Die heutige Fülle an Gesetzestexten überschreitet jene von vor 100 Jahren um das zehnfache. Schenkt man den statistischen Erhebungen und Daten glauben, waren auf Bundesebene mit Stand vom Juli 2005 ca. 2.100 Gesetze mit 47.200 Einzelvorschriften und ca. 3.200 Rechtsverordnungen mit ebenfalls 40.000 Einzelvorschriften in Kraft. Schaut man sich nur die Leistungen der Rot-Grünen-Regierung in den 7 Jahren von 1998 bis Juli 2005 an, kommt man auf 725 neue Gesetze und 2.057 neue Rechtsverordnungen. In den 13 Wahlperioden davor, also von 1949 bis 1998, kommt man auf 5.462 verabschiedete Gesetze und 17.487 Rechtsverordnungen (ausgeklammert sind die zahlreichen EG\EU – Verordnungen sowie Verwaltungsvorschriften). Diese Zahlen verdeutlichen in welchem exzessiven Sinn das Recht (in Form von Gesetzen und Rechtsverordnungen) als dominierendes Steuerungsmittel im modernern Rechts-, Sozial- und Interventionsstaat Benutzung findet. Bei solch einer „verrechtlichten“ Staatsführung verwundert es natürlich wenig, dass zum Stand Oktober 2004 in Deutschland 894 Bundesbehörden und Bundesinstitutionen tätig waren.
Bei der Frage nach den Auswirkungen von veränderten Staatsaufgaben auf die Gestaltungsfähigkeit der Politik, kann die Beantwortung erwartungsgemäß nur differenziert gegeben werden...
Die Gestaltungsfähigkeit der Politik erfährt in diesem Hinblick ebenfalls einen Wandlungsprozess. Parallel mit Prozessen der Globalisierung und Internationalisierung kommt es zu einem anhaltenden Strukturwandel von Staatsführung und Staatstätigkeit. Die Krise des Wohlfahrtstaates kann letztendlich auf das Missverhältnis von bürgerlichen Ansprüchen und staatlichem Leistungsvermögen zurückgeführt werden...
Inhaltsverzeichnis
(1.) Inhaltsverzeichnis
(2.) Einleitung
(3.) Begriffliche Einordnung von „Gesetz“
(4.) Funktion des Gesetzes im demokratischen Rechtsstaat
(5.) Die Basis moderner Staatstätigkeit
(5.1.) Ein historischer Exkurs: Entwicklung in Deutschland
(5.2.) Der soziale Rechtsstaat
(5.3.) Die soziale Marktwirtschaft
(5.4.) Der sozialer Bundesstaat
(6.) DIE Gestaltungsfähigkeit des Staates
(6.1.) Gesetz und Gesetzgebung
(6.2.) Grenzen der staatlichen Handlungsfähigkeit
(6.3.) Ausblick: Verwaltungsmodernisierung
(7.) Schlusswort
(8.) Anhang: Hierarchie der Rechtsquellen
(9.) Literatur
(1.) Einleitung
Die heutige Fülle an Gesetzestexten überschreitet jene von vor 100 Jahren um das zehnfache.[1]
Schenkt man den statistischen Erhebungen und Daten glauben, waren auf Bundesebene mit Stand vom Juli 2005 ca. 2.100 Gesetze mit 47.200 Einzelvorschriften und ca. 3.200 Rechtsverordnungen mit ebenfalls 40.000 Einzelvorschriften in Kraft. Schaut man sich nur die Leistungen der Rot-Grünen-Regierung in den 7 Jahren von 1998 bis Juli 2005 an, kommt man auf 725 neue Gesetze und 2.057 neue Rechtsverordnungen. In den 13 Wahlperioden davor, also von 1949 bis 1998, kommt man auf 5.462 verabschiedete Gesetze und 17.487 Rechtsverordnungen (ausgeklammert sind die zahlreichen EG\EU – Verordnungen sowie Verwaltungsvorschriften). Diese Zahlen verdeutlichen in welchem exzessiven Sinn das Recht (in Form von Gesetzen und Rechtsverordnungen) als dominierendes Steuerungsmittel im modernern Rechts-, Sozial- und Interventionsstaat Benutzung findet. Bei solch einer „verrechtlichten“ Staatsführung verwundert es natürlich wenig, dass zum Stand Oktober 2004 in Deutschland 894 Bundesbehörden und Bundesinstitutionen tätig waren.[2]
