Die Neuausrichtung des Leiharbeitssektors zur Schaffung von mehr Beschäftigung in Deutschland

Inhaltverzeichnis

Erklärung des Diplomanden

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Einleitung

Teil A : Die Entwicklungsphasen der Arbeitnehmerüberlassung bis zur Verabschiedung des ersten Gesetzes für moderne Dienstleitungen
1. Vorbemerkungen
2. Ursprünge der Leiharbeit in Deutschland
2.1 Die Nachkriegsentwicklung und das Verbot der Leiharbeit
2.2 Der Weg zurück in die Legalität
2.2.1 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes
3. Die Akteure der „ersten Stunde“
3.1 Die Parteien:
3.1.1 Die CDU/CSU
3.1.2 Die SPD
3.1.3 Die FDP
3.2 Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände
3.2.1 Die BDA
3.2.2 Der DGB
3.2.3 Die DAG
3.2.4 Der UZA
3.2.5 Der VLA
4. Das Urteil des Bundessozialgerichtes
5. Die Regulierungsphase
5.1 Entstehung des AÜG
5.2 Ausgestaltung und Einführung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes
5.2.1 Ausgestaltung des AÜG - die gesetzlichen Reglementierungen und Abgrenzungskriterien
5.2.2 Der Aufbau des Gesetzes und die gesetzlichen Bestimmungen
5.2.3 Zusammenfassung
5.3 Entwicklung des den Leiharbeitssektor und Weiterentwicklung des AÜG bis zum Verbot der Leiharbeit im Bauhauptgewerbe
5.3.1 Erste Novellierungen 1974 und 1975 - Arbeitserlaub- nisverordnung (AEVO) und das Gesetz zur Änderung Arbeitsförderungsgesetzes und Arbeitnehmerüberlassungs- gesetzes (AFG und AÜG)
5.3.2 Institutionalisierung der Leiharbeit
5.3.3 Verbot der Leiharbeit im Bauhauptgewerbe
5.3.4 Zusammenfassung
6. Die Deregulierungsphase unter der Regierung aus CDU/CSU und FDP
6.1 Das Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 und das Zweite Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität
6.1.1 Die Grünen
6.2 Das Zweite Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschafts- kriminalität (2. WiKG)
6.2.1 Die SGZ
6.2.2 Die Entwicklung bis zur Wiedervereinigung
6.3 Gesetz zur Verlängerung beschäftigungsfördernder Vorschriften - Beschäftigungsförderungsgesetz 1990 (BschFG 1990)
6.3.1 Die PDS
6.3.2 Die Selbstverpflichtung der Mitgliedsfirmen des BZA
6.4 Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Abkommen) und Erstes Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramm (1. SKWPG)
6.5 Beschäftigungsförderungsgesetz 1994 (BschFG 1994) und die Richtlinie zur Förderung der Eingliederung Arbeitsloser an Gesellschaften zur Arbeitnehmerüberlassung (AüGRi 1994)
6.5.1 Das START-Modell
6.6 Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes im Bereich des Baugewerbes
6.7 Gesetz zur Reform der Arbeitsförderung (Arbeitsförderungsreformgesetz AFRG 1997)
6.8 Zusammenfassung
7. Die Deregulierungsphase unter der Regierung aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen
7.1 Die IGZ
7.2 Gesetz zur Reform der arbeitsmarkpolitischen Instrumente (Job-AQTIV-Gesetz)
7.3 Die Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission) und der Gesetzgebungs- prozess zum ersten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in Bezug auf Leiharbeit
7.4 Zusammenfassung

Teil B: Das Politikergebnis
1 Vorbemerkungen
2. Änderungen des AÜG durch das erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarktes
2.1 Ziele
2.2 Ausgestaltung
2.2.1 Lockerungen des Verleihverbotes im Baugewerbe
2.2.2 Der Gleichbehandlungsgrundsatz und die Streichung des Wiedereinstellungs-, Befristungs-, Synchronisationsverbots sowie der Überlassungshöchstdauer
2.2.3 Sonstige Vorschriften über das Leiharbeitsverhältnis
2.2.4 Auskunfts- und Mitteilungspflichten
2.2.5 Aufhebung des Verbotes der gewerblichen Arbeitsvermittlung
2.3 Personal- Service- Agenturen (PSA)
2.4 Zusammenfassung

Teil C: Implementation und Wirkungen in Bezug auf die zugeschriebenen Funktionen von Leiharbeit
1. Vorbemerkungen
2. Umsetzung der Personal-Service-Agenturen (PSA) und die Entwicklung im herkömmlichen Leiharbeitssektor
2.1 Struktur der Personal-Service-Agenturen sowie der PSA-Arbeitnehmer und PSA-Arbeitnehmerinnen
2.2 Struktur der Leiharbeitsunternehmen sowie der Leiharbeitnehmer und der Leiharbeitnehmerinnen
2.3 Zusammenfassung
3. Bedeutung der zugeschriebenen Funktionen
3.1 Die Mobilisierungsfunktion
3.2 Die Disziplinierungsfunktion
3.3 Die Flexibilisierungsfunktion
3.4 Die Qualifizierungs- und Weiterbildungsfunktion
3.5 Die Beschäftigungsfunktion
3.6 Die Brückenfunktion und die Vermittlungsfunktion
4 Fazit
5. Anhang
Tabellen
Email des DGB
6. Quellenverzeichnis

Erklärung des Diplomanden

Hiermit erkläre ich, dass die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ausschließlich unter Zuhilfenahme der angegebenen Quellen und Hilfsmittel verfasst wurde.

Sylvio Kelm, Berlin, 06. Juli 2005

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Entwicklung der Leiharbeit

Abbildung 2 Einstellungsbarrieren

Einleitung

Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland ist eine der größten gesellschaftlichen Herausforderungen. Dieses ungelöste Problem steht deshalb immer wieder auf der politischen Agenda. Allein von 1997 bis zum Beginn der „Hartz-Gesetzgebung“ 2002 wurde das SGB III

(Sozialgesetzbuch) 38-mal novelliert ( WAGNER & SCHULDT 2003: 7). Die Novellierungswelle wurde durch die Einberufung der „Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ fortgesetzt. Sie stellte unter dem Vorsitz von Peter Hartz in ihrem Bericht 13 Module vor, die nicht nur dem Umbau der Bundesanstalt für Arbeit (BA)- also der Verwaltungsmodernisierung - dienen sollen, sondern auch Module, die sich direkt auf den Abbau von Arbeitslosigkeit beziehen. Als deren Herzstück sind Personal- Service-Agenturen (PSA) als Instrument herausgestellt worden. Mit Hilfe dieses neuen Instrumentes soll es gelingen, innerhalb von 3 Jahren 250.000 bis 350.000 neue Stellen zu schaffen (HARTZ et al. 2002: 274). Durch die PSA soll eine besondere Form von Leiharbeit etabliert werden. Das „Neue“ an dieser Form von Leiharbeit ist, dass die PSA nicht auf temporären Einsatz der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beim Entleiher¹ ausgerichtet ist, sondern auf deren Verbleib beim Entleihunternehmen. Diese Vermittlungsorientierung in konventionelle Arbeitsverhältnisse² ist der wichtigste Unterschied zur herkömmlichen Leiharbeit.

Der Begriff Leiharbeit kennzeichnet besondere Beschäftigungsverhältnisse. Diese sind im Gegensatz zu konventionellen Arbeitsverhältnissen auf ein Dreiecksverhältnis zwischen dem eigentlichen Arbeitgeber (Zeitarbeitsunternehmen, Verleiher), dem Arbeitnehmer bzw. der Arbeitnehmerin (Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin; Zeitarbeitnehmer/Zeitarbeitnehm- erin; Leiharbeiter/Leiharbeiterin; Zeitarbeiter/Zeitarbeiterin), welche miteinander einen Arbeitsvertrag schließen, und anderen Unternehmen (Entleiher, Nutzer; Kundenunternehmen) begründet. Der Arbeitgeber stellt sein Weisungsrecht gegenüber dem Arbeitnehmer/der Arbeitnehmerin und deren Arbeitsleistung anderen Unternehmen zur Verfügung. Durch die Überlassung entsteht ein Beschäftigungsverhältnis zwischen Arbeitnehmer/Arbeitnehmerin (Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin usw.) und Unternehmen (Entleiher), ohne dass das arbeitsrechtliche Verhältnis zwischen Arbeitgeber (Zeitarbeitsunternehmen; Verleiher) und Arbeitnehmer/Arbeitnehmerin (Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin usw.) endet. Es bleibt unverändert bestehen.

In der deutschsprachigen Öffentlichkeit, aber auch in der Wissenschaft, gibt es für diese Art von Beschäftigungsverhältnis keine einheitliche Begrifflichkeit. Neben dem Begriff „Leiharbeit“ werden Begriffe wie „temporäre Arbeit“, „Personal-Leasing“, „Zeitarbeit“, „Arbeitskräfteleasing“ und „Arbeitnehmerüberlassung“ verwendet (vgl. DEBUS 1982: 12; BROSE et al. 1990: 9). In der neueren wissenschaftlichen Literatur wird häufiger der Begriff „Zeitarbeit“ benutzt. Zwar wird der Begriff gegenüber befristeter Beschäftigung oder Teilzeitbeschäftigung abgegrenzt, allerdings hebt er sich semantisch kaum davon ab, so dass es im allgemeinen Sprachgebrauch noch immer zu Verwechslungen mit den genannten Begriffen kommt. Außerdem unterscheidet sich die Verwendung der Begriffe „Zeitarbeit“ und „Leiharbeit“ je nach Position zu dieser Art von Beschäftigungsverhältnis. Kritiker dieser Beschäftigungsform bevorzugen eher den Begriff „Leiharbeit“, während die Befürworter eher die weniger belasteten Begriffe „Zeitarbeit“ und „Personal-Leasing“ verwenden. In juristischen Publikationen wird dagegen eher der als wertneutral geltende Begriff „Arbeitnehmerüberlassung“ eingesetzt. Neben der Neutralität dieses Begriffes wird dessen Verwendung auch dadurch begründet, dass „Leiharbeit“ im juristischen Sinne eine unentgeltliche Nutzung nach deutschem Recht impliziert. Die Begriffe „Leiharbeit“ und „Arbeitnehmerüberlassung“ deuten am ehesten auf das Dreiecksverhältnis dieser Beschäftigungsform hin. Deshalb werden im Folgenden die Begriffe „Leiharbeit“ und „Arbeitnehmerüberlassung“ (ANÜ) synonym verwendet. Dies hat nur semantische Gründe und spiegelt nicht die Position des Verfassers wieder.

Das Thema Leiharbeit wird in der deutschen Forschung vor allem durch Ökonomen und Juristen bestimmt. Umfassende sozialwissenschaftliche Arbeiten sind im Verhältnis dazu eher rar. Eine Veröffentlichung in dieser Hinsicht, die als umfassend und repräsentativ für Deutschland gewertet wird, stammt aus dem Jahre 1990 von Hans-Georg Brose und seinen Mitarbeitern. Ziel dieser Studie war es unter anderem, fundierte Informationen zusammenzutragen, um die Debatte über Leiharbeit auf eine sachliche Ebene zurückzuführen (BROSE et al. 1990: 12). Trotz vielfältiger anderer Forschungsbemühungen ist es bisher nicht gelungen, ein von allen gesellschaftlichen und politischen Akteuren akzeptiertes Bild von diesem Beschäftigungsverhältnis herzustellen.

Die Positionen sind nach wie vor unterschiedlich. In der Debatte wurden und werden vor allem die Wirkungen der Leiharbeit thematisiert. Es lassen sich zwei Schwerpunkte bei der Forschung identifizieren. Zum einen werden die Wirkungen und Effekte auf Individuen und zum anderen auf den Beschäftigungsstand in einer Volkswirtschaft untersucht. Die bisherige Forschung kommt zu dem Ergebnis, dass die Auswirkungen von Leiharbeit sowohl auf den Beschäftigungsstand als auch auf die Individuen ambivalent sind. So gelingt einigen Personengruppen die Integration in konventionelle Arbeitsverhältnisse über Leiharbeit. Andere Personengruppen verharren dagegen in prekären Beschäftigungsverhältnissen, wobei sich Leiharbeit in diesem Fall zu einer Endlosschleife ohne Aussicht auf Beschäftigung in einem konventionellen Arbeitsverhältnis entwickelt. „Leiharbeit und Befristung zehren im Falle dieser Beschäftigten auch die ehemals vorhandenen sozialen Ressourcen aus.“ (VOGEL 2003 45) Diese widersprüchlichen Forschungsergebnisse nutzen Gegner und Befürworter, um jeweils ihre Positionen zu untermauern. Ähnlich verhält es sich bei Forschungsarbeiten über den Beschäftigungsstand. Hier betonen die Befürworter der Leiharbeit die enormen Wachstumsraten der Leiharbeitsbranche als Chance für zusätzliche Beschäftigung (SCHMID 2003; NEUGART 2003 et al). Kritiker verweisen dagegen auf die Risiken, wonach das Wachstum von Leiharbeit auf die Substitution von konventionellen Arbeitsverhältnissen zurückgeführt wird.

Trotz konträrer Forschungsergebnisse setzen die politischen Akteure - insbesondere die jetzigen Regierungsparteien SPD und Bündnis 90/Die Grünen - hohe Erwartungen in Leiharbeit. Dies gilt vor allem in Bezug auf ein Beschäftigungswachstum. Dies erstaunt um so mehr, weil die Regierungsparteien dieses besondere Beschäftigungsverhältnis seit der rechtlichen Etablierung von Leiharbeit in Deutschland bis zur Übernahme der Regierungsverantwortung aufgrund der Gefahren für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen und der Gefährdung der Ordnung am Arbeitsmarkt abgelehnt haben. Eine Erklärung für die zunehmende Akzeptanz der Leiharbeit kann also nicht allein in deren Wirkungen auf den Arbeitsmarkt gesucht werden. Vielmehr scheinen neben ökonomischen Gründen auch ideologische Ursachen sowie Veränderungen der Rahmenbedingungen eine wesentliche Rolle bei der Weiterentwicklung der gewerblichen Leiharbeit zu spielen. Mit der zunehmenden Ausweitung dieses Beschäftigungsverhältnisses ist ein Deutungswandel und gleichzeitig ein Wandel bei der Bewertung der zugeschriebenen Funktionen von Leiharbeit einhergegangen. Diese Arbeit versucht zu klären, wie sich dieser Wandel vollzogen hat und ob die Funktionszuschreibungen eher durch empirische Entwicklungen in Leiharbeit oder durch die „belief systems“ der Akteure determiniert sind.³

Herangehensweise

Zur umfassenden Bearbeitung bietet sich die Strukturierung der Arbeit in folgende Komplexe an: Erstens werden die Gründe des Deutungswandels der politischen und gesellschaftlichen Akteure anhand der Entwicklung der gewerblichen Leiharbeit und seines Rahmens, dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG), aufgezeigt. Zweitens wird das politische Ergebnis dieses Wandels dargestellt, und drittens sollen die Umdeutung und die zugeschriebenen Funktionen anhand der Entwicklung nach der Regulierung durch die „Hartzgesetzgebung“ einer Wertung unterzogen werden.

Teil A:

Um dieses Vorhaben umzusetzen, wird zunächst der Weg der ANÜ bis zur Verabschiedung des ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen im Jahr 2002 nachgezeichnet. Die Darstellung soll nicht nur deskriptiv erfolgen, vielmehr sollen Verschiebungen der Positionen der Akteure und die damit verbundenen Deutungen herausgearbeitet werden. Anhand der Debatte und der Regulierungen des AÜG werden der Deutungswandel und die damit verbundenen Funktionszuschreibungen zeitlich identifiziert und dargestellt. Zwar wurden bereits von anderen Funktionen von Leiharbeit identifiziert⁴, jedoch fehlt die zeitliche Verortung in der politischen Auseinandersetzung um Leiharbeit und somit der Einfluss dieser Funktionszuschreibungen auf die gesetzliche Ausgestaltung. Die Thematisierung der Funktionen zu bestimmten Zeitpunkten trug zu verschiedenen Regulierungen im AÜG bei, in dem wichtige Bestimmungen verändert wurden. Für wichtig werden danach die Regelungen erachtet, welche von den Akteuren im Zeitverlauf große Beachtung fanden, um verschiedene Funktionen von Leiharbeit zu unterstützen oder zu verhindern, und um deren Änderung oder Beibehaltung die Akteure deshalb ständig bemüht waren und sind. Diese Regelungen sind das so genannte Synchronisationsverbot, das Befristungsverbot, das Wiedereinstellungsverbot, die Überlassungshöchstdauer sowie das Verbot von Leiharbeit im Bauhauptgewerbe. Mit der Novellierung des AÜG durch das erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurde eine weitere Regel gesetzlich verankert: der Gleichbehandlungsgrundsatz⁵. (NIENHÜSER & MATIASKE 2003: 467) Dieser wird die momentane und zukünftige Diskussion und Entwicklung von Leiharbeit beeinflussen.

Wichtige Akteure und deren Argumentationsmuster werden vorgestellt und problematisiert. Es wird sich zeigen, dass sich die anfängliche Ablehnung von Leiharbeit als „moderner Sklavenhandel“ bei einer breiten Koalition zunehmend auflöst und Leiharbeit eine immer größer werdende Anerkennung als „moderne Dienstleistung am Arbeitsmarkt“ bei den verschiedenen Akteuren findet. Dieser Deutungswandel ist verbunden mit einer Förderung der zugeschriebenen Funktionen. Weiter spielen die allgemeinen Entwicklungen an deutschen und internationalen Arbeitsmärkten sowie die quantitative Entwicklung von Leiharbeitsverhältnissen eine nicht unwesentliche Rolle beim Deutungswandel.

Teil B:

Da die Neuregelungen durch die „Hartz-Gesetzgebung“ nunmehr das aktuelle Politikergebnis darstellen, sollen diese auch in einem eigenen Teil besondere Beachtung finden. Es werden die Neuregelungen durch das erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt dargestellt, welche den Bereich Leiharbeit tangieren. Dies sind im Wesentlichen die vermittlungsorientierten Personal-Service-Agenturen sowie die Einführung der tariflichen Entlohnung, die im Gegenzug zur Aufhebung von Synchronisations-, Befristungs- und Wiedereinstellungsverbot führt. Die Darstellung in diesem Teil versteht sich nicht als bloße Beschreibung der Inhalte, sondern erfolgt mit Blick auf den Deutungswandel sowie den zugeschriebenen Funktionen.

Teil C:

Dieser Teil widmet sich der bisherigen Umsetzung der Gesetzesmaßnahmen. Wie sieht diese zum jetzigen Zeitpunkt aus und welche Probleme zeigen sich? Welche Effekte und Wirkungen lassen sich in Bezug auf die in den ersten Teilen der Arbeit identifizierten und dargestellten Funktionszuschreibungen der Leiharbeit ausmachen? Erfüllen sich die Erwartungen bzw. Befürchtungen der Akteure? Diese Darstellung soll eine kritische Wertung der Deutung und Funktionszuschreibungen ermöglichen, da die zugeschriebenen Funktionen von Leiharbeit unterschiedlich determiniert sein können. Die Dimensionen der Funktionen lassen sich als ideologisch und ökonomisch kennzeichnen, wobei die ideologische Dimension der Leiharbeit die Erwartungen oder Befürchtungen der Akteure über eintreffende Wirkungen umfasst. Diese erwarteten und befürchteten Wirkungen sind Teil des belief systems der Akteure. Die ökonomische Dimension der Funktionen lässt sich dagegen auf der Grundlage tatsächlich eingetretener Wirkungen zeigen, also inwieweit sind die Erwartungen bzw. Befürchtungen empirisch bedeutsam und nachweisbar.

Zur Bearbeitung von Teil A wird auf Publikationen des Bundestages, Selbstdarstellungen der Akteure sowie wissenschaftliche Veröffentlichungen zurückgegriffen. Die Inhaltsanalyse dieser Quellen bietet ausreichend Hinweise im Hinblick auf die Deutungen und zugeschriebenen Funktionen. Dabei wird auch Bezug auf Positionen, Interessen, Orientierungen und Wertvorstellungen der Akteure genommen. Der Wandel der Deutungen und der zugeschriebenen Funktionen lässt sich an der Entwicklung der Gestaltung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes zeigen.

Für die Bearbeitung der Teile B und C werden, um zu belegen, ob die zugeschriebenen Funktionen von Leiharbeit eher ideologischer oder ökonomischer Art sind, das Gesetzeswerk selber, neue wissenschaftliche Veröffentlichungen, aber auch Datenmaterial der Bundesagentur für Arbeit herangezogen.

Teil A: Die Entwicklungsphasen der Arbeitnehmerüberlassung bis zur Verabschiedung des ersten Gesetzes für moderne Dienstleitungen

1. Vorbemerkungen

In diesem Teil der Arbeit soll der nun schon über vier Jahrzehnte dauernde Prozess von der Einführung und Entwicklung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) nachgezeichnet werden, um den Deutungswandel von Leiharbeit darzustellen und die zugeschrieben Funktionen von Leiharbeit zu identifizieren. Die Vielzahl der Akteure, die in den Prozess involviert waren und sind, die Komplexität des Gegenstandes sowie der große zeitliche Rahmen lassen es sinnvoll erscheinen, dies zu vereinfachen und zusammenzufassen.

Für die Arbeit wird nicht dezidiert ein theoretischer Ansatz verfolgt, aber angelehnt an das Konzept von Sabatier, dem Adovocacy-Koalitionen-Ansatz, wird versucht prägende Kräfte zu verdeutlichen. Sabatier strukturiert in seinem theoretischen Ansatz die teils unüberschaubare Vielzahl von Akteuren in einzelnen Politikfeldern in analytische Kategorien, die er als Adovoccy-Koalitionen bezeichnet (SABATIER 1993: 116ff). Ziel dieser Arbeit ist es, prägende Akteure und deren im Lauf der Zeit veränderten Deutungen sowie die Funktionszuschreibungen der Leiharbeit zu filtern, weil davon ausgegangen wird, dass diese wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung des AÜG hatten und haben. Diese Darstellung erfolgt chronologisch, um Redundanzen zu vermeiden. Die Analyse wird auf einige Akteure beschränkt. Dies geschieht zum einen aus forschungspraktischen Gründen, zum anderen ist der Einfluss vieler Akteure auf die Entwicklung des AÜG als gering einzustufen und deshalb zu vernachlässigen. Für die Willensbildung in Deutschland sind vor allem Verbände mitentscheidend. Eine wichtige Rolle spielen dabei die politischen Parteien. Sie werden, soweit sie für gesetzgeberische Maßnahmen auf Bundesebene relevant sind, in die Analyse mit einbezogen. Als weitere Akteure am Arbeitsmarkt gelten die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände. Hier beschränkt sich die Analyse im Wesentlichen auf die jeweiligen Spitzenverbände: Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB), Deutsche Angestellten Gewerkschaften (DAG) und die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA). Soweit abweichende Positionen gegenüber den Spitzenverbänden auftreten, werden diese zusätzlich berücksichtigt. Auf Arbeitgeberseite werden auch die Fachverbände der Leiharbeitsbranche betrachtet, da davon ausgegangen werden kann, dass diese ein „spezielles“ Interesse an der Entwicklung des Sektors Leiharbeit haben - im Gegensatz zu den Spitzenverbänden, in denen Leiharbeit eher ein Thema von vielen ist. Weil es auf der Seite der Leiharbeitnehmer und Leiharbeitnehmerinnen keine spezielle Interessenvertretung gibt, kann diese auch keine Berücksichtigung finden.

Die zu untersuchenden Akteure, deren Geschichte und gesetzliche Grundlagen ihrer Konstitution und Institutionalisierung, ihre Ausstattung mit Rechten und Pflichten und ihre Zuständigkeiten werden in den Entwicklungsprozess eingeflochten. Es wird weiter auf ihre Handlungsziele Bezug genommen, die sich aus ihren Werten und kulturellen Traditionen ergeben. Auf eventuelle Konflikte zwischen den Akteuren und auf die Mittel zur Austragung dieser Konflikte wird eingegangen. Die Deutungen der Akteure werden durch die sie umgebenden Rahmenbedingungen beeinflusst. Deshalb ist es wichtig, die jeweilige wirtschaftliche Situation und die Regulierung von Leiharbeit in anderen Ländern zu erwähnen.

Die Entwicklung des AÜG in Deutschland lässt sich in mehrere Phasen einteilen. Die erste Phase, vor Entstehung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes, lässt sich als unreguliert beschreiben. Die zweite Phase ist durch eine zunehmende Regulierung des Sektors gekennzeichnet, während die dritte Phase eine zunehmende Deregulierung gekennzeichnet ist. Um die Ursprünge des Phänomens Leiharbeit in der Bundesrepublik Deutschland einordnen zu können, wird am Anfang dieses Teils eine kurze historische Darstellung der Leiharbeit vor Entstehung der Bundesrepublik Deutschlands gegeben. Abbildung 1 auf den folgenden Seiten gibt einen Überblick über Ereignisse und Regulierungen, die die Entwicklung der ANÜ in Deutschland beeinflusst haben.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Entwicklung der Leiharbeit

Quelle: eigene Darstellung auf der Grundlage von Tabellen von Vitols (2003: 7-8) und Rudolf (2003:11) ¹

2. Ursprünge der Leiharbeit in Deutschland

Erstmalig wird Arbeitnehmerüberlassung (ANÜ) durch das Arbeitsnachweisgesetz (ANG) 1922 geregelt (DEBUS 1982: 12). Rechtsgeschichtlich geht sie aber auf die reine Stellenvermittlung zurück, die schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts existiert (ULBER 1998: 65). Leiharbeit geht also aus den historischen Wurzeln der Arbeitsvermittlung hervor, deren Geschichte weiter zurückreicht als die Herausbildung arbeitsteiliger Produktion (SCHÜREN 2003: 34). Mit Wirkung zum 01.01.1931 wird neben der eigentlichen Arbeitsvermittlung und der gewerblichen Herausgabe von Stellenlisten die Zuweisung von Arbeitnehmern/Arbietnehmerinnen verboten (DEBUS 1982: 12; SCHÜREN 2003: 36).¹ Wenn der Verleiher aber als vollwertiger Arbeitgeber auftritt, also ein festes Arbeitsverhältnis mit Einhaltung der sozialversicherungspflichtigen Abgaben bietet, bleibt ANÜ erlaubt. Zu diesem Zeitpunkt wird Leiharbeit vor allem in der Eisen- und Metallindustrie, im Bergbau und im Baugewerbe genutzt. Sie dient den Arbeitgebern unter anderem zur Umgehung von Tarifverträgen und bestehenden Kündigungsschutzregelungen, so dass die Arbeitsverhältnisse für die Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen als äußerst problematisch angesehen werden.

Die Verleihunternehmen weisen eine sehr unterschiedliche Struktur auf. Es existieren Unternehmen, die sich als reine Verleihfirmen beschreiben lassen, neben anderen, die außer dem Verleih von Arbeitnehmern noch weiteren Betriebszwecken nachgehen, so genannte gemischte Unternehmen oder auch Mischbetriebe. Eine ähnliche Struktur lässt sich auch heute in der Verleihbranche feststellen.

Mit der Notverordnung vom 06.10.1931 wird in § 54 Abs. 3 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG vom 16.07.1927) die Regelung aus dem Arbeitsnachweisgesetz übernommen (SCHÜREN 2003: 35). Mit den Gesetzen von 1934 und 1935 wird dann die gewerbliche ANÜ weiter eingeschränkt und die Arbeitsvermittlung verboten (ebd.: 37).² ANÜ und Arbeitsvermittlung werden so weitgehend zur rein staatlichen Aufgabe.³ Die Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei (NSDAP) räumt den privaten Formen der Arbeitsvermittlung und der ANÜ nur wenig Raum ein. Leiharbeit gilt als ideologisch bedenklich und die Arbeitsämter werden angewiesen, diese zu unterbinden. Diese Veränderungen bedeuten das vorläufige Ende des Leiharbeitsmarktes in Deutschland.

2.1 Die Nachkriegsentwicklung und das Verbot der Leiharbeit

Zum Zeitpunkt der Gründung der Bundesrepublik Deutschland (BRD) existieren noch keine neuen Regelungen im Umgang mit gewerblicher Leiharbeit. Erst 1952 wird durch das Wieder-Inkrafttreten des AVAVG in der Fassung von 1927 die gewerbsmäßige ANÜ - rechtlich beschränkt - wieder zugelassen. Der Verleih von Arbeitskräften ist wieder erlaubt, wenn der Verleiher sämtliche Arbeitgeberpflichten übernimmt. Allerdings wird die ANÜ von Firmen, die keinem anderen Erwerbszweck als der Überlassung von Arbeitskräften nachgehen, als Arbeitsvermittlung angesehen. Gewerbliche Arbeitsvermittlung ist weiter generell verboten und wird sogar strafrechtlich verfolgt (ebd.: 38).

1956 wird durch die Novellierung des AVAVG unter anderen der § 37 Abs. 3 dahingehend geändert, dass gewerbsmäßiger Verleih einem generellen Verbot unterliegt. Als Gründe für dieses Verbot sind vor allem die beschränkten Möglichkeiten einer ausreichenden Überwachung zu sehen sowie das hohe Risiko des Missbrauchs zu Lasten der Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen und den Sozialversicherungen (DEUTSCHER BUNDESTAG 1971: 9). Mit dem Verbot im § 37 Abs. 3 AVAVG wird gleichzeitig das staatliche Vermittlungsmonopol durch die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (BA) hergestellt.

Die Zahl der Leiharbeitsfirmen, wie auch der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen ist zu diesem Zeitpunkt noch verschwindend gering. Da es noch keine statistischen Erhebungen über die Zahl der Leiharbeitskräfte gibt, existieren nur Schätzungen über deren Anzahl. Teuersbacher gibt die Anzahl der Leiharbeitskräfte nach Schätzungen der BA mit 3.000 an (THEUERSBACHER 1960: 10)

2.2 Der Weg zurück in die Legalität

2.2.1 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes

In anderen westeuropäischen Staaten und vor allem in den USA wächst die Leiharbeitsbranche weiter und etabliert sich zusehends. Aber auch in der BRD entstehen trotz des Verbotes Firmen, die gewerbsmäßig Personal an andere Unternehmen überlassen oder vermitteln. Eine dieser Firmen ist adia Bop. Dieser Firma kommt eine entscheidende Rolle bei der Etablierung des Leiharbeitssektors in Deutschland zu. Diese ursprünglich schweizerische Unternehmung eröffnet Anfang der 1960er Jahre trotz Verbotes eine Filiale in Hamburg⁴. Sie spezialisiert sich überwiegend auf die Vermittlung von freien Mitarbeitern/ Mitarbeiterinnen für die Büroarbeit. Dies stellt zum damaligen Zeitpunkt einen Verstoß gegen geltendes Arbeitsrecht dar, argumentiert das Landesarbeitsamt Hamburg und reicht Klage wegen Verstoßes gegen § 37 Abs. 3 AVAVG ein. Die Firma adia Bopp verliert zunächst vor dem Hamburger Landessozialgericht den Prozess. Aber sie geht in Berufung und prozessiert außerdem auf Verfassungswidrigkeit des § 37 Abs.3 AVAVG. Das Unternehmen vertritt die Rechtsauffassung, dass dieser Paragraf das Grundrecht der freien Berufswahl einschränkt und somit keine Rechtsgültigkeit hat.

Das Bundesverfassungsgericht (BVfG) entscheidet 1967 zu Gunsten von adia Bop. In der Begründung des BVfG spielt nicht nur allein die Entscheidung für die freie Berufswahl eine Rolle, sondern auch die wirtschaftliche und beschäftigungsbezogene Bedeutung der Leiharbeit. Diese wird zwar als gering eingeschätzt, aber das Gericht spricht der Branche doch das Potenzial zu, besondere wirtschaftliche Bedürfnisse zu erfüllen. Diese sieht das Gericht sowohl auf der Angebotsseite als auch auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes nach kurzfristigen und zeitlich begrenzten Arbeitseinsätzen. Die Abwehr von Missbräuchen müsse durch weniger einschneidende Maßnahmen, als durch ein Verbot sichergestellt werden. Das BVfG hebt mit seinem Urteil den § 37 Abs. 3 AVAVG auf. Außerdem begründet dieses Urteil den Beginn der nun notwendigen Abgrenzung von Arbeitsvermittlung und ANÜ, die es vorher nicht gab, da das Gericht gleichzeitig das staatliche Vermittlungsmonopol von Arbeit anerkennt.

Zur Unterscheidung der Sachverhalte Arbeitsvermittlung und ANÜ stellt das Gericht die so genannte „Einordnungstheorie“ auf. Danach handelt es sich um Arbeitsvermittlung, wenn der Arbeitnehmer/die Arbeitnehmerin so in den Betrieb eingeordnet ist bzw. wird wie alle anderen Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen des Arbeitgebers. Genauer gesagt, wenn sich die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen des Betriebes und die Leiharbeitnehmer/Leiharbeit- nehmerinnen weder in den Tätigkeiten noch in den sonstigen Bedingungen unterscheiden lassen, handelt es sich um Arbeitsvermittlung. Demnach liegt Arbeitsvermittlung dann vor, wenn es sich um die bloße Zusammenbringung von Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen und Arbeitgeber handelt, die im Normalfall mit dem Abschluss eines Arbeitsvertrages zwischen diesen beiden endet. Bei der ANÜ soll der Arbeitsvertrag zwischen Verleihfirma und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin hingegen auf Dauer ausgerichtet sein und über die Zeit der Überlassung hinaus bestehen (ULBER 1998: 66; OLTMANNS 1979: 9f). Ob nun die Firma adia Bop gegen dieses Verbot verstoßen hat, überlässt das BVfG den Sozialgerichten. Durch die beantragte Revision der Firma adia Bop wird der Rechtsstreit durch die Instanzen fortgesetzt. Bevor dies dargestellt wird, sollen zunächst weitere Akteure und ihre Positionen nach der Entscheidung des BVfG erläutert werden.

3. Die Akteure der „ersten Stunde“

3.1 Die Parteien

Ausnahmslos alle Parteien - ob Opposition oder Regierung - stehen dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts eher ablehnend gegenüber. Die damalige Regierung besteht aus einer großen Koalition aus CDU/CSU und SPD, die Opposition stellt im Bundestag zu diesem Zeitpunkt nur die FDP.

3.1.1 Die CDU/CSU

CDU/CSU bestehen im eigentlichen Sinne aus zwei Parteien, die aber dem Grunde nach gleich konstituiert sind. Sie bezeichnen sich gegenseitig als „Schwesterparteien“. Die Abgrenzung der CSU ergibt sich im Wesentlichen aus der Betonung der Freistaatlichkeit Bayerns und der starken Identifikation mit der Region. In den Unionsparteien schließen sich 1945 Christen beider Konfessionen zusammen. Ihre politischen Wurzeln gehen aber auf die katholische Zentrumspartei (1871-1933) zurück (GHOTTO 2005: 8). In der CDU/CSU ist nach dem Krieg gleichberechtigt Platz für Vertreter liberaler, konservativer und christlich-sozialer Strömungen. Sie wird nicht die Partei einer bestimmten Schicht oder Gruppierung, deshalb kann sie als Volkspartei kategorisiert werden. Die Union deckt seit jeher das breite Spektrum der politischen Mitte in Deutschland ab und rekrutiert ihre Mitglieder aus Vereinen, Verbänden und Kirchen, deren politische Orientierung auf ein christliches Verständnis vom Menschen fußt. Dieses Verständnis bildet innerhalb der CDU/CSU einen wichtigen Wert. Konkreter ausgedrückt basieren die Werte der CDU/CSU auf der katholischen Soziallehre und der protestantischen Ethik. Sie definiert sich selber als konservativ liberale Partei (HERRMANN 2005: 19). Die Union verfolgt früh das Ziel, die politische Führung in der Bundesrepublik zu erringen und so die Politik in Deutschland zu bestimmen. Dies gelang ihr 1949, und sie steht bis zu diesem BVfG-Urteil der Regierung vor. Die Leitbilder - denen die Partei damals folgte - heißen soziale Marktwirtschaft, Westintegration, europäische sowie deutsche Einigung. Die Ablehnung des Urteils durch CDU/CSU lässt sich am ehesten mit dem in ihr organisierten starken arbeitnehmernahen Flügel und deren Verbindung zu den Gewerkschaften erklären. Sicherlich trägt auch das Bemühen der CDU/CSU um ein gemeinsames Auftreten der Regierungskoalition zur Ablehnung des Urteils bei.

3.1.2 Die SPD

Der Ursprung dieser Partei reicht weit in das 19. Jahrhundert zurück. Die ideengeschichtlichen Grundlagen der Sozialdemokratie beruhen auf dem Christentum, dem Humanismus und der klassischen Philosophie. Sie ging aus dem allgemeinen deutschen Arbeiterverein von 1863 und der sozialdemokratischen Arbeiterpartei von 1869 hervor. Als SPD existiert die Organisation seit 1875 mit Unterbrechung während der nationalsozialistischen Diktatur von 1933 bis 1945. Bereits in der zweiten Dekade des 20. Jahrhunderts ist die SPD stärkste Fraktion im Reichstag. In der Weimarer Republik ist sie wiederholt in der Regierung vertreten. Ihre Mitglieder rekrutiert die Partei aus Vereinigungen und Organisationen der Arbeiterschaft. Seit den 60-er Jahren des vorigen Jahrhunderts ist eine deutliche Zunahme der Heterogenität in der Mitgliedschaft erkennbar. Die SPD beschreitet nun den Weg der Annäherung an die Mitte der Gesellschaft und setzt ihre Entwicklung zur zweiten großen Volkspartei fort. Im Godesberger Programm werden 1959 die Grundwerte deutscher Sozialdemokratie erneuert, die sie nicht nur für ihre traditionelle Anhängerschaft interessant macht. Es sind Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität. Außerdem gibt die SPD die Ablehnung der sozialen Marktwirtschaft auf. (NICLAUß 2002: 65) Die Anpassung der Programmatik an die Mitte der Gesellschaft wird vorangetrieben, dies ermöglicht die große Koalition von 1966 mit der CDU/CSU. Diese Regierungsbeteiligung trägt wiederum mit dazu bei, die Regierungsfähigkeit der Partei zu beweisen. Die Mitgliederzahlen nehmen nach Jahren des Sinkens wieder zu. Trotz zunehmender Heterogenität der Mitglieder und innerparteilicher Gruppenbildung ist die SPD traditionell stark mit den Gewerkschaften verbunden. Sie überträgt ihr soziales Engagement für die Industriearbeiterschaft jedoch auch auf andere nicht privilegierte Mitglieder der Gesellschaft. „Die SPD gilt dementsprechend als Anwalt neu auftretender Problemgruppen.“ (ebd.: 60) Dies stellt eine Erklärung für die Ablehnung des Leiharbeitsurteils des BVfG dar.

3.1.3 Die FDP

Den Liberalen gelingt es nach dem Krieg nicht sofort, sich zu einer einheitlichen Partei zu formieren. Dies führt Niclauß auf die unterschiedliche programmatisch-politische Orientierung der liberalen Gründungskreise zurück.⁵ „Die liberalen Gründungskreise verkörperten damit die unterschiedlichen Traditionen des deutschen Liberalismus, welche auf den vergeblichen Versuch des deutschen Bürgertums zurückzuführen sind, die nationale Einheit und die politische Freiheit gleichzeitig zu erreichen.“ (ebd.: 116) Erst kurz vor Gründung der Bundesrepublik Deutschland schließen sie sich unter dem Namen der Freien Demokratischen Partei (FDP) zusammen. Die weitere Entwicklung zeichnet sich durch Richtungswechsel und gelegentliche Kurswechsel in den programmatischen Erklärungen ab. Diese stehen in engem Zusammenhang mit der Koalitionspolitik der Partei. Hauptbetätigungsfelder der FDP sind nach Ende des Krieges vor allem das Bestreben nach der Einheit Deutschlands. Sie profiliert sich auf den Gebieten der Rechts- und Verfassungspolitik. Von der Gründung der BRD an steht die FDP für eine liberale Wirtschaftspolitik, welche die Grundlage der Koalition mit der CDU/CSU in den vorangegangenen Regierungen bildet, nachdem die CDU/CSU sich zur sozialen Marktwirtschaft bekannte. Trotzdem bestehen Konflikte mit der CDU/CSU bei Fragen der Deutschlandpolitik und anderen Bereichen der Außenpolitik sowie beim Wahlrecht. Mit der Annäherung der SPD in den 1960er Jahren an die Positionen der Mitte und den übereinstimmenden Positionen zur Lösung der „deutschen Frage“⁶ rückte die Möglichkeit einer Koalition mit den „Sozialisten“ ins Blickfeld der Liberalen. Mit dem Rücktritt von Bundeskanzler Erhardt (CDU) im Jahr 1965 wird die FDP in die Opposition gedrängt, dies führt zu innerparteilichen Konflikten, die eine Reform in der Programmatik nach sich zieht und der FDP die Möglichkeit bietet, mit der SPD zu koalieren. Die Ablehnung der FDP ist somit aus den Bemühungen um Annäherung an die SPD erklärbar, da die Partei an sich eher für liberale Werte steht. Ein weiterer Aspekt, der die Ablehnung der FDP erklärt, liegt in den Positionen der Arbeitgeberverbände. Unternehmer stellen ein nicht unwesentliches Klientel der Partei dar.⁷

3.2 Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände

Die Dachverbände der Gewerkschaften und der Dachverband des Arbeitgeberverbandes - die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) - lehnen die Aufhebung des Verbotes ebenfalls ab.

3.2.1 Die BDA

Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) distanziert sich von dieser Form der Beschäftigung. Sie sieht in den Leiharbeitsfirmen Ende 1960 und Anfang 1970 Jahre eher Konkurrenten um Arbeitskräfte, die durch Abwerbung von Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen die Lohnkosten der Unternehmen zusätzlich in die Höhe treiben, da weitgehend Vollbeschäftigung (Tabelle 1) und somit Arbeitskräfteknappheit besteht.⁸ (WEBER 1971) Die BDA ist der Dachverband von mehr als 1000 Arbeitgeberverbänden. In ihm wirken mehrere hundert leitende Persönlichkeiten der Wirtschaft. Er nimmt vor allem öffentlichkeitswirksame Aufgaben als Vertretung der Arbeitgeber in staatlichen und sozialpolitischen Organen wahr. So sitzen Vertreter der BDA zum Beispiel in der BA, bei den Arbeits- und Sozialgerichten sowie bei den Krankenkassen und den Rentenversicherungen. Der Organisationsgrad der Unternehmen ist hoch. (VON ALEMANN 1996: 23) Die Neugründung als BDA nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgt 1949 durch Umbenennung der zuvor gegründeten sozialpolitischen Arbeitsgemeinschaft der Arbeitgeberverbände der vereinigten Wirtschaftsgebiete. Die Geschichte der deutschen

Arbeitgeberverbände reicht aber weit ins 19. Jahrhundert hinein. Im Verlauf des Ersten Weltkrieges erfolgt die staatliche Anerkennung der Arbeitgeberverbände, aber auch der Arbeitnehmerverbände (Gewerkschaften) (BDA 2005). Dies führt somit auch zur Anerkennung der gegenseitigen Beziehungen und der Aushandlungsprozesse zwischen diesen Akteuren sowie dem Staat.

3.2.2 Der DGB

Was die BDA für die Arbeitgeberverbände ist der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) für die Gewerkschaften. Diese bilden den interessenpolitischen Gegenpart zu den Unternehmerverbänden. Der DGB ist der Dach- und Spitzenverband der Einzelgewerkschaften. Seine Aufgabe liegt vor allem in der Wahrung gemeinschaftlicher sozialpolitischer Belange, die weit über den Bereich der Leiharbeit hinausgehen und von grundsätzlicher Bedeutung für die Wirtschaft sind. Die Adressaten bzw. Verhandlungspartner sind staatliche Entscheidungsträger, Arbeitgeberverbände und die Öffentlichkeit. Die Vielzahl, der in ihm organisierten Gewerkschaften, ist auf die strukturelle Organisation zurückzuführen, welche sich an den einzelnen Wirtschaftssektoren orientiert. Die Interessenvertretung der Gewerkschaften ist sehr heterogen, dies ergibt sich ebenfalls aus der Struktur. So bestehen und bestanden divergierende Meinungen innerhalb und zwischen den Gewerkschaften auch im Hinblick auf Leiharbeit. In den Positionen der Gewerkschaften lässt sich trotzdem eine gemeinsame Linie erkennen. Sie sind und waren die stärksten Gegner und Kritiker dieser Branche. Sie fordern trotz des Urteils ein generelles Verbot und hielten bis in die 1990er Jahre an dieser Position fest.

Der DGB begründet seine ablehnende Haltung gegenüber Leiharbeit und der Legalisierung dadurch, dass „der Handel mit Arbeitskräften“ es den Verleihern ermöglicht, ohne echtes eigenes Unternehmerrisiko Gewinne aus dem Verleih von Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen zu ziehen. Der kurze Einsatz der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen verhindert eine Solidarisierung mit anderen Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen und bringt die Gefahr der Entqualifizierung der Arbeitskräfte mit sich (DEUTSCHER BUNDESTAG 1978: 10). Der DGB befürchtet aber vor allem, dass durch den Einsatz von Leiharbeit soziale Rechte und Privilegien der Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen in konventionellen Arbeitsverhältnissen abgebaut oder zumindest unterlaufen werden können und setzt deshalb auf ein generelles Verbot. Der Dachverband verfolgt das Ziel, Leiharbeit als Dienstleistung nicht anzuerkennen, deren Etablierung zu verhindern und damit Zugeständnisse an die Arbeitgeber zum Interessenausgleich zwischen Arbeitskräften in Leiharbeit und in konventionellen Beschäftigungsverhältnissen zu vermeiden.

3.2.3 Die DAG

Auch die DAG lehnt Leiharbeit ab. Allerdings nimmt die DAG frühzeitig das Urteil des Bundesverfassungsgerichts an und versucht, die Interessen der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen mit zu vertreten. Ein Grund für den Vertretungsanspruch der DAG ist in der damaligen Struktur der Leiharbeitskräfte zu finden. Diese sind zu dieser Zeit überwiegend weiblich und mit Büro- und Verwaltungstätigkeiten beschäftigt (DEBUS 1982: 17). Dies entspricht der durch die DAG vertretenen Klientel. Außerdem erklärt sich das andere Vorgehen aus dem seit der Gründung anhaltenden Konflikt um „das Sonderbewusstsein“ der Angestellten gegenüber der Arbeiterschaft. Aus dieser Streit- und Abgrenzungsfrage entstand die DAG als zweiter großer gewerkschaftlicher Dachverband unabhängig vom DGB. Dieser Konflikt begründet ebenfalls die gewerkschaftliche Konkurrenz zwischen den Dachverbänden, die oft zu verschiedenen Positionen und Strategien führt - so auch beim Umgang mit dem Thema Leiharbeit. Jedoch versteht sich die DAG wie der DGB als berufsorientierte, parteipolitisch unabhängige Gewerkschaft, aber eben nicht für alle abhängig Erwerbstätigen, sondern nur für Angestellte (VER.DI 2005).

3.2.4 Der UZA

Der breiten Koalition aus Parteien, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden standen die Verleihunternehmen zunächst unorganisiert gegenüber. Ein Teil der Verleihfirmen, vor allem die deutschen Töchter ausländischer Leiharbeitsfirmen, haben aber früh die Gefahr für die Branche erkannt, die vom „Wildwuchs“ und der zweifelhaften Praxis einiger Unternehmen ausgeht. Sie versuchen, sich durch freiwillige Übereinkünfte von unseriösen Verleihern abzugrenzen. Dies führt am 28.01.1969 in Frankfurt am Main zur Gründung des ersten Verbandes der Branche, dem Unternehmerverband Zeitarbeit (UZA). In diesem Verband organisieren sich überwiegend Leiharbeitsunternehmen die im kaufmännischen Bereich tätig sind. Der Organisationsgrad des Verbandes blieb allerdings gering.⁹ (OLTMANNS 1979: 15; THEN 1974: 20) Ziel des Verbandes ist es, Wert und Ansehen der Dienstleistung und die soziale Verpflichtung seiner Mitglieder sicherzustellen und die Öffentlichkeit von der Seriosität der Branche zu überzeugen. Der Verband wirbt offensiv bei allen anderen Akteruen für sich und vernetzt sich international mit anderen Leiharbeitsverbänden (THEN 1974: 21). Um das Ziel: Anerkennung als echter Unternehmerverband zu erreichen, versucht der Verband öffentliche Erwartungen zu erfüllen. So nimmt die Satzung des Verbandes, bereits Teile des noch ausstehenden zweiten Grundsatzurteils durch das Bundessozialgericht vorweg. Außerdem versucht der Verband, die Mitgliedschaft in der BDA zu erlangen und frühzeitig tarifvertragliche Vereinbarungen zu treffen (DEBUS 1982: 18). Dies wird von Seiten der BDA aber vor allem vom DGB entschieden zurückgewiesen. Da der DGB auf ein Verbot der

Leiharbeit zielt, lehnt er Verhandlungen ab. Verhandlungen hätten zur Folge gehabt, dass die andere Partei als Partner anerkennt wird und somit die Existenz von Leiharbeit als gerechtfertigt gilt. Zwar hätte der DGB durch die Zustimmung zu Tarifvereinbarungen die Lage der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen durch Mitgestaltung frühzeitig verbessern können, jedoch wäre ein Verbot der Branche unwahrscheinlicher geworden.

Jedoch kann der Dachverband der Industriegewerkschaften nicht verhindern, dass die DAG im Juni 1970 mit dem UZA einen Manteltarifvertrag abschließt. Dieser enthält bereits Vereinbarungen, die später wesentliche Bestandteile des AÜG werden (ebd.: 19). Durch den Tarifabschluss wird die Strategie des DGB wesentlich geschwächt. Außerdem vollzieht sich ein Wandel in der ablehnenden Position der Arbeitgeberverbände. Dies ist auf die Öffentlichkeitsarbeit des UZA zurückzuführen. Der Verband verweist offensiv auf die Möglichkeiten, die aus Leiharbeit für andere Unternehmen entstehen können, und stellt den Verleih von Menschen als normale unternehmerische Dienstleistung dar. Außerdem wird versichert, dass alle gesetzlichen Regelungen zum sozialen Schutz der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen in den Mitgliedsfirmen eingehalten werden. Dies führt zunächst zur Aufnahme des UZA im hessischen Arbeitgeberverband und darüber hinaus zur Mitgliedschaft in der BDA. (THEN 1974: 22)

3.2.5 Der VLA

Zwei Jahre nach der Gründung des UZA konstituiert sich der zweite Verband der Leiharbeitsbranche in Hamburg, der Verband Leiharbeit (VLA). In ihm organisieren sich zunächst sieben Leiharbeitsfirmen. Im Jahr 1974 sind 44 Verleiher, die überwiegend im technischen Bereich tätig sind, im Verband organisiert. Der VLA verfolgt wie der UZA das Ziel, sich und seine Mitglieder von unseriösen Verleihfirmen abzugrenzen und die betriebsund volkwirtschaftlichen Vorteile von Leiharbeit bekannt zu machen. Um negative Assoziationen zu verhindern wird bereits ein Jahr später der Name geändert. Der Verband trägt jetzt den Namen Bundesverband Personal-Leasing (BPL). (ebd.: 23)

4. Das Urteil des Bundessozialgerichtes

Nach dem Urteil des BVfG entscheidet zunächst das Landessozialgericht Hamburg im Jahr 1968, dass die Vertragspraxis der Firma adia Bop (jetzt adia interim) nicht gegen geltendes Recht verstößt. Gegen dieses Urteil legt nun die BA wieder Revision ein. So gelangt der Fall vor das Bundessozialgericht in Kassel. (OLTMANNS 1979: 11)

Am 29.07.1970 präzisiert das Bundessozialgericht das Urteil des BVfG, indem die Richter Abstand von der „Einordnungstheorie“ nehmen und die so genante „Schwerpunkttheorie“ in den Mittelpunkt ihrer Begründung stellen. „Es stellte fest, eine erlaubte ANÜ komme nur in Betracht, wenn der Verleiher das Arbeitgeberisiko trage, den sozialen Schutz des Leiharbeitnehmers/der Leiharbeitnehmerin sicherstelle und das Leiharbeitsverhältnis den Einsatz des Arbeitnehmers beim Entleiher überdauere.“ (DEUTSCHER BUNDESTAG 1971: 9) Demnach ist der Tatbestand der Arbeitsvermittlung gegeben, wenn eine dieser Bedingungen nicht erfüllt wird. Die Bedeutung dieses Urteils liegt, wie schon erwähnt, in der Präzision der Abgrenzungskriterien zwischen ANÜ und unzulässiger gewerblicher Arbeitsvermittlung des Grundsatzurteils des BVfG. So wird die Abgrenzung zwischen gewerblicher Arbeitsvermittlung und gewerblicher ANÜ klarer und strenger als durch die Einordnungstheorie des BVfG ausgelegt. Danach muss die Weisungsbefugnis über die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen auch dann beim Verleiher bleiben, wenn der Arbeitnehmer/die Arbeitnehmerin einem Kundenbetrieb überlassen worden ist. Außerdem wird dem Verleiher das vollständige Arbeitgeberrisiko übertragen. Dazu gehört insbesondere, dass das Arbeitsverhältnis zwischen Verleiher und Arbeitnehmer/Arbeit-nehmerin den Einsatz im Kundenbetrieb überdauern muss. Das bedeutet, dass auch dann Lohn zu zahlen ist, wenn die Arbeitskraft zeitweise nicht verliehen werden kann. Da die Firma adia interim (ehemals adia Bop) diese Anforderungen nicht erfüllt, liegt ein Verstoß gegen das Arbeitsvermittlungsmonopol der BA vor, so dass das Bundessozialgericht in letzter Instanz entscheidet, bei der Tätigkeit der Firma handele es sich um illegale gewerbliche Arbeitsvermittlung (OLTMANNS 1979: 13f). So verliert adia interim zwar den Prozess, aber den Arbeitskräfteverleihern im Allgemeinen werden Rahmenbedingungen gesetzt, wonach sie ein legales Gewerbe betreiben können. Diese Feststellung treffen auch Bode und seine Mitarbeiter: Sie stellen fest, dass durch die Entscheidungen der beiden Gerichte die Grundstrukturen des Leiharbeitsverhältnisses im Wesentlichen entwickelt sind (BODE et al. 1994: 76ff)

Die Rahmenbedingungen für die Entwicklung der Leiharbeitsbranche werden somit nicht durch politische Parteien oder Verbände hergestellt, sondern beruhen im Wesentlichen auf vorangegangenen gerichtlichen Entscheidungen. Trotz der negativen Deutung von Leiharbeit, die sich bei allen Akteuren außer den Verleihern zeigt, wird Leiharbeit durch eine liberale Entscheidung des obersten deutschen Gerichtes in der BRD legalisiert. Es unterstreicht die Funktion von Leiharbeit, kurzfristige Bedarfe der Wirtschaft decken zu können, und auch die Bedürfnisse von Personen, welche nur Zeitweise dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen wollen. Außerdem nimmt es an, dass Leiharbeit geeignet sei, zusätzlich Personen für den allgemeinen Arbeitsmarkt zu rekrutieren.

5. Die Regulierungsphase

5.1 Entstehung des AÜG

Schon nach dem ersten Grundsatzurteil des BVfG beginnt die Expansion des Leiharbeitssektors, in deren Folge die Zahl der Leiharbeitsfirmen schnell zunimmt. Im Jahr 1968 existieren bereits 148 Leiharbeitsunternehmen, und im Jahr 1971 wächst die Zahl der bekannten Verleiher auf 550 an (OLTMANNS 1979). Die Expansion der Branche lässt sich vor allem auf die nun für die Verleiher bestehende Rechtssicherheit zurückführen. Zwar bestehen aufgrund der allgemein gehaltenen Urteile weiter schwerwiegende Unsicherheiten, aber nun zu Lasten der Behörden. Für diese ergibt sich die Schwierigkeit, illegalen Verleih entdecken und beweisen zu müssen. Durch diese Beweislast wächst der Aufwand zur Verfolgung illegaler Praktiken immens an.

Neben der Expansion legaler, gewerbsmäßiger ANÜ findet zeitgleich eine Expansion von kriminellen und unseriösen Firmen statt. So sind die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen diesen Unternehmen oft schutzlos ausgeliefert. Es kommt zu Verstößen gegen Vorschriften des Arbeits-, Vermittlungs- und Sozialversicherungsrechts. Daneben wird Lohn ganz oder teilweise von Verleihern vorenthalten. Des Weiteren wird gegen Arbeitsschutzvorschriften und Bestimmungen über die Arbeitserlaubnis verstoßen (DEUTSCHER BUNDESTAG 1971: 9). Dem Staat und den Sozialversicherungen gehen dadurch Einnahmen verloren. Da diese Missstände sowie die unklare Rechtslage trotz der Grundsatzurteile weiter Bestand haben, und die Presse einige spektakuläre Vergehen publiziert, wird bereits im Dezember 1970 ein Referentenentwurf eines Gesetzes zum Schutz der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen vorgelegt. Zu diesem Zeitpunkt regiert eine Koalition aus SPD und FDP. Im Laufe des Gesetzgebungsprozesses kommt es auf Betreiben des UZA am 21. und 22.01.1971 zu einem Hearing der Akteure am Arbeitsmarkt.¹⁰ Nach mehreren Veränderungen im Bundestag und Bundesrat legt der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung nach einem weiteren Hearing der Akteure am 09.06.1972 die endgültige Fassung des AÜG dem Bundestag vor. (OLTMANNS 1979 ausführlich zum Gesetzgebungsprozess: 16f)

Wie weiter oben bereits ausgeführt, befindet sich der Gesetzgeber in einer widersprüchlichen Situation. Er soll einen Sachverhalt kodifizieren, der eigentlich abgelehnt wird. Diese paradoxe Haltung wird unter anderem in der folgenden Erklärung eines Mitgliedes der SPD- Fraktion deutlich: „Im Prinzip sind wir der Meinung, dass die gewerbsmäßige ANÜ unterbunden werden sollte. Wir wollen keinen Menschenhandel und kein Aufleben des Tagelöhnertums. Wir Sozialdemokraten haben zusammen mit den Gewerkschaften nicht deshalb jahrzehntelang um die Verbesserung der sozialen Sicherheit, des Arbeitsrechts und des Arbeitsschutzes gekämpft, um alles das auf Schleichwegen wieder gefährden zu lassen. Was der Unternehmer für die Arbeitsleistung bezahlen kann, soll dem Arbeitnehmer ungekürzt zu kommen; daran sollte sich kein Zwischenhändler bereichern können. Die auf Grund der Dauer der Betriebszugehörigkeit erworbenen Rechte wie verlängerter Kündigungsfristen, längerer Urlaub, Lohn- und Gehaltsfortzahlung, betriebliche Altersversorgung und vieles mehr, sollten nicht durch Zeitarbeitsverhältnisse umgangen werden können.“ (DEUTSCHER BUNDESTAG 1972a: 11378)

Da durch die Urteile der obersten Gerichte Leiharbeit grundsätzlich nicht verboten werden kann und die Missstände mit negativen Folgen für Staat und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen zunehmen - nachweislich vor allem bei den Beitragseinnahmen der Sozialversicherungen, aber auch bei Verletzungen des Arbeitsrechts, Verstößen gegen das Vermittlungsmonopol und der illegalen Beschäftigung von Ausländern - hat die Gesetzesinitiative der SPD-FDP-Regierungskoalition im Wesentlichen zwei Ziele. Zum einen sollen Verhältnisse im Leiharbeitssektor geschaffen werden, die den Anforderungen des sozialen Rechtsstaates entsprechen, und außerdem sollen betroffene Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen vor Ausbeutung geschützt werden. Es werden in Details zwar noch Änderungsvorschläge im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung aufgenommen, aber grundsätzlich weichen diese Änderungen nur unbedeutend vom Entwurf ab. (DEUTSCHER BUNDESTAG 1972b)

Das AÜG wird in dritter Lesung am 21.06.1972 vom Bundestag einstimmig verabschiedet. Mit der Verabschiedung des Gesetzes ist zusätzlich eine Berichtspflicht der Bundesregierung verbunden. Diese wird zunächst alle zwei Jahre zu den Erfahrungen mit Leiharbeit und zur Anwendung des Gesetzes Stellung nehmen. Die einstimmige Annahme des Gesetzes und die Berichtspflicht kann als weiterer Hinweis gewertet werden, dass es einen hohen gesellschaftlichen Konsens gibt, der die Gefahren durch Leiharbeit für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen, für das System der sozialen Sicherung, für das Funktionieren des Arbeitsmarktes und des Lohngefüges als groß einschätzt. Aufgrund der positiven konjunkturellen Entwicklung zu dieser Zeit liegt das Problem der Störung des Arbeitsmarktes und des Lohngefüges darin, dass die Arbeitgeber und die wirtschaftsnahen Flügel der Parteien befürchten, Leiharbeit könne durch Abwerbung von Arbeitskräften den Personalbedarf eher verschärfen und dadurch lohnsteigernd wirken. Die Gewerkschaften und die ihr nahe stehende SPD sehen die Leiharbeit als Mittel zur Umgehung von etablierten sozialen Rechten zu Lasten aller Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen. Die Deutungen von Leiharbeit durch die Parteien als politische Akteure aber auch die BDA und die Gewerkschaften als gesellschaftliche Akteure gehen zu dieser Zeit eher in die Richtung, Leiharbeit als potenzielle Gefahr für die positive wirtschaftliche Entwicklung und den Arbeitsmarkt anzusehen. Die Funktionszuschreibungen der einzelnen Akteure unterscheiden sich dagegen. Die Arbeitgeber befürchten Steigerungen beim Lohn und sozialen Rechten, wogegen die Gewerkschaften eher eine Senkung dieser befürchten. Das AÜG tritt nach Zustimmung des Bundesrates am 12.10.1972 in Kraft (DEBUS 1982: 19; DEUTSCHER BUNDESTAG 1974: 3)

5.2 Ausgestaltung und Einführung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG)

5.2.1 Ausgestaltung des AÜG - die gesetzlichen Reglementierungen und Abgrenzungskriterien

Mit dem AÜG werden mehrere Ziele verfolgt: Das Gesetz soll sowohl Schutz- als auch Ordnungsfunktionen erfüllen. Einerseits wird ein wirksamer sozialer Schutz für Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen für nötig empfunden, der ihnen einen regelmäßigen Lohn und einen sozialversicherungsrechtlichen Mindestschutz ermöglicht und so ihre soziale Sicherheit verbessert und ihre Ausbeutung verhindert. Aber auch Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen in konventionellen Arbeitsverhältnissen sollen vor möglichen schädlichen Folgen der Leiharbeit geschützt werden. (DEUTSCHER BUNDESTAG 1974: 3) Der Gesetzgeber schließt sich der Vermutung der Gewerkschaften an, die die Substitution von Dauerarbeitsplätzen befürchten. Deshalb möchte der Gesetzgeber eine wirksame Ordnung und Kontrolle in der Verleihpraxis herbeiführen und somit Verstößen gegen das Arbeits-, Vermittlungs-, Sozialversicherungs- und das Steuerrecht begegnen, ohne den Leiharbeitsektor in seiner Funktionstüchtigkeit zu beeinträchtigen. Er hofft, durch die Regulierungen die formale Vereinbarkeit von ANÜ und öffentlichem Arbeitsvermittlungsmonopol herzustellen (ebd). Mit den Zielen lehnt sich der Gesetzgeber an die Vorgaben der beiden Grundsatzurteile der obersten deutschen Gerichte an, und versucht, den Rahmen, der dadurch gegeben wurde, weiter zu präzisieren und somit das ungelenkte Wachstum des legalen, aber vor allem des illegalen Verleihs unter Kontrolle zu bringen und zu begrenzen.

5.2.2 Der Aufbau des Gesetzes und die gesetzlichen Bestimmungen

Das AÜG gliedert sich in drei Hauptteile. Der erste Teil ist der öffentlich-rechtliche Teil. Er umfasst Artikel 1 §§ 1-8 sowie die Straf- und Ordnungswidrigkeitsbestimmungen in Artikel 1 §§ 14- 16, und Artikel 1 § 17, der die Ausführung des Gesetzes durch die BA nach fachlichen Weisungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung regelt. Der zweite Teil mit privatrechtlichen Bestimmungen ist in Artikel 1 §§ 9 bis 13 geregelt. Der dritte Teil umfasst die Änderungen anderer Gesetzesvorschriften sowie die Schlussbestimmungen in den Artikeln 2 bis 6. Zum Schutz der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen und zur Abgrenzung der ANÜ von der Arbeitsvermittlung sind im Gesetz verschiedene Ver- und Gebote integriert. Für die Entwicklung der Leiharbeit in Deutschland sind nicht alle Vorschriften des Gesetzes von gleicher Bedeutung. Aus der wissenschaftlichen Literatur und aus der Debatte der Akteure über bestimmte Regelungen im AÜG lassen sich die entscheidenden Regelungen jedoch identifizieren. Von besonderer Bedeutung sind die Erlaubnispflicht, das Befristungs-, Wiedereinstellungs- und Synchronisationsverbot und die Regelung zur Überlassungshöchstdauer. An dieser Stelle soll der Inhalt des Gesetzes kurz dargestellt werden.¹¹

Im öffentlich-rechtlichen Teil werden die Instrumente zur Kontrolle festgelegt, welche zur Herstellung und Beibehaltung von Ordnung dienen sollen. Ein Instrument ist die Vergabe von Konzessionen. Das Konzessionsvergaberecht wird der BA übertragen (Artikel 1 §2 und § 17 AÜG). Diese verfügt, dass die jeweiligen Landesämter als „Erlaubnis- und Kontrollbehörden“ fungieren (VITOLS 2003:5). Die Erlaubnisse werden erst nach einer Überprüfung der Person und der geschäftlichen Verhältnisse des Antrag stellenden Verleihers erteilt. Voraussetzung für die Vergabe ist die Zuverlässigkeit des Arbeitgebers.¹² Die Gewährleistung und Kontrolle der Zuverlässigkeit soll durch einen Katalog von Auskunfts- und Meldepflichten des Verleihers und Entleihers gegenüber der BA sichergestellt werden. Die Erlaubnisse werden zunächst befristet auf ein Jahr vergeben, ihre Verlängerung muss beantragt werden. Nach drei Jahren ununterbrochener und rechtskonformer Tätigkeit des Verleihers wird die Befristung aufgehoben und gilt damit zeitlich uneingeschränkt (Artikel 1 §1 AÜG, Erlaubnispflicht). Wie am Anfang bereits angedeutet, hat die Überprüfung der Antragsteller den Zweck, eine rechtsstaatliche Ordnung in der Leiharbeitsbranche sicherzustellen sowie soziale Risiken für die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen zu vermeiden. Durch die Befristung der Verleiherlaubnis wird versucht, auf die weitere Zuverlässigkeit des Verleihers hinzuwirken, weil bei Verstößen gegen rechtsstaatliche Normen die Erlaubnis widerrufen oder abgelehnt werden kann, und somit die Betätigung in diesem Geschäftsfeld verboten ist. Allerdings fallen nicht alle Formen der Leiharbeit unter die Konzessionspflicht der BA. Wenn die Überlassung nicht gewerbsmäßig erfolgt, ist die Überlassung von Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen weiterhin ohne Einschränkungen erlaubt.

Mit der in Artikel 1 § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 bis 6 wird die erlaubte ANÜ von der in § 4 AFG in Zusammenhang mit § 13 Abs. 1 AFG verbotenen Arbeitsvermittlung im Sinne der Grundsatzurteile abgegrenzt. Danach muss der Verleiher die „üblichen Arbeitgeberpflichten“ und das „Arbeitgeberrisiko“ tragen. Konkretisiert sind diese in Artikel 1 § 3 Abs. 1 Satz 1 bis 5. Demzufolge muss der Verleiher die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen, die an den relevanten gesetzlichen Bestimmungen zu messen ist. Es soll also vor allem geprüft und gewertet werden, ob der Verleiher in der Lage und willens ist, die Vorschriften des Sozialversicherungsrechts, die Abführung von Lohnsteuern und die Bestimmungen des Arbeitsschutzrechts einhalten wird bzw. kann.

Als zusätzliche Arbeitgeberpflicht wird dem Verleiher ein grundsätzliches Befristungsverbot (Artikel § 3 Abs. 1 Nr. 3 AÜG, Versagung) auferlegt, um Leiharbeitnehmern/Leiharbeit- nehmerinnen auch zwischen den Überlassungen einen Lohnanspruch zu sichern, und dem Verleiher echte Arbeitgeberpflichten aufzuerlegen sowie Leiharbeit auf diese Weise besser von der Arbeitsvermittlung abzugrenzen.¹³

Artikel 1 § 3 Abs. 1 Nr. 4 stellt die Wiedereinstellungsmöglichkeiten nach einer Kündigung durch den Verleiher klar. Es wird dem Verleiher und dem Leiharbeitnehmer/der Leiharbeitnehmerin verboten, einen neuen Arbeitsvertrag abzuschließen, wenn zwischen Kündigung und Wiedereinstellung noch keine drei Monate vergangen sind. Diese Regelung ist ein befristetes Wiedereinstellungsverbot. Sie ergänzt das Befristungsverbot und dient der Verhinderung seiner Umgehung. Konkret soll verhindert werden, dass der Verleiher die unbefristeten Arbeitsverträge der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen bei fehlenden Einsatzmöglichkeiten ordentlich kündigt, um diese erst dann wieder einzustellen, sobald die Auftragslage dies zulässt. Das Wiedereinstellungsverbot besteht ebenso wie das Synchronisationsverbot, um die Verlagerung des Beschäftigungsrisikos auf die Arbeitskräfte zu unterbinden. Das Beschäftigungsrisiko und die Auftragsbeschaffung bleiben somit vollständig beim Verleiher.

Das Synchronisationsverbot (Artikel 1 § 3 Nr. 5) wird auch als Verbot der Deckungsgleichheit bezeichnet. Es sieht vor, dass der Arbeitsvertrag des Leiharbeitnehmers/der Leiharbeitnehmerin mit dem Verleiher nicht auf die Zeit des erstmaligen Verleihs begrenzt sein darf, sondern er muss diesen zeitlich überdauern. Ein genauer Zeitraum wird im Gesetz nicht genannt. Die BA sieht eine Mindestweiterbeschäftigungsdauer von 25% des Zeitraums des Ersteinsatzes als ausreichend an. Dabei spielt es keine Rolle, ob der Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin erneut überlassen werden kann oder ohne Beschäftigung beim Verleiher verbleibt. Ziel dieses Verbotes ist ebenfalls der Schutz der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen vor der Abwälzung des Arbeitgeberrisikos. Der Arbeitgeber ist nach dem Willen des Gesetzgebers für Beschäftigungsmöglichkeiten seiner Arbeitskräfte verantwortlich und soll im Falle der Nichtbeschäftigung die Kosten tragen, die vor allem durch den weiter zu zahlenden Lohn entstehen. Er darf dieses Risiko nicht durch ein vorzeitiges Vertragsende verhindern.

Im selben Paragrafen unter Nr. 6 ist auch die Höchstdauer des jeweiligen Leiheinsatzes geregelt. Die Überlassungshöchstdauer ist auf 3 Monate festgelegt. Sie dient dazu, negative arbeitsmarkt- und sozialpolitische Auswirkungen durch Leiharbeit zu verhindern. Damit kommt der Gesetzgeber sowohl den Befürchtungen der Gewerkschaften als auch der Arbeitgeberverbände entgegen. Die Gewerkschaften vermuten, wie bereits erwähnt, die Substitution von konventionellen Arbeitsverhältnissen, falls Leiharbeit zeitlich unbegrenzt bei einem Entleiher möglich ist. (VITOLS 2003: 5f) Die Arbeitgeberverbände befürchten dagegen die Abwerbung von Arbeitskräften und somit eine Verknappung des Angebotes an qualifizierten Arbeitskräften. Dies könnte zu einer Verteuerung der zu diesem Zeitpunkt knappen „Ware“ Arbeitskraft führen. Der Gesetzgeber sieht auch die Gefahr des Ausweichens der Arbeitgeber auf Leiharbeit, um sich arbeitsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber Stammarbeitern zu entziehen (DEUTSCHER BUNDESTAG 1971: 9). Im Zusammenspiel mit den anderen Verboten will der Gesetzgeber darauf hinwirken, dass mehrere kurze Einsätze bei verschiedenen Entleihern zu einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis beim Verleiher zusammengefügt werden, sich also ein spezielles konventionelles Arbeitsverhältnis bildet. Weiterhin stellt die exakte zeitliche Begrenzung eine Spezifizierung der ungenauen Formulierung des BVfG-Urteils dar. Dadurch ist eine klarere Abgrenzung von ANÜ gegenüber der verbotenen gewerblichen Arbeitsvermittlung möglich. Im Urteil ist der zeitliche Rahmen für Arbeitsvermittlung nur durch das unbestimmte Merkmal „längere Zeit“ festgelegt und somit nur sehr vage definiert. Diese Ungenauigkeit räumt der Gesetzgeber zunächst aus. Jedoch legt er nicht fest, wie lang die Frist sein muss, die ein Leiharbeitnehmer/eine Leiharbeitnehmerin aussetzen muss, um erneut demselben Entleiher überlassen zu werden.¹⁴

Hält sich der Verleiher nicht an die gesetzlich geregelten Pflichten, so kann ihm die Verleiherlaubnis durch die BA verwehrt werden. In Artikel 1 § 3 werden weitere Gründe aufgeführt, die zum Versagen der Erlaubnis führen. Diese sind in Absatz 2 bis 4 geregelt. Sie sind aber nicht mit Arbeitgeberpflichten verbunden, sondern beziehen sich auf die Staatsangehörigkeit der Antragsteller. Weiter werden im öffentlich-rechtlichen Teil des AÜG in Artikel 1 § 2 die Erteilung und das Erlöschen der Verleiherlaubnis festgelegt, in Artikel 1 § 4 die Rücknahme der Erlaubnis, in Artikel 1 § 5 der Widerruf der Erlaubnis und in Artikel 1 § 6 wird die BA dazu ermächtigt, illegalen Verleih nach den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes zu verhindern.

Aus Artikel 1 § 7 ergeben sich für den Verleiher Pflichten zur Meldung von verschiedenen Betriebsvorgängen, wie die Verlegung, Schließung und Errichtung von Betrieben, Betriebsteilen oder Nebenbetrieben. Er muss auf Verlangen alle Auskünfte erteilen, die zur Durchführung des Gesetzes erforderlich sind. Er hat die Korrektheit seiner Angaben wahrheitsgemäß, vollständig, fristgerecht und unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Dies muss er durch die Vorlage seiner Geschäftsbücher beweisen können. In begründeten Einzelfällen kann die BA Prüfungen auf den Grundstücken und in den Geschäftsräumen veranlassen. Durch Anordnung eines Amtsrichters sind auch Durchsuchungen möglich. Bei Gefahr im Verzuge kann aber auch auf die richterliche Anordnung verzichtet werden und die Durchsuchung sofort erfolgen.

In Artikel 1 § 8 sind die wesentlichen statistischen Meldungen sowie deren Zeitpunkte der Abgabe geregelt. Demnach sind die Verleiher verpflichtet, Angaben über die Zahl der von ihnen überlassenen Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen nach Geschlecht, Staatsangehörigkeit, Berufsgruppen, die Art der vor dem Beschäftigungsverhältnis mit dem Verleiher ausgeübten Beschäftigung sowie den Umfang ihrer Geschäftstätigkeit zu melden. Zum Umfang der Geschäftstätigkeit zählen die Überlassungsfälle sowie die Zahl der Entleiher, denen Arbeitskräfte überlassen wurden, gegliedert nach Wirtschaftsgruppen. Zudem sind die Zahl und die Dauer der Beschäftigungsverhältnisse und die Zahl der Beschäftigungstage jedes überlassenen Leiharbeitnehmers/jeder Leiharbeitnehmerin zu melden. Die Pflichten aus den §§ 7 und 8 dienen als Kontrollmechanismus, sollen aber auch verlässliche Daten liefern, auf deren Grundlage die Wirkungsweise von Leiharbeit beurteilt werden kann. Sie bilden das statistische Rüstzeug zur gesetzlichen Steuerung und Kontrolle des Leiharbeitsmarktes, durch die die gesetzlichen Regelungen weiter verfeinert werden können, falls kein Verbot von Leiharbeit zur Sicherstellung der Ordnung angezeigt ist.

Um Verstöße gegen die bisher aufgeführten Pflichten ahnden zu können und dadurch die Kontrollen wirksam durchzusetzen, sind in Artikel 1 § 16 alle Tatbestände enthalten, die zur Sanktionierung durch Ordnungswidrigkeiten führen können. Neben der Festschreibung der Sanktionen sind auch die Mindest- und Höchstsummen gesetzlich geregelt.

Noch strenger wird die illegale Beschäftigung von nichtdeutschen Leiharbeitnehmern/Leiharbeitnehmerinnen ohne Arbeitserlaubnis geahndet. Artikel 1 § 15 sieht Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr vor. Dies ist der höheren Schutzbedürftigkeit von ausländischen Arbeitskräften geschuldet, was auf die Sprachbarriere und deren Unkenntnis ihrer rechtlichen Lage zurückzuführen ist. Dies lässt sie leichter in ausbeuterische Beschäftigungsverhältnisse geraten.

Um die Entleih- und Verleihbetriebe vor Schädigungen durch Verletzung der Geheimhaltungspflichten durch BA-Mitarbeiter zu schützen, sind in Artikel 1 § 14 auch Rechtsfolgen für diese Taten festgelegt. Die Sanktionen reichen von einer Geldbuße bis zu einer Freiheitsstrafe von bis zu zwei Jahren.

Der überwiegende Teil der Bestimmungen des AÜG regelt die Rechtsbeziehungen zwischen Verleihern und Leiharbeitnehmern/Leiharbeitnehmerinnen. Diese werden abweichend von der Reihenfolge der Paragrafen im Gesetz zuerst erläutert. Danach wird auf die Rechtsbeziehungen der anderen Akteure im Leiharbeitsverhältnis eingegangen.

Die Rechtsbeziehungen sind im Artikel 1 § 11 in Verbindung mit Artikel 1 § 1 geregelt. Der Verleiher schließt mit dem Leiharbeitnehmer/der Leiharbeitnehmerin einen Arbeitsvertrag. Der wesentliche Inhalt dieses Arbeitsvertrages ist durch das AÜG vorgeschrieben und muss in Form einer vom Verleiher unterzeichneten Urkunde an den Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin überreicht werden (Artikel 1 § 11 Abs. 1). Aus dem folgenden Abs. 2 ergibt sich die Pflicht des Verleihers, den Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin über den wesentlichen Inhalt des AÜG in einem Merkblatt zu informieren und dieses auszuhändigen. Für nichtdeutsche Leiharbeitskräfte ist das Merkblatt in deren Muttersprache auszugeben. Dies soll den Schutz vor Ausbeutung durch Unkenntnis der rechtlichen Lage vermeiden. Die Kosten sind durch den Verleiher zu tragen (Artikel 1 § 11 Abs. 2).

Die Gestaltungsfreiheit der Arbeitsverträge zwischen Verleiher und den Leiharbeitnehmern/Leiharbeitnehmerinnen wird durch den Artikel 1 § 11 weiter präzisiert. Dies erfolgt zu Gunsten der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen. So obliegt dem Verleiher durch Absatz 3 eine Informationspflicht, wenn die Verleihererlaubnis zurückgenommen, widerrufen oder abgewickelt wird. Wichtiger für die Begünstigung der Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen ist aber der Abs. 4, der die Anwendung des § 622 Abs. 4 BGB auf die Arbeitsverhältnisse zwischen Verleiher und Leiharbeitskräften ausschließt. Das heißt, der Verleiher darf mittels eines Vertrages keine verkürzten Kündigungsfristen mit den Arbeitskräften vereinbaren, weil er ansonsten sein Arbeitgeberrisiko bei fehlenden Verleihmöglichkeiten umgehen könnte. Dieser „Kündigungsschutz“ wird noch durch Artikel 1 § 9 Nr. 3 erhöht. Dieser erklärt Kündigungen für unwirksam, wenn es innerhalb von drei Monaten zu einem neuen Arbeitsvertrag zwischen denselben Vertragsparteien kommt. Das bedeutet, dass der erste Arbeitsvertrag rechtlich betrachtet nicht unterbrochen ist. Der Verleiher hat den Lohn für die Zeit zwischen Kündigung und Beginn des zweiten Arbeitsvertrages trotzdem zu zahlen, ohne dass der Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin die Arbeitsleistung anzubieten braucht. Der § 11 Abs. 4 Satz 2 bestimmt weiter, dass § 615 Satz 1 BGB nicht durch Vertrag aufgehoben werden kann, so dass der Anspruch des Leiharbeitnehmers/der Leiharbeitnehmerin auf Bezahlung auch beim Annahmeverzug des Verleihers besteht. (OLTMANNS 1979: 24f)

Nach Artikel 1 § 11 Abs. 5 darf der Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin die Arbeitsleistung verweigern, wenn der entleihende Betrieb bestreikt wird. Tritt dieser Fall des Arbeitskampfes ein, hat der Verleiher seine Arbeitskräfte auf dieses Recht hinzuweisen. Der Arbeitgeber hat im Falle der Leistungsverweigerung das vereinbarte Arbeitsentgelt für diese Zeit weiterzuzahlen, auch wenn kein anderer Einsatz möglich ist. Dies ist Teil seines Arbeitgeberrisikos (ebd.: 26).

Im folgenden Abs. 6 wird die Verantwortlichkeit für den Arbeitsschutz fixiert. Dieser betrifft als Arbeitgeber den Verleiher. Im Falle einer Tätigkeit sind sowohl Entleiher als auch Verleiher für die Gewährleistung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften verantwortlich. Weitere Rechtsbeziehungen zwischen Verleiher und Entleiher sind in Artikel 1 § 9 geregelt, auf die weiter unten eingegangen wird. Artikel 1 § 9 erklärt in Nr. 1 Verträge zwischen Verleihern und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen, aber auch mit Entleihern für unwirksam, falls der Verleiher die erforderliche Erlaubnis nach § 1 nicht besitzt. Dem

Leiharbeitnehmer/der Leiharbeitnehmerin steht Schadenersatz zu, der aus der Unwirksamkeit des Vertrages entsteht. Dies ergibt sich als Rechtsfolge aus Artikel 1 § 10 Nr. 2. Des Weiteren können sich Rechtsfolgen für Entleiher und die Leiharbeitskräfte ergeben. Diese sind in Artikel 1 § 10 Nr. 1 dargelegt. Diese werden im folgenden Abschnitt über die Rechtsbeziehungen zwischen Entleiher und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin erläutert.

Artikel 1 § 9 Nr. 2 regelt die Unwirksamkeit von Befristungen, solange sie sich nicht aus sachlichen Gründen ergeben, die in der Person des Leiharbeitnehmers/der Leiharbeitnehmerin liegen. Nr. 5 des Paragrafen erklärt Vereinbarungen zwischen Leiharbeitnehmer/Leiharbeit- nehmerin und Verleiher für unwirksam, die vorsehen, dass der Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit dem Verleiher keines mit einem Entleiher eingehen darf. Dies ermöglicht es entgegen der bisherigen Rechtssprechung, die die Vereinbarung von Sperrfristen für Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen rechtfertigt, damit die ökonomischen Interessen der Arbeitgeber gewährleist sind, zu umgehen. Somit wertet der Gesetzgeber die Interessen der Leiharbeitskräfte höher als die der Verleiher. Es ermöglicht und erleichtert es dem Leiharbeitnehmer/der Leiharbeitnehmerin in ein anderes Arbeitsverhältnis zu wechseln.

Aus der Unwirksamkeit der Verträge aus Artikel 1 § 9 Nr. 1, auf die im vorigen Abschnitt schon eingegangen wurde, treten Rechtsfolgen aus Artikel 1 § 10 Abs. 1 für Entleiher und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerinnen ein. So fingiert das AÜG ein Arbeitsverhältnis zwischen Entleiher und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin. Bestehen keine Befristungsmöglichkeiten aus der Person des Leiharbeitnehmers/der Leiharbeitnehmerin, kommt ein unbefristeter Arbeitsvertrag mit dem Verleiher zu Stande. Falls doch Befristungsmöglichkeiten bestehen und ein zeitlich befristeter Vertrag zwischen Verleiher und Entleiher vereinbart wurde, kann der Arbeitsvertrag nach der vereinbarten Zeit durch den Entleiher beendet werden. Die Arbeitszeit aus dem Arbeitnehmerüberlassungsvertrag gilt beim Entleiher weiter - es sei denn, sie verstößt gegen geltende Vorschriften. Das vereinbarte Arbeitsentgelt mit dem Verleiher ist mindestens in derselben Höhe weiter zu entrichten.

Liegt keine ANÜ ohne Erlaubnis vor, sondern verbotene gewerbliche Arbeitsvermittlung nach § 4 AFG, so fingiert Artikel 1 § 13 AÜG ein Arbeitsverhältnis.¹⁵ Diese fingierten Arbeitsverhältnisse sollen die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen vor Schaden bewahren, aber auch Markt regulierend wirken. So erwartet der Gesetzgeber, dass die entleihenden Unternehmen sich aufgrund der Gefahr, langfristige Arbeitsverhältnisse eingehen zu müssen, obwohl nur befristete Arbeitsverhältnisse gewünscht sind, bemüht sind, nur Verträge mit Verleihern abzuschließen, die eine Erlaubnis der BA haben.

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¹ Als Entleiher werden diejenigen Unternehmen bezeichnet, die Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen von anderen Unternehmen, die Verleiher genannt werden, in Anspruch nehmen, ohne die volle Arbeitgeberfunktion zu übernehmen

² Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal zum Leiharbeitsverhältnis liegt darin, dass der Arbeitnehmer/die Arbeitnehmerin einen Arbeitgeber und einen Arbeitsplatz haben. Cristiane Löw-Jasny führt noch zehn weitere Kriterien eines konventionellen Arbeitsplatzes auf, mit denen Amaren Baum 1996 einen Versuch zur Abgrenzung gegenüber Leiharbeit unternahm (Löw-Jasny 2000: 20).

³ Der Begriff „belief systems“ geht auf Sabatier zurück. Seine belief systems umfassen die Wertvorstellungen, Überzeugungen und handlungsleitenden Orientierungen (Sabatier 1993: 119ff).

⁴ Siehe hierzu Funktionsbestimmungen von Brose u.a (1990): 142-153.

⁵ Dieser Grundsatz umfasst die beiden Prinzipien des „Equal Treatment“ und „Equal Pay“. Danach soll also der Leiharbeitnehmer/die Leiharbeitnehmerin vor allem dieselbe Vergütung und die selben Sozialleistungen wie vergleichbare Stammarbeitnehmer/Stammarbeitnehmerinnen des Entleihunternehmens erhalten müssen.

¹ Anmerkung: Die Darstellung der arbeitsrechtlichen Gesetzesänderungen mit Bezug zur ANÜ beruht nicht auf Vollständigkeit.

¹ Das Verbot erfolgt ausschließlich wegen der fehlenden Absicherung der Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen und wird in § 48 Abs. 5 des Arbeitsnachweisgesetzes fixiert.

² Dieses Verbot wird zunächst durch das Gesetz zur Regelung des Arbeitseinsatzes vom 15.03.1934 und durch das Gesetz über Arbeits- und Lehrstellenvermittlung vom 05.11.1935 geregelt. Die Regelungen sehen eine alleinige Zuständigkeit für den Bereich der ANÜ und Arbeitsvermittlung durch die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und Lehrstellenvermittlung vor.

³ Ausgenommen sind nur Konzertagenturen und Artistenvermittlungen.

⁴ In der Literatur finden sich unterschiedliche Daten zur Niederlassung in Hamburg. Debus geht von 1960 aus (1982: 15) und Vitols benennt als Niederlassungszeitpunkt das Jahr 1962 (2003: 3).

⁵ So verstanden sich die Liberalen im Südwesten Deutschlands als Partei der Mitte und des Ausgleichs zur „klerikalen“ CDU und der „sozialistischen“ SPD. Dagegen standen die Liberalen in Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen eher auf der rechten Seite des Parteienspektrums.

⁶ Bezeichnet die Politik, die sich auf die Beziehungen der BRD und der DDR bezieht.

⁷ Auch Niclauß sieht in den Selbständigen einen Schwerpunkt in der Mitgliederstruktur, ein anderer Schwerpunkt stellen die Angestellten dar (2002: 199).

⁸ So heißt es in der Zeitschrift Arbeitgeber: „Sogenannte Verleihfirmen sind wie Pilze aus dem Boden geschossen. Es hat sich ein Zwischenhandel mit den Arbeitnehmern entwickelt, der arbeitsmarktpolitisch, sozialpolitisch und tarifpolitisch kaum noch verantwortbar werden kann.“

⁹ So sind 1974 erst 32 Unternehmen mit ca. 140 Zweigniederlassungen im Verband organisiert, aber 1973 existieren bereits 1264 registrierte Verleihunternehmen.

¹⁰ Im Wesentlichen entsprechen die Akteure den bereits vorgestellten Akteuren. Es werden die BDA, der DGB, die DAG, die UZA, der BPL und die BA im Ausschuss gehört.

¹¹ Im Wesentlichen stammen nachfolgende Ausführungen aus dem Originalgesetzestext von 1972.

¹² Der Gesetzgeber sieht von einer abschließenden Aufzählung von Merkmalen der Zuverlässigkeit im Gesetz ab. Eine Unzuverlässigkeit kann sich aus Vorstrafen oder aus ungeordneten Vermögensverhältnissen ergeben. Allgemein lässt sich sagen, dass der Verleiher personell und finanziell in der Lage sein muss, die wesentlichen Pflichten eines Arbeitgebers gegenüber seinen Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen zu erfüllen, um als zuverlässig zu gelten.

¹³ Ausnahmen des Befristungsverbotes ergeben sich nur durch das Vorliegen eines sachlichen Grundes aus der Person heraus (z.B. Student in den Semesterferien).

¹⁴ Dies wurde durch die Durchführungsbestimmungen der BA spezifiziert. Die Unterbrechung muss 25% der vorangegangenen Verleihdauer betragen.

¹⁵ Die Bezeichnungen Entleiher und Leiharbeitnehmer/Leiharbeitnehmerin lassen sich in diesen Fall nicht verwenden. Sie sind auch im Gesetz in diesem speziellen Fall nicht vorzufinden, da es sich aufgrund der Vermittlung nicht um eine Überlassung bzw. einen Verleih handelt.