In Zeiten von Ressourcenverknappung sind es nicht nur privatwirtschaftliche Unternehmungen, die sich einem grundlegendem Struktur- und Steuerungswandel befinden. Notwendige Anpassungen und Veränderungen der Leistungsansprüche und Effizienzerwartungen1 bedürfen einer fundamentalen Modernisierung. Dieser Modernisie-rungsprozess betrifft auch den öffentlichen Sektor von Staat und Verwaltung. Die Zwangsvorgabe einer Quotierung der Beurteilungsergebnisse wie sie die Gauß’sche Normalverteilung aufwirft widerspricht der Form der Leistungsfeststellung und ist als leistungsfeindlich 2zu betrachten. Neben dem Ressourcenschwund sind ebenfalls ein Wandel und eine Zunahme der Anforderungen an Staat und Verwaltung erkennbar. Unter diesen Umständen des erhöhten Drucks ist der öffentliche Sektor gezwungen seine Rationalisierungsreserven der Verwaltung auszuschöpfen. So verlangt diese Änderung bzw. Erweiterung nach Konzepten, die die Leistungs- und Anpassungsfähigkeit der Verwaltung erhöhen sowie Reformhindernisse möglichst abbauen.
Nachstehend soll ausgeführt werden, welche Vorüberlegungen notwendig sind, die dienstrechtliche Beurteilung auf eine merkmalsorientierte Leistungsbeurteilung umstellen zu können. Dabei soll auf die strukturell-organisatorische Defizite eingegangen werde und in wie weit diese durch die Neugestaltung minimiert werden können. Hier ist der Vergleich mit dem Innovations-potential eines wettbewerbsorientierten Vertragsmanagement anzustreben, welches die Flexibilisierung des Personalwesens und eine verstärkte Leistungsorientierung bietet. Schließend ist zu erörtern, in wie weit diese Innovationen Zukunftsperspektiven für den Bestand der merkmalsorientierten Leistungsbeurteilung aufwerfen können.
1. Problem und Fragestellung
In Zeiten von Ressourcenverknappung sind es nicht nur privatwirtschaftliche Unternehmungen, die sich einem grundlegendem Struktur- und Steuerungswandel befinden. Notwendige Anpassungen und Veränderungen der Leistungsansprüche und Effizienzerwartungen[1] bedürfen einer fundamentalen Modernisierung. Dieser Modernisie-rungsprozess betrifft auch den öffentlichen Sektor von Staat und Verwaltung. Die Zwangsvorgabe einer Quotierung der Beurteilungsergebnisse wie sie die Gauß’sche Normalverteilung aufwirft widerspricht der Form der Leistungsfeststellung und ist als leistungsfeindlich[2] zu betrachten. Neben dem Ressourcenschwund sind ebenfalls ein Wandel und eine Zunahme der Anforderungen an Staat und Verwaltung erkennbar. Unter diesen Umständen des erhöhten Drucks ist der öffentliche Sektor gezwungen seine Rationalisierungsreserven der Verwaltung auszuschöpfen. So verlangt diese Änderung bzw. Erweiterung nach Konzepten, die die Leistungs- und Anpassungsfähigkeit der Verwaltung erhöhen sowie Reformhindernisse möglichst abbauen.