Die einleitende Feststellung weist demzufolge indirekt darauf hin, dass es im Laufe der Zeit zu einem institutionellen Wandel gekommen sein muß. Institutioneller Wandel bedeutet hier die Veränderung bzw. Anpassung staatlichen Handelns an immer neue Ausprägungen sozialer und politischer Art.[3] Gesetzliche Regelungen sind damit gleichsam Abbild des herrschenden Zeitgeistes.[4] Die oben angeführten Zahlen in Verbindung mit den Begriffen: „Normenflut“, „Verrechtlichung“ und „Bürokratisierung“ geben Grund zu der Annahme, dass es zu einer Abkehr der alten Gesetzesprinzipien (Allgemeinheit, Dauerhaftigkeit, Abstraktheit u.a.) gekommen ist. Gesetze haben ihre traditionelle Bindungskraft eingebüßt und sind nicht selten nur noch „Instrument rascher und auswechselbarer politischer Aktivität“[5]. Vor allem die Art und Weise von gesetzlichen Regelungen bestimmt den Charakter der Gesetzgebung entscheidend.[6] Deshalb ist es umso notwendiger die Ursachen und Auswirkungen eines Funktions- und Bedeutungswandel von Gesetzen herauszuarbeiten. Da Gesetze das Lenkungsmittel zur Steuerung und Aufgabenerfüllung des Staates darstellen, ergibt sich ein Ansatzpunkt in der Veränderung der Staatstätigkeit.
Aufgrund der unterschiedlichen inhaltlichen Ausgestaltungen sowie Verständnisses von Gesetz ist einleitend eine allgemeine Begriffsbeschreibung nötig. Was verstehen wir hinlänglich unter einem Gesetz? Welche philosophischen und juristischen Unterscheidungen werden getroffen?
Den Ausgangspunkt der Beschreibung bildet die Gesetzesfunktion, wie sie im heutigen demokratischen Rechtsstaat der Bundesrepublik Deutschland zu finden ist. Schließlich erlaubt eine Analyse der Gesetzesfunktion, Aussagen über die Gestaltungsfähigkeit der Politik zu treffen. Welche Bedeutung kommt Gesetzen zu und wie kann ihre Funktion beschrieben werden?
Gesetze können als eine Möglichkeit zur Steuerung gesellschaftlicher, wie staatlicher Abläufe verstanden werden. Demzufolge sind Gesetze das Instrument zur Erfüllung staatlicher Aufgaben und werden deshalb mit dem Anspruch verabschiedet, dieser Funktion gerecht zu werden. Eine veränderte Staatstätigkeit muß demzufolge auch Auswirkungen auf die Funktion, Bedeutung, Anwendung und Struktur von Gesetzen haben. Im Umkehrschluss läßt sich der Gesetzeswandel auf einen veränderten Anspruch an Gesetze selber zurückführen. Deshalb erweist sich eine Betrachtung der Staatstätigkeit als ein überaus notwendiges Erklärungsmittel. Wo liegen die historischen Wurzeln der Staatstätigkeit? Welche Begründungen wurden und werden herangezogen? Inwiefern kann von einem veränderten Anspruch bzw. Bedürfnis der Bevölkerung an den Staat gesprochen werden? Wie äußert sich dies in der Beschreibung der Staatsaufgaben? Und wie äußern sich diese Ansprüche in der Staatstätigkeit? Woraus werden diese Ansprüche abgeleitet? Welche Bedeutung hat hier das Grundgesetz?
Ausgehend von einer Betrachtung der veränderten Ansprüche und Aufgaben an den Staat, soll auf die Veränderungen im Bereich der Gesetzgebung eingegangen werden. Der Staat versucht über den Gesetzgebungsprozess an der gesellschaftlichen Gestaltung mitzuwirken, indem er über dieses Verfahren zur Herstellung allgemein verbindlicher Regelungen kommen möchte. Wie bereits erwähnt, findet die staatliche Gestaltungsmöglichkeit zu einem Großteil über Gesetz bzw. über den Gesetzgebungsprozess statt. Deshalb sollen im Ergebnis auch Probleme und Grenzen der staatlichen Gestaltungsmöglichkeit aufgezeigt werden.
