Haushaltswirtschaft niedersächsicher Gemeinden vor dem Hintergrund der geplanten Novellierungen des kommunalen Haushaltsrechts

Diploma Thesis , 2005 , 117 Pages , Grade: 1,0

Business economics - Controlling

Das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen hat in den letzten Jahren eine rasante Entwicklung genommen. Ausgangspunkt dieser Entwicklung war die Entscheidung der Innenministerkonferenz am 11.06.1999 zu einer grundlegenden Reform des Gemeindehaushaltsrechts. Das geltende inputorientierte kameralistische Haushalts- und Rechnungswesen soll hiernach zu einem outputorientierten Ressourcenverbrauchskonzept weiterentwickelt bzw. umgestaltet werden. Nachdem einige Gemeinden im Rahmen von Experimentierklauseln erste Erfahrungen mit den verschieden Konzepten gemacht haben, steht nun die flächendeckende Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens unmittelbar bevor. Jedes Bundesland hat bzw. wird eigenständige Regelungen erlassen, so dass das bisherige einheitliche Gemeindehaushaltsrecht im Zuge der Reform aufgegeben wird. Das hier dargestellte neue niedersächsische Haushalts- und Rechnungswesen kann wahlweise ab dem 01.01.2005 von den Gemeinden eingeführt werden. Der Reformprozess muss jedoch spätestens am 31.12.2011 abgeschlossen sein.

Diese Arbeit stellt als Einführung das "Neue Steuererungsmodell" dar und untersucht welche Anforderungen an ein modernes Haushaltrecht aus der Principal-Agent-Theorie abgeleitet werden können. Vor diesem Hintergrund wird herkömmliche, kameralistische und das neue doppische Haushaltsrecht dargestellt, analysiert und bewertet.

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
2 Grundlagen der Haushaltswirtschaft
2.1 Einordnung der kommunalen Haushaltswirtschaft in das System der öffentlichen Finanzwirtschaft
2.2 Historische Entwicklung
2.3 Das „Neue Steuerungsmodell“
2.3.1 Output-Orientierung und Kontraktmanagement
2.3.2 Budgetierung
2.3.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung
2.3.4 Controlling
2.3.5 Experimentierklauseln
2.4 Stellung und Bedeutung des Haushaltsplans
2.4.1 Merkmale
2.4.2 Funktionen
2.5 Der Haushaltskreislauf
2.5.1 Der Haushaltskreislauf im herkömmlichen Verfahren
2.5.2 Der Haushaltskreislauf im „Neuen Steuerungsmodell“

3 Ein agency-theoretischer Ansatz zur Bestimmung der Anforderungen an ein modernes Haushaltsrecht
3.1 Grundlagen der Agency-Theorie
3.2 Das Haushaltsrecht aus agency-theoretischer Sicht
3.2.1 Mehrstufige Beziehungsstruktur
3.2.2 Interessenunterschiede
3.2.2.1 Die Interessen der Bürger
3.2.2.2 Die Interessen der Ratsmitglieder
3.2.2.3 Die Interessen der Verwaltung
3.2.3 Informationsasymmetrien
3.2.3.1 Informationsasymmetrien zwischen den Ratsmitgliedern und der Verwaltung
3.2.3.2 Informationsasymmetrien zwischen den Bürgern und den Ratsmitgliedern
3.2.4 Deduktion der Anforderungen an ein modernes Haushaltsrecht
3.2.4.1 Anforderungen aus Sicht der Bürger
3.2.4.2 Anforderungen aus Sicht der Ratsmitglieder
3.2.4.3 Anforderungen aus Sicht der Verwaltung

4 Das herkömmliche Haushaltsrecht
4.1 Haushaltsplan
4.1.1 Systematik, Bestandteile und Anlagen
4.1.2 Haushaltsausgleich
4.2 Jahresrechnung
4.2.1 Kassenmäßiger Abschluss
4.2.2 Haushaltsrechnung
4.2.3 Anlagen zur Jahresrechnung

5 Das doppische Haushaltsrecht
5.1 Konzepte eines neuen öffentlichen Rechnungswesens
5.2 Haushaltsplan
5.2.1 Ergebnishaushalt
5.2.2 Finanzhaushalt
5.2.3 Teilhaushalte und Stellenplan
5.2.4 Anlagen zum Haushaltsplan
5.3 Jahresabschluss
5.3.1 Ergebnisrechnung
5.3.2 Vermögensrechnung (Bilanz)
5.3.3 Finanzrechnung
5.3.4 Anhang und Anlagen
5.3.5 Anmerkungen zum konsolidierten Gesamtabschluss (Konzern „Kommune“)

6 Bewertung des Haushaltsrechts
6.1 Bewertung des herkömmlichen Haushaltsrechts
6.1.1 Interperiod equity
6.1.2 Ziel- und bedarfsgerechte Informationen
6.1.3 Wirtschaftlichkeit
6.1.4 Implementierung der bzw. Eignung für Anreizmechanismen
6.2 Bewertung des doppischen Haushaltsrechts
6.2.1 Interperiod equity
6.2.2 Ziel und bedarfsgerechte Informationen
6.2.3 Wirtschaftlichkeit
6.2.4 Implementierung der bzw. Eignung für Anreizmechanismen
6.3 Fazit

7 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Rechtsquellen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das Steuerungssystem im „Neuen Steuerungsmodell"

Abbildung 2: Aufstellung und Beratung des Haushalts

Abbildung 3: Gliederung des Haushaltsplans nach Aufgabenbereichen

Abbildung 4: Gliederung des Haushaltsplans nach Einnahme- und Ausgabearten

Abbildung 5: Aufbau des Finanzplans

Abbildung 6: Der Haushaltsausgleich

Abbildung 7: Der kassenmäßige Abschluss

Abbildung 8: Muster für die Haushaltsrechnung des Verwaltungshaushalts (Ausgaben)..

Abbildung 9: Muster für die Haushaltsrechnung

Abbildung 10: Drei-Komponenten-Rechnungssystem

Abbildung 11: Der Ergebnishaushalt

Abbildung 12: Grundstruktur des Finanzhaushalts

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen hat in den letzten Jahren eine rasante Ent- wicklung genommen. Ausgangspunkt dieser Entwicklung war die Entscheidung der In- nenministerkonferenz am 11.06.1999 zu einer grundlegenden Reform des Gemeindehaus- haltsrechts. Das geltende inputorientierte kameralistische Haushalts- und Rechnungswesen soll hiernach zu einem outputorientierten Ressourcenverbrauchskonzept weiterentwickelt¹ bzw. umgestaltet²werden. Nachdem einige Gemeinden im Rahmen von Experimentier- klauseln erste Erfahrungen mit den verschieden Konzepten gemacht haben, steht nun die flächendeckende Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens unmittelbar be- vor. Jedes Bundesland hat bzw. wird eigenständige Regelungen erlassen, so dass das bishe- rige einheitliche Gemeindehaushaltsrecht im Zuge der Reform aufgegeben wird. Das hier dargestellte neue niedersächsische Haushalts- und Rechnungswesen kann wahlweise ab dem 01.01.2005 von den Gemeinden eingeführt werden. Der Reformprozess muss jedoch spätestens am 31.12.2011 abgeschlossen sein.

Im Zentrum dieser Arbeit steht die Bewertung des neuen doppischen und des herkömmli- chen Haushaltsrechts. Zu diesem Zweck werden zunächst wesentliche Anforderungskrite- rien an ein modernes Haushaltsrecht formuliert. Nachdem beide Systeme vorgestellt wur- den, können sie anhand des entwickelten Anforderungskatalogs bewertet werden. Dieses Vorgehen wirft im Wesentlichen vier Fragen auf, die im Verlauf dieser Arbeit erläutert werden.

1. Welches Haushaltsrecht erfüllt am ehesten die Anforderungen an ein modernes Haushaltsrecht?
2. Welche Implikationen ergeben sich aufgrund der unterschiedlichen Ausgestaltung des herkömmlichen und doppischen Haushaltsrechts für die intergenerative Gerech- tigkeit³?
3. Wann ist aus Sicht der unterschiedlichen Adressaten der optimale Wechselzeit- punkt?
4. Kann das niedersächsische doppische Haushaltsrecht als Referenzmodell für ein bundeseinheitliches Haushalts- und Rechnungswesen verwendet werden?

Die Fragestellungen 2 bis 4 ergeben sich unmittelbar aus der Gegenüberstellung des herkömmlichen und doppischen Haushaltsrechts mit dem Anforderungskatalog an ein modernes Haushaltsrecht (Frage 1).