Im Weiteren wird unter diesen Voraussetzung auf die merkmalsorientierte Leistungs-beurteilung eingegangen. Die vordergründige Gerechtigkeit des Leistungsprinzips lässt sich auf die Leistungsbeurteilung übertragen. Sowohl im betrieblichen als auch öffentlichen Umfeld ist sie ein sensibles Feld, da ihr eine bedeutsame Stellung zukommt. Im Vergleich zu privaten Unternehmen, die wesentlich flexibler auf Veränderungen reagieren können und weitweniger rechtlichen Beurteilungsbestimmungen unterliegen, hat sich die Anzahl der im öffentlichen Sektor verwendeten Verfahren nicht so ausgeweitet. Sie kann für die Erfüllung der meisten personalwirtschaftlichen Aufgaben wie z.B. Personalentwicklung, -einsatz, -entlohnung oder -freisetzung herangezogen werden. Damit ist die Beschaffenheit der Leistungsbeurteilung auch eine wesentliche Determinante der Qualität vieler personalwirtschaftlicher Entscheidungen. Dementsprechend solide müsste das System der Leistungsbeurteilung sein. Die Vorstellung aber, Beurteilungsprozesse und deren Ergebnisse seien in jedem Fall objektiv, transparent und gerecht, kann schon deshalb nicht aufrechterhalten werden, weil die individuelle Arbeitsleistung nicht unbeeinflusst, zuverlässig und genau erfassbar und bewertbar sind. In Unternehmen hingegen wird oft suggeriert, dass die Methoden zur Leistungsbeurteilung eine zuverlässige Erfassung des Leistungsverhaltens erlauben. Neben diesem schlichten Erfassen der eigentlichen Leistung soll auch auf die Motivation zur Leistungserbringung eingegangen werden. Dabei existieren bereits die unterschiedlichsten Ansätze der motivationspsychologischen Beschreibung der Leistungserbringung seit den 60er Jahren, die bereits ausreichend beschrieben und erklärt worden sind.[3] Diese allein reicht aber nicht aus, um erklären zu können, warum ein Individuum Leistung erbringt. Die Faktoren, die eine Motivationssteigerung zur Folge haben sind vielfältig: persönliche Einstellung, Wertgedanke, Arbeits(-platz)zufriedenheit sind nur einige Determinanten, die sich auf die Leistungserbringung auswirken. Doch kann eine Leistung nicht allein über monetäre Anreize finanziert werden, zumal Staat und Kommunen sich in großer Finanznot befinden[4].
Die Auswirkungen, wie sie auch in den sog. NPM-Kernanwenderstaaten (Australien, Großbritannien, Neuseeland)[5] sichtbar war, lässt für die deutsche Verwaltung einzig die Schlussfolgerung einer Reform zu, welche Verantwortlichkeiten, Mitgestaltungsoptionen und die geänderten Rahmenbedingungen im Bereich des Personalwesens stark in ihrer bisherigen „Bürokratiestruktur“ umformen soll. Das New Public Management will ein besonderes Dienstleistungsbewusstsein[6] erreichen, wie es im bisherigen Berufsbeamtentum eher nicht anzutreffen ist. Bei dieser grundlegenden Überholung tradierter Personal-ressourcengewinnung – und verwendung ist der Übergang vom bisherigen „Dienst – leisten“ eines Berufsbeamten auf die Wettbewerbsorientierung einer staatlichen Einrichtung mehr als eine bloße Gradwanderung. Nachstehend soll ausgeführt werden, welche Vorüberlegungen notwendig sind, die dienstrechtliche Beurteilung auf eine merkmalsorientierte Leistungsbeurteilung umstellen zu können. Dabei soll auf die strukturell-organisatorische Defizite eingegangen werde und in wie weit diese durch die Neugestaltung minimiert werden können. Hier ist der Vergleich mit dem Innovations-potential eines wettbewerbsorientierten Vertragsmanagement anzustreben, welches die Flexibilisierung des Personalwesens und eine verstärkte Leistungsorientierung bietet. Schließend ist zu erörtern, in wie weit diese Innovationen Zukunftsperspektiven für den Bestand der merkmalsorientierten Leistungsbeurteilung aufwerfen können.
2. Gesetzliche Grundlagen
Im Bereich der öffentlichen Verwaltung müssen zum Augenblick der Beurteilungseröffnung die gültigen rechtlichen Vorschriften Anwendung finden. Essentiell ist dabei die Differenzierung in Beamte und Angestellte.