(2.) Begriffliche Einordnung von „Gesetz“
Wie eine Vielzahl von politischen Sachverhalten und Gegenständen hat auch der Begriff „Gesetz“ seinen ursprünglichen Sinngehalt aus der Philosophie erfahren.[7] Gesetz bedeutet eine Anordnung für das Verhalten in der Gesellschaft bzw. eine Aussage, die einen allgemeinen Sachverhalt ausdrückt, der von allen anerkannt, geachtet und befolgt wird. Diese Bestimmung erfolgt durch eine moralische Instanz, welche im Laufe der Zeit mehr und mehr durch die staatliche Autorität eingenommen wurde. Man unterscheidet in der Philosophie drei Gesetzestypen. Platon zufolge (Nomoi) formuliert ein Gesetz die vernünftige Norm über das, was innerhalb eines Staatsgefüges zu tun oder zu unterlassen ist. Solch ein Rechtsgesetz bedingt eine allgemeine innerstaatliche Anerkennung. Dem praktischen Sittengesetz von Immanuel Kant folgend, muss einer Norm ein zu befolgendes Gebot der sittlichen Vernunft zu Grunde liegen. Ein Satz also, der einen kategorischen Imperativ enthält: „Handle stets so, dass die Maxime deines Willens jederzeit zugleich als Prinzip einer allgemeinen Gesetzgebung gelten könne” (Kritik der praktischen Vernunft, §7). Daraus ableitend sieht Kant die Pflicht zu einem bestimmten Handeln begründet. In seiner Entwicklung wurde der Begriff „Gesetz“ in der Form erweitert, dass er ebenso als Ausdruck für eine bestimmte Abfolge von Ereignissen gilt. Mit einem Naturgesetz (leges naturae) schließlich drückt die Wissenschaft aus, dass unter gleichen Bedingungen stets auch die gleichen Tatbestände und Abläufe eintreten (Bsp. Newtonsches Gravitationsgesetz, Keplersche Gesetze der Planetenbewegung) .[8]
Im Laufe der gesellschaftlichen Entwicklung ist man dazu übergegangen, sittliche Normen in Rechtssätze zu fassen. In Folge dieser Entwicklung haben sich auch verschiedenste Vorstellungen mit dem Begriff „Gesetz“ verbunden. Den Gegenstand dieser Arbeit bildet das Gesetz bzw. Recht wie es seine Bedeutung in der Bundesrepublik Deutschland erfährt.[9]
So gilt, dass jede allgemein verbindliche Rechtsnorm (eine Rechtsregel oder eine allgemeine Feststellung) als Gesetz gilt. Hier spricht man auch vom Recht im objektiven Sinn[10]. Damit ist die Gesamtheit von Gesetzen oder Rechtsnormen beschrieben, die in der Bundesrepublik Gültigkeit haben und von der staatlichen Autorität gewährleistet werden (siehe Anhang). Darunter fallen im Wesentlichen alle Regelungen, die das friedliche Zusammenleben der Menschen zueinander, ihre Beziehungen zu öffentlichen Einrichtungen und ihre Rechtsposition bestimmen. Aber nicht alle verhaltensbestimmenden Regeln können zu den Rechtsnormen gezählt werden, die den Gegenstand dieser Arbeit bilden. Letztlich fallen alle ethischen Normen, die auf Moral und Sittlichkeit beruhen, also Regeln die über gutes oder schlechtes Verhalten befinden, nicht in unseren Betrachtungsraum. Zur Vollständigkeit muß jedoch erwähnt werden, dass die Rechtsordnung dennoch eine Vielzahl von Verknüpfungen von Recht und sittlichem Gebot kennt. So z.B. bei der Unterscheidung und Beurteilung eines Tötungsdeliktes etwa nach Mord (§ 212 StGB) oder nach Totschlag (§ 211 StGB). Es kann gesagt werden, dass Recht bzw. Gesetz ein „ethisches Minimum“[11] enthalten müssen, sich im Übrigen aber wesentlich von ethischen Normen unterscheiden. Den Hauptunterschied bildet schließlich die tatsächliche Verbindlichkeit. So können sich sittliche Gebote lediglich moralischer Sanktionsmittel bedienen, wogegen das Recht bzw. Gesetz staatlichen Zwang zur Durchsetzung anzuwenden vermag. Obwohl auch hier erwähnt werden muß, dass sich nicht jedes Recht erzwingen lässt (bspw. der Gegenstand der Verlobung im Privatrecht)[12].