Nach diesem einführenden Kapitel 1 werden im Kapitel 2 die wesentlichen Grundlagen der Haushaltswirtschaft vorgestellt. Hierzu ist es erforderlich, dass kommunale Haushaltsrecht in das System der öffentlichen Finanzwirtschaft einzuordnen. Im Anschluss wird die histo- rische Entwicklung des Gemeindehaushaltsrechts dargestellt, um die aktuellen Reformbe- mühungen in diesem Kontext bewerten zu können. In Abschnitt 2.3 wird das „Neue Steue- rungsmodell“ (NSM) vorgestellt. Die Stellung und Bedeutung des Haushaltsplans für die Haushaltswirtschaft wird in Abschnitt 2.4 erörtert. Das 2. Kapitel schließt mit der Darstel- lung des Haushaltskreislaufs im herkömmlichen Haushaltsrecht und im NSM ab.

Im 3. Kapitel wird das Haushaltsrecht aus agency-theoretischer Sicht analysiert. Nachdem in Abschnitt 3.1 die Grundlagen der Prinzipal-Agenten-Theorie vorgestellt wurden, können diese im Anschluss auf die Haushaltswirtschaft übertragen werden. Dies beinhaltet die Darstellung der mehrstufigen Beziehungsstruktur, der Interessenunterschiede und der In- formationsasymmetrien zwischen den verschiedenen Haushaltsadressaten. Anschließend kann ein Anforderungskatalog entwickelt werden, dem das Haushaltsrecht aus Sicht der unterschiedlichen Haushaltsadressaten zu genügen hat. Im Verlauf der Arbeit wird erörtert, inwiefern das herkömmliche und das doppische Haushaltsrecht in der Lage sind, diesen Anforderungen gerecht zu werden.

Zu diesem Zweck wird zunächst das herkömmliche Haushaltsrecht mit seinen wesentlichen Elementen Haushaltsplan (Abschnitt 4.1) und Jahresrechnung (Abschnitt 4.2) dargestellt. Die Erläuterung des Haushaltsplans umfasst dessen Systematik, Bestandteile und Anlagen. Ferner werden die Haushaltsausgleichsregeln vorgestellt, da diese einen wichtigen Beitrag für die intergenerative Gerechtigkeit (Frage 3) leisten können.

Kapitel 5 ist dem doppischen Haushaltsrecht gewidmet. Im Zuge dessen werden zunächst die unterschiedlichen theoretischen und praktischen Konzepte für ein neues öffentliches Rechungswesen aufgezeigt. Dadurch wird zum einen der allg. Gestaltungsspielraum für ein neues doppisches Haushaltsrecht verdeutlicht und zum anderen die Einordnung des nieder- sächsischen Haushaltsrechts in das bundesweite kommunale Haushaltsrecht erleichtert. I.F. wird der Haushaltsplan (Abschnitt 5.2) und der Jahresabschluss (Abschnitt 5.3) erörtert. Der doppische Haushaltsplan umfasst den Ergebnis-, den Finanzhaushalt, die Teilhaushalte und den Stellenplan sowie diverse Anlagen, die dem Haushaltsplan beigefügt werden müs- sen. Da der Haushalt grundsätzlich in Aufwendungen und Erträgen ausgeglichen sein muss, erfolgt die Darstellung der Haushaltsausgleichsregeln im Rahmen der Erläuterungen des Ergebnishaushalts. Bestandteile des Jahresabschlusses sind die Ergebnis-, Vermögens- und Finanzrechnung. Außerdem muss dem Jahresabschluss ein Anhang, diverse Anlagen sowie eine Konzernrechnungslegung „Kommune“ beigefügt werden. Im 6. Kapitel wird schließlich eine Bewertung des Haushaltsrechts vorgenommen. Diese wird in Abschnitt 6.1 für das herkömmliche und in Abschnitt 6.2 für das doppische Haushaltsrecht anhand der im 3. Kapitel entwickelten Anforderungskriterien durchgeführt. In Abschnitt 6.3 wird ins- besondere auf die Eingangs formulierten Fragestellungen unter Berücksichtigung der Er- kenntnisse dieser Arbeit eingegangen. Die Schlussbetrachtung des 7. Kapitels fasst die wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit zusammen und gibt einen Ausblick für die weitere Entwicklung des Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland.

2 Grundlagen der Haushaltswirtschaft

In diesem Kapitel werden wesentliche Grundlagen der Haushaltswirtschaft dargestellt. Darüber hinaus wird eine Einordnung und Abgrenzung des Themengebietes durchgeführt.

2.1 Einordnung der kommunalen Haushaltswirtschaft in das System der öffentlichen Finanzwirtschaft

Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind nach dem Grundgesetz neben Bund und Län- der keine 3. Ebene im Staatsaufbau.⁴Sie sind der inneren Gliederung der Länder zuzu- rechnen, haben aber das Recht alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenver- antwortlich zu regeln. Dieses sog. Selbstverwaltungsrecht impliziert, dass die Kommunen am gesamten Wirtschaftsleben beteiligt sind.⁵Die Darstellung und Analyse dieser wirt- schaftlichen Tätigkeiten ist Gegenstand der öffentlichen Finanzwirtschaft, welche dem umfassenderen Gebiet der Volkswirtschaftslehre angehört. Die Finanzwirtschaft berücksichtigt neben dem hier relevanten kommunalen Bereich auch die Tätigkeiten von Bund, Ländern und der Parafisci⁶. Eine Besonderheit der Finanzwissenschaft, welche auch im Verlauf dieser Arbeit deutlich wird, ist, dass sie eine Mittlerstellung zwischen der Wirtschaftstheorie/-politik und der Rechtswissenschaft einnimmt.⁷

Eine für diese Arbeit geeignete Unterteilung der öffentlichen Finanzwirtschaft findet sich in Jüngel.⁸Hiernach kann eine inhaltliche Unterteilung in die Bereiche Haushaltswirtschaft bzw. -wesen, Finanzplanung, Schulden und Rücklagenwirtschaft sowie Steuer- und Abga- bewesen vorgenommen werden. Wesentliche Inhalte dieser Arbeit beschäftigen sich mit der Haushaltswirtschaft und dem Haushaltswesen. Während sich die Haushaltswirtschaft vorwiegend mit der ökonomischen Dimension öffentlicher Finanzen befasst, beschäftigt sich das Haushaltswesen mit der juristischen Dimension. Es muss jedoch berücksichtigt werden, dass eine trennscharfe Abgrenzung der Begriffe nicht möglich ist.⁹Die Darstel- lung und Analyse der Haushaltswirtschaft konzentriert sich grundsätzlich auf die kommu- nale, öffentliche Kernverwaltung¹⁰.¹¹Neben den wesentlichen Rechtsvorschriften wird gegebenenfalls auch die gängige Verwaltungspraxis einbezogen. Eine Berücksichtigung wird grundsätzlich vorgenommen, wenn die Verwaltungspraxis nicht den gesetzlichen Mindestansprüchen genügt oder wenn sie über diese hinausreicht. Im Unterschied zur Haushaltswirtschaft, welche sich haushaltsrechtlich i.d.R. auf ein Planungsjahr bezieht, berücksichtigt die Finanzplanung (vgl. Abschnitt 4.1.1) mehrere Haushaltsjahre, so dass auch diese vorgestellt wird.

Unberücksichtigt bleibt hingegen das Steuer- und Abgabewesen, welches die Frage nach der ordentlichen Finanzierung staatlicher Aktivitäten beantwortet.¹²Die unterschiedlichen Möglichkeiten und Grenzen der außerordentlichen Finanzierung (Schulden, Rücklagen usw.) werden jedoch im Rahmen dieser Arbeit zu berücksichtigen sein.¹³Dies ist geboten, da sie auf der einen Seite den zukünftigen finanziellen Handlungsspielraum der Gemeinden einschränken und auf der anderen eine besondere Berücksichtung bei der Aufstellung des Haushaltsplans bedürfen.

2.2 Historische Entwicklung

Bis zu Beginn der dreißiger Jahre des letzten Jahrhunderts gab es kein einheitliches kom- munales Haushaltsrecht in Deutschland.¹⁴Da die unterschiedlichen Rechenwerke nicht miteinander vergleichbar waren, setzten erste Bemühungen zu einer Vereinheitlichung des Haushaltsrechts ein. Ein weiterer Grund für eine Reform des Gemeindehaushaltsrechts war, damals wie heute, die angespannte finanzielle Lage der Gemeinden.¹⁵Eine Verein- heitlichung wurde insbesondere dadurch erschwert, dass die haushaltsrechtlichen Regelun- gen im Ermessen der Länder lagen. Diese beschränkten sich darauf einige wenige Form- vorschriften zum Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen zu erlassen.

Der Freistaat Preußen verabschiedete 1932 eine Verordnung über die Haushaltsführung der Gemeinden und Gemeindeverbände.¹⁶In dieser wurden erstmals Mustersatzungen vorge- geben, so dass die Haushaltspläne zumindest in Hinblick auf ihre äußere Form vergleich- bar wurden. Diese Reform wurde jedoch 1934 vom preußischen Gemeindefinanzgesetz abgelöst. Das Gesetz kann als erste Kodifikation eines modernen Haushaltsrechts angese- hen werden. In diesem wurden neben dem Haushaltsplan weitere Teile des Gemeindefi- nanzrechts vorgegeben. Hierzu zählten die Vermögens- und Schuldenverwaltung, die Rücklagenbildung aus Haushaltsmitteln, das Kassenwesen, das Rechnungs- und Prüfungs- wesen sowie Regelungen über die wirtschaftlichen Betätigungen der Gemeinden. Ferner wurde das bis heute gültige Institut der Haushaltssatzung auf der Gemeindeebene etabliert.

1935 wurde erstmals eine umfassende, reichseinheitliche Regelung des kommunalen Haushaltsrechts erlassen.¹⁷Eine Konkretisierung erfuhr die verabschiedete Gemeindeord- nung durch eine Reihe von Durchführungsverordnungen, wobei die Gemeindehaushalts- verordnung von 1937 hervorzuheben ist. Die Regelungen galten jedoch erst ab einer Ge- meindegröße von 3000 Einwohnern, so dass eine Vielzahl deutscher Gemeinden unberücksichtigt blieb.

Nach 1945 hatten die Länder wieder die Gesetzgebungskompetenz für das Haushaltsrecht.¹⁸Da sich die bisherigen Regelungen bewährt hatten, übernahmen die Länder diese und passten sie an den neuen Rechtsrahmen an, ohne gravierende inhaltliche Änderungen vorzunehmen. Diese Vorgehensweise gewährleistete, dass die Gemeindehaushalte bis zur gegenwärtigen Reform miteinander vergleichbar blieben.

Mitte der sechziger Jahre wurde durch das Stabilitätsgesetz ein Paradigmenwechsel in der Haushaltswirtschaft vollzogen.¹⁹Im Rahmen dieses Gesetzes sollte die Möglichkeit ge- schaffen werden, die Ausgabenpolitik von Bund, Ländern und Gemeinden aufeinander abzustimmen. Auf diese Weise versprach man sich eine bewusste Konjunktursteuerung, i.S.e. antizyklischen Fiskalpolitik, vornehmen zu können.²⁰Hierfür wurden eine Vielzahl von Änderungen im kommunalen Haushaltsrecht vorgenommen, welche grundsätzlich bis zum heutigen Tage ihre Gültigkeit besitzen. Da Kredite bisher nur für außerordentliche Bedarfe und nur im außerordentlichen Haushalt aufgenommen werden durften, ist nun- mehr eine Unterteilung in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt vorzunehmen. Eine Begrenzung der Kreditaufnahme wurde insofern eingeführt, dass Kredite lediglich im Ver- mögenshaushalt und ausschließlich für investive Zwecke verwendet werden dürfen.²¹Des Weiteren wurden die restriktiven Regelungen zur Rücklagenbildung aufgehoben, so dass Mittel für Investitionszwecke freigesetzt wurden. Ferner wurde der Grundsatz der Einzel- deckung²², der bisher für den außerordentlichen Haushalt vorgesehen war, aufgegeben und durch das Gesamtdeckungsprinzip ersetzt.²³Weitere Finanzierungseffekte sind im Rahmen des Übergangs vom Fälligkeitsprinzip²⁴zum Kassenwirksamkeitsprinzip²⁵realisiert wor- den.²⁶Eine weitere Neuerung erfuhr das Haushaltsrecht durch das Instrument der „fünfjährigen Finanzplanung“. Dieses sollte den Gemeinden zum einen eine mittel- bis langfristige Orientierung bieten und zum anderen eine koordinierte Planung der Gebietskörperschaften ermöglichen. Ungeachtet dieser umfangreichen Neuregelungen konnten sich die Länder weiterhin auf ein einheitliches kommunales Haushaltsrecht einigen.

Spätestens jedoch seit den 80er Jahren wurde die Zweckmäßigkeit des traditionellen öf- fentlichen Haushalts- und Rechnungswesen erneut in Frage gestellt.²⁷Im Verlaufe dieser Diskussion ist zum einen das „Neue Steuerungsmodell“²⁸(NSM) der Kommunalen Ge- meinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachungen (KGSt) hervorzuheben, welches als Ausgangspunkt und als Leitgedanke für die sich anschließende Reformdiskussion verstan- den werden kann. Zum anderen sind in diesem Zusammenhang die zahlreichen Veröffent- lichungen²⁹von Lüder zu nennen. Er begleitete ferner ab 1994 die Modellstadt Wiesloch in Baden-Württemberg bei der Umstellung ihres Rechnungswesens. Wiesloch war die erste deutsche Kommune, die ein kaufmännisch orientiertes Rechnungswesen auf doppischer Grundlage einsetzte.³⁰Die im Rahmen dieses Projektes erarbeiteten Grundlagen sind unter den Bezeichnungen „Speyerer Verfahren“, „Neues Kommunales Rechnungswesen“ (NKR) und „Neues Kommunales Haushaltswesen“ bekannt geworden.

Seit 1993/1994 erkennen grundsätzlich auch die Kommunen und ihre Verbände die not- wendige Umgestaltung des kommunalen Rechnungswesens an.³¹ Der entscheidende Durchbruch wurde schließlich im Rahmen der Innenministerkonferenz am 11.06.1999 mit der „Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts“ erzielt.³²Demnach haben die Länder ein Wahlrecht, ob sie eine Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) auf der Grundlage der Doppik³³oder eine GemHVO auf Grundlage der erweiterten Kameralistik einführen möchten.

Von 1999 bis in die Gegenwart wurden in den Bundesländern eine Vielzahl weiterer Pilot- projekte initiiert.³⁴Aufgrund der unterschiedlichen Erfahrungen und Meinungen bzgl. die- ser Pilotprojekte wurde deutlich, dass es keinen Konsens in Bezug auf ein einheitliches Haushalts- und Rechnungswesen geben würde. Einige Bundesländer wollten bspw. an dem während der Innenministerkonferenz verabschiedeten Wahlrecht festhalten. Andere Lan- desregierungen, darunter Niedersachsen, sehen ein Haushaltsrecht vor, dessen Rech- nungswesen auf doppischer Grundlage bebucht werden muss.³⁵Weitreichende Unterschie- de sind im wichtigen Bereich der Haushaltsausgleichsregeln festzustellen. Ferner unterscheiden sich die Eröffnungsbilanzen in der Bewertung der Vermögenspositionen sowie in der Aufstellung und Ermittlung der Finanzrechnung und des Finanzhaushalts. Weitere Diskrepanzen sind bei der Gliederung der Teilhaushaltsbudgets auszumachen.³⁶ Zu den drei wichtigsten Reformkonzepten zählen das NKR in Baden-Württemberg und Niedersachsen, das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ (NKF) in Nordrhein- Westfalen und das „Neue Kommunale Rechnungs- und Steuerungssystem“ (NKRS) in Hessen.

Festzuhalten ist, dass das jahrzehntelang vorherrschende einheitliche Haushaltsrecht im Rahmen der Reformen aufgegeben wurde. Dies zieht nicht nur erhebliche Kosten im Rah- men der Umstellungs- und Anwendungsphase³⁷nach sich, sondern erschwert die inter- kommunale Vergleichbarkeit und stellt die Finanzstatistik vor neue Herausforderungen.³⁸

2.3 Das „Neue Steuerungsmodell“

Seit Beginn der 1990er Jahre wurde durch das NSM der KGSt ein umfangreicher Reform- prozess eingeleitet.³⁹Der Ausdruck „Modell“ wird in diesem Zusammenhang nicht als Abbild der Wirklichkeit verstanden, sondern als eine modellhafte „... Skizze der unver- zichtbaren Mindestbedingungen (Essentials) für das Entstehen des Dienstleistungsunter- nehmens Kommunalverwaltung ...“⁴⁰. Die Intention der modellhaften Darstellung liegt in der für notwendig erachteten individuellen Ausgestaltung des NSM begründet.

In Niedersachsen wurde die Einführung neuer Steuerungsmodelle durch die Haushaltsre- form von 1996 ermöglicht.⁴¹Obwohl Abweichungen von der Haussystematik dem Haus- halt nur als zusätzliche Anlagen beigefügt werden, sind die ökonomischen Folgen dieser Reform bereits so gravierend, dass man von einer neuen Haushaltswirtschaft sprechen könnte.⁴²Das NSM kann zudem als eine Übergangslösung zu einem neuen doppischen Haushaltsrecht verwendet werden, da sich alle wesentlichen Elemente des NSM im doppi- schen Haushaltsrecht (vgl. Kapitel 5) wiederfinden. Die frühzeitige Implementierung des NSM kann folglich die Einführung des doppischen Haushaltsrechts erheblich erleichtern. Aus den genannten Gründen wird i.F. eine Darstellung für sinnvoll erachtet. Das NSM beinhaltet insbesondere eine Output-Orientierung, ein Kontraktmanagement, die Budgetie- rung, die dezentrale Ressourcenverantwortung und das Controlling. Inwiefern sich diese Elemente bedingen bzw. unabhängig voneinander eingeführt werden können wird i.F. zu analysieren sein.

2.3.1 Output-Orientierung und Kontraktmanagement

In der traditionellen Haushaltsplanung wurde zunächst festgestellt, welche Ressourcen (insbesondere Personal und Finanzmittel) vorhanden sind, und erst im nächsten Schritt, welche Leistungen damit erzielt werden können (Inputorientierung).⁴³Zukünftig erfolgt vorerst eine Festlegung der zu erfüllenden Aufgaben (Output) und erst im Anschluss daran wird die Verteilung der Haushaltsmittel (Budgets) beschlossen (vgl. Abbildung 1).

Hierfür müssen vorab die kommunalen Leistungen (Produkte) eindeutig definiert werden.⁴⁴ Diese dienen zum einen im Rahmen der Kostenrechnung als Kostenträger. Zum anderen führen sie zu einer neuartigen, produktorientierten Darstellung des Haushaltsplans.⁴⁵Die Produkte werden schließlich zu Produktgruppen und Produktbereichen zusammengefasst, um auf diese Weise die Übersichtlichkeit des Haushalsplans zu gewährleisten bzw. zu verbessern.⁴⁶

Abbildung 1: Das Steuerungssystem im „Neuen Steuerungsmodell"

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Schwarting (2001), S. 273.

Der produktorientierte Haushaltsplan ermöglicht zudem ein Kontraktmanagement zwi- schen der Verwaltung und der politischen Führung. Hierbei verständigen sich die Füh- rungsebenen von Politik und Verwaltung auf die zu erbringenden Produkte (Sachziele) und das zu diesem Zweck bereit gestellt Budget (Finanzziele). Die Einigung mittels Vertrag für das zu erbringende Produkt umfasst bspw. Menge, Preis, Kosten, Qualität, Zielgruppe und die verantwortliche Person sowie die hierfür bereitgestellten Haushaltsmittel.⁴⁷Die Einhal- tung dieser Verträge wird regelmäßig anhand des vom Controlling⁴⁸zu verantwortenden Berichtswesens überprüft. Die Zusammen- und Bereitstellung der Produkte soll sich dabei an der entsprechenden Zielgruppe ausrichten.⁴⁹Der Bürger der Kommune (Zielgruppe) erfährt dadurch eine Aufwertung zum Kunden des „Dienstleistungsunternehmens Kommu- nalverwaltung“.

Damit die Verwaltung einen tatsächlichen Handlungsspielraum zur Beeinflussung von Leistungen und Kosten hat, sind ihr zunächst umfassende Managementkompetenzen vom Rat zuzuordnen. Sie darf dann bspw. selbständig über das Personal, die Organisation und die Mittelbewirtschaftung entscheiden.⁵⁰Die Delegation der Entscheidungskompetenzen zieht i.V.m. der Produktorientierung unweigerlich eine Neuorientierung der Auf- und Ab- lauforganisation der Verwaltung nach sich. Die kommunale Aufbauorganisation besteht im Wesentlichen⁵¹aus einer Verwaltungsführung, diversen Fachämtern und den Querschnitt- sämtern (Kämmerei⁵², Haupt- und Personalamt).⁵³Die Aufgabenverantwortung war bisher überwiegend bei den Fachämtern angesiedelt, während die Ressourcenverantwortung bei den Querschnittsämtern angesiedelt war.⁵⁴Zukünftig liegen beide Kompetenzen beim Pro- duktverantwortlichen. So muss bspw. der Verantwortliche für das Produkt „Schule“ alle operativen⁵⁵Entscheidungen diesbezüglich treffen können. Die bisher zersplitterte Aufga- benwahrnehmung, nach der bspw. das Hauptamt für die Gebäudereinigung, die Kämmerei für die Schülerfahrtkosten und das Hochbauamt für die Pflege der Außenanlagen zuständig sind, wird damit aufgehoben.

Abschließend kann festgehalten werden, dass eine Outputorientierung umfangreiche Wirtschaftlichkeitsrechnungen und Abweichungsanalysen erleichtert bzw. ermöglicht.⁵⁶Insbesondere für letztere ist die Einrichtung einer Controllingorganisation vorgesehen, damit die Abweichungsursachen auf interne und externe Faktoren zurückgeführt und geeignete Anreizmechanismen implementiert werden können. Im Ergebnis sind von diesem Konzept motivations-, effektivitäts- und effizienzsteigernde Wirkungen zu erwarten.

2.3.2 Budgetierung

Unter Budgetierung versteht die KGSt ein „... Verfahren der Aufstellung und des Vollzugs des Haushaltsplans einschließlich der Rechenschaftslegung und Entlastung.“⁵⁷Im Rahmen des NSM sollen die Haushaltsmittel (Budgets) nach Möglichkeit Produkten (Outputorien- tierung) zugeordnet werden.⁵⁸Viele Kommunen starten die Einführung der Budgetierung jedoch auf Basis der Inputorientierung, d.h. sie verteilen die Haushaltsmittel auf die ver- schiedenen Fachbereiche. Die zugewiesenen Mittel können in beiden Fällen innerhalb des Budgetbereichs eigenverantwortlich verwendet werden.⁵⁹Hierfür werden die detaillierten Vorgaben des Haushaltsplans aufgegeben und an deren Stelle ein im Grundsatz flexibles Budget gesetzt. Auf eine „haushaltsstellenscharfe“ Finanzsteuerung (Übersteuerung im Detail) soll somit verzichtet werden.⁶⁰Einzeleingriffe des Rates während des Haushalts- vollzugs sollen lediglich bei zu erwartenden Budgetabweichungen vorgenommen werden, so dass die Globalsteuerung wieder ins Zentrum der Ratsmitglieder rücken kann. Minder- ausgaben innerhalb eines Budgetbereichs dürfen ohne Rücksprache mit der Kämmerei für andere Zwecke verwendet werden. Ferner können Budgetreste ganz oder teilweise in das folgende Haushaltsjahr übertragen werden.⁶¹Dies ist jedoch erst möglich, wenn die ver- einbarten Ziele (siehe Kontraktmanagement) erreicht wurden. Bei Mehrausgaben sind ent- sprechende Sanktionen vorgesehen. Auf diese Weise soll das sog. „Dezemberfieber“⁶²auf- gehoben und ein stärkeres Kostenbewusstsein erzeugt werden. Letzteres wird auch dadurch unterstützt, dass im NSM auf Dauer keine Verpflichtung zur internen oder externen Leis- tungsannahme bzw. -abgabe besteht. Für interne Leistungen müssen dann Verrechnungspreise angesetzt werden.

Das Controlling hat die zu erwartenden und die bereits realisierten Budgetabweichungen frühzeitig transparent zu machen und der Verwaltungsführung sowie der politischen Führung zu erläutern.⁶³Auf diese Weise können bereits während des Haushaltsjahres gegensteuernde Maßnahmen eingeleitet werden. Die Budgetierung erfordert und ermöglicht zudem eine frühzeitige Einbeziehung des Rates bei der Aufstellung des Haushaltsplans. Diese Problematik wird in Abschnitt 2.5.2 dargestellt.

2.3.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung

Die dezentrale Ressourcenverantwortung hat die KGSt von der niederländischen Stadt Til- burg übernommen.⁶⁴Aus diesem Grund wird dieses Konzept auch als „Tilburger Modell“ bezeichnet. Der Kerngedanke dieses Ansatzes ist, dass die dezentralen Verwaltungseinhei- ten neben der bisher schon bestehenden Aufgabenverantwortung (zukünftig Produktver- antwortung) auch für die Organisation und die Ressourcen zuständig sind.⁶⁵Letztere bein- halten etwa die operative Entscheidungskompetenzen über das Personal, die Sach- und die Finanzmittel (Budgetverantwortung). Die dezentralen Entscheidungskompetenzen werden nur dann eingeschränkt, wenn sie nicht den Zielvorgaben (siehe Kontraktmanagement) entsprechen. In Tilburg wird das Konzept so konsequent umgesetzt, dass lediglich die Aufgaben definiert werden und das zu diesem Zweck benötigte Budget bereitgestellt wird.

Um den Handlungsspielraum der dezentralen Entscheidungsträger zu erweitern wird emp- fohlen die Fachbereiche zu vergrößern und die Querschnittsämter so weit wie möglich auf- zulösen.⁶⁶Eine Überprüfung der Querschnittsämter ist in jedem Fall geboten, da ihre Auf- gaben auf die Fachbereiche delegiert werden. Das Controlling muss auch hier klären, ob Abweichungen auf Managementleistungen oder auf externe Umweltzustände zurückge- führt werden können. Auf diese Weise kann erfolgreiches Management honoriert und Missmanagement sanktioniert werden. Die flexible Mittelbewirtschaftung ist offensichtlich nicht ohne die Budgetierung sowie eine verstärkte Nutzung der echten Deckungsfähigkeit⁶⁷zu gewährleisten.⁶⁸I.V.m. der Aufhebung der Leistungsabnahmeverpflichtung und den Anreizen der Budgetierung kann die dezentrale Verantwortung zu einem höheren Kostenbewusstsein der Verwaltungsmitarbeiter führen.

2.3.4 Controlling

Die neue ergebnisorientierte Steuerung schafft Informationsnachfrage.⁶⁹Die Führungskräf- te benötigen steuerungs- und entscheidungsrelevante Informationen, um ergebnisorientiert steuern zu können.⁷⁰Zu diesem Zweck wird das Controlling innerhalb der Verwaltung implementiert bzw. ausgebaut. Die KGSt begründet die Notwendigkeit einer Institutionali- sierung des Controllings nicht auf der Grundlage eines konkreten theoretischen Control- lingkonzeptes, sondern vielmehr aus einer praktischen Notwendigkeit (empirisch induktiv) heraus.⁷¹

Das induktive Controllingverständnis der KGSt kann zusammenfassend wie folgt darge- stellt werden. Das Controlling hat die Führungsebenen (Rat und Verwaltungsführung) so- wie die Ausführungsebenen (Fachbereiche) mit entscheidungsrelevanten Informationen zu versorgen. Darüber hinaus hat das Controlling eine Koordination zwischen den Führungs- ebenen und der Ausführungsebene aus Sicht der Gesamtpolitik des Rates durchzuführen. Da die Aufgaben des Controllings nicht mehr auf die Verwaltungssphäre beschränkt sind, wurde es im Unterschied zur ursprünglichen Darstellung von Schwarting zwischen der politischen und der Verwaltungssphäre angesiedelt (vgl. Abbildung 1).

Der Abstimmungsprozess zwischen der politischen und der Verwaltungsführung erfolgt insbesondere im Rahmen des Zielvereinbarungsprozesses. Zu diesem Zweck muss das Controlling entscheidungsrelevante Informationen in zweckspezifischer Verdichtung be- reitstellen. Zur Förderung der Akzeptanz seitens der Verwaltungsebene sollen sich beide Parteien auf ein gemeinsames Zielsystem einigen. Es besteht allerdings die Gefahr einer einseitigen Vorgabe der Ziele durch den Rat, dem auch im NSM das Budgetrecht obliegt.⁷²

Eine weitere wichtige Aufgabe des Controllings ist die standardisierte unterjährige Be- richterstattung an die politische Führung und die Führungsebenen auf der Amts- bzw. Fachbereichsebene.⁷³Die zusätzliche unterjährige Berichterstattung kann dazu beitragen, dass Steuerungsbedarfe frühzeitig erkannt und dargestellt werden. Eine adressatengerechte Informationsbereitstellung soll durch eine zunehmende Informationsverdichtung gewähr- leistet werden.⁷⁴Auf diese Weise sollen entscheidungsrelevante Informationen für die un- teren Verwaltungsebenen, für die Verwaltungsführung sowie für die politische Führung bereitgestellt werden. Die Berichte enthalten vorwiegend Informationen über den Vollzug des Haushalts und die Erfüllung der Kontrakte.⁷⁵Um dieser Aufgabe gerecht zu werden muss das Controlling Soll-Ist- bzw. Ist-Soll-Vergleiche durchführen und die Abweichun- gen auf beeinflussbare und nicht beeinflussbare Faktoren zurückführen. Weitere entschei- dungsrelevante Informationen werden in Form von Kennzahlen bzw. Kennzahlensystemen bereitgestellt.⁷⁶Mittels dieser Instrumente können interkommunale Vergleiche vorgenom- men, Zielvorgaben klarer formuliert sowie die Zielkontrolle erleichtert werden.

2.3.5 Experimentierklauseln

Mit dem § 138 NGO wurde am 01.11.1996 eine Experimentierklausel eingeführt, welche zur Weiterentwicklung des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens bei- tragen sollte. Im Zuge dessen kann das Innenministerium auf Antrag Ausnahmen für den Haushaltsplan und die Haushaltssatzung, den Stellenplan, die Jahresrechnung, die Rech- nungsprüfung, die Buchführung sowie die Deckungsfähigkeit und zeitliche Übertragbar- keit von Haushaltsmitteln genehmigen. Im Rahmen dieser Arbeit kommt ferner dem Er- lass⁷⁷vom 29.10.2004 eine herausragende Bedeutung zu. Aufgrund dessen kann der Haushalt bereits ab dem 01.01.2005 auf Grundlage der Gesetzesentwürfe⁷⁸aufgestellt wer- den. Im Zusammenhang mit Artikel 5 II NGO-E bedeutet dies, dass es bis zum 31.12.2011 ein Wahlrecht zwischen dem herkömmlichen Haushaltsrecht⁷⁹und den i.F. als „doppi- sches“ Haushaltsrecht bezeichneten Regelungen gibt. Bis zur endgültigen Verabschiedung der Gesetzesentwürfe in den nächsten Monaten ist es allerdings möglich, dass weiterhin geringfügige Änderungen vorgenommen werden.⁸⁰Die wesentlichen „Eckpunkte“ für ein neues kommunales Haushaltsrecht scheinen jedoch unweigerlich festgelegt zu sein, so dass mehr als nur eine vorläufige Bewertung des doppischen Haushaltsrechts erfolgen kann. Diese Einschätzung wird von der Tatsache gestützt, dass im neuen, hier verwendeten, 2. Entwurf zur GemHKVO, nur unwesentlichen Änderungen vorgenommen wurden.

Abschließend kann festgehalten werden, dass das NSM weder betriebswirtschaftlich „neue“ Sachverhalte aufzeigt, noch dass es sich um ein wirkliches „Modell“ handelt. Es werden lediglich gebräuchliche Managementkonzepte analog und schlüssig auf die öffent- liche Verwaltung übertragen. Dennoch ist hervorzuheben, dass die Konzeption des NSM einen radikalen Kurswechsel im deutschen Haushalts- und Rechnungswesen ausgelöst hat. Vor diesem Hintergrund wird ersichtlich, warum die ökonomische Einschätzung des NSM nahezu einhellig positiv ausfällt.⁸¹

2.4 Stellung und Bedeutung des Haushaltsplans

Zur Erleichterung des Einstiegs in die komplexe Materie des Haushaltsrechts, wird i.F. eine kurze charakteristische Darstellung des Haushaltplans vorgenommen. Im Anschluss daran werden dessen Funktionen vorgestellt, um auf diese Weise die Bedeutung des Haushalts zu veranschaulichen.

2.4.1 Merkmale

Der Haushalt ist das wichtigste Planungsinstrument der Gemeinden.⁸²Der Planungszeit- raum des Haushalts beträgt grundsätzlich ein Jahr. Eine Ausnahme sieht § 84 IV NGO vor, Kassenverordnung -GemHKVO-)“ vom 10.08.2005 i.F. GemHKVO-E und zum anderen der Entwurf „Gesetz zur Neuordnung des Gemeindehaushaltsrechts und zur Änderung gemeindewirtschaftlicher Vorschriften“ vom 15.02.2005 i.F. NGO-E.

nach dem die Haushaltssatzung⁸³auch für zwei Haushaltsjahre aufgestellt werden kann. Der Haushalt ist durch Rechtsvorschriften systematisch gegliedert und umfasst alle Vorgänge, die finanzielle Auswirkungen haben. Zu diesen gehören die voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben⁸⁴ sowie Verpflichtungsermächtigungen⁸⁵.⁸⁶ Der Haushalt entfaltet lediglich bei der Festsetzung der Steuerhebesätze eine rechtliche Wirkung gegenüber Dritten. Gegenüber der Verwaltung ist der Haushalt insofern bindend, als dass er den Rahmen für die Aufgaben und Maßnahmen absteckt.

2.4.2 Funktionen

Die Bedeutung des Haushalts folgt unmittelbar aus seinen Funktionen. Zunächst kommt dem Haushalt eine Ordnungsfunktion zu, da er die Vielzahl der verschiedenen Einnahme- und Ausgabearten systematisch darstellt.⁸⁷Gleichzeitig zeigt der Haushalt zum einen den Bedarf an finanziellen Ressourcen und zum anderen deren Bereitstellung an (Bedarfsde- ckungsfunktion). Die Höhe und die Schwerpunkte der Ausgaben sind wiederum Aus- druck der politischen Prioritäten des Rates. In diesem Sinne spricht man von einer politi- schen Funktion des Haushalts. Außerdem ermöglicht die Aufstellung des Haushaltsplans die Durchführung der Haushaltskontrolle (Kontrollfunktion). Der Haushalt ermächtigt die Verwaltung innerhalb des vorgegebenen Rahmens Ausgaben zu tätigen und verpflichtet sie die entsprechenden Einnahmen einzuziehen. Auf Grundlage der Jahres- rechnung können dann die Bürger, der Rat und überörtliche Rechnungsprüfung kontrollie- ren, ob die Haushaltsansätze auch tatsächlich eingehalten wurden. Schließlich soll der Haushalt die gesamtwirtschaftliche Lage berücksichtigen (gesamtwirtschaftliche Funkti- on). Diese Funktion wurde erst durch das „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“⁸⁸eingeführt. Im Zuge dieses Gesetzes sollen die öffentliche Haushalte ihre Ausgaben schnell und flexibel an die wirtschaftliche Situation anpassen, um auf diese Weise „Konjunkturspitzen“ auszugleichen. Da die übrigen Funktionen von einer starren ein- oder zweijährigen Planung ausgehen, steht die gesamtwirtschaftliche Funktion im Widerspruch zu den anderen Funktionen.⁸⁹

2.5 Der Haushaltskreislauf

I.F. wird der Haushaltskreislauf im herkömmlichen und im NSM dargestellt. Auf diese Weise wird deutlich, wie der in Abschnitt 4.1 erörterte Haushaltsplan entsteht, welche Per- sonen bzw. Personenkreise involviert sind und in welcher Beziehung diese zueinander ste- hen. Die Beziehungsstrukturen werden dann im Kapitel 3 weiterführend erörtert, wobei mit Hilfe der Prinzipal-Agenten-Theorie ein Anforderungskatalog an das Haushaltsrecht ent- wickelt wird.

2.5.1 Der Haushaltskreislauf im herkömmlichen Verfahren

Der Haushaltskreislauf beschreibt die einzelnen Phasen, die der Haushalt von der Pla- nungs- bis zur Kontrollphase zu durchlaufen hat. Zu diesen gehören die Entwurfs-, die Beratungs- und Beschluss-, die Ausführungs-, die Abrechnungs- und die Kontrollphase.⁹⁰

Der Beginn des Haushaltskreislaufs wird im herkömmlichen⁹¹Verfahren i.d.R. durch das sog. Haushaltsrundschreiben eingeleitet (Vgl. Abbildung 2).⁹²In ihm werden die Fachäm- ter der Verwaltung aufgefordert ihren Bedarf für das Haushaltsjahr anzumelden (Bedarfs- anmeldung) und gleichzeitig die erwarteten Einnahmen anzugeben. Im Zuge dessen wer- den oft finanzwirtschaftliche Rahmendaten und interne Zielvorstellungen hinsichtlich der Veränderung von Ansätzen auf der Ausgabenseite von der Verwaltungsführung vorgege- ben. Die Kämmerei nimmt die Mittelanmeldungen entgegen, prüft die Deckung und er- stellt einen ersten Rohentwurf für den Haushalt. Da dieser i.d.R. keine befriedigenden Er- gebnisse liefert, ist weiterer Abstimmungsbedarf zwischen der Kämmerei und den Fachämtern erforderlich. Der resultierende Haushaltsentwurf wird schließlich vom Ver- waltungschef, also i.d.R. dem Bürgermeister, in den Rat eingebracht.

Abbildung 2: Aufstellung und Beratung des Haushalts

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Schwarting (2001), S. 226.

Hiermit beginnt die 2. Phase des Haushaltskreislaufs: die Beratungs- und Beschlussphase. Der Haushaltsentwurf wird zur Vorbereitung der Beschlüsse an die Fachausschüsse (insbe- sondere an den Finanzausschuss) zur Beratung weitergeleitet.⁹³Der resultierende Entwurf wird im Verwaltungsausschuss⁹⁴der Gemeinde beraten, so dass er dem Rat zur Beschluss- lage vorgelegt werden kann.⁹⁵Dieser soll bis spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres in öffentlicher Sitzung über die Haushaltssatzung und damit über den Haushaltsplan beraten und beschließen.⁹⁶Die Haushaltsatzung erhält durch ihren Be- schluss als Satzung im Rechtssinne für das gesamte Haushaltsjahr ihren Charakter als in- tern verbindliche Rechtsnorm.⁹⁷Die beschlossene Haushaltssatzung kann infolgedessen nur durch eine Nachtragssatzung geändert werden. In ihr müssen alle erheblichen Ände- rungen, die zum Zeitpunkt der Festsetzung der Nachtragssatzung eingetreten sind bzw. voraussichtlich eintreten, berichtigt werden. Die Vorschriften entsprechen denen der Haus- haltssatzung.

Die 3. Phase des Haushaltskreislaufs ist die sog. Ausführungsphase. Sie beschreibt den Vollzug des Haushaltsplans. Auf Grundlage von Kassenanordnungen ist die zuständige Kasse berechtigt Einnahmen anzunehmen und Ausgaben zu tätigen.⁹⁸Die mittelbewirt- schaftende Stelle hat jedoch zunächst die sachliche und rechnerische Richtigkeit der Einnahmen und Ausgaben festzustellen. Ferner ist darauf zu achten, dass die Kassenanord- nung und die daraus resultierende Zahlung in den Haushaltsüberwachungslisten vermerkt sind. Dieses Vorgehen gewährleistet, dass jederzeit erkennbar ist, inwieweit die Haus- haltsmittel in Anspruch genommen bzw. die veranschlagten Einnahmen eingegangen sind.⁹⁹Die Ein- und Auszahlungen werden mit laufender Nr. im Zeitbuch gebucht und anschließend gemäß haushaltsrechtlicher Ordnung ins Sachbuch übertragen. Über- und außerplanmäßige Ausgaben sind nur zulässig, wenn eine entsprechende Deckung¹⁰⁰ge- währleistet ist, sie unvorhergesehen und unabweisbar sind.¹⁰¹Andernfalls sind die Ausga- ben im Rahmen einer Nachtragssatzung zu beschließen.

Die 4. Phase, die Abrechnungsphase, beschäftigt sich mit der Aufstellung der Jahresrech- nung (vgl. Abschnitt 4.2).¹⁰²Sie wird durch die Kämmerei vorbereit und besteht aus dem kassenmäßigen Abschluss und der Haushaltsrechnung. Die Jahresrechnung ist insofern das Pendant zum Haushaltsplan, denn sie legt Rechenschaft darüber ab, inwiefern die Ansätze des Haushaltsplans realisiert wurden.

Die letzte Phase des Haushaltskreislaufs ist die sog. Kontrollphase.¹⁰³In dieser prüft ein von der Verwaltung unabhängiges Rechnungsprüfungsamt die vom Bürgermeister zu verantwortende Jahresrechnung. Die Prüfung befasst sich im Wesentlichen damit, ob der Haushaltsplan und die Rechtsvorschriften eingehalten wurden. Außerdem wird überprüft, ob die Verwaltung wirtschaftlich gearbeitet hat. Auf der Grundlage des Schlussberichts kann der Rat über die Entlastung des Bürgermeisters befinden. Die Jahresrechnung und der Beschluss des Rates werden an 7 Tagen öffentlich ausgelegt und der Aufsichtsbehörde vorgelegt, so dass der Haushaltskreislauf abgeschlossen ist.

2.5.2 Der Haushaltskreislauf im „Neuen Steuerungsmodell“

In Abschnitt 2.3 wurde bereits erläutert, dass im NSM eine Verknüpfung von Budgets und Produkten über das Kontraktmanagement erfolgt (vgl. Abbildung 1).¹⁰⁴Diese Überlegun- gen setzen sich bei der Aufstellung des Haushaltsplans fort. Der gesamte Haushaltsplan kann im NSM als Rahmenkontrakt zwischen der Verwaltung und der Politik aufgefasst werden.

Das konkrete Verfahren der Haushaltsaufstellung wird durch den sog. Eckwertebeschluss (vgl. Abbildung 2) eingeleitet, nachdem von der Kämmerei die zur Verfügung stehende Finanzmasse ermittelt wurde.¹⁰⁵Im Eckwertebeschluss legt der Rat für jedes Einzel- oder Fachbudget die zur Verfügung stehenden Mittel fest. Die Verwendung und Konkretisie- rung dieser Budgets obliegt, gemäß der dezentralen Ressourcenverantwortung, der Fach- ebene. Die Aufteilung innerhalb der Fachbereiche erfolgt dann nach dem Gegenstromver- fahren. Hierbei werden zunächst die kostenträgerbezogenen Kosten, in den Kostenstellen, „von unten nach oben“, zu Budgets zusammengefasst und anschließend zu einem Gesamt- budget verdichtet. Überschreitet das Gesamtbudget des Fachbereichs die Vorgabe des Eckwertebeschlusses, müssen die Planungsergebnisse weiter aufeinander abgestimmt wer- den.

Im Unterschied zum traditionellen Mittelanmeldeverfahren wird der Rat im NSM bereits an der Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs beteiligt (Aufstellungsverfahren).¹⁰⁶Er kann daher frühzeitig strategische Richtungsentscheidungen vorgeben. Das weitere Verfahren entspricht formal dem des herkömmlichen Haushaltskreislaufs. Inhaltlich können sich jedoch gewisse Unterschiede ergeben. Während bisher bei der Haushaltsberatung vorwiegend Detailfragen im Vordergrund standen, kann zukünftig vermehrt über strategische Ziele und Leistungen debattiert werden.

3 Ein agency-theoretischer Ansatz zur Bestimmung der Anforderungen an ein modernes Haushaltsrecht

Um das herkömmliche und das doppische Haushaltsrecht miteinander vergleichen zu kön- nen müssen zunächst die Anforderungen an ein modernes Haushaltsrecht erörtert werden. Hierfür bietet sich eine agency-theoretische Betrachtungsperspektive an.¹⁰⁷Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich die Beziehungen zwischen Bürgern, Rat und Verwaltung als mehrstufige Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung darstellen lassen (vgl. Abschnitt 3.2.1). Ferner wird dargestellt, dass die Interessen der verschiedenen Haushaltsadressaten divergieren (vgl. Abschnitt 3.2.2) und dass die Informationen zwischen diesen asymmetrisch (vgl. Abschnitt 3.2.3) verteilt sind. Folglich ist die Struktur der Prinzipal-Agenten- Theorie im Besonderen für eine haushaltsrechtliche Analyse geeignet. Inwiefern die Lösungsansätze der Prinzipal-Agenten-Theorie auf das Haushaltsrecht übertragen werden kann, wird in den folgenden Abschnitten und Kapiteln erörtert.

3.1 Grundlagen der Agency-Theorie

Die Prinzipal-Agenten-Theorie geht von der Annahme aus, dass ein Auftraggeber (Prinzi- pal) mittels Vertrag Entscheidungskompetenzen auf einen Auftragnehmer (Agent) über- trägt.¹⁰⁸Diese Delegation ist offensichtlich für beide Vertragspartner von Vorteil, da sie andernfalls das Vertragsverhältnis nicht eingehen würden. Dennoch resultieren aus der Delegation von Entscheidungskompetenzen einige Risiken für den Prinzipal. Diese Gefah- ren werden im Rahmen der Prinzipal-Agenten-Theorie analysiert und durch spezielle Lö- sungsvorschläge eingegrenzt.

Eine aus Sicht der Prinzipal-Agenten-Theorie besonders gefahrvolle Situation liegt vor, wenn der Prinzipal nicht über die gleichen Informationen wie der Agent verfügt und die Interessen zwischen dem Prinzipal und dem Agenten divergieren.¹⁰⁹In einer solchen Situa- tion wird der Agent gemäß den Annahmen¹¹⁰der Theorie versuchen seine Interesse gegen die des Prinzipals durchzusetzen. Um dieses opportunistische Verhalten zu unterbinden, empfiehlt die Prinzipal-Agenten-Theorie geeignete Anreiz- und Kontrollmechanismen zu implementieren, welche den Agenten veranlassen sollen Entscheidungen i.S.d. Prinzipals zu treffen.

Ein völlig anderer Sachverhalt liegt vor, wenn die Informationen während der gesamten Prinzipal-Agenten-Beziehung symmetrisch verteilt sind.¹¹¹In dieser Situation kann der Prinzipal trotz potentieller Interessendivergenzen die gewünschten Entscheidungen des Agenten erzwingen. Da der Prinzipal über die selben Informationen wie der Agent verfügt, kann er Abweichungen vom Vertrag beobachten und diese bereits im Rahmen der Ver- tragsgestaltung stark sanktionieren, so dass der Agent letztendlich die vom Prinzipal ge- wünschten Entscheidungen trifft.

Ist die Information hingegen zeitweise asymmetrisch verteilt, kann der Prinzipal bei Inte- ressenunterschieden nicht mehr die optimale Lösung erzwingen.¹¹²Dies ist darauf zurück- zuführen, dass der Prinzipal nicht über die gleichen Informationen verfügt wie der Agent. Folglich kann er nicht beurteilen, ob die Ergebnisse des Agenten lediglich auf einen un- günstigen Umweltzustand oder auf ein opportunistisches Verhalten zurückzuführen sind. Auch in dieser Situation sollte der Prinzipal geeignete Anreiz- und Kontrollsysteme einset- zen, welche den Agenten veranlassen Entscheidungen i.S.d. Prinzipals zu treffen.

Weiterhin differenziert die Prinzipal-Agenten-Theorie bspw. zwischen der Art der zugrun- degelegten Informationsasymmetrie oder der Anzahl der beteiligten Entscheidungsträ- ger.¹¹³

3.2 Das Haushaltsrecht aus agency-theoretischer Sicht

In den folgenden Abschnitten werden die Grundlagen der Prinzipal-Agenten-Theorie auf das Haushaltsrecht übertragen. Zu diesem Zweck wird zunächst die mehrstufige Prinzipal- Agenten-Beziehung vorgestellt. Im Anschluss daran werden die Interessenunterschiede und die Informationsasymmetrien zwischen den verschiedenen Haushaltsadressaten darge- stellt.

3.2.1 Mehrstufige Beziehungsstruktur

Das staatliche Gemeinwesen zeichnet sich durch eine, in der für parlamentarische Demo- kratien übliche, mehrstufige Auftraggeber- Auftragnehmerbeziehung aus.¹¹⁴Zunächst de- legieren die Bürger einer Gemeinde ihre Interessen über den Wahlprozess an die Politik.¹¹⁵ Die Bürger können zum einen die Ratsmitglieder und zum anderen den Bürgermeister di- rekt wählen. Eine besondere Stellung nimmt hierbei der Bürgermeister der Gemeinde ein, denn er übernimmt eine Doppelfunktion.¹¹⁶Er ist zum einen kraft Amtes Mitglied des Ra- tes und zum anderen Dienstvorgesetzter gegenüber den Mitarbeitern der Verwaltung. Da seine Stimme im Rat¹¹⁷i.d.R. zu vernachlässigen sein wird, soll seine Funktion i.F. aus Vereinfachungsgründen auf die des Dienstellenleiters beschränkt werden. Der Rat be- stimmt im Rahmen seines Budgetrechts über die öffentlichen Ziele und Aufgaben.¹¹⁸Seine Beschlüsse binden die Verwaltung bei der Umsetzung der Haushaltssatzung.

Es lassen sich somit folgende Prinzipal-Agenten-Beziehungen belegen. Zunächst treten die Bürger in Anbetracht ihres Wahlrechts als Prinzipal auf, welche die Ratsmitglieder (Agenten) beauftragen ihre Interessen und Ziele umzusetzen. Der Rat übernimmt nach seiner konstituierenden Sitzung¹¹⁹die Rolle des Prinzipals. Er delegiert seine Ziele wiederum im Rahmen der Haushaltssatzung auf die Verwaltung (Agent). Selbstverständlich bestehen innerhalb der Verwaltung noch weitere Prinzipal-Agenten-Beziehungen, auf die aber im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter eingegangen werden kann.

3.2.2 Interessenunterschiede

Nachdem die Beziehungsstrukturen zwischen den verschieden Haushaltsadressaten erörtert wurden, werden i.F. deren Interessen dargestellt. Die Unterschiede werden dabei offensichtlich, so dass sie nicht gesondert herausgestellt werden.

3.2.2.1 Die Interessen der Bürger

Das primäre Interesse der Bürger besteht darin, dass der Staat ihnen öffentliche Güter zur Verfügung stellt. Dieses Anliegen ist aus ökonomischer Sicht durchaus gerechtfertigt. Bspw. werden reine öffentliche Güter¹²⁰in einem zu geringen Maßen von privaten Unter- nehmen angeboten. Starke Einkommensunterschiede induzieren tendenziell höhere Krimi- nalität und bedeuten gleichfalls ein hohes ex-ante Einkommensrisiko für die Bürger.¹²¹ Staatliche Allokations- und Redistributionspolitik kann daher genutzt werden öffentliche Güter in einem adäquaten Maße bereit zu stellen und Einkommensunterschiede zu mildern. Auf diese Weise ist es möglich die soziale Wohlfahrt aller Individuen zu erhöhen.¹²²Es ist folglich nicht die Frage zu diskutieren, ob staatliche Aktivitäten sinnvoll sind, sondern vielmehr, in welchem Rahmen der Staat in die Privatwirtschaft eingreifen sollte. Um diese Frage zu klären, benötigen die Bürger aber auch die Entscheidungsträger des Rates geeig- nete Informationen, welche sie befähigen über das Ausmaß und die Schwerpunkte staatli- cher Aktivitäten abzustimmen bzw. zu wählen. Welche Informationen das Haushaltsrecht für die Bürger bereitstellen muss und welchen sonstigen Anforderungen das Haushaltsrecht aus Sicht der Bürger zu genügen hat, wird in Abschnitt 3.2.4.1 erörtert.

Abgesehen vom Ausmaß der Bereitstellung an öffentlichen Gütern haben die Bürger ein Interesse daran, dass staatliche Ressourcen effizient eingesetzt werden, denn sie finanzie- ren diese über ihre Steuern, Abgaben und Beiträge.¹²³Als Synonym für Effizienz wird auch der Begriff der Wirtschaftlichkeit verwendet. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip verlangt, dass eine möglichst günstige Zweck-Mittel-Relation gewählt wird.¹²⁴

[...]

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¹Hierfür ist die sog. erweiterte Kameralistik vorgesehen. Vgl. Abschnitt 5.1.

²In diesem Fall wird das Haushaltsrecht auf der Grundlage der Drei-Komponenten-Rechnung (Doppik) durchgeführt. Vgl. Kapitel 5.

³Das noch näher zu spezifizierende Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit fordert, dass jede Generati- on nur diejenigen Ressourcen verbrauchen soll, die sie auch erwirtschaftet. Vgl. hierzu Lüder (1995), S. 1.

⁴Vgl. Wiesner/Leibinger/Müller (2004), S. 31 sowie i.F. Art. 28 II GG.

⁵Vgl. Fuchs (1983), S. 3 sowie zur Selbstverwaltungsgarantie Schwarz (1999), (2000) und i.F. Zimmer- mann (1994), S. 19.

⁶Der Begriff Parafisci umfasst Institutionen und Organisationen (bspw. Sozialversicherungen sowie In- dustrie- und Handelskammern), welche mehr oder weniger vom Haushalt der Gebietskörperschaften ge- trennt, Zwangsbeiträge zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, erheben. Vgl. Brümmerhoff (2001), S. 3.

⁷Vgl. i.F. Nowotny (1999), S. 1.

⁸Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 6-7.

⁹Vgl. Pagenkopf (1976), S. 195-196.

¹⁰ Unter der Kernverwaltung werden i.F. alle Verwaltungseinheiten verstanden die im Haushaltsplan be- rücksichtigt werden. Die in § 100 IV NGO-E aufgelisteten Bereiche, welche zu einem Gesamtabschluss zu konsolidieren sind, bleiben somit grundsätzlich (vgl. Abschnitt 5.3.5) unberücksichtigt.

¹¹ Vgl. i.F. Pünder (2003), S. 23.

¹² Vgl. Jüngel (1994), S. 8.

¹³ Eine ausführliche Begründung erfolgt insbesondere in Kapitel 3.

¹⁴ Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 151.

¹⁵ Vgl. Pagenkopf (1976), S. 199.

¹⁶ Vgl. Pagenkopf (1972), S. 9-10 sowie i.F. Pagenkopf (1976), S. 200.

¹⁷ Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 153.

¹⁸ Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 153.

¹⁹ Vgl. Pagenkopf (1976), S. 205-206.

²⁰ Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 153-154 sowie Fuchs (1999), S. 36-39.

²¹ Vgl. Henneke (1990), S. 125 sowie i.F. Jüngel (1994), S. 156.

²² Für jede veranschlagte Ausgabe musste hiernach eine spezielle haushaltsmäßige Deckung nachgewiesen werden.

²³ Vgl. Pagenkopf (1976), S. 214.

²⁴ Eine Maßnahme darf erst dann durchgeführt werden, wenn die gesamten Mittel zur Verfügung stehen.

²⁵ Das bis heute gültige Prinzip verlangt, dass die zur Deckung notwendigen Einnahmen erst zum voraus- sichtlich notwendigen Zeitpunkt bereitgestellt werden müssen. Für den Haushaltsplan bedeutet dies, dass nur Einnahmen und Ausgaben einzustellen sind, die vermutlich kassenwirksam werden. Eine Ausnahme von dieser Regel bilden die Verpflichtungsermächtigungen. Vgl. Eichhorn/Böhret/Derlien (1985), S. 501.

²⁶ Vgl. i.F. Jüngel (1994), S. 156-157.

²⁷ Vgl. Bals/Reichard (2000), S. 209.

²⁸ Siehe KGSt (1993).

²⁹ Vgl. u.a. Lüder (1991), Lüder (1995), Lüder (1996), Lüder (1997), Lüder (1999), Lüder (2001), Lü- der/Hinzmann/Kampmann (1991).

³⁰ Vgl. Budäus/Behm/Adam (2005), S. 48.

³¹ Vgl. Bals/Reichard (2000), S. 209 sowie Loitz (1999), S. 2127.

³² Vgl. i.F. Bittig/Fudalla/Mühlen (2002), S. 30. Ein Verweis auf den Beschluss findet sich im Verzeichnis der Rechtsquellen.

³³ Der Begriff Doppik ist eine Abkürzung für „Doppelte Buchführung in Konten bzw. Kontenform“.

³⁴ Bzgl. einer Übersicht über die verschiedenen Pilotprojekte vgl. Budäus/Behm/Adam (2005), S. 48-49.

³⁵ Eine Übersicht findet sich in Budäus/Behm/Adam (2005), S. 52.

³⁶ Vgl. Budäus/Behm/Adam (2005), S. 49-50.

³⁷ Bspw. sind die mangelhaften Standardisierungspotentiale in der Aus- und Fortbildung sowie im Bereich der Softwarelösungen zu nennen.

³⁸ Vgl. Budäus/Behm/Adam (2005), S. 52.

³⁹ Vgl. Budäus/Behm/Adam (2004a), S. 230-231.

⁴⁰ KGSt (1993), S. 15.

⁴¹ Die Einführung des NSM wurde am 22.08.1996 durch den bis in die Gegenwart gültigen § 138 NGO ermöglicht. Vgl. Rose (2003), S. 4. sowie Abschnitt 2.3.5.

⁴² Vgl. Abschnitt 6.2.

⁴³ Vgl. i.F. Rose (2003), S. 7-8.

⁴⁴ Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 274 und 269-270.

⁴⁵ Vgl. i.F. Otting (1997), S. 20-21.

⁴⁶ Im Rahmen des NSM wird kein verbindlicher Produktkatalog vorgegeben. Der gemeinsame Produktrah- men für das doppische und erweiterte kameralistische Haushalts- und Rechnungswesen kann unter: www.nls.niedersachsen.de/html/haushaltssystematik.html abgerufen werden. Stand 06.10.05.

⁴⁷ Vgl. Siepmann/Siepmann (1996), S. 265-266 sowie i.F. Zahradnik (1997), S. 74.