Die Bedeutung kommunaler Beteiligungen rückte in den Jahren 2006 und 2007 zweimal in den Mittelpunkt der bundesweiten medialen Berichterstattung. Im Jahr 2006 veräußerte die Landeshauptstadt Dresden die Dresdner Wohnungsbaugesellschaft. Im Jahr darauf verkaufte die Landeshauptstadt Düsseldorf sowohl ihre Mehrheitsanteile an den Stadtwerken, als auch ein umfangreiches Aktienpaket am Energieversorger RWE. Beide Städte konnten durch die Verkäufe ihre Haushalte sanieren und waren danach schuldenfrei. Dadurch wird deutlich, welch umfangreiche Vermögenswerte kommunale Beteiligungen mittlerweile ausmachen. Ungeachtet der Verkäufe in einzelnen Kommunen nehmen gegenwärtig die kommunalen Privatisierungen in Deutschland zu, weshalb sogar noch von einem Zuwachs der organisatorisch ausgegliederten Vermögenswerte ausgegangen werden kann. Ferner ist eine Reduktion der scharfen Trennung zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Beteiligungen festzustellen. Um diese umfangreichen Vermögenswerte, in Form von Beteiligungen an außerhalb der Verwaltungsorganisation stehenden Institutionen zielführend einsetzen zu können, benötigen öffentliche Verwaltungen ein integriertes Gesamtkonzept. Je größer und differenzierter die Beteiligungen sind, desto wichtiger ist ein entsprechendes Konzept.
In der vorliegenden Arbeit wird ein Beteiligungsmanagementkonzept für den Bezirk Oberby. ausgearbeitet. Die bayerischen Bezirke stehen in einem besonderen Spannungsfeld. Einerseits finanzieren sie sich überwiegend über die so genannte Bezirksumlage, die von den Landkreisen und kreisfreien Städten abgeführt wird. Die Bezirke stehen daher immer unter kritischer kommunalpolitischer Beobachtung bezüglich ihrer Wirtschaftlichkeit und Aufgabenerfüllung. Anderseits wird die Notwendigkeit der Bayerischen Bezirke auch auf landespolitischer Ebene immer wieder kritisch hinterfragt. Zudem besteht für die bayerischen Bezirke die Verpflichtung, ihre gesetzlich zugewiesenen Aufgaben dauerhaft und wirtschaftlich zu erfüllen. Für die bayerischen Bezirke besteht somit die Herausforderung, ihre Vermögenswerte zielgerichtet einzusetzen und daher ihre Beteiligungen wirtschaftlich und aufgabenbezogen zu steuern. Der Bezirk Oberbayern als flächenmäßig größter Bezirk und der Bezirk mit der größten Einwohnerzahl, steht dabei besonders im Blickfeld. Ansätze, zum Aufbau eines Beteiligungsmanagements in einer öffentlichen Verwaltung, werden daher am Beispiel des Bezirks Oberbayern herausgearbeitet.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
1.1. Erläuterung der Problemstellung
1.2. Erläuterung des Begriffs Beteiligung
1.3. Erläuterung des Begriffs Beteiligungsmanagement
1.4. Ziel und Gang der Untersuchung
2. Schwachstellenanalyse der bisherigen Beteiligungssteuerung
2.1. Aufbau und Arbeitsfelder des Bezirks Oberbayern
2.2. Beteiligungen des Bezirks Oberbayern
2.3. Anforderungen an ein Beteiligungsmanagement in einer öffentlichen Ver-waltung
2.4. Schwachstellen des Bezirks Oberbayern
3. Ausgestaltung des Beteiligungsmanagements beim Bezirk Oberbayern
3.1. Controllinginstrumente
3.1.1. Strategisches Controlling
3.1.2. Operatives Controlling
3.1.3. Berichtswesen
3.2. Organisatorischer Aufbau
3.2.1. Aufbauorganisation
3.2.2. Rechtsform
3.2.3. Mandatsbetreuung
4. Resümee
Quellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einleitung
1.1. Erläuterung der Problemstellung
Die Bedeutung kommunaler Beteiligungen rückte in den Jahren 2006 und 2007 zweimal in den Mittelpunkt der bundesweiten medialen Berichterstattung.[1] Im Jahr 2006 veräußerte die Landeshauptstadt Dresden die Dresdner Wohnungsbaugesellschaft. Im Jahr darauf verkaufte die Landeshauptstadt Düsseldorf sowohl ihre Mehrheitsanteile an den Stadtwerken, als auch ein umfangreiches Aktienpaket am Energieversorger RWE. Beide Städte konnten durch die Verkäufe ihre Haushalte sanieren und waren danach schuldenfrei. Dadurch wird deutlich, welch umfangreiche Vermögenswerte kommunale Beteiligungen mittlerweile ausmachen. Ungeachtet der Verkäufe in einzelnen Kommunen nehmen gegenwärtig die kommunalen Privatisierungen in Deutschland zu, weshalb sogar noch von einem Zuwachs der organisatorisch ausgegliederten Vermögenswerte ausgegangen werden kann.[2] Ferner ist eine Reduktion der scharfen Trennung zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Beteiligungen festzustellen. Um diese umfangreichen Vermögenswerte, in Form von Beteiligungen an außerhalb der Verwaltungsorganisation stehenden Institutionen, zielführend einsetzen zu können, benötigen öffentliche Verwaltungen ein integriertes Gesamtkonzept. Je größer und differenzierter die Beteiligungen sind, desto wichtiger ist ein entsprechendes Konzept.[3] Daher stellt sich die Frage wie der Aufbau eines Beteiligungsmanagements in einer öffentlichen Verwaltung ausgestaltet sein kann.
In der vorliegenden Arbeit wird ein Beteiligungsmanagementkonzept für den Bezirk Oberbayern ausgearbeitet. Die bayerischen Bezirke stehen in einem besonderen Spannungsfeld. Einerseits finanzieren sie sich überwiegend über die so genannte Bezirksumlage, die von den Landkreisen und kreisfreien Städten abgeführt wird.[4] Die Bezirke stehen daher immer unter kritischer kommunalpolitischer Beobachtung bezüglich ihrer Wirtschaftlichkeit und Aufgabenerfüllung. Anderseits wird die Notwendigkeit der Bayerischen Bezirke auch auf landespolitischer Ebene immer wieder kritisch hinterfragt.[5] Zudem besteht für die bayerischen Bezirke die Verpflichtung, ihre gesetzlich zugewiesenen Aufgaben dauerhaft und wirtschaftlich zu erfüllen.[6] Für die bayerischen Bezirke besteht somit die Herausforderung, ihre Vermögenswerte zielgerichtet einzusetzen und daher ihre Beteiligungen wirtschaftlich und aufgabenbezogen zu steuern. Der Bezirk Oberbayern als flächenmäßig größter Bezirk und der Bezirk mit der größten Einwohnerzahl, steht dabei besonders im Blickfeld. Ansätze, zum Aufbau eines Beteiligungsmanagements in einer öffentlichen Verwaltung, werden daher am Beispiel des Bezirks Oberbayern herausgearbeitet.