Bei der Vielzahl von geltenden Rechtsnormen kann allerdings im Rahmen dieser Arbeit nur ein Überblick über die Struktur gegeben werden (siehe Anhang). Rechtsnormen lassen sich zur Systematik nach ihren Rechtsquellen unterscheiden. Diese sind vor allem Verfassungen, Gesetze, Rechtsverordnungen, öffentlich-rechtliche Satzungen, Gewohnheitsrecht und seit geraumer Zeit auch Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft. Den Gegenstand dieser Arbeit stellt letztendlich das förmliche Gesetz dar. In der heutigen juristischen Sprache beschreibt Gesetz im weitesten Sinne eine Regel, Vorschrift, Richtlinie oder Norm, nach der man handeln muss oder handelt. Im engeren Sinn beschreibt Gesetz ein staatliches Zwangsgebot, welches von der dazu verfassungsrechtlich legitimierten Gewalt ausgeht (positives Recht). Die Legitimation bleibt allerdings ebenfalls an übergeordnete Prinzipien (verfassungsmäßige Ordnung, Grundrechte) gebunden. An dieser Stelle wird ein wesentlicher Zusammenhang zwischen Staat und Gesetz deutlich. Das Gesetz ist in seiner Entstehung und Bestand unweigerlich an die Existenz des Staates gebunden, da nur das Recht ist, was von den dazu ermächtigten Stellen für Recht erklärt wird. Die Stellung bzw. Einordnung von ungeschriebenem Gewohnheitsrecht und die Diskussion um ein dem positiven Recht vorausgehenden Recht sei hier unbeachtet.[13]
(3.) Funktion des Gesetzes im demokratischen Rechtsstaat
Versteht man Politik im Sinne von Einflussnahme auf staatliches und gesellschaftliches Verhalten, sind Gesetze als eine Möglichkeit zur Steuerung gesellschaftlicher und staatlicher Abläufe zu verstehen. Im politikwissenschaftlichen Verständnis ist das Gesetz in einer parlamentarischen Demokratie das Resultat einer allgemein verbindlichen Regelung, die sich vom Volkswillen herleitet. Diese verbindlichen Regelungen ergeben sich über den parlamentarischen Willensbildungsprozess als dessen vorangestelltes Verfahren.[14] Sozusagen findet die Volkssouveränität ihre Realisierung in der Gesetzgebung.[15]
Die Bundesrepublik Deutschland ist ihrem staatsrechtlichen Wesen nach eine föderative Republik (Freistaat) mit demokratischer, rechtsstaatlicher und sozialer Verfassung und Grundsätzen. In Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG erfährt die Bundesrepublik ihre Prägung u.a. als demokratischer Rechtsstaat. Im heutigen „Gesetzgebungsstaat“[16] ist die Staatsgewalt, vor allem die Gesetzgebung, an das Grundgesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) gebunden und hier im speziellen an die Grundrechte des Einzelnen (Art. 1 Abs. 3 GG). Die Grundrechte, geregelt im ersten Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 1 bis 19 GG), stellen Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat dar. Leitgedanke hinter diesem Anspruch ist die Unterordnung und damit Kontrolle der Staatsgewalt (Verwaltung und Justiz eingeschlossen) unter geltendes Recht und Gesetz. Dieses Rechtsstaatsprinzip kann in Deutschland auch als eines „der elementaren Prinzipien des Grundgesetzes“[17] verstanden werden. Zwar findet dieses Rechtsstaatsprinzip keine ausdrückliche Beschreibung im Grundgesetz, dafür aber eine Funktionsbeschreibung in Art. 20 Abs. 3 GG (Gewaltenteilung und Rechtsbindung der Staatsorgane) und in Art. 28 Abs. 1 GG (Homogenitätsprinzip). Ferner ergeben sich daraus Elemente wie Rechtssicherheit, Rechtsgleichheit und die Garantie des Rechtsweges. Bedeutendes staatliches Handeln bedarf der Legitimation durch förmliches Gesetz. Aus diesem Rechtsstaat-Postulat ableitend und bedingt aus der Praxis des Ordnungsstaates ist das Recht das dominante Führungs- und Steuerungsmittel im modernen demokratischen Sozial- und Interventionsstaat.