Die Beurteilung eines Beamter erfolgt über das Dienstrecht. Es sind Regelbeurteilungen in festgelegten Perioden vorgesehen, mindestens alle fünf Jahre, oder Anlassbeurteilungen, wie sie vor einer Beförderung oder zum Ende der Probezeit erstellt werden müssen. Sie besteht aus der allgemeinen Bemessung von Eignung, Leistung und Befähigung[7], wobei die Befähigungen nach ihren am Arbeitsplatz gezeigten Grad der Ausprägung dargestellt werden sollen. Die Leistungsbeurteilung soll die alltäglichen dienstlichen Tätigkeiten und Arbeitsergebnisse bewerten. Das Reformgesetz des öffentlichen Dienstes vom 01.07.1997 sieht hier leistungsorientierte Bezahlungssysteme vor und erhöht somit die Leistungsfeststellung zur Vorraussetzung für die Anpassung der Leistungsstufe oder die Einrichtung und Vergabe von Leistungszulagen[8].
Die Beurteilung von Angestellten ist dagegen weit dürftiger genormt. Der Anspruch auf Erstellung einer Beurteilung besteht nach dem Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) nur bei bevorstehender Kündigung oder anderen bedeutsamen Gründen[9]. Bis auf den Rahmentarifvertrag vom 29.10.1996 über die Gründsätze zur Gewährung von Leistungszulagen und Leistungsprämien sind bisher keine entscheidenden oder tendenziellen tarifrechtlichen Regelungen vorhanden[10].
Den Sinn und Zweck einer Beurteilung ist für das BVerwG hauptsächlich der, „dem Dienstherrn als geeignete Auswahlgrundlage für Personalentscheidungen zu dienen, indem ein sachgerechter Vergleich aller Beamten einer Laufbahn und Besoldungsgruppe untereinander ermöglicht wird“[11].
Im Rahmen der für ihn gesetzlichen Normen besteht ansonsten für den Dienstherrn weitestgehende Gestaltungsfreiheit in Bezug auf Beurteilungsgrundsätze und -systeme[12].
3. NPM – Umgestaltungsnotwendigkeit
Wie bereits in den NPM-Kernanwenderstaaten bereits fortgeschritten, wird nun ebenfalls in Deutschland der Versuch gemacht mit grundlegenden Veränderungen den aktuellen Krisenerscheinungen in Staat und Verwaltung zu entgegnen. Diese Veränderungen sollen sich in veränderten Sichtweisen zur Erfassung und Lösung dieser Probleme widerspiegeln. Signifikant sind dabei die eigentlich ausschlaggebenden Ursachen für die auftretenden Probleme: sich zuspitzende Haushalts- und Finanzkrisen führen den Wohlfahrtsstaat zum gemeinschaftlichen Marktversagen. So sind die fortschreitenden Fehlkalkulationen des Ressourceneinsatzes (dabei ist es ganz gleich, welche Ressource in den Blickpunkt genommen wird) nur die Auswirkungen der Monopolbildung und Hierarchisierung eines altertümlich gewordenen Verwaltungsapparates. Dementsprechend ist es nicht verwunderlich, dass es durch diesen suboptimalen Gebrauch von Ressourcen die Produktion von Dienstleistungen der öffentlichen Verwaltung zu einer stark verminderten Wettbewerbsfähigkeit kommt und es somit zu einem allokativ-effizienten Umbau der Verwaltungsbehörden kommen muss. Während die NPM-Kernanwenderstaaten bereits durch diverse Innovationen und Reformen, wie zum Beispiel der neuseeländische „State Sector Reform Act“ und die australische „National Competition Policy“[13], die Öffnung der monopolistisch-hierarchische Form zugunsten von Leistung, Markt und Wettbewerb vorangetrieben haben, um international Handlungsfähig auftreten zu können, bereits vollzogen haben, ist die deutsche Verwaltung noch auf dem Weg ihre „Produktions“-verfahren der Dienstleistungserbringung zu stärken, um die Gefahr der Fehlallokation zu mindern. Aber gerade bei dieser Öffnung werden die öffentlichen Verwaltungseinheiten in die Rolle der steten Optimierung ihrer Kosten-Leistungsstrukturen im Vergleich zu privaten Anbietern gezwungen[14].