1.2. Erläuterung des Begriffs Beteiligung
Um Ansätze zum Aufbau eines Beteiligungsmanagements zu erarbeiten, muss zunächst der Begriff Beteiligung abgegrenzt werden. Dabei wird dargestellt, wie der Begriff juristisch und betriebswirtschaftlich verstanden werden kann. Anschließend wird erklärt, wie der Begriff in der vorliegenden Arbeit verwendet wird und welche institutionellen Formen als Beteiligung betrachtet werden. Bei der Begriffserklärung wird nicht analysiert, welche Motivationen für die Bildung und Begründung einzelner bestimmter Beteiligungen vorliegen können. Außerdem wird nicht diskutiert, unter welchen kommunalrechtlichen Voraussetzungen und in welchen Lebensfeldern öffentliche Beteiligungen begründet werden können.
Aus juristischer Sicht ist für den Begriff der Beteiligung die Definition des Handelsgesetzbuches[7] prägend. Danach sind Beteiligungen Anteile an anderen Unternehmen, die bestimmt sind, dem eigenen Geschäftsbetrieb durch Herstellung einer dauernden Verbindung zu dienen. Die Absicht einer unmittelbaren Einflussnahme auf die Beteiligung ist nicht erforderlich. Jedoch gehen die Anforderungen an die Dauerhaftigkeit der Halteabsicht beim Anlagevermögen über die an der Kapitalanlage hinaus. Der Begriff der Dauerhaftigkeit wird jedoch gesetzlich nicht enger definiert. Außerdem ist gegenüber dem juristischen Beteiligungsbegriff einzuwenden, dass im privaten und zunehmend auch im öffentlichen Bereich die Forderung nach einer dauerhaften Verbindung nicht mehr der Strategie zahlreicher Unternehmen entspricht. Vielmehr erfordert die Marktdynamik ein ständiges Infragestellen und Anpassen der Strategie.[8] Des Weiteren ist zu kritisieren, dass die Definition von Unternehmen gemäß § 271 HGB der Abgrenzung innerhalb der Rechnungslegung dient. Der juristisch orientierte Beteiligungsbegriff vernachlässigt Beziehungen außerhalb privatrechtlicher und kapitalgesellschaftlicher Beteiligungsverhältnisse. Gerade im Bereich kommunaler Betätigungen sind aber häufig öffentlich-rechtliche institutionelle Einrichtungen vorzufinden. Der juristische Beteiligungsbegriff ist daher nicht weit und differenziert genug gefasst, um den Beteiligungsbegriff ausreichend abzugrenzen.[9]
Der betriebswirtschaftlich geprägte Begriff der Beteiligung ist umfassender und berücksichtigt die Erfordernisse der Steuerung. Jedoch gibt es keinen einheitlichen betriebswirtschaftlichen Beteiligungsbegriff. Durchgesetzt haben sich vielmehr zwei unterschiedliche Begriffe. Einerseits der der unternehmerischen Beteiligung und andererseits der der wirtschaftlichen Beteiligung. Der unternehmerische Beteiligungsbegriff umfasst jedes Engagement in anderen Unternehmen, das eine Einflussnahme auf dessen Strategie erlaubt. Somit werden von diesem Begriff auch unternehmensübergreifende Steuerungsmaßnahmen wie Verträge oder persönliche Beziehungen erfasst. Der Begriff der unternehmerischen Beteiligung setzt jedoch nicht voraus, dass dieser Einfluss durchgesetzt wird.
Der wirtschaftliche Beteiligungsbegriff setzt hingegen sowohl die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Geschäftspolitik der Beteiligung, als auch das Interesse an deren Nutzung voraus. Das Interesse an der Nutzung konkretisiert sich in Liquidationserlösen, Gewinnbeteiligungen oder der Haftung für Bilanzverluste. Der wirtschaftliche Beteiligungsbegriff setzt jedoch keinen Gesellschaftsanteil voraus. So können auch andere Verbindungen, die eine Einflussnahme gewährleisten, als Beteiligungen bezeichnet werden. Dabei ist der Begriff der wirtschaftlichen Beteiligung von dem der Kooperation abzugrenzen. Bei der Kooperation behalten die Partner sowohl ihre rechtliche als auch ihre wirtschaftliche Selbstständigkeit. Allerdings bestehen auch bei einer Zusammenarbeit Möglichkeiten der Einflussnahme. Sind die Kooperation sehr intensiv, so kann in diesen Bereichen die Anwendung eines auch im Controlling von Beteiligungen verwendeten Instrumentariums sinnvoll sein.[10]
In der vorliegenden Arbeit wird von einem modifizierten wirtschaftlichen Beteiligungsbegriff ausgegangen. Ausgegangen wird von einem Beteiligungsbegriff der von der Möglichkeit der Einflussnahme auf die Geschäftspolitik geprägt ist, wobei keine bestimmte Beteiligungsquote definiert wird. Ebenfalls wird ein Interesse an der Nutzung der Beteiligung vorausgesetzt. Das Interesse an der Einflussnahme ergibt sich schon aus kommunalrechtlichen Gründen. Bayerische Bezirke dürfen nur dann Beteiligungen errichten oder übernehmen, wenn ein öffentlicher Zweck dies erfordert, insbesondere, wenn der Bezirk mit ihr gesetzliche Verpflichtungen oder seine gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erfüllen will.[11] Ohne auf ihre Beteiligungen einzuwirken, könnte diese gesetzliche Verpflichtung nicht sichergestellt werden.
Der Nutzen, der hier den Beteiligungsbegriff prägt, konkretisiert sich demzufolge anders als beim wirtschaftlichen Beteiligungsbegriff. Neben den wirtschaftlichen Zielen stehen hier Sachziele im Vordergrund. Der angestrebte Nutzen einer Beteiligung umfasst immer öffentliche Zwecke.
Jede aktiv gestaltete Einflussnahme des Bezirks auf Unternehmen öffentlichen und privaten Rechts, unabhängig von Art und Umfang kapitalmäßiger und vertraglicher Grundlagen, wird als Beteiligung angesehen.[12] Dies deckt sich mit dem Unternehmensbegriff der Bezirksordnung. Bayerische Bezirke können Unternehmen in Form von Eigenbetrieben, selbstständigen Kommunalunternehmen des öffentlichen Rechts und in den Rechtsformen des Privatrechts betreiben.[13] Über die öffentlichen und privaten Unternehmen hinaus, werden jedoch in der vorliegenden Arbeit alle ausgelagerten Aktivitäten, unabhängig von der Organisationsform dem Beteiligungsbegriff zugerechnet. Denn sowohl für die Aufgabenerfüllung, als auch für die Haushaltswirtschaft ergeben sich vergleichbare Konsequenzen.[14] Entsprechend der eingeschränkten Abgrenzung von der Kooperation werden hier auch Mitgliedschaften in Verbänden, Vereinen Stiftungen und strategischen Allianzen vom verwendeten Beteiligungsbegriff umfasst.
Ausgehend von dem nunmehr erläuterten Begriff der Beteiligung wird im nächsten Kapitel der Begriff des Beteiligungsmanagements erläutert.
1.3. Erläuterung des Begriffs Beteiligungsmanagement
Der zweite Schritt, der erforderlich ist, um die genannten Ansätze zu erarbeiten, ist die Erläuterung des Begriffs Beteiligungsmanagement, wie er hier verwendet wird. Das Beteiligungsmanagement stellt sich in der Gesamtkonzeption als ganzheitliches Instrumentarium dar und baut auf drei Handlungsfeldern auf.[15] Diese Handlungsfelder Beteiligungsverwaltung, Beteiligungspolitik und Beteiligungscontrolling werden im Folgenden abgegrenzt. Eine inhaltliche Analyse, wie die einzelnen Handlungsfelder ausgeprägt sein müssen, findet weiter unten statt.
