsetzung und der Umfang dieser Bürgermitwirkung sind jedoch in jeder Stadt unterschiedlich. Tabelle 15 fasst die Angaben der Städte zusammen.

Tabelle 15: Umfang von Grünpatenschaften in fünf der befragten Verwaltungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In den in der Tabelle 15 genannten Fällen handelt es sich um Patenschaften, die auf schriftlichen Vereinbarungen beruhen, damit die Bürger versicherungsrechtlich abgesichert sind. Dabei wurde von einigen der Befragten angemerkt, dass es kontraproduktiv sei, die interessierten Bürger mit zu vielen Auflagen und einem strikten Vertrag zu konfrontieren. Laut der Verwaltung 8 sehe dies nach zu viel Verantwortung und Aufwand aus und schrecke die Leute nur ab. Man dürfe die Bürger nicht allein lassen und müsse ihr Engagement wertschätzen.

Die Befragten stimmen darin überein, dass solche Patenschaften keine direkte ökonomische Ent­lastung mit sich bringen und teilweise sogar einen Mehraufwand für die Verwaltungen darstellen. Dennoch würden sie dafür sorgen, dass das Verständnis der Bürger für die Arbeit der Grünver­waltungen wachse.

I4: „es hat eine Wertsetzung und Wertgebung in den Ortsteilen ermöglicht, die so man sonst nicht gestemmt hätte. Man kann einfach eine Qualität da hinbringen, wenn da Bürgerschaftliches Engagement dabei ist, was man vielleicht sonst nicht machen würde.“

I7: „mit unseren Patenschaften gewinnen wir eigentlich viele Freunde für unsere Idee, jetzt für die Stadt, für das Grün was zu tun und haben da eigentlich nicht nur in der praktischen Arbeit, sondern auch in der öffentlichen Meinungsbildung echte Unter­stützer.“

In den meisten der besuchten Städte gibt es zudem größere Grünflächen, die von Vereinen und Naturschutzverbänden betreut werden. Die Pflege wird dabei meist durch die Vereine selbststän­dig organisiert und finanziert. In Chemnitz habe man beispielsweise gute Erfahrung mit solchen Konzepten gemacht. Ein erfolgreiches Projekt aus Chemnitz ist der Bürgergarten an der Prome­nadenstraße, der während der Besichtigung der Stadt im Rahmen der Befragung entdeckt wurde (siehe Abbildung 32). Der kleine gepflegte Garten ist mit Rosen in zahlreichen Sorten bepflanzt. Informationsschilder in den Beeten verweisen auf die Spender der Pflanzen. Der Bürgerverein FUER CHEMNITZ e.V. unterhält und finanziert den Rosengarten selbstständig und wurde bei des­sen Planung und Anlage vom städtischen Grünflächenamt unterstützt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 32: Rosengarten des Bürgervereins FUER CHEMNITZ e.V. (Aufnahme vom 02.07.2016)

Eine weitere Möglichkeit die kommunale Grünunterhaltung zu entlasten ist die Zusammenarbeit mit privaten Unternehmen zum gegenseitigen Nutzen. Für die Verwaltung bedeutet dies die Ein­sparung von Ressourcen und für die Unternehmen eine Möglichkeit für sich zu werben.

Ein Beispiel dafür wurde in der Stadt Wesel dokumentiert. Dort wurden mehrere Kreisverkehrs­inseln an private GaLaBau-Firmen verpachtet. Diese können die Verkehrsinseln individuell nach ihren Vorstellungen gestalten und pflegen und zudem auf den Flächen Werbeschilder ihres Un­ternehmens anbringen. Zwei solcher Verkehrsflächen zeigt die Abbildung 33.

Während der Besichtigung der Stadt Coburg wurde ein ähnliches Konzept dokumentiert. Die Brose Fahrzeugteile GmbH ist ein Familienunternehmen mit Sitz in der Coburger Innenstadt. Bei den rund um das Firmengelände verlaufenden Straßen wurde das Grün in Vereinbarung mit der Stadt nach den Vorstellungen des Unternehmens neu gestaltet (siehe Abbildung 34). Für die Ge­staltung und die Pflege des Straßengrüns wurden private Firmen durch die Brose GmbH beauf­tragt. Diese übernimmt alle dafür anfallenden Kosten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 34: Durch die Firma Brose gestaltetes und gepflegtes Verkehrsbegleitgrün in der Max- Brose-Straße in Coburg (Aufnahme vom 12.07.2016)

Bei dem Thema der Müllbeseitigung auf Grünflächen wurde von einer der Verwaltungen beson­ders das fehlende Verantwortungsbewusstsein einiger Bürger angesprochen, welches wahr­scheinlich auch nicht durch mehr Öffentlichkeitsarbeit gesteigert werden könne (vgl. Kapitel 7.2.5.1).¹¹

Ein Beispiel dafür, dass die Anwendung bestimmter Instrumente der Öffentlichkeitsarbeit doch dazu führen kann, Bürger zu sensibilisieren, wurde in der Stadt Wesel deutlich. Die Grünverwal­tung berichtete, dass im Weseler Stadtpark des Öfteren Treffen junger Menschen stattfänden, die im Rahmen des Trend-Spiels „Pokémon GO!“ veranstaltet werden. Einhergehend mit den größe­ren Menschenansammlungen sei bei den ersten Treffen in der Grünanlage viel Müll, auch außer­halb der Papierkörbe, angefallen.

Die Verwaltung wollte den Jugendlichen nach eigener Aussage nicht sofort Sanktionen auferlegen, sondern erst einmal versuchen, diese mit modernen Mitteln zu erreichen. Neben der Veröffentli­chung einer Meldung in der Presse und auf der sozialen Internetplattform Facebook wurden auch in der Parkanlage selbst Informationsschilder mit ansprechendem Layout und einem humorvol­len Text angebracht, wie Abbildung 35 zeigt. Laut der Grünverwaltung haben diese Maßnahmen eine positive Wirkung erzielt, da die jungen Erwachsenen seitdem die Verantwortung für die Ent­sorgung ihres Mülls selbst übernehmen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Insgesamt war festzustellen, dass in den Städten mit weniger Einwohnern, die Beziehung zwi­schen Fachverwaltung und Bürgerschaft direkter war. Es wurde in diesen Städten geschildert, dass die Bürger genau wüssten, wer die Verantwortlichen für die Grünflächenpflege sind. Die Be­fragten oder ihre Mitarbeiter würden daher meist direkt durch die Bürger angesprochen bzw. in­formiert werden, wenn diese Probleme oder Kritik äußern wollen. Die Befragten seien für solche direkten Meldungen insgesamt dankbar, da so Spontanmaßnahmen (wie die Beseitigung herun­tergestürzter Äste) schneller eingeleitet werden könnten.

8 Strategien für effizientes und effektives Grünflächen­Pflegemanagement

Die Literaturarbeit sowie die Ergebnisse der Befragung haben insgesamt verdeutlicht, dass das Management der Pflege kommunaler Grünflächen ein außerordentlich komplexer Prozess ist. Ziel dieser Arbeit sollte es sein, Handlungsempfehlungen zu formulieren, die der Optimierung dieses Prozesses dienen. Die Handlungsempfehlungen resultieren dabei aus den Erkenntnissen, die aus der Diskussion der wichtigsten Aspekte aus Literaturarbeit und Befragungsergebnissen gewon­nen werden können. Aufgrund des großen Umfangs der Untersuchungsergebnisse ist es jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich, alle relevanten Gesichtspunkte zu diskutieren.

Um eine sinnvolle und übersichtliche Struktur der Erkenntnisse zu erhalten, wurden aus den ge­sammelten Aspekten Cluster gebildet. So sind insgesamt sechs „Strategie-Cluster“ entstanden. Bei der Zusammenfassung der Strategien wurden zudem stets alle Ziele der Grünflächenpflege be­rücksichtigt. Das oberste Ziel ist nach STEIDLE-SCHWAHN die langfristige Erhaltung der spezifi­schen Funktionen des öffentlichen Grünbestandes. Aus der betriebswirtschaftlichen Sicht sind die damit verbundenen obersten Ziele die Kostenoptimierung und die Nutzerzufriedenheit. Abbil­dung 35 fasst die Cluster zusammen. Da die Strategien sich gegenseitig bedingen, sind sie als ein dynamischer Prozess zu verstehen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 36: Das Leitbild für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement. Die Ziele des kommunalen Grünflächenmanagements im Zentrum der Grafik können mithilfe der sechs Strategiegruppen erreicht werden.