[...]
[1] Vgl. Ismayr, Wolfgang: Der deutsche Bundestag, Opladen 2001, S.223ff.
[2] Quellen: Arbeitsbericht der Arbeitsgruppe Bürokratieabbau der CDU\CSU Fraktion im Bundestag vom August 2005 unter http://www.wenigerbuerokratie.de/pdf/buerokratieabbau080515.pdf Zugriff am 22.12.2005; Ismayr, Wolfgang: Der deutsche Bundestag, Opladen 2001, S.223 ff.
[3] Vgl. Gabriel, Oscar W.\ Holtmann, Everhard (Hrsg.): Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, München Wien 2005, S.6ff.
[4] Vgl. Schneider: Hans: Gesetzgebung. Ein Lehrbuch, Heidelberg 1982, S.223ff.
[5] Würtenberger, Thomas: Parlamentarische Demokratie und sozialer Rechtsstaat: Die Vorgaben des Grundgesetzes für die politischen Institutionen, in: Fritsch, Alexander (Hrsg.): Warum versagt unsere Politik? Leistungsgrenzen politischer Institutionen in Deutschland, München 1992, S.46-58. hier: S.55.
[6] Vgl. Schneider: Gesetzgebung, S.223ff.
[7] Vgl. Regenbogen, Anim / Meyer, Uwe (Hrsg.): Wörterbuch der Philosophischen Begriffe, Hamburg 2005, S. 258ff.
[8] Ebd. 258ff.
[9] Ausführlicher zum Begriff „Gesetz“: vgl. Schneider: Hans: Gesetzgebung, S. 9ff.
[10] Vgl. Avenarius, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2001, S. 4ff; Model, Otto / Greifelds, Carl: Staatsbürger-Taschenbuch, München 2003, S. 396ff.
[11] Avenarius: Rechtsordnung, S. 1.
[12] Das Verlöbnis ist ein Vertrag, dessen Schließung an keine Form gebunden ist. Das Verlöbnis begründet eine Verpflichtung zur Eingehung der Ehe bzw. der Lebenspartnerschaft. Die Einhaltung dieser Verpflichtung kann jedoch nicht durch eine Klage durchgesetzt werden (§ 1297 BGB). Lediglich kann es zu einem Ausgleich von tatsächlichen Materiellen Schäden kommen (§§ 1298 - 1301 BGB).
[13] Avenarius: Rechtsordnung, S.2ff.
[14] Vgl. Sontheimer, Kurt \ Röhring, Hans-Helmut: Handbuch des deutschen Parlamentarismus, München 1970, S.170ff.
[15] Vgl. Schreiber, Hans-Ludwig: Die Grenzen der Politik: Über Entscheidungsspielräume politischer Institutionen, in: Fritsch, Alexander (Hrsg.): Warum versagt unsere Politik? Leistungsgrenzen politischer Institutionen in Deutschland, München 1992, S.134- 146, hier: S.136ff.
[16] Würtenberger, Thomas: Parlamentarische Demokratie und sozialer Rechtsstaat: Die Vorgaben des Grundgesetzes für die politischen Institutionen, in: Fritsch, Alexander (Hrsg.): Warum versagt unsere Politik? Leistungsgrenzen politischer Institutionen in Deutschland, München 1992, S.46-58. hier: S. 51.
[17] BVerfGe 1, 14 - Südweststaat, Leitsatz 28.
- Arbeit zitieren
- Torsten Hänel (Autor:in), 2006, Die Überregulierung des deutschen Wohlfahrtstaates - Welche Auswirkungen hat die weit reichende Staatstätigkeit auf die Gestaltungsfähigkeit der Politik?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/76771
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