Die Beteiligungsverwaltung stellt die professionelle Verwaltung der Beteiligungen sicher.[16] Sie umfasst die Wahrnehmung der formalen Interessen des öffentlichen Gesellschafters, die Vorbereitung der Entscheidungen, die Mandatsbetreuung und die Schaffung der Voraussetzungen für die Abstimmung der Finanzströme zwischen den Beteiligungen und dem öffentlichen Haushalt. Der Beteiligungsverwaltung kommt eine administrative Funktion zu. In ihr werden Unterlagen und Informationen zu den Beteiligungen verwaltet. Die Beteiligungsverwaltung verantwortet also, dass die Unternehmen formale Kriterien einhalten.[17]
Unter Beteiligungspolitik versteht man die Abstimmung der Beteiligungen mit den kommunalen Haushaltsangelegenheiten und mit der Leistungsprogrammplanung.[18] Beteiligungspolitik bedeutet daher, auf Informationen basierend, Entscheidungen zu treffen, ob Beteiligungen erworben, gegründet, privatisiert oder liquidiert werden sollen. Des Weiteren beinhaltet dieses Handlungsfeld die Frage nach der strukturellen Ausrichtung der Beteiligungen. Die Beteiligungspolitik beschäftigt sich mit der zu wählenden Rechtsform, der rechtlichen Ausgestaltung der Verbindungen zwischen Beteiligung und Kommune, Fragen der steuerlichen Optimierung und Verteilung von Entscheidungskompetenzen und Vollmachten, sowie den damit verbundenen Haftungsfragen.[19]
Das Beteiligungscontrolling ist das Kernstück des Beteiligungsmanagements. Es umfasst die Koordination von komplexen Strukturen mittels Steuerung durch die Planung und Kontrolle sämtlicher Unternehmensverbindungen.[20] Zu differenzieren ist dabei zwischen dem strategischen und dem operativen Controlling. Das strategische Beteiligungscontrolling fokussiert die Aufgaben die langfristig ausgerichtet und von übergeordneter Bedeutung sind. Die Ergebnisse dienen daher der Beteiligungspolitik als Entscheidungsgrundlage. Das kurzfristig ausgerichtete operative Beteiligungscontrolling wird vor allem durch die Pflege und die Durchführung der laufenden Planungs- und Berichtsprozesse bestimmt. Das strategische Beteiligungscontrolling gibt dem operativen somit einen Gestaltungsrahmen vor.[21] Operatives Controlling dient den Mandatsträgern, die Vertreter in den Organen der Beteiligungen sind, zur Berichterstattung und zur Führungsunterstützung.
Von dem hier dargelegten Begriff des Beteiligungsmanagements ausgehend, werden im Folgenden Ansätze zum Aufbau des Selbigen erarbeitet.
1.4. Ziel und Gang der Untersuchung
Nach der Erläuterung der relevanten Begriffe Beteiligung und Beteiligungsmanagement werden im Folgenden das Ziel und der Gang der Untersuchung dargestellt. Dazu werden zunächst die Forschungsmethoden erläutert. Begonnen wird mit der Informationsgewinnung, anschließend werden Informationsverarbeitung und Ziel beschrieben. Danach wird der Aufbau der Arbeit dargestellt. Der inhaltliche Aufbau wird beschrieben und abgegrenzt.
Die Quellen der Informationsgewinnung für die vorliegende Arbeit liegen einerseits in der Analyse wissenschaftlicher Fachliteratur zum Thema Beteiligungsmanagement und andererseits in der Datenerhebung. Die Erhebung erfolgt in Form von Befragungen und durch Inhaltsanalyse. Die Befragungen erfolgen durch teilstrukturierte Interviews mit Fachpersonal des Bezirks Oberbayern. Durch die Wahl dieser Form werden möglichst qualitative Aspekte erfasst. Die Interviews sind dabei nicht standardisiert und offen.[22] Gegenstand der Inhaltsanalyse sind organisatorische, personelle und wirtschaftliche Regelungen des Bezirks Oberbayern. Die Inhaltsanalyse erfolgt in Form eines qualitativen Verfahrens. Die erhobenen Daten werden nicht zur Falsifikation von vorab formulierten Hypothesen verwendet, sondern zur Gewinnung einer Hypothese auf der Basis des Materials und auf dem Wege der Interpretation genutzt.[23] Die analysierten Inhalte werden auf Schwachstellen des bisherigen Beteiligungsmanagements überprüft. An diesen aufgedeckten Schwachstellen ansetzend, wird ein Konzept entwickelt, welche den Anforderungen an ein Beteiligungsmanagement beim Bezirk Oberbayern gerecht wird. Neben dem Erkenntnisinteresse steht also ein darauf aufbauendes, praxisbezogenes Gestaltungsinteresse im Vordergrund. Daher ist die Vorgehensweise nicht rein analytisch sondern synthetisch.[24]
Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist die fundierte, aus dem Erkenntnis- und Gestaltungsprozesses resultierende, Konzeption eines Beteiligungsmanagements für den Bezirk Oberbayern. Dabei sollen die Besonderheiten des Bezirks Oberbayern berücksichtigt werden. Die Verknüpfung kommunal- und gesellschaftsrechtlicher mit betriebswirtschaftlichen Aspekten steht dabei im Vordergrund. Wo nötig müssen diese Bereiche abgegrenzt werden, wo möglich müssen diese Bereiche verknüpft werden. Die Konzeption soll die möglichen Kontroll- und Steuerungsdefizite der Beteiligungen des Bezirks Oberbayern abbauen. Ziel der Arbeit ist also eine Hypothesengewinnung.
Die Arbeit beginnt mit der Schwachstellenanalyse der bisherigen Beteiligungsverwaltung. Dabei werden zunächst der Aufbau und die Arbeitsfelder des Bezirks Oberbayern dargestellt. Anschließend wird ein Überblick über die Beteiligungen des Bezirks Oberbayern gegeben. Die Beteiligungen werden in Kategorien eingeteilt. Diese Kategorien dienen im weiteren Vorgehen als Grundlage für die Entwicklung des Konzepts. Im Konzept kann nicht für jede einzelne Beteiligung ein Katalog von Maßnahmen und Instrumenten entwickelt werden, weil dies zu umfangreich und damit kaum übersichtlich zu behandeln wäre. Im Anschluss werden Kriterien erarbeitet, die eine Beurteilung des gegenwärtigen Umgangs des Bezirks Oberbayern mit seinen Beteiligungen zulässt. Diese Kriterien beinhalten die Aspekte die von einem Beteiligungsmanagement in einer öffentlichen Verwaltung zu erfüllen sind. Anhand dieser Kriterien werden Defizite in der Gesamtplanung und bei den Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten analysiert.