Dieses Kapitel ist folgend in sechs Abschnitte unterteilt und jeweils nach einem der Cluster be­nannt. In den Abschnitten sollen die gewonnen Erkenntnisse diskutiert werden. Aus dieser Dis­kussion heraus sollen die wichtigsten Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. Diese bilden zuletzt einen Leitfaden für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement.

8.1 Persönliches Engagement der Leitung

In Kapitel 3.4 wurden die Grundsätze für eine leistungsstarke Kommune erläutert. Diese sind ebenso auf einzelne Behörden bzw. einzelne Verwaltungseinheiten übertragbar. Will eine Grün­fachverwaltung also effizienter und effektiver arbeiten, sollten die Grundsätze nach HIEMSTRA Beachtung finden. Unter anderem gilt dabei das persönliche Engagement von Führungskräften als entscheidender Faktor. Daraus kann geschlussfolgert werden, dass eine der Grundlagen für eine leistungsstarke Grünverwaltung das persönliche Engagement des Amtsleiters¹² ist. Dessen aktive Steuerung von Veränderungsprozessen ist somit Voraussetzung für die Optimierung des Manage­ments seiner Verwaltung.

Wie in Kapitel 5.1 beschrieben, scheinen Budgetkürzungen und der damit einhergehende Perso­nalabbau in den Grünverwaltungen an der Tagesordnung zu stehen. Dies wurde auch durch die befragten Verwaltungen bestätigt. Politische Entscheidungen führten bisher vor allem dazu, dass Qualitätsstandards herabgesenkt werden mussten und daher teilweise eine fachgerechte Erhal­tungspflege nicht mehr zu gewährleisten ist. Dieser Vorgang scheint zudem fortzuschreiten. Dass verschuldete Kommunen sparen müssen, liegt zwar auf der Hand und wird auch von den Befrag­ten eingesehen. Allerdings ist die Kommune als Eigentümer des öffentlichen Grüns immer noch zur „Verwaltung und Pflege von kommunalen Freiflächen“ verpflichtet, da sie gewährleisten muss, dass der Grünbestand als Teil des kommunalen Vermögens erhalten bleibt (vgl. Kapitel4.1.1). Dies scheint den politischen Entscheidungsträgern jedoch nicht bewusst zu sein. Zudem ist ebenso längst bekannt, dass ein Ausbleiben fachgerechter Erhaltungspflege und der damit verbundene Wertverlust erhebliche Investitionen in der Zukunft notwendig machen werden.

Eine Investition in fachgerechte und nachhaltige Pflege lohnt sich also - das muss vor allem den Politikern immer wieder klargemacht werden. „Unbequem bleiben“ lautete dazu das Motto des ei­nen Befragten. Dies wird in den meisten Verwaltungen auch versucht. Mithilfe von Konzeptionen und Jahresberichten, welche die aktuellen Defizite der Grünflächen verdeutlichen sollen, versu­chen die Amtsleiter zu argumentieren. Auch STEIDLE-SCHWAHN betont, dass sich „die Amtsleite­rinnen und -leiter sowie ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter selber aktiv um ein angemessenes Budget für die fach- und sachgerechte Aufgabenerfüllung bemühen“ müssen (2011, S. 90-91) (vgl. Kapitel 6.3.2). Das persönliche Engagement der Amtsleitung für den direkten Dialog mit politi­schen Entscheidungsträgern, muss also vorhanden sein, wenn die Finanzierung der Grünunter­haltung gesichert werden soll.

Eng verbunden mit der Haltung der Politik zum Thema Grünflächenpflege ist die Menge der Inte­ressenvertreter für das Thema Stadtgrün. An einer „grünen Lobby“ fehle es laut einigen Befragten sehr. Auch wenn vielleicht das Weißbuch der Bundesregierung dazu beitragen kann, dass nicht nur die Grünplanung, sondern auch deren Pflege auf die Agenda einiger Kommunalpolitiker rückt, muss dies vor allem noch aktiver von den Amtsleitern gefördert werden. Ein Vorbild dafür könnte die Haltung des Frankfurter Amtsleiters Stephan Heldmann sein. Dieser ist darin bestrebt, Firmen, Stiftungen und Privatleute von der Bedeutung des weichen Standortfaktors „Grünflächen“ zu überzeugen (HARTING, 2004). Aber um dies zu erreichen, müsse der Leiter eines Grünflächenam­tes auf jeden Fall „Klinken putzen“ (ebd.). Auch SCHWARZE-RODRIAN fordert, dass Grünflächen endlich als Leistungsträger und nicht als Kostenträger verstanden werden (2016). Die Grünver­waltungen müssten mit der Wirtschaftlichkeit des Grüns viel offensiver argumentieren, da schließlich die Kosten für Planung, Bau und Unterhaltung deutlich geringer ausfallen, als bei der grauen Infrastruktur. Laut einem der Befragten konnte in seiner Stadt die grüne Lobby durch In­vestitionen in die Spielplätze gestärkt werden. Dies war zum einen nur möglich, weil die Zustän­digen durch genügend persönlichen Einsatz viele Fördergeldern akquirieren konnten und zum anderen weil die Zusammenarbeit zwischen den kommunalen Institutionen sehr gut war. Auch wurde von diesem Befragten ergänzt, dass auch schon kleinere Investitionen förderlich sein könn­ten, wie das Ausbringen von Blumenzwiebeln. Solche Blüheffekte müssten laut dem Frankfurter Amtsleiter vor allem gezielt an markanten Stellen „an den Toren zur Stadt“ eingesetzt werden, weil solche Orte wie eine „Visitenkarte“ und damit imagefördernd für die Stadt seien, wenn diese den Menschen positiv auffallen (HARTING, 2004).

Eine weitere Erkenntnis ist, dass es für die Optimierung der eigenen Organisationsprozesse durchaus hilfreich sein kann, wenn die Amtsleiter den Austausch mit anderen Grünverwaltungen fördern. Dies kann beispielsweise durch Erfahrungsaustausche, organisiert durch Institutionen, wie der KGSt, geschehen. Es ist aber laut einigen Interviewten auch vorteilhaft, wenn ein regelmä­ßiger Austausch mit der Grünverwaltung einer nahen Nachbarkommune gepflegt wird. Ein Ver­gleich von Kennzahlen und Prozessen macht nämlich vor allem dann Sinn, wenn die Rahmenbe­dingungen und Einflussgrößen möglichst ähnlich sind.

Im Rahmen des prozessorientierten Qualitätsmanagements wurde auch die Bedeutung eines gu­ten Personalmanagements für die Grünflächenpflege erläutert. Dabei decken sich die formulierten Grundsätze von NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS mit den allgemeinen Grundsätzen für das kommunale Management nach HIEMSTRA. Demnach müssen die Führungskräfte einer Grün­verwaltung ihre Mitarbeiter vor allem in Prozesse aktiv mit einbinden und ihnen Kompetenzen übertragen, um eigenverantwortliches Handeln zu fördern. Ziel ist, dass die Mitarbeiter motiviert bleiben, was laut einem der Interviewten vor allem im operativen Bereich des öffentlichen Diens­tes ein sehr wichtiger Faktor ist. Dieser beschrieb, dass eine höhere Motivation bei jenen Mitar­beitern vorhanden ist, die bereits Berufserfahrung in privaten Unternehmen gesammelt haben. Pflegekräfte, die bereits seit langer Zeit für die Verwaltung arbeiteten, wären demnach weniger leistungsstark. Laut den Grundsätzen nach NIESEL, STEIDLE-SCHWAHN & THOMAS hängt jedoch die Mitarbeitermotivation maßgeblich davon ab, wie sehr die Amtsleiter ihre Mitarbeiter fordern und fördern sowie ihre Leistung anerkennen.