3.1 Wettbewerbscharakter
Im Rahmen der Verbesserung der Kosten- und Leistungsstrukturen ist es unausweichlich, die Verwaltungseinheiten durch eine rationale Ökonomisierung zu straffen und so wettbewerbsfähiger zu gestalten. Allein basierend auf radikalen Einschnitten im Be- und Entlohnungssystem scheint es ebenso falsch nur auf eine Innovation im Bereich des Personalwesens anzusetzen. Der alleinige Blick auf das Human-Ressource-Kapital scheint zwar zunächst auf eine Verbesserung der materiellen Problemlösungskompetenz hinzusteuern, dennoch lässt es keine konkrete und systematische Betrachtung und/oder Berücksichtigung des Kostenaspekts zu. Hieraus resultierend zeigt sich, dass es unter den Veränderten Bedingungen einer (Dienst-)Leistungsgesellschaft mit einem zunehmenden wettbewerblich organisierten Kontraktmanagements dem Verständnis von Personal in der öffentlichen Verwaltung immer mehr die Bedeutung als geldwertmäßig optimal einzusetzender Produktionsfaktor zukommt. Aufgrund dieser Überlegung kommt den traditionellen Maßstäben von Personaleinsatz in Verwaltungseinheiten kaum mehr Einfluss
zu, zumal es in konzeptioneller Hinsicht darum geht, mit dem Faktor Personaleinsatz(-steuerung) ein hohes Maß an Disponierbarkeit zu kreieren, welches sich in den Prozess der Leistungserstellung integrieren lässt. Der Zwang der Schaffung einer verbesserten Disponierbarkeit zeigt auf, dass es zu einer drastischen Umgestaltung der bisherigen, tradierten strukturellen und verfahrensmäßigen Voraussetzungen eines produktiven Einsatzes von Personalressourcen kommen muss, welcher die Flexibilisierung von Beschäftigungsverhältnissen und Verwendungsmöglichkeiten sowie auch den leistungsgerechten Einsatz von Personalkostenbudgets vorsieht[15]. Um diese erreichen zu können ist es notwendig, dass es vor der weiteren Anwendung von Regelungen zunächst zu einer Rückbesinnung der öffentlichen Dienste auf eine ertragsorientierte Betriebsgröße zu kommen hat. Neben dieser Rückführung der öffentlichen Dienste auf eine gewisse Basis der Effizienz ist es weiterhin erforderlich Privatisierungen, Deregulierungen und Rücknahme der Interventionstiefe ein- und durchzuführen. Diese sollen bewirken, dass der öffentliche Haushalt effektiv entlastet wird und bei Beibehaltung des bisherigen Leistungsstandard eine verbesserte „Produktivität“ erreicht werden soll, zumal hierbei auch weitere Ressourcen freigesetzt werden. Im Kern geht es somit um die Umstrukturierung von Beschäftigungsverhältnissen mit einer dringend notwendigen Reform des Berufsbeamtentums, welche dazu führen, dass es zu einer Vielzahl unterschiedlicher Ausprägungen der Beschäftigungsverhältnisse kommt. Der Trend, wie er in den NPM-Kernanwenderstaaten zu beobachten ist, geht in Richtung befristeter und häufiger kündbarer (aber auch erneuerbarer) Arbeitsverhältnisse[16].
Diese drastische Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse – vom Berufsbeamten zum Angestellten – versucht zu einer wertschöpfungsoptimalen, aufgabenbezogenen Nutzung der Ressource Personal zu nähern. Dieses setzt aber die Vereinfachung der Verwendungsrahmen und Verwendungskriterien voraus. Somit muss es zunächst zu einem signifikanten Rückbau der Anzahl der vertikal angeordneten Laufbahngruppen und einem ebenfalls starken Abbau horizontal angelegter Fachlaufbahnen und interner Ämter[17].Dennoch soll es sich bei dem Abbau nicht nur um eine bloße Reduktion der vorhandenen Arbeitsplätze kommen, sondern auch um eine Generalisierung und Vereinfachung bisheriger Anforderungsstrukturen. Der konsequente Aufstieg in höhere Ämter ist gezeichnet durch ein spezielles Anforderungs- und Qualifikationsprofil. Der Zugang als Quereinsteiger zu Positionen der öffentlichen Verwaltung ist bisher nicht erreichbar gewesen, wird aber durch den Wandel der Verwaltung erstmals ermöglicht.
3.2 Allgemeine Probleme der bisherigen Beurteilung
3.2.1 Wahrnehmungsfehler
Die Basis für jeden Vorgesetzten für die Erstellung der Beurteilung sind ein greifbarer Output oder die subjektive Wahrnehmung von Leistung. Schätzt er einen Mitarbeiter falsch ein, so ist dies nur für den Einzelnen dramatisch und relevant. Gibt es bei dem Beurteilenden aber einen Hang zu überwiegend positiven oder negativen Urteilen, ist der Vergleich innerhalb einer Besoldungsgruppe nur eingeschränkt möglich. Um dieser möglichen Tendenz entgegenzuwirken hat der nächst höhere Vorgesetzte diese zu unterbinden, auch wenn sich diese selbst nicht auf bloße Objektivität stützten können und somit das Problem weiterhin evident ist. So kann es bei den Vorgesetzten zu folgenden beobachteten Fehleinschätzungen in der Beurteilung kommen:
1. Überstrahlungsfehler („Halo-Effekt“)
Der Beurteiler lässt sich von einem Merkmal leiten (positiv oder negativ) und generalisiert diese Einschätzung, d.h. die Beurteilung fällt auf allen Dimensionen mehr oder weniger gleich aus.[18]
2. „Dramatical Incident“ beschreibt die Trübung des objektiven Urteilvermögens aufgrund eines besonderen Ereignisses, welches nachhaltig in Erinnerung bleibt.[19]
3. Weiter sei noch der „Kleber-Effekt“ genannt. Der Vorgesetzte unterschätzt den Mitarbeiter, weil er trotz laufbahnrechtlicher Möglichkeiten nicht befördert wurde. Aber auch das Übernehmen von Bewertungen aus älteren Beurteilungen für neue Leistungsbewertungen zählt zu diesem Fehler.[20]
[...]
[1] Vgl. Koch (1986), S. 2
[2] Vgl. Busse (2002), S. 182
[3] Vgl. Reichard (2003), S.220
[4] Vgl Oechsler (2003), S.200
[5] Vgl. Lorig (2003), S.95
[6] Vgl. Lorig (2003), S.94
[7] Vgl. Art. 33, Abs. 2, GG
[8] Vgl. Kgst (3/1999), S. 33
[9] Vgl. Spieß, W. (1999), S. 13 f.
[10] Vgl. Vaanholt, S. (1997), S.121; KGSt (3/1999), S. 34
[11] Vgl. BverwG, Urt. v. 26.6.1980, ZBR 81, 197
[12] Vgl. Spieß, W. (1999), S. 28
[13] Vgl. Koch (2001), S.277
[14] Vgl. Koch (2001), S.278
[15] Vgl. Koch (2001), S.278
[16] Vgl. Koch (2001), S.279
[17] Vgl. Koch (2001), S.280
[18] Vgl. Wagner, S. 53
[19],20 Vgl. Schimmelpfennig, A. (1982), S. 95 ff.; KGSt (3/1999), S. 69; Dulisch, F. (1999), S. 78 u. 83; Vaanholt, S.(1997), S.129 f.
-
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen. -
Laden Sie Ihre eigenen Arbeiten hoch! Geld verdienen und iPhone X gewinnen.