Aufbauend auf die definierten Kriterien des Beteiligungsmanagements in öffentlichen Verwaltungen und auf die herausgearbeiteten Defizite beim Bezirk Oberbayern wird ein Konzept für die Ausgestaltung des Beteiligungsmanagements beim Bezirk Oberbayern erarbeitet. Dieses Konzept besteht einerseits aus Controllinginstrumenten und andererseits aus dem organisatorischen Aufbau. Das Beteiligungscontrolling wird also im ersten Punkt hinsichtlich der Mittel und im zweiten Punkt hinsichtlich der organisatorischen Einbindung berücksichtigt. Beteiligungspolitik und Beteiligungsverwaltung werden im zweiten Punkt berücksichtigt, wenn dargestellt wird, wo diese Aspekte organisatorisch angesiedelt und im Falle der Beteiligungsverwaltung ausgestaltet werden. Bei den Controllinginstrumenten werden zunächst verschiedene Instrumente analysiert, unter Berücksichtigung der Anforderungen der definierten Kategorien ausgewählt und gegebenenfalls modifiziert. Unterschieden wird dabei zwischen strategischem und operativem Controlling. Analog zu den Controllinginstrumenten verläuft die Analyse möglicher Organisationsformen sowie deren Auswahl und Modifizierung.
Zuletzt erfolgen eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Einschätzung der zukünftigen Anforderungen.
Gegenstand der Untersuchung ist das Management der vorhandenen Beteiligungen und die organisatorische Ansiedlung der organisatorischen Einheit, die mit der Beteiligungspolitik beschäftigt ist. Jedoch werden keine Zielsetzungen des Bezirks Oberbayern analysiert oder entwickelt. Dargestellt wird also lediglich an welcher Stelle die Entscheidungen organisatorisch stattfinden sollen und welche rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen bedeutend sind.
Der konzeptionelle Ansatz beinhaltet Instrumente des Beteiligungscontrollings, der Beteiligungspolitik und der Beteiligungsverwaltung. Für diese Aufgaben muss zwar auch Personal zu Verfügung gestellt und entwickelt werden, jedoch ist dies keine originäre Aufgabe des Beteiligungsmanagements. Eine Diskussion über ein das Beteiligungsmanagement unterstützendes Personalmanagement erfolgt hier also nicht.
2. Schwachstellenanalyse der bisherigen Beteiligungssteuerung
Um die Schwachstellen der bisherigen Beteiligungssteuerung zu analysieren, werden zunächst der Aufbau und die Arbeitsfelder des Bezirks Oberbayern und anschließend die vorhandenen Beteiligungen dargestellt. Danach werden Kriterien für ein funktionierendes Beteiligungsmanagement definiert, anhand derer die Beteiligungsverwaltung des Bezirks Oberbayern analysiert werden kann. Im letzten Schritt findet die Darstellung der Mängel statt.
2.1. Aufbau und Arbeitsfelder des Bezirks Oberbayern
Hier wird zunächst der Verfassungsrang der bayerischen Bezirke dargestellt. Anschließend werden kurz die geschichtliche Entwicklung, die Organe und zuletzt die Aufgaben sowie der daraus resultierende Aufbau des Bezirks Oberbayern erläutert.
Der Freistaat Bayern ist das einzige Bundesland in der Bundesrepublik Deutschland, in dem es auch oberhalb der Kreisebene kommunale Selbstverwaltungskörperschaften, nämlich die Bezirke, gibt. Das Gebiet der sieben bayerischen Bezirke (Oberbayern, Niederbayern, Oberpfalz, Schwaben, Oberfranken, Mittelfranken, Unterfranken) ist mit den Verwaltungsgebieten der Regierungen als staatliche Mittelbehörden deckungsgleich.[25] Die Bezirke bilden die dritte kommunale Ebene und sind sowohl Gemeindeverbände als auch Gebietskörperschaften.[26] Die Bezirke regeln Angelegenheiten, die über das Leistungsvermögen der Landkreise und kreisfreien Städte hinausgehen und deren Bedeutung über das Gebiet des Bezirks nicht hinaus reicht.[27] Die bayerischen Bezirke als kommunale Ebene sind also von den staatlichen Mittelbehörden abzugrenzen.
Die bayerischen Bezirke haben ihren Ursprung in Institutionen der französischen staatlichen Verwaltung. Die 1808 von Maximilian Graf von Montgelas verfasste Konstitution des Königreichs Bayern gleicht in seiner Territorialeinteilung dem französischen Vorbild. In dieser Konstitution wird die Bildung von „Kreisvertretungen“ festgeschrieben. Die Bezeichnung "Kreise" behalten die sieben Landesteile bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts. Erst dann wird von "Bezirken" gesprochen. 1852 erhielten diese Institutionen die Eigenschaft einer Körperschaft des öffentlichen Rechts. 1919 wurden diese Körperschaften des öffentlichen Rechts zu Selbstverwaltungskörperschaften. Während des Nationalsozialismus wurde den Institutionen dieses Recht jedoch wieder aberkannt. 1946 wurden so genannte Bezirksbeiräte eingerichtet, die sich aus Vertretern politischer Parteien, Wohlfahrts- und Berufsverbänden sowie aus Vertretern der Landkreise und kreisfreien Städte zusammensetzten. Sie hatten jedoch nur beratende Funktion. Eine neue Bezirksordnung wurde 1953 geschaffen und die Bezirke in ihrem Recht auf Selbstverwaltung 1978 nochmals deutlich gestärkt.[28] Im Gebiet des Bezirks Oberbayern liegen 20 Landkreise sowie die kreisfreien Städte München, Ingolstadt und Rosenheim. Der Sitz des Bezirks Oberbayern befindet sich in München.
Die Organe des Bezirks Oberbayern sind der Bezirkstag, der Bezirksausschuss, die weiteren Ausschüsse, der Bezirkstagspräsident, dessen gewählter Stellvertreter sowie die weiteren Stellvertreter.[29] Der Bezirkstagspräsident hat eine dem ersten Bürgermeister vergleichbare starke Rechtsstellung. Die Verwaltung des Bezirks Oberbayern wird im organisatorischen, personellen und sachlichen Verbund mit der Regierung von Oberbayern durchgeführt.[30] Dazu stellt die Regierung von Oberbayern dem Bezirk Oberbayern unter anderem die leitenden Beamten der Hauptverwaltung und der Sozialhilfeverwatung zur Verfügung. Der Bezirkstag kann Verwaltungsaufgaben auf die Regierung übertragen. Diese Aufgabenübertragung ist aber in der Realität kaum noch von Bedeutung. Der Bezirk Oberbayern erledigt seine Aufgaben immer mehr durch eigenes Personal.[31]
Die Aufgaben des Bezirks Oberbayern liegen im eigenen[32] und im übertragenen[33] Wirkungskreis. Im eigenen Wirkungskreis wird unterschieden zwischen freiwilligen Aufgaben und Pflichtaufgaben. Die freiwilligen Aufgaben sind mit den Begriffen wirtschaftliches, soziales und kulturelles Wohl, sowie Belange des Natur- und Umweltschutzes sehr allgemein gehalten. Hierzu sind beispielsweise Heimatpflege, Kulturangelegenheiten, Fischerei- und Imkereiberatung zu zählen. Zu den Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis zählen die Errichtung von Spezialkrankenhäusern (Nervenkrankenhäuser, Lungenheilanstalten, Drogenkliniken) sowie die Bereitstellung von Einrichtungen zur Eingliederung behinderter Menschen. Die wichtigsten weiteren Pflichtaufgaben bestehen in der Funktion als überörtlicher Sozialhilfeträger[34] und überörtlicher Träger der Jugendhilfe[35] sowie im Unterhalt der Gewässer 2. Ordnung[36]. Die Bedeutung des übertragenen Wirkungskreises ist bei bayerischen Bezirken eher gering. Zu nennen sind allenfalls der Erlass von Rechtsverordnungen[37] sowie die Katastrophenhilfe in bestimmten Fällen.[38]
Der Bezirk Oberbayern gliedert sich in drei Abteilungen. In der Abteilung I sind die Querschnittsämter wie Kämmerei, Personalverwaltung oder EDV angesiedelt. In der Abteilung II, der mit Abstand größten Abteilung, ist die Sozialhilfe organisiert. Abteilung III ist sehr heterogen und beinhaltet das Baureferat, Gesundheit, Kultur, Bildung, Umwelt, die Heimatpflege, das Volksmusikarchiv sowie Fachberatungsstellen für Fischerei und Imkerei. Die Leitung der Abteilung II sowie der Direktor der Bezirksverwaltung, der hierarchisch über den Abteilungen angesiedelt ist und der Bezirktagspräsident als Dienstvorgesetzter werden von verschieden Stabstellen (z. B. Datenschutzbeauftragter, Controlling, Gleichstellungs- und Behindertenbeauftragte) unterstützt.[39]
Ausgehend von den Aufgaben und dem Aufbau des Bezirks Oberbayern hat der Bezirk Oberbayern verschiedene Beteiligungen institutionalisiert. Diese werden im Folgenden dargestellt und kategorisiert. Diese Kategorien dienen danach als Grundlage für den Aufbau des Beteiligungsmanagementkonzepts.