8.2 Optimierung der digitalen Kompetenz

Der Mangel einer ausgereiften digitalen Infrastruktur wurde als limitierender Faktor für die Grün­flächenqualität beschrieben (vgl. Kapitel 5.3). Folglich stellt die digitale Kompetenz heute eine Notwendigkeit für jede betriebswirtschaftlich handelnde Grünverwaltung dar (SEMMLER, 2016).

Das Zentrum des elektronischen Managements von Grünflächen und deren Ausstattung ist das Grünflächeninformationssystem, bei dessen Einführung viele Punkte beachtet werden müssen (vgl. Kapitel 6.6). KLÄRLE empfiehlt vor allem, dass für die Einführungsphase eines GRIS, entwe­der eine volle Ingenieursstelle in der Grünverwaltung vorhanden sein sollte, ein erfahrenes Pla­nungsbüro oder ein Softwareanbieter hinzugezogen werden sollte (2011, S. 69). Die im Rahmen der Arbeit interviewten Grünverwaltungen haben sich dafür entschieden, mit dem Dienstleister und Softwareanbieter d.b.g. zusammenzuarbeiten und verfügen zu einem Großteil bereits über eine komplexe digitale Infrastruktur (vgl. Kapitel 7.2.3). Eine umfassende Nutzung der zur Verfü­gung stehenden IT ermöglicht es den Verwaltungen, ihre betrieblichen Prozesse transparenter zu steuern.

Die Verwaltungen beschäftigt dabei vor allem die Betriebsdatenerfassung des operativen Berei­ches. Dafür müssen zunächst Leistungen (wie Heckenschnitt, Unkrautjäten etc.) für die mobile Erfassung definiert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass der Umfang dieses Kataloges nicht zu groß ist, um zum einen das Pflegepersonal nicht zu überfordern. Zum anderen macht es nur Sinn, jene Daten zu erfassen, die am Ende auch wirklich für eine Auswertung benötigt werden. Mit mo­bilen Geräten erfassen zumeist die Vorarbeiter die tägliche Arbeit der Pflegekolonnen. Dabei wer­den die Dauer, die Art und der Ort der erbrachten Leistungen aufgezeichnet. Diesbezüglich beur­teilten die Befragten die Erfassung via Smartphones als besonders nutzerfreundlich.

Die erfassten Daten laufen dann zumeist bei einem Mitarbeiter der Verwaltung zusammen. Die Daten werden auf Stimmigkeit kontrolliert und können dann weiter verwendet werden. Dabei stellte sich durch die Befragungen der Fachleute heraus, dass die Nutzung der Betriebsdaten sehr vielfältig sein kann. Ziel der Betriebsdatenerfassung ist dabei stets die Effizienzsteigerung der Ar­beitsprozesse. Verschiedene Kennzahlen können Aufschluss darüber geben, an welchen Stellen des operativen Bereiches noch Verbesserungen möglich sind.

Einige der Befragten vergleichen sich zwar mit anderen Grünverwaltungen im Rahmen von Ex­pertenrunden, wie sie etwa über die KGSt organisiert werden. Dennoch war eine wichtige Er­kenntnis der Interviews, dass Kennzahlenvergleiche für die Grünverwaltungen bisher noch nicht viel Sinn ergeben. Dies liegt zum einen an den unterschiedlichen geografischen Bedingungen (Klima, Topgraphie), auf welche die Verwaltungen zu reagieren haben. Vor allem ist es aber des­halb schwierig, weil die Verwaltungen ihre Betriebsdaten auf sehr unterschiedliche Art und Weise erfassen (vgl. Kapitel 7.2.7). Hätten alle Grünverwaltungen die gleichen Qualitätsstandards für ihre Flächen definiert und würden alle die gleichen Leistungen digital erfassen, so wäre ein Ver­gleich sicher möglich. Diese Voraussetzungen sind bisher jedoch nicht gegeben.

Ein Grünflächeninformationssystem schafft laut DITTMAR „Transparenz von der Arbeitsgruppe bis zur Betriebsleitung und ermöglicht es, ein zunächst abstrakt erscheinendes Ziel, wie das Erreichen eines positiven Betriebsergebnisses, allen Beteiligten verständlich darzulegen." ( 2013). Dies wurde auch von einigen der befragten Verwaltungen erkannt. Etwa im Rahmen von regelmäßig stattfin­denden „Vorarbeiter-Runden“ kann den Mitarbeitern veranschaulicht werden, was mit den Daten, die sie eingeben müssen am Ende überhaupt passiert. Es können einzelne Kennzahlen und Fall­beispiele vorgestellt und gemeinsam diskutiert werden. Diese Maßnahme führt also auch dazu, dass die Mitarbeiter sich stärker in die Prozesse eingebunden fühlen. Allein deshalb sollten Grün­verwaltungen regelmäßig solche Treffen arrangieren.

Genauso sinnvoll ist aber auch die Verwendung der Daten als Beweisgrundlage für Diskussionen mit politischen Entscheidungsträgern. Es ist extrem wichtig, wenn beide Seiten, Verwaltung und Politik, von den „gleichen Aufgaben und Zahlen“ reden (DITTMAR, 2013) . „So können gemeinsam Lösungen - auch in konflikthaltigen Situationen, erarbeitet werden. Beispielsweise wenn sich kont­rär gegenüberstehende Zielsetzungen, wie gärtnerische Pflegequalität und die Notwendigkeit zur Kostenreduzierung, übereingebracht werden müssen“ (DITTMAR, 2013) . Auch mit diesem Punkt stimmten die Aussagen der Befragten überein.

Weiterhin ist es sinnvoll, das GRIS einer Grünverwaltung auch für andere Behörden zugänglich zu machen. Eine Verknüpfung des GRIS mit dem übergeordneten Geoinformationssystem ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn die gesamte Kommunalverwaltung ebenso über eine gut funktionierende Geodateninfrastruktur verfügt.

8.3 Entwicklung einer Pflegekonzeption für den gesamtstädtischen Grünflächenbestand

Eine weitere Grundlage für eine effiziente und effektive Grünflächenpflege ist die Entwicklung ei­ner Pflegekonzeption für den gesamtstädtischen Grünflächenbestand. Alle Grünflächen müssen dafür, mithilfe des GRIS, genau analysiert werden. Nur so können später die Ziele für deren Ent­wicklung festgelegt werden. Dazu gehören zum einen die Definition von Qualitätsstandards und die entsprechenden Betreuungsintensitäten. Die meisten der befragten Verwaltungen haben zwar bereits Pflegeklassen oder Pflegeziele für ihr Stadtgrün bestimmt. Es fehlen jedoch umfassende Konzeptionen, die alle wichtigen Aspekte beinhalten (vgl. Kapitel 6.1). Vor allem die von STEIDLE- SCHWAHN beschriebenen Formalziele für die Grünflächenpflege wurden von keinem der Befrag­ten erwähnt, was darauf schließen lässt, dass eine ganzheitliche Betrachtungsweise der Grünflä­chenpflege, etwa im Rahmen eines Leitbildes, in den befragten Verwaltungen bisher zu kurz kommt.

Auch konkrete Pflegeprogramme, wie sie nach STEIDLE-SCHWAHN beschrieben wurden (vgl. Ka­pitel 6.2), um die Erhaltung der Standards gewährleisten zu können, wurden von keiner der Ver­waltungen erwähnt. Die definierten Pflegeklassen und Pflegeziele und die dazu beschriebenen Be­treuungsintensitäten können zudem in manchen Städten entweder nicht umgesetzt werden oder ab der Stufe 3 oft nicht einmal eine Erhaltungspflege gewährleisten. Es kann angenommen wer­den, dass diese problematischen Zustände entstanden sind, weil die Standards nicht bindend für die Politik sind und daher eine zu große Differenz zwischen der Erwartungshaltung der Politik und den Möglichkeiten der Verwaltung besteht.

Besonders wichtig ist es daher, alle Ziele, Qualitätsstandards sowie Betreuungsintensitäten mit den politischen Entscheidungsträgern abzustimmen. Auch die daraus resultierenden Budgets für die Unterhaltung der Grünflächen müssen im Rahmen einer solchen Konzeption gemeinsam mit der Politik festgelegt werden. Nur so können die Amtsleiter auf bindende Vereinbarungen zurück­greifen und eine langfristige Mittelsicherung für die Grünflächenpflege erzielen.

Bei größeren und komplexen Anlagen, die, beispielsweise aufgrund ihrer Funktionsvielfalt, einen herausragenden Wert für die Bevölkerung besitzen, kann es sinnvoll sein, separate Parkpflege­werke zu entwickeln. Auch einer der Befragten bemerkte, dass separate Pflegewerke für einzelne Anlagen ein wichtiges Ziel seien könnten. Allerdings wurde in keiner der Städte ein solcher Auf­wand betrieben. Es muss dazu gesagt werden, dass die Entwicklung von Pflegeprogrammen für mehrere oder einzelne städtische Grünflächen einen großen Aufwand bedeutet. Aufgrund der knappen personellen Ressourcen in den Verwaltungen kann dies der Grund für das Fehlen solcher Konzepte sein.

Ein weiterer Punkt bezüglich der Entwicklung von Pflegestandards ist die Berücksichtigung der aktuellen FLL-Empfehlungen. Die meisten der befragten Verwaltungen halten solche bundesweit geltenden Grundlagen für sinnvoll. Zum einen können die Service-Level des FLL-Objektartenka- taloges für Freianlagen (OK FREI) als Grundlage für die Bestimmung der eigenen Pflegeklassen hilfreich sein und zum anderen dienen sie auch als Argumentationsgrundlage in politischen Dis­kussionen, wenn es darum geht, Pflegeklassen festzulegen oder Standards zu senken.

Zuletzt ist der Teilprozess der Grünflächenpflege immer auch eng verknüpft mit dem Prozess der Planung zum Neubau oder zur Sanierung von Grünflächen. Eine Dynamische Pflegeplanung (vgl. Kapitel 6.2.1) ist daher ein weiterer wichtiger Grundsatz für ein effizientes und effektives Grün­flächen-Pflegemanagement und muss auch von den Grünverwaltungen gefordert werden. Eine gute Zusammenarbeit zwischen planender Verwaltungseinheit und jener Einheit, welche die Pflege und Unterhaltung gewährleisten muss, ist dafür sicherlich unabdingbar.

Die Kalkulation der Pflegekosten im Rahmen von Neuplanungen ist bisher zwar nicht in Wettbe­werben und Vergabeverfahren nach VOB und VOF geregelt, die Grünverwaltungen können die Anwendung von Lebenszykluskosten-Analysen jedoch stärker einfordern, etwa als zentrales Kri­terium in Wettbewerben.

8.4 Effektives Outsourcing von Leistungen

Die Frage, ob und wann die Vergabe von Leistungen im kommunalen Grünflächenmanagement Sinn macht, ist ein viel diskutiertes Thema - in der Fachliteratur und in den besuchten Verwal­tungen. Fakt ist, dass das Outsourcing von Pflegeleistungen Vorteile und Nachteile haben kann. Laut der Fachliteratur (vgl. Kapitel 6.3.1) muss die Entscheidung „Insourcing vs. Outsourcing“ da­her gut überlegt sein und auf einer differenzierten Analyse beruhen. Nur so kann Leistungsver­gabe effektiv sein und dazu beitragen, dass das Grünflächen-Pflegemanagement effizienter wird.

Eine Erkenntnis, die aus den Befragungen resultiert, ist jedoch, dass in einigen Städten eine solche Prüfung nicht stattfand oder nicht stattfinden wird. Und politische Entscheidungen ohne eine wirkliche Grundlage getroffen werden. Es kann daher sein, dass die Vergabeanteile in vielen Städ­ten auf politischen Wunsch hin, angehoben werden, ohne dass dies jedoch zu nachhaltigen Ein­sparungen führt.

Es ist zwar ein weit verbreiteter Standpunkt, dass private Unternehmen viele Leistungen effizien­ter ausführen, da sie unter Konkurrenzdruck stehen und möglichst schnell und günstig sein müs­sen. Die Entscheidung zur Leistungsvergabe sollte allerdings nicht ausschließlich aus monetären Gründen getroffen werden. Auch HIEMSTRA berücksichtigt dies in seiner Definition für die Effizi­enz im Rahmen des kommunalen Managements (vgl. Kapitel3.3). Demnach muss eine kommunale Verwaltung bei der Optimierung von Kosten-Nutzen-Verhältnissen auch stets den „nicht­monetäre Nutzen“ im Blick behalten. Im Falle der Grünverwaltungen wäre das die Zufriedenheit der Bürger mit ihren Grünflächen.

Wenn also ein Amtsleiter den Eindruck hat, dass die in Vergabe durchgeführten Leistungen nur zu einem unzureichenden Output führen, ist eines der obersten Ziele des Grünflächenmanage­ments, die Nutzerzufriedenheit, nicht zu erreichen. Insbesondere einer der befragten Experten bemängelt, dass die Qualitätsunterschiede zwischen den in Eigenleistung gepflegten Flächen und denen in Fremdvergabe sehr groß seien. Allerdings kann dies auch nicht weiter verwundern, wenn die Ausschreibungen nicht nach festgelegten Standards erfolgen.

Um dem entgegenzuwirken, könnte der neu entwickelte Bildqualitätskatalog der FLL zukünftig ein wichtiges Werkzeug für die Grünverwaltungen sein. Der nach niederländischem Vorbild ent­wickelte Katalog (vgl. Kapitel 6.1.3) bietet die Möglichkeit, Leistungen mittels vordefinierter Maß­stäbe, die anhand von Bildern auch Laien deutlich gemacht werden können, auszuschreiben. Es bleibt abzuwarten, in welchem Umfang der BK FREI auch von den Grünverwaltungen verwendet wird. Nur wenige der befragten Verwaltungen sagten aus, dass der Katalog für sie eine wichtige Grundlage bieten werde. Allerdings war der Katalog zum Zeitpunkt der Interviews noch nicht ver­öffentlicht. Dass der BK FREI allerdings zielführend sein kann, indem er den Grünverwaltungen als nationaler Standard eine weitere Argumentationsgrundlage bietet, ist anzunehmen.

Geht man nach der Fachliteratur, ist ein Outsourcing im Grünflächen-Pflegemanagement haupt­sächlich in zwei Fällen sinnvoll. Zum einen, wenn die Grünverwaltungen in der Saison Kapazitäts­spitzen abdecken wollen, und zum anderen, wenn selten notwendige Spezialleistungen erbracht werden müssen. Diese Ansichten vertreten auch die befragten Fachverwaltungen. Die Interview­ten nannten in diesem Zusammenhang hauptsächlich Tätigkeiten, für welche ihre eigenen Mitar­beiter entweder nicht genügend ausgebildet sind (wie Baumkletterarbeiten), oder Tätigkeiten, bei denen spezielle Maschinen oder Geräte zum Einsatz kommen müssen, die im eigenen Betrieb nicht vorhanden sind.

Zusätzlich muss bei der Entscheidung „Make or buy?“ berücksichtigt werden, dass auch die Qua­litätskontrolle und Überwachung der Leistungen in Fremdvergabe einen hohen Aufwand dar­stellt. Dies wird von einem der Befragten besonders betont.

I6: „Was ich auch sagen muss, was ein sehr hoher Zeitfaktor ist, ist die Kontrolle der Leistungen durch private Leute - das ist unglaublich. Wenn wir jetzt alles ausschrei­ben würden - wir könnten hier allein zwei Mitarbeiter einstellen, die nichts anderes machen würden, als Leistungskontrolle.“

Dieser Aufwand kostet Zeit und folglich Geld. Dieser Faktor muss den Entscheidungsträgern, wie Kämmerern und Politikern, demnach vor Augen geführt werden.

Weiterhin muss daran gedacht werden, dass es neben der Beauftragung von Firmen des Garten- und Landschaftsbaus auch noch andere Handlungsträger gibt, die mit bestimmen Aufgaben in der Grünflächenpflege betraut werden können (vgl. Kapitel 6.3.1). In einigen der besuchten Städte arbeiten beispielsweise soziale Einrichtungen im Auftrag der Grünverwaltungen, die z. B. die Langgrasmahd oder die Reinigung der Grünflächen vollständig übernehmen. Diese Verwaltungen beurteilen diese Maßnahmen ausschließlich als hilfreich und sinnvoll und das nicht nur, weil diese Handlungsträger der Verwaltung weniger kosten.

8.5 Anpassung des Bestandes zur Pflegevereinfachung

Ein weiteres komplexes Strategie-Cluster umfasst Maßnahmen, welche dazu beitragen, die tat­sächliche Pflege zu vereinfachen bzw. zu extensivieren. Auch hier soll ein optimaleres Kosten­Nutzen-Verhältnis erzielt werden. Vorbild dafür kann unter anderem das Parkpflegekonzept des Zollverein Parks sein (vgl. Kapitel 6.2.1). In diesem wird der Eindruck eines gepflegten Parks er­reicht, obwohl nur fünf Prozent der großflächigen Anlage wirklich intensiv gepflegt werden. Diese fünf Prozent setzen sich jedoch aus den repräsentativsten Orten des Parks zusammen. Auf die kommunalen Grünflächen übertragen, bedeutet dies, dass sich die Intensivpflege auf die am stärksten frequentierten Grünflächen der Stadt konzentrieren muss. Auch hier kann wieder auf die Aussage des Frankfurter Amtsleiters verwiesen werden, dass Blüheffekte vor allem gezielt an markanten Stellen eingesetzt werden, um als Aushängeschild der Stadt fungieren zu können.

In allen grünen Bereichen der Stadt, die weniger öffentlichkeitswirksam sind, ist demzufolge eine extensive Erhaltungspflege ausreichend. Eine extensivierte Grünflächenpflege muss aber nicht gänzlich bedeuten, dass Blüheffekte in einer Stadt zur Ausnahme werden. Durch moderne Züch­tung und Vegetationstechniken können Staudenmischpflanzungen verwendet werden, die bei ge­ringeren Kosten (etwa im Verhältnis zu Intensivstauden) einen vergleichbar hohen Nutzen brin­gen können. Extensivstauden im Straßenbegleitgrün werden im Moment nur in zwei der besuch­ten Städte genutzt. Grund dafür kann sein, dass die entsprechenden Grünverwaltungen auch als einzige fachlich geeignete Mitarbeiter besitzen, die die Staudenpflanzungen planen und pflegen können. Auch wenn die Stauden nur extensiv gepflegt werden müssen, ist laut den Befragten doch Fachpersonal dafür notwendig. Allerdings kann eingeräumt werden, dass manch ein Gärtner mit anderem Ausbildungshintergrund sicher auch über Seminare und Fortbildungen dazu befähigt werden könnte, Stauden fachgerecht zu pflegen und sogar zu planen.

Auch sind in zwei Städten Ansaaten dokumentiert worden, die im Verkehrsgrün und am Straßen­rand eingesetzt wurden. Besonders für stark belastete Standorte, wie Verkehrsinseln, stellt die Verwendung von Extensivstauden und Ansaaten eine effektive Art der Bepflanzung dar. Dies hat etwa der Bund Deutscher Staudengärtner (BdS) schon lange erkannt und liefert umfangreiche In­formationen, z. B. zu der Auswahl salztoleranter und trockenheitsverträglicher Stauden am Stra­ßenrand (BDS, 2016). Auch das aktuell erschienene Buch „Pflegereduzierte Grünflächen“ von EP- PEL-HOTZ et al. (2016) bietet wichtige Informationen für Grünverwaltungen, die ihre Städte mit effizienten Methoden zum Blühen bringen wollen.

Eine weitere Maßnahme zur Pflegevereinfachung ist die Entwicklung und Umsetzung einer natur­nahen Mahdstrategie, wie sie in einzelnen Fachquellen (vgl. Kapitel 6.7.1) bereits beschrieben wird. Auch eine der befragten Verwaltungen hat eine solche Strategie bereits für sich umgesetzt. Dabei werden ausgewählte Flächen, außerhalb des Stadtzentrums, nur ein- bis zweimal im Jahr gemäht. Jedoch werden Randstreifen an den Wegen stets kurz gehalten. Sowohl ästhetisch, als auch funktionell überzeugt diese Variante der Extensivmahd, da so die Grünflächen dennoch ei­nen gepflegten Eindruck machen und zugleich einen gesteigerten ökologischen Wert besitzen. Eine solch extensive Rasenpflege ist sicher nicht an jedem Ort sinnvoll. So wird von einigen der Verwaltungen argumentiert, dass solche Langgrasflächen auch zu stärkerer Vermüllung neigen. Daher muss für jede Fläche individuell entschieden werden, welche Herangehensweise am sinn­vollsten ist.

Weiterhin wurde in der Befragung deutlich, dass auch die Umgestaltung von Kleinstflächen im Verkehrsgrün Einsparungen bringen kann. Da die Kosten für deren Pflege, beispielsweise durch die aufwändige Absperrung von Straßenabschnitten, nicht im Verhältnis zu ihrem Nutzen stehen. Ob allerdings eine Verwendung von Kunstrasen im Interesse von Grünverwaltungen und Bürgern ist, muss hinterfragt werden.

Egal welche Maßnahmen zur Pflegevereinfachung ergriffen werden und in welchem Ausmaß die Pflegestandards noch herabgesenkt werden sollen, es muss eine klare Grenze geben. Nur wenn die Erhaltungspflege gewährleistet werden kann, ist eine extensive Pflege für eine Kommune nachhaltig ökonomisch sinnvoll. Daher müssen Entscheidungen zur Pflegevereinfachung und die Auswahl der zurückzustufenden Flächen stets, ebenso wie bei der Anfertigung einer Pflegekon­zeption, gemeinsam mit der Politik und auf fundierten Zahlen und Fakten beruhend diskutiert und festgelegt werden.

8.6 Moderne Öffentlichkeitsarbeit

Transparenz sowie eine gute interne und öffentliche Kommunikation sind weitere Grundpfeiler für eine leistungsstarke Verwaltung. Diese können durch eine zeitgemäße Öffentlichkeitsarbeit und die Nutzung moderner Marketinginstrumente und Medien, wie sie in Kapitel 6.8 erläutert wurden, deutlich gefördert werden. Durch Recherchen im Internet und die Aussagen der Fach­leute in den Interviews kann festgehalten werden, dass nur wenige deutsche Grünverwaltungen eine ausreichende Öffentlichkeitsarbeit betreiben. In einigen der Verwaltungen wird dies durch die fehlenden zeitlichen bzw. personellen Ressourcen begründet.

Es ist den befragten Fachleuten dennoch bewusst, dass eine aktive Beziehung zu den Bürgern ge­pflegt werden muss. Dabei stellte sich heraus, dass dies in den kleineren Städten besser und ein- facher funktioniert als in den größeren Kommunen. Weil in Städten mit geringeren Einwohner­zahlen vor allem die gärtnerischen Mitarbeiter den Bürgern zumeist persönlich bekannt sind, ge­langen Kritik und auch Wünsche der Grünflächennutzer auf direktem Wege zu den Verwaltungen. Folglich müssen sich größere und wachsende Städte umso mehr darum bemühen, den direkten Kontakt zu ihren Bürgern herzustellen und aufrechtzuerhalten. Eine besonders einfache Variante, die auch für Laien anwendbar ist, ist die Nutzung von Social-Media-Plattformen, wie es bereits seit Längerem von verschiedenen öffentlichen Institutionen (wie der Polizei, den Verkehrsbe­triebe, etc.) praktiziert wird. Nur eine der befragten Grünverwaltungen berichtete, neben der re­gionalen Zeitung auch über Facebook aktuelle Meldungen an die Bürger herauszugeben.

Als eine größere Herausforderung für die Grünverwaltungen stellte sich die Vermüllung von Grünanlagen heraus, die aufgrund fehlender Eigenverantwortung der Bürgerschaft in einigen Städten zu verzeichnen ist. Dass die Nutzerinnen und Nutzer von Grünflächen ihren Müll eigen­händig und ordnungsgemäß entsorgen, ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Da die Realität jedoch anders aussieht, ist es im eigenen Interesse der Verwaltungen, mithilfe der Öffentlichkeits­arbeit die Bürger dafür zu sensibilisieren.

Im Unterschied dazu gibt es auch zahlreiche Bürger in den besuchten Städten, die sich im Rahmen von Patenschaften sowie Bürgervereinen und -initiativen für ihre Grünflächen einsetzen und die Verwaltungen vor allem darin unterstützen, die Vielfältigkeit und damit die Qualität des Stadt­grüns zu erhöhen. Mithilfe von Marketinginstrumenten sollte ein solches Engagement daher ge­fördert werden. Als ein Beispiel sind im Anhang 10 die Flyer zweier Grünverwaltungen abgebildet, die für Grünpatenschaften in ihrer Stadt werben. Auch betonten die Verwaltungen mehrfach, dass ein solches Engagement von Bürgern aktiv wertgeschätzt werden müsse. Dies kann allein schon durch kleinere Gesten, wie Danksagungen oder Werbegeschenke, erfolgen. Das Grünflächenamt Frankfurt am Main hat weiterhin im Jahr 2013 ein Informationsblatt mit dem Titel „Kastanien schützen - Motten stoppen - Laub sammeln“ herausgegeben (siehe Anhang 11). In keiner der be­fragten Verwaltungen wurde etwas Derartiges gegen die Kastanienminiermotte unternommen. Inwiefern ein solcher Aufruf zur effektiven Bekämpfung der Motte beitragen kann, ist daher un­gewiss.

Zu einer tatsächlichen ökonomischen Entlastung der kommunalen Grünverwaltungen könnte die Verpachtung von Grünflächen an ortsansässige Unternehmen beitragen. Die Beispiele in Wesel und Coburg (vgl. Kapitel 7.2.9) haben diesbezüglich unterschiedliche Möglichkeiten verdeutlicht. Der gegenseitige Nutzen solcher Vereinbarungen sollte jedoch noch mehr an städtische Unterneh­men herangetragen werden, da diese zumindest in den besichtigten Städten, noch selten sind. Dies ist also ebenfalls eine Idee, die es zu vermarkten gilt.

Die Grünflächenverwaltungen müssen sich weiterhin auch ihrer Dienstleister-Rolle bewusster werden. Dass sich ausgelagerte Grünfachverwaltungen in ihrer Stellung als Eigenbetrieb eher als Dienstleister für die Stadt und den Bürger verstehen, konnte auch in den Befragungen festgestellt werden. Auf Grund der geringen Stichprobengröße kann dies aber nicht generalisiert werden. Für alle Grünverwaltungen kann es in jedem Fall imagefördernd und zielführend sein, Leistungen für die Bürger, wie z. B. Gartenworkshops (vgl. Kapitel 4.1.1), anzubieten.

Als ein wichtiges Element des Qualitätsmanagements von Grünverwaltungen ist die Analyse der Nutzerzufriedenheit (vgl. Kapitel 6.4.1). Daher sollten die kommunalen Grünverwaltungen darauf bedacht sein, regelmäßige Bürgerbefragungen durchzuführen, um herauszufinden, ob die Bürger mit den Leistungen der Verwaltungen zufrieden sind und welche Anforderungen sie an die Grün­flächen ihrer Stadt stellen. Zudem kann mit diesem Werkzeug herausgefunden werden, welche Funktionen sich die Bürger einer Stadt überhaupt leisten wollen. Auch für HIEMSTRA ist dies eine wichtige Voraussetzung für die Effizienz kommunalen Handelns. Eine Verwaltung sollte sich dem­nach auf jene Kernaufgaben konzentrieren, für welche die Bürger ihre Steuern zahlen (2008).

„Die Kernfrage ist, welche Funktionen wollen und können sich die Bürger einer Stadt leisten. Durch die Darstellung von Kosten-Nutzen-Relationen tritt das Grünflächen­amt in eine aktive Beziehung zu seinen Kunden, stellt eine Marketingbeziehung her und sichert so die langfristige Finanzierung der Maßnahmen. “ (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 91).

Leitfaden für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement

Persönliches Engagement der Leitung

- Veränderungsprozesse aktiv steuern
- direkter Dialog mit politischen Entscheidungsträgern und aktives Einfordern eines ange­messenen Budgets für die fach- und sachgerechte Aufgabenerfüllung
- Aufbau einer „grünen Lobby“, Vermittlung von Grün als Leistungsträger
- Förderung der Mitarbeitermotivation
- Zusammenarbeit mit anderen Behörden
- Austausch mit anderen Verwaltungen

Optimierung der digitalen Kompetenz

- Einrichtung einer umfassenden digitalen Infrastruktur mit allen notwendigen Instru­menten
- Verknüpfung des Grünflächeninformationssystems (GRIS) mit übergeordnetem kommu­nalen Geoinformationssystem
- Betriebsdatenerfassung und deren sinnvolle Nutzung

Entwicklung einer Pflegekonzeption für den gesamtstädtischen Grünflächenbestand

- Analyse des Bestandes
- Festlegung von Budgets
- Definition von Qualitätsstandards (Orientierung an den Empfehlungen der Forschungs­gesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau - FLL)
- Entwicklung von Pflegeprogrammen, welche die Erhaltung der Standards gewährleisten
- falls sinnvoll, Entwicklung separater Parkpflegewerke

Effektives Outsourcing von Leistungen

- Entscheidung für Vergabe beruht auf gründlicher Analyse
- Zur Abdeckung von Kapazitätsspitzen
- Zur Durchführung selten notwendiger Spezialtätigkeiten
- Einsatz verschiedener Handlungsträger zur Leistungserbringung
- Ausschreibung nach definierten Standards der Pflegekonzeption
- Nutzung der FLL-Kataloge

Anpassung des Bestandes zur Pflegevereinfachung

- Optimierung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses
- Intensivpflege konzentriert sich auf am stärksten frequentierte Grünflächen der Stadt
- Entwicklung und Umsetzung einer naturnahen Mahdstrategie
- Einsatz von angepassten Staudenmischpflanzungen und Ansaaten
- Umgestaltung insbesondere von Kleinstflächen
- Berücksichtigung von Lebenszykluskosten
- Senkung der Pflegestandards muss die Politik entscheiden
- Zurückstufung der Standards nur sinnvoll, wenn die Erhaltungspflege gewährleistet bleibt Moderne Öffentlichkeitsarbeit
- Nutzung moderner Marketinginstrumente und Medien
- Pflege einer aktive Beziehung zu Bürgern
- Förderung und Wertschätzung des Engagements von Bürgern und ortsansässigen Unter­nehmen
- Entwicklung und Vermittlung einer Dienstleistungskompetenz
- Regelmäßige Bürgerbefragungen

9 Zusammenfassung und Ausblick

Öffentliche Grünflächen besitzen einen unschätzbaren Wert für die Gesellschaft und erfüllen zahl­reiche Funktionen im urbanen Raum. Zugleich ist die unzureichende Pflege städtischen Grüns schon lange ein viel diskutiertes Problem in der grünen Branche. Mit dem Grünbuch Stadtgrün des Bundesumweltministeriums wurde diesem Thema erstmals auf bundespolitischer Ebene Ge­wicht verliehen.

Die Vernachlässigung der öffentlichen Grünflächen liegt vor allem an den schwierigen Haushalts­situationen der Kommunen, die als Eigentümer der Flächen dazu verpflichtet sind, diese zu unter­halten. Die kommunalen Grünfachverwaltungen stehen also vor der schwierigen Aufgabe, den Wert und die Funktionen ihrer Grünflächen zu erhalten, obwohl sie dafür immer weniger Mittel zur Verfügung gestellt bekommen. Das Ziel dieser Arbeit war es deshalb, im Rahmen des kommu­nalen Grünflächenmanagements, Strategien für einen effizienteren Ressourceneinsatz zu ermit­teln.

Eine wichtige Grundlage für heutige Kommunalverwaltungen sind die Theorien der Management­lehre, die spätestens mit der Verwaltungsreform im Rahmen des neuen Steuerungsmodells der KGSt, in die Behörden Einzug gehalten haben sollten. Dabei gelten die Managementziele „Effizi­enz“ und „Effektivität“ heute für Kommunen ebenso, wie für Unternehmen - mit einem elementa­ren Unterschied. Kommunale Verwaltungen müssen bei der Optimierung von Kosten-Nutzen-Ver­hältnissen auch stets den nicht-monetären Nutzen, also die Wohlfahrtswirkung berücksichtigen. Dies gilt also auch für das kommunale Grünflächenmanagement, welches als dynamischer Pro­zess, komplexe Anforderungen an die zuständigen Fachverwaltungen stellt.

Eine weitere Folge der Verwaltungsreformen sind die unterschiedlichen Organisationsstrukturen von Grünfachverwaltungen. Die klassische Form des Grünflächenamtes, die alle kommunalen Ge­währleistungsaufgaben selbstständig ausführt, ist längst nicht mehr die einzige. Auch öffentlich­rechtliche Organisationsformen, wie Eigenbetriebe oder Anstalten des öffentlichen Rechts sind in vielen deutschen Städten verantwortlich für das Management der Grünflächen. Die Veränderung der klassischen Verwaltungsstrukturen kann dabei sowohl Vor- als auch Nachteile mit sich brin­gen. Beispielsweise kann eine fehlerhafte oder unzureichende Umstrukturierung letzten Endes die Qualität der öffentlichen Grünflächen negativ beeinflussen.

Neben Budget- und Personalkürzungen sowie ungenügenden Organisationsstrukturen ist auch die fehlende digitale Infrastruktur in den Verwaltungen ein Faktor, der die Qualität des kommu­nalen Grüns beeinträchtigt. Einflüsse globalen Ursprungs, wie invasive Schaderreger und pflanz­liche Neophyten stellen große Herausforderungen für die Grünverwaltungen dar. Im Rahmen ei­nes effizienten und effektiven Grünflächen-Pflegemanagements können solche Herausforderun­gen jedoch bewältigt werden.

Das Management der Pflege öffentlicher Grünflächen ist ein sehr komplexer Prozess des kommu­nalen Grünflächenmanagements und umfasst von der Planung über die Umsetzung bis zur Siche­rung der Grünpflege zahlreiche Teilprozesse. Das Ziel dieses Managements ist die Erhaltung der spezifischen Funktionen und Nutzungsmöglichkeiten der Grünflächen. Organisatorische Maßnah­men, wie das Qualitätsmanagement, sind dabei zentrale Bestandteile des Prozesses und sollen er­reichen, dass der Funktionserhalt der Flächen, möglichst kostenoptimiert gewährleistet werden kann. Der „Funktionserhalt“ impliziert dabei den Werterhalt der Flächen und die Zufriedenheit der Nutzerinnen und Nutzer. Folglich muss ein mustergültiges Grünflächen-Pflegemanagement zahlreiche Strategien für einen effizienteren Einsatz der kommunalen Ressourcen beinhalten.

Ob das Grünflächen-Pflegemanagement in der Praxis genauso umgesetzt wird, wie es die Theorie vorgibt, sollte im Rahmen dieser Arbeit untersucht werden. Von Juli bis August 2016 wurden da­für 13 Fachleute von insgesamt neun kommunalen Grünverwaltungen aus 5 verschiedenen Bun­desländern vor Ort interviewt. Ein Ergebnis war, dass den befragten Verwaltungen bereits viele der zuvor erläuterten Managementansätze bekannt sind und diese zum Teil auch angewendet werden. Auch konnten vereinzelt neue Strategien dokumentiert werden. Gerade bei Themen, wie der unzureichenden Umsetzung von festgelegten Pflegestandards, wurde wiederum deutlich, dass es nicht ausreicht, dass die Verwaltung nur Ziele für sich selbst definiert; sondern dass der Funktionserhalt der öffentlichen Grünflächen maßgeblich davon abhängt, dass die Führungs­kräfte die Zusicherung der Budgets, entsprechend der definierten Standards, bei den politischen Entscheidungsträgern aktiv einfordern.

Dieser Aspekt ist daher ein zentraler Punkt in dem Leitfaden für ein effizientes und effektives Grünflächen-Pflegemanagement. Der Leitfaden bietet einen Überblick über mögliche Lösungsan­sätze und kann die Führungskräfte der Fachverwaltungen möglicherwiese dazu animieren, sich noch stärker als bisher mit den einzelnen Pflegestrategien auseinanderzusetzen.

Aufgrund der Komplexität der Untersuchungsergebnisse war es jedoch nicht möglich, alle im Rah­men der Arbeit ermittelten Strategien als Handlungsempfehlungen zu formulieren. Auch konnten manche Aspekte aus den Ergebnissen der Befragung, aufgrund der zeitlichen Begrenzung dieser Masterarbeit, nicht zur Genüge beleuchtet werden. Daher muss an dieser Stelle betont werden, dass die vorliegende Untersuchung ebenso als eine umfassende Grundlage für weiterführende Forschungsarbeiten verwendet werden kann.

Es wäre beispielsweise notwendig zu ermitteln, wie das tatsächliche Kosten-Nutzen-Verhältnis bei der Betreibung eigener kommunaler Kompostanlagen aussieht. Auch wäre eine Analyse der Lebenszykluskosten von Extensivstauden im Straßenbegleitgrün und deren Vergleich mit ande­ren Gestaltungsmöglichkeiten für die spezifischen Städte sinnvoll. Vor allem da die städtischen Verwaltungen selbst kaum Kapazitäten für solche Berechnungen haben, ist die Untersuchung die­ser Aspekte im Rahmen von studentischen Abschlussarbeiten anzuraten.

Insgesamt ist der Forschungsbedarf auf dem Gebiet des kommunalen Grünflächenmanagements größer denn je, wenn man bedenkt, dass in einigen Städten bereits darüber diskutiert wird, die wertvolle Vegetation durch Kunstrasen zu ersetzen.

Dies kann genauso wenig das Ziel der Grünverwaltungen sein - kennen sie doch den wahren ge­sellschaftlichen Wert des Stadtgrüns. Daher müssen die betroffenen Führungskräfte „die oft kurz­sichtigen Politiker über diese Zusammenhänge aufklären. Sie haben die Verpflichtung, sich im Inte­resse der Allgemeinheit [...] durchzusetzen" (SCHELBERT, 1997) .

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Abbildung 37: Kunstrasen als Zukunft des Stadtgrüns? (MELOS GMBH, 2016)

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Anhang 1 - Funktionen öffentlicher Grünflächen

Funktionen öffentlicher Grünflächen (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 82)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 2 - Zuordnung der Aufgaben zu den Leistungsbereichen

Zuordnung der Aufgaben des Aufgabengliederungsplanes der KGSt zu den Leistungsbereichen eines Grünflächenamtes (aus STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 45)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 3 - Merkmale der Leistungsbereiche

Merkmale der Leistungsbereiche eines Grünflächenamtes (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 49)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 4 - Organisationseinheiten

Organisationseinheiten kommunaler Verwaltungen (verändert nach LIPPERT, 2007, S. 29)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 5 - Musterpflegeplan

Musterpflegeplan für Gehölzpflanzungen. F = Fertigstellungspflege, E = Entwicklungspflege, U = Unterhaltungspflege, S = Sanierung (verändert nach STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 86)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 6 - Leitfaden zur Durchführung der Interviews

I. Vergabe/Eigenregie
II. Spartenverantwortlichkeit vs. Revierverantwortlichkeit
III. Erfassung von Flächendaten (Kataster)

a. Art (GRIS-Software, insgesamt oder spezialisiert)
b. Verwendung

IV. Einteilung der Grünflächen in Pflegekategorien bzw. -stufen

a. Anteil der einzelnen Kategorien
b. Kontrolle
c. Formulierung von Qualitätskriterien
d. Stärken und Schwächen

V. Reinigung der Grünflächen (Unrat und Laub)
VI. Strategien für spezielle Pflegeprozesse (Rasen und Stauden)
VII. Umgang mit invasiven Schaderregern und Neophyten
VIII. Methoden zur Effizienzbewertung
IX. Weiterbildungen und deren Wirksamkeit
X. Fachlicher Austausch und Zusammenarbeit mit der Forschung
XI. Einbindung der Bürger/örtlicher Unternehmen

Anhang 7 - Übersicht der besuchten Städte und den befragten Fachverwaltungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 8 - Pflegeklassen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 9 - Pflegeklassen und Betreuungsintensitäten Verwaltung 9

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 10 - Werbeflyer Grünpatenschaften

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anhang 11 - Flyer Laubsammelaktion

Aufruf zur Laubsammelaktion zur Bekämpfung der Kastanienminiermotte. Ausschnitt eines Flyers des Grünflächen­amtes Frankfurt am Main (GRÜNFLÄCHENAMT FRANKFURT AM MAIN, 2016)

Danksagung

An dieser Stelle möchte ich allen danken, die mir bei der Anfertigung dieser Arbeit unter­stützend zur Seite gestanden haben.

Herrn Prof. Dr. Balder und Herrn Semmler danke ich für die Betreuung der Arbeit für alle Anregungen und Hinweise sowie dafür, dass sie jederzeit für die Beantwortung meiner Fra­gen zur Verfügung standen.

Ebenfalls möchte ich mich bei all meinen Interviewpartnern für die ausnahmslos angeneh­men und interessanten Gespräche bedanken. Diese haben maßgeblich dazu beigetragen, dass meine Masterarbeit in dieser Form vorliegt.

Mein besonderer Dank gilt meinen Eltern, die mir mein Studium ermöglicht und mich stets in all meinen Entscheidungen unterstützt haben.

[...]

---

¹ Ein Funktionsbereich ist eine Zusammenfassung von gleichartigen Verrichtungen innerhalb eines Betriebes, wie z. B. die Beschaffung, der Vertrieb, das Marketing (SCHNECK, 2003, S. 382).

² Effektivität bezeichnet den Grad der Zielerreichung, das Ergebnisausmaß, welches misst, „ob man das Richtige getan hat“ (ebd., S. 270).

³ Effizienz beschreibt die Vorteilhaftigkeit eines Weges zur Erreichung des Ergebnisses, drückt also aus, „wie man etwas richtig macht“ (ebd.).

⁴ Produkte = Leistungen

⁵ Die drei Elemente einer öffentlichen Aufgabe sind deren Initiierung, Gewährleistung und Vollzug. (STEIDLE-SCHWAHN, 2001a, S. 36)

⁶ Der Begriff „Unterhaltung“ beschreibt alle Maßnahmen, die eine Grünfläche funktionsfähig halten („Main­ tenance“) (HITCHMOUGH, 1994).

⁷ Der Begriff „Pflege“ beschreibt alle tatsächlich durchgeführten praktischen Maßnahmen und die jährlich wiederkehrende Routine-Pflege („Care“) (ebd.).

⁸ Die Gestaltungspflege „umfasst alle Pflegemaßnahmen, die sich aus der Existenz eines Gestaltungselemen­ tes und seinen Entwicklungszielen ergeben“. (STEIDLE-SCHWAHN, 2011, S. 84)

⁹ Die Nutzungspflege beinhaltet alle Maßnahmen, die „durch die Nutzung der Anlage und das Benehmen der Nutzerinnen und Nutzer bedingt“ sind, wie z. B. Reinigung und Reparaturen (ebd., S. 85)

¹⁰ Zahlreiche städtische Grünflächen können bezüglich ihrer Pflegeziele zu Gruppen zusammengefasst wer­den, wie z. B. Straßenverkehrsgrün und Spielplätze.

¹¹ Gemeinde eines Gemeindeverbandes oder Einheitsgemeinde

Häufig gestellte Fragen zu Grünflächenpflege kommunaler Grünverwaltungen

Was sind öffentliche Grünflächen im Kontext dieser Arbeit?

Öffentliche Grünflächen werden definiert als Vegetationselemente oder Areale, die Vegetation enthalten, sich im urbanen Raum befinden, ganz oder teilweise zugänglich für die Bevölkerung sind, heterogen in Größe, Gestaltung und Ausstattung sein können sowie Eigentum der Gemeinde sind und von ihr verwaltet werden.

Welche ökologische Bedeutung haben öffentliche Grünflächen?

Öffentliche Grünflächen fördern die Biodiversität, bieten Lebensraum für Tiere und Pflanzen, schützen Boden und Grundwasser, regulieren das Stadtklima durch Luftaustausch und Kühlung, und speichern CO2.

Welche gesundheitliche Bedeutung haben öffentliche Grünflächen?

Öffentliche Grünflächen verbessern die Luftqualität, fördern körperliche Aktivität und Erholung, reduzieren Stress und steigern das Wohlbefinden der Stadtbewohner.

Welche soziale Bedeutung haben öffentliche Grünflächen?

Öffentliche Grünflächen bieten Möglichkeiten zur Interaktion, fördern gemeinsame Aktivitäten, ermöglichen Naturerfahrungen und tragen zur Umweltbildung bei, insbesondere bei Kindern. Gemeinschaftsgärten fördern Integration und Zusammenleben.

Welche ökonomische Bedeutung haben öffentliche Grünflächen?

Öffentliche Grünflächen steigern die Attraktivität einer Stadt, wirken sich positiv auf den Städtetourismus und die Ansiedlung von Gewerbe aus, beeinflussen Grundstückswerte und fördern die Bauwirtschaft. Sie bieten auch Arbeitsplätze für geringqualifizierte Menschen.

Welche stadtplanerische Bedeutung haben öffentliche Grünflächen?

Öffentliche Grünflächen haben eine stadträumliche und stadtgliedernde Funktion, verbinden bebaute Räume mit Verkehrsräumen und dem Umland, prägen das Stadtbild und bieten Orientierungspunkte.

Was bedeutet kommunales Management im Zusammenhang mit öffentlichen Grünflächen?

Kommunales Management in diesem Kontext bedeutet die zielgerichtete Führung und Leitung der kommunalen Grünverwaltungen, die sich von reiner Verwaltung durch Kreativität und Entscheidungsgewalt unterscheidet. Es umfasst normatives, strategisches und operatives Management.

Welche negativen Einflüsse beeinträchtigen die Qualität öffentlicher Grünflächen?

Budget- und Personalkürzungen, veränderte Verwaltungsstrukturen, fehlende digitale Kompetenz und invasive Arten (Schaderreger und Neophyten) gefährden die Qualität öffentlicher Grünflächen.

Welche Maßnahmen können zur Reduzierung der Pflegekosten in kommunalen Grünflächen ergriffen werden?

Methoden zur Pflegereduzierung umfassen naturnahe Rasenpflege, den Einsatz von Staudenpflanzungen und Ansaaten, sowie die Etablierung einer dynamischen Pflegeplanung.

Welche Rolle spielt die Öffentlichkeitsarbeit im Grünflächenmanagement?

Marketing und Öffentlichkeitsarbeit sind wichtig, um die Akzeptanz in der Bevölkerung zu steigern, Bürgerbeteiligung zu fördern und eine Verbindung zwischen sozialem und politischem Umfeld herzustellen. Dies kann durch Medienarbeit, eigene Publikationen, Nutzung sozialer Medien, Veranstaltungen und Wettbewerbe erreicht werden.

Welche Bedeutung haben Grünflächeninformationssysteme (GRIS)?

GRIS sind speziell für den "Grünen" Bereich entwickelte Geografische Informationssysteme (GIS), die das elektronische Management von Grünflächen und Freiflächen inklusive deren Ausstattung ermöglichen. Sie dienen der Verwaltung, Analyse und Visualisierung von Daten und tragen zur Kostenoptimierung und flexibleren Gestaltung bei.

Welche Rolle spielt die Bürgerbeteiligung beim Grünflächenmanagement?

Durch Konzepte der Bürgermitwirkung und Patenschaften können Kommunen entlastet werden, das Verantwortungsbewusstsein der Bürger gestärkt werden und Vandalismus gemindert werden.

• College: University of Applied Sciences - Beuth
• Grade: 1,80
• Author: Marilyn Schulz (Author)
• Publication Year: 2016
• Pages: 141
• Catalog Number: V945328
• ISBN (eBook): 9783346280718
• ISBN (Book): 9783346280725
• Language: German
• Tags: Grünpflege, Grünflächenmanagement, Freiraummanagement, Urbanes Grün