2.2. Beteiligungen des Bezirks Oberbayern
Unter diesem Gliederungspunkt werden zunächst Kategorien gebildet. Anschließend werden die Beteiligungen des Bezirks Oberbayern in die Kategorien eingeteilt. Eine Beschreibung der einzelnen Beteiligungen hinsichtlich ihrer konkreten Aufgaben findet nicht statt, da dies zu umfangreich wäre und für den Aufbau des Beteiligungsmanagementkonzepts nicht erforderlich ist.
Die Auswahl der Kategorie kann in verschiedenen Dimensionen erfolgen. Denkbar wären Kategorisierungen nach Größenordnung, nach Notwendigkeit der Steuerung und Überwachung, nach der Einflussmöglichkeit[40], nach der Organisationsform oder nach dem Aufgabenbereich. Der Bezirk Oberbayern verfügt über GmbHs, Kommunalunternehmen, Eigenbetriebe, landwirtschaftliche Flächen und Immobilien, Stiftungen und ist Mitglied in Zweckverbänden, Vereinen und Verbänden. Diese Beteiligungen verteilen sich auf die verschiedenen Aufgabengebiete des Bezirks Oberbayern.
Die Beteiligungen werden in der vorliegenden Arbeit nach der Organisationsform kategorisiert.
Das System der Kategorisierung nach Organisationsformen ist aus der zu erstellenden Hypothese abgeleitet. Das gewählte System dient am ehesten als Grundlage für die Auswahl von Steuerungsinstrumenten, da die unterschiedlichen Handlungsmöglichkeiten bei den Beteiligungen hier am besten berücksichtigt werden. Es werden vier voneinander unabhängige Kategorien gebildet.[41] Die erste Kategorie bilden die öffentliche Unternehmen des Bezirks Oberbayern[42], die zweite Kategorie bilden die privaten Unternehmen[43], die dritte Kategorie bilden die Formen der kommunalen Zusammenarbeit nach dem öffentliche Recht, die beim Bezirk Oberbayern ausschließlich aus Zweckverbänden bestehen[44] und die vierte Kategorie bilden die Formen der kommunalen Zusammenarbeit nach dem Privatrecht.[45] Zur vierten Kategorie zählen die Vereine, Verbände und Stiftungen. Durch diese Ausgestaltung der Kategorien ist eine vollständige Abbildung der Beteiligungen des Bezirks Oberbayern möglich, ohne dass sich die Kategorien überschneiden. Auch das Klassifikationsprinzip ist einheitlich. Die Dimension der Ausrichtung ist die vergleichbare Steuerbarkeit. Daher ist es in diesem Zusammenhang auch sinnvoll alle privaten Unternehmensformen des Bezirks Oberbayern in einer Kategorie abzubilden. Denn unabhängig davon, ob eine Aufgabe von einer gGmbH oder einer GmbH ausgeführt wird, muss ein öffentlicher und damit gemeinnütziger Zweck erfüllt werden.[46]
Eine Kategorisierung nach der Größenordnung würde nicht die unterschiedlichen Steuerungsmöglichkeiten verschiedener Rechtsformen berücksichtigen. Beispielsweise ist eine große GmbH anders zu steuern als eine große Stiftung. Die Größenordnung scheint daher als Grundlage für die Auswahl von Controllinginstrumenten ungeeignet.
Eine Kategorisierung nach Steuerungs- und Überwachungsnotwendigkeit könnte zwar grundsätzlich sinnvoll sein. Beim Bezirk Oberbayern soll jedoch ein Gesamtkonzept erstellt werden, welches der Erreichung eines Gesamtziels dient. Um ein Gesamtziel zu erreichen, muss in allen Bereichen eine möglichst intensive Steuerung aufgebaut werden. Daher ist diese Kategorisierung hier nicht zweckdienlich.
Die Einflussmöglichkeit auf Grund der Anteile als Kriterium der Kategorisierung eignet sich nicht, weil der Bezirk Oberbayern bei fast allen seinen Beteiligungen den höchsten, wenn nicht sogar einzigen Anteil besitzt. Eine Kategorisierung nach Mehrheitsanteilen und Minderheitsanteilen würde zur Zusammenfassung fast aller Beteiligungen in der gleichen Kategorie führen und wäre daher hier nicht differenziert genug.
Eine Einteilung nach Aufgabenbereichen, wäre nicht zielführend. Alle Beteiligungen sind rechtlich zwingend an Sach- und Formalzielen ausgerichtet. Der mit der Beteiligung verbundene Zweck muss der Aufgabenerfüllung dienen und Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit berücksichtigen. Die Kategorisierung nach Aufgabenbereichen ist daher keine geeignete Differenzierung für die Auswahl von Controllinginstrumenten beim Bezirk Oberbayern.
Die Kliniken des Bezirks Oberbayern (Lech-Mangfall-Kliniken, Heckscher Klinikum, Isar-Amper-Klinikum, Inn-Salzach-Klinikum und Sozialpsychiatrisches Zentrum) werden als gGmbH geführt. Ihr alleiniger Gesellschafter ist das Kliniken des Bezirks Oberbayern – Kommunalunternehmen. Die Ausnahme bei den Kliniken bildet die eigenständige Sozialpädiatrische Fachklinik und Sozialpädiatrisches Kinderzentrum München, das als Kommunalunternehmen geführt wird.[47] Die Kommunalunternehmen des öffentlichen Rechts sind also der ersten, die gGmbHs der zweiten Kategorie zuzurechnen. Unabhängig von der Rechtsform des Gesellschafters, werden die Beteiligungen den Kategorien zugeordnet, denn als steuerungsrelevantes und kategoriebildendes Merkmal wurde die Rechtsform des jeweiligen Unternehmens heraus gearbeitet.
Die als GmbH oder gGmbH geführten Unternehmen EDV-Infrastrukturgesellschaft, Oberbayerische Heimstätte[48], Deutsches Heim Wohnungsbaugesellschaft[49], Baugesellschaft München-Land, Behandlungszentrum Kempfenhausen für Multiple Sklerose Kranke[50] und Klinik Service Haar sind alle in der zweiten Kategorie anzusiedeln. Die EDV-Infrastrukturgesellschaft und der Klinik Service Haar gehören dabei zu 51% beziehungsweise zu 100% dem Kliniken des Bezirks Oberbayern – Kommunalunternehmen.
Einige Schulen, Lehrwerkstätten, Bildungszentren und bebaute Grundbesitze werden als kostenrechnende Einrichtung betrieben.[51] Kostenrechnende Einrichtungen stehen jedoch nicht außerhalb der Verwaltung und sind deshalb nicht vom hier verwendeten Beteiligungsbegriff erfasst. Das Beteiligungsmanagement umfasst den Umgang mit diesen Einrichtungen daher nicht. Eine Ausnahme bildet hier das Kultur- und Bildungszentrum Kloster Seeon, das als Eigenbetrieb geführt wird und daher vom vorliegenden Beteiligungsbegriff umfasst wird.[52] Dieser Eigenbetrieb wird der ersten Kategorie zugerechnet. Ebenfalls als Eigenbetrieb, der der ersten Kategorie zuzurechnen ist, wird die Bezirksgüterverwaltung Haar geführt.[53] Zur dritten Kategorie zählen die Zweckverbände des Bezirks Oberbayern, die sich auf die ganze Breite der Aufgabenfelder erstrecken. Diese Zweckverbände sind der Krankenhauszweckverband Ingolstadt, der Zweckverband für die Donaumoossanierung, der Zweckverband Holzknechtmuseum Ruhpolding, der Zweckverband Holztechnisches Museum Rosenheim, der Zweckverband Deutsches Hopfenmuseum Wolnzach und der Zweckverband Keltisch-Römisches Museum Manching.[54] Außer dem Bezirk Oberbayern sind Mitglieder dieser Zweckverbände je nach Aufgabe und geografischer Lage, Landkreise, Gemeinden oder Wasserverbände. Der Krankenhauszweckverband Ingolstadt betreibt die Klinikum Ingolstadt GmbH, welche der zweiten Kategorie zuzurechnen ist. Zur vierten Kategorie gehören die Stiftung Donaumoos Freilichtmuseum und Umweltbildungsstätte, der Beamtenwohnungsverein München e. G., das Zentrum für Kinder und Jugendliche Inn-Salzach e.V., der Tourismusverband Oberbayern e. V., der Verein zur Sicherstellung überörtlicher Erholungsgebiete in den Landkreisen um München e. V. und der Verband der bayerischen Bezirke.[55]
Im Folgenden wir eine grafische Darstellung abgebildet, die die Kategorisierung veranschaulicht.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Im nächsten Punkt wird erläutert, wie die einzelnen Bestandteile eines Beteiligungsmanagements idealer weise ausgestaltet sein müssen um den Erfordernissen einer öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden. Aufbauend auf diesen Anforderungen und den hier dargestellten Beteiligungen, werden die Schwachstellen des Bezirks Oberbayern analysiert.
2.3. Anforderungen an ein Beteiligungsmanagement in einer öffentlichen Ver-waltung
Nach der Darstellung der Beteiligungen des Bezirks Oberbayern, wird nun erläutert, welche Anforderungen an ein Beteiligungsmanagement in einer öffentlichen Verwaltung gestellt werden. Dabei werden einerseits kommunalrechtliche Anforderungen beschrieben und andererseits beschrieben, welche Punkte erfüllt sein müssen um eine Gesamtsteuerung zu gewährleisten. Diese Anforderungen werden nach den drei Bereichen Beteiligungsverwaltung, Beteiligungspolitik und Beteiligungscontrolling differenziert.
Um den Anforderungen an ein Beteiligungsmanagement in einer öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden, muss die Beteiligungsverwaltung (mittelbare Steuerung) alle Beteiligungen zentral erfassen und wichtige Unterlagen dokumentieren und archivieren. Aufgabe der Beteiligungsverwaltung ist es Informationen zu sammeln sowie formale Vorgaben und Fristen, wie die Erfüllung von Berichtspflichten, zu überwachen.[56] Im Bereich der Bezirke bestehen verschiedene kommunalrechtliche Vorgaben. Für private Unternehmen, die einem Bezirk mehrheitlich oder zumindest zu einem Viertel und zusammen mit anderen Gebietskörperschaften die Mehrheit gehören, muss der Bezirk auf die Erstellung eines jährlichen Wirtschaftsplans, einer fünfjährigen Finanzplanung und die Prüfung des Jahresabschlussberichts und des Lageberichts hinwirken.[57] Zusätzlich müssen die Bezirke, wenn ihnen mindestens 20 Prozent des Anteils am privaten Unternehmen gehören, einen Beteiligungsbericht erstellen, in dem Angaben über die Erfüllung des öffentlichen Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Zusammensetzung der Organe, die Bezüge der Mitglieder des geschäftsführenden Organs, die Ertragslage und die Kreditaufnahme enthalten sind.[58] Die formalen Vorgaben der Bezirksordnung für Kommunalunternehmen beinhalten die Erstellung eines Jahresabschlusses und eines Lageberichts.[59] Außerdem müssen die Bezirke gewährleisten, dass die Organe der Rechungsprüfung die Möglichkeit haben, sich unmittelbar über Betrieb, Bücher und Schriften des Kommunalunternehmens zu informieren.[60] Für die Zweckverbände muss in der Beteiligungsverwaltung die jährliche Haushaltsplanung[61] dokumentiert werden, für Eigenbetriebe die jährliche Wirtschafts- Erfolgs- und Vermögensplanung.[62] Hauptaufgabe der Beteiligungsverwaltung sind also die Informations- und Dokumentationsfunktion über die Beteiligungen und für die Beteiligungen.[63]
Die Beteiligungspolitik entwickelt aus dem Leitbild der Behörde die Zielsetzungen für die einzelnen Beteiligungen.[64] Die Zielsetzungen sind zu trennen in Sachziele und Formalziele. Die Beteiligungspolitik soll Leistungsziele hinsichtlich der Art der zu erstellenden Produkte definieren. Diese Leistungsziele müssen an den Aufgaben der Behörde ausgerichtet sein. Die Formalziele, also die der Wirtschaftlichkeit, nehmen innerhalb des öffentlichen Beteiligungsmanagements eine gleichrangige Bedeutung ein. Die Beteiligungspolitik muss sicherstellen, dass sich die angestrebten Ziele nicht gegenseitig ausschließen (Zielantinomie). Vielmehr muss ein Zielsystem erarbeitet werden, welche eine geordnete Gesamtheit von einzelnen Zielen darstellt, zwischen welchen eine Beziehung besteht oder hergestellt werden kann. Die Zielkonzeption soll sich also aus einer Mehrzahl von Einzelzielen zusammensetzen. Stellt man sich das Zielsystem wie ein pyramidenförmiges Gebilde vor, so definiert die Beteiligungspolitik die Spitze der Pyramide, also des Zielsystems. Es ist jedoch nicht die Aufgabe des Beteiligungsmanagements, diese Oberziele herunter zu brechen auf ein ausgearbeitetes Zielsystem, sondern lediglich diese Ziele zu definieren.[65]
Neben der Definition der Oberziele der Beteiligungen entscheidet die Beteiligungspolitik über die Gründung und die Ausgestaltung von Beteiligungen. Diese Entscheidung muss immer eine Einzellfallentscheidung darstellen, bei welcher eine sachliche Abwägung stattfindet.[66]
Die Anforderungen an ein Beteiligungscontrolling lassen sich aufteilen in die Dimensionen des strategischen Controllings, des operativen Controllings und der Mandatsbetreuung.
Das strategische Beteiligungscontrolling muss Kennzahlen erarbeiten, die eine Entscheidung über die Gründung, Erweiterung oder den Verkauf einer Beteiligung zulassen und hierfür alternative Handlungsmöglichkeiten aufzeigen. Die Instrumente des strategischen Beteiligungscontrollings in öffentlichen Verwaltungen müssen darüber hinaus Zeitvergleiche ermöglichen. Das heißt, anhand der erarbeiteten Instrumente müssen Entwicklungen nachvollzogen werden können.[67]
Die operative Ebene des Beteiligungscontrollings hat Rückwirkungen auf die strategische Ebene. Wenn erkennbar wird, das Vorgaben nicht erreicht werden können, da bei den Planungen von unzutreffenden Prämissen ausgegangen wurde, hat eine Revision der Planungen zu erfolgen. Dabei wird deutlich, dass die strategische Planung eine Datenbasis erfordert, die durch das operative Beteiligungscontrolling bereitgestellt wird.[68] Neben der Bereitstellung einer Datenbasis muss das operative Beteiligungscontrolling ein einheitliches Berichtswesen einführen und fortentwickeln. Dieses Berichtswesen muss Informationen über Menge und Qualität des Leistungsprogramms beinhalten.[69] Außerdem muss eine Antizipation von kritischen Ereignissen gewährleistet sein, also ein Frühwarnsystem eingerichtet werden.[70]
Die Mandatsbetreuung muss gewährleisten, dass die Vertreter in den Entscheidungsorganen, auch ohne spezifisches Fachwissen zur Beteiligungssteuerung in der Lage sind, strategische Entscheidungen zu treffen und nachzuvollziehen, inwieweit Ziele der Beteiligung erreicht wurden.[71] Das Berichtswesen mit den Ergebnissen aus dem strategischen und operativen Controlling, muss so aufbereitet werden, dass dies möglich ist.
Die erarbeiteten Kriterien für die Beteiligungsverwaltung (zentrale Erfassung aller Beteiligungen, Dokumentation wichtiger Unterlagen, Archivierung, Einhaltung rechtlicher Standards), die Beteiligungspolitik (Definition der Beteiligungsziele, sachgerechte Einzellfallentscheidung über die Institutionalisierung von Beteiligungen) und das Beteiligungscontrolling (Kennzahlen bezüglich der Institutionalisierung von Beteiligungen, Darstellung alternativer strategischer Handlungsmöglichkeiten, Zeitvergleiche, Bereitstellung einer Datenbasis für das strategische Controlling, Einführung und Fortentwicklung eines einheitlichen Berichtswesens, Frühwarnsystem, entscheidungsreife Aufbereitung der Ergebnisse) dienen im nächsten Punkt als Grundlage der Schwachstellenanalyse.
2.4. Schwachstellen des Bezirks Oberbayern
Anhand der erarbeiteten Kriterien wird nun analysiert, ob und wo Schwachstellen beim bisherigen Umgang mit Beteiligungen beim Bezirk Oberbayern vorliegen. Zunächst wird analysiert, ob die bestimmten Kriterien für eine anforderungsgerechte Beteiligungsverwaltung erfüllt sind. Danach folgen die Analysen für die Beteiligungspolitik und das Beteiligungscontrolling. Zum Schluss erfolgt ein Ausblick auf die weitere Vorgehensweise zur Behebung der Schwachstellen.
Das erste Kriterium an eine anforderungsgerechte Ausgestaltung der Beteiligungsverwaltung, nämlich eine zentrale Erfassung aller Beteiligungsgesellschaften, wird vom Bezirk Oberbayern nicht erfüllt. Verschiedene organisatorische Einheiten sind für die Beteiligungsverwaltung verantwortlich.[72] Das Arbeitsgebiet Klinische Beteiligungen und Gesundheitswesen in der Abteilung III ist verantwortlich für das Kliniken des Bezirks Oberbayern – Kommunalunternehmen und deren Tochterunternehmen, für das Behandlungszentrum Kempfenhausen, das Zentrum für Kinder und Jugendliche Inn-Salzach und den Krankenhauszweckverband Ingolstadt sowie der Klinikum Ingolstadt GmbH. Für die restlichen Beteiligungen ist das Referat Finanzen in der Abteilung I zuständig. Die Vorbereitung der beteiligungspolitischen Entscheidungen findet in der Stabstelle des Direktors der Bezirksverwaltung statt.
Die Dokumentation und Archivierung der Unterlagen findet entsprechend der obigen Aufteilung nicht einheitlich statt. In der Vergangenheit, bemängelte der Bayerische Kommunale Prüfungsverband, dass beim Bezirk Oberbayern teilweise die für die Betätigungsprüfung notwendigen Unterlagen fehlten.[73] Diese Kritik wurde zwar in jüngster Zeit nicht wiederholt, ist jedoch ein Indiz dafür, dass die getrennte Verwaltung der Beteiligungen zu Fehlern führen kann. Der Bayerische Kommunale Prüfungsverband regte schon 2001 eine zentrale Zusammenführung in einem Sachgebiet an.
[...]
[1] vgl. Burger, Reiner: Dresden – Schuldenfrei auf einen Schlag; erschienen in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23.02.2006, Frankfurt 2006, S. 3 und vgl. Graalmann, Dirk: Die Null muss stehen; erschienen in: Süddeutsche Zeitung vom 12.09.2007, München 2007, S. 3.
[2] vgl. Kersting, Norbert: Interkommunale Kooperation oder Wettbewerb?, erschienen in: APuZ 21-22/2006, Frankfurt 2006, S. 33.
[3] vgl. Neumann, Heiko: Beteiligungsmanagement und –controlling, 1. Aufl., München 1997, S. 1 -2.
[4] vgl. Art. 54 Abs. 2 Satz 2 BezO.
[5] Zuletzt fand im Jahr 2001 im bayerischen Landtag eine Anhörung zur Reform der bayerischen Bezirke statt, vgl. Mages, Emma: Bezirke; erschienen in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/artikel/artikel_44986 Stand: 18.06.2007.
[6] vgl. Art. 52 Abs. 1 BezO.
[7] vgl. § 271 Abs. 1 HGB
[8] vgl. Burger, Anton / Ulbrich Philipp T.: Beteiligungscontrolling, 1. Aufl., München/Wien 2005, S. 5 - 6.
[9] vgl. Neumann, a.a.O. S. 5.
[10] vgl. Burger / Ulbrich, a.a.O. S. 6 -7.
[11] Art. 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BezO.
[12] vgl. Neumann, a.a.O. S. 5.
[13] Art. 72 BezO.
[14] vgl. Schwarting, Gunnar: Beteiligungsmanagement und –controlling in der Kommunalverwaltung – Einige wenig beachtete Aspekte -; erschienen in: Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis, 7. Jg., Nr. 4/2004, Herne 2004, S. 14.
[15] vgl. Neumann, a.a.O. S. 33.
[16] vgl. Ade, Klaus: Handbuch Kommunales Beteiligungsmanagement, 2. Aufl., Stuttgart/München 2005, S. 27.
[17] vgl. Baier, Horst: Optimierung des Beteiligungsmanagements der Stadt Salzgitter, Salzgitter 2003, S. 3 und vgl. Klopfer, Karlheinz: Das Beteiligungscontrolling im neuen Beteiligungsmanagement der Stadt Augsburg, Köln 2004, erschienen in: KGSt Info Jg. 49 Nr. 21, S. 2.
[18] vgl. Neumann, a.a.O. S. 34 und vgl. Granholm, Arne: Interregional Planning Models for the allocation of private and public investments, 1. Aufl., Göteborg 1981, S. 120 -124.
[19] vgl. Ade, a.a.O. S. 28.
[20] vgl. Burger / Ulbrich, a.a.O. S. 86.
[21] vgl. Burger / Ulbrich, a.a.O. S. 93 – 94.
[22] vgl. Atteslander, Peter: Methoden der empirischen Sozialforschung, 11. Aufl., Berlin 2006, S. 124 – 135.
[23] vgl. Atteslander, a.a.O. S. 181 – 198.
[24] vgl. Neumann, a.a.O. S. 2.
[25] vgl. Wegmann, Manfred / Bocklet, Reinhold: Die kommunalen Ebenen in Bayern: Kommunalordnungen und Wahlen, 6. Aufl., München 2004, S. 33.
[26] vgl. Art. 10 Abs. 1 BV.
[27] vgl. Art. 1 BezO.
[28] vgl. Wegmann / Bocklet: a.a.O. S. 33.
[29] vgl. Art. 22 – 33a BezO.
[30] vgl. Art. 35a, 35b BezO.
[31] vgl. Schäfer, Martin: Vergleich Gemeindeordnung / Landkreisordnung / Bezirksordnung, in: Büchner, Hermann / Raithel, Peter / Schäfer, Martin / Taubmann, Cornelia / Uckel, Herbert: Kommunalrecht, 6. Aufl., Hof 1999, S. 132.
[32] vgl. Art. 5, 48 BezO.
[33] vgl. Art. 6, 50 BezO.
[34] vgl. §§ 97 Abs. 2, 98 SGB XII, Art. 81 AGSG.
[35] vgl. § 69 SGB VIII, Art. 18 BayKJHG.
[36] vgl. Art. 43 Abs. 1 Satz 2 BayWG.
[37] vgl. Art. 42 LStVG.
[38] vgl. Art. 7 Abs. 3 Nr. 2 BayKSG und vgl. Schäfer: a.a.O. S. 131.
[39] vgl. Bezirk Oberbayern: Verwaltungsgliederungsplan, München 2007. (im Anhang)
[40] vgl. Ade: a.a.O. S. 211.
[41] vgl. Atteslander: a.a.O.: S. 189 – 190.
[42] vgl. Art. 72 Nrn. 1, 2 BezO.
[43] vgl. Art. 72 Nr. 3 BezO.
[44] vgl. Art. 2 KommZG.
[45] vgl. z.B. §§ 21ff BGB, 80ff BGB.
[46] vgl. Atteslander: a.a.O. S. 190.
[47] vgl. Bezirk Oberbayern: Beteiligungsbericht des Bezirks Oberbayern 2006, München 2007, S. 4 ff und vgl. Bezirk Oberbayern: Der Bezirk Oberbayern stellt sich vor, München 2007, S. 16 - 17.
[48] vgl. Oberbayerische Heimstätte: Geschäftsbericht 2006, München 2007, S. 1.
[49] vgl. Deutsches Heim Wohnungsbaugesellschaft mbH: Geschäftsbericht 2006, München 2007, S. 3 ff.
[50] vgl. Behandlungszentrum Kempfenhausen für Multiple Sklerose Kranke gGmbH: Lagebericht des Behandlungszentrums Kempfenhausen für Multiple Sklerose Kranke gGmbH für das Geschäftsjahr 2006, Berg 2007, S.11.
[51] vgl. Bezirk Oberbayern: Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2007, München 2007, S. 529 - 552.
[52] vgl. Kultur- und Bildungszentrum Kloster Seeon: Kloster Seeon Wirtschaftsplan 2007; erschienen in: Bezirk Oberbayern: Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2007, München 2007, S. 1 - 6.
[53] vgl. Bezirksgüterverwaltung Haar: Wirtschaftsplan 2006/2007; erschienen in: Bezirk Oberbayern: Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2007, München 2007, S. 1 - 3.
[54] vgl. Bezirk Oberbayern: Der Bezirk Oberbayern stellt sich vor, a.a.O. S. 18.
[55] vgl. Bezirk Oberbayern: Der Bezirk Oberbayern stellt sich vor, a.a.O. S. 19.
[56] vgl. Ade: a.a.O. S. 27.
[57] vgl. Art. 80 Abs. 1 BezO, § 53 HGrG.
[58] vgl. Art. 80 Abs. 3 BezO.
[59] vgl. Art. 77 Abs. 1 BezO.
[60] vgl. Art. 77 Abs. 2 BezO.
[61] vgl. Art. 26, 40 KommZG, Art. 55 BezO.
[62] vgl. §§ 13 – 15 EBV.
[63] vgl. Neumann: a.a.O. S. 115.
[64] Vgl. Ade: a.a.O. S. 28.
[65] vgl. Jung, Hans: Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 6. Aufl., München/Wien 1999, S. 27 -33 und vgl. Weber, Birgit / Hacke, Constanze: Organisation von Unternehmen; erschienen in: Informationen zur politischen Bildung Nr. 293/2006, Bonn 2006, S. 18.
[66] vgl. Rau, Thomas: Betriebswirtschaftslehre für Städte und Gemeinden, München 2007, S. 64 und vgl. Gehrmann, Gerd / Müller, Klaus D.: Management in sozialen Organisationen, 4. Aufl., Regensburg 2006, S. 234.
[67] vgl. Burger / Ulbrich: a.a.O. S. 93 – 94.
[68] vgl. Burger / Ulbrich: a.a.O. S. 94.
[69] vgl. Ade: a.a.O. S. 29.
[70] vgl. Czekala, Thomas: Strukturiertes Controlling im Beteiligungsmanagement, erschienen in: Handbuch Controlling, 1. Aufl., Wiesbaden 2005, S. 1.
[71] vgl. Müller, Volkmar: bbvl – Steuerung gemeinwirtschaftlicher Unternehmen, Powerpointpräsentation der bbvl – Beratungsgesellschaft für Beteiligungsverwaltung Leipzig mbH, Leipzig 2005, S. 8.
[72] vgl. Bezirk Oberbayern: Geschäftsverteilungsplan, München 2007, S. 11 – 25.
[73] vgl. Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband: Prüfbericht, München 2001, S. 77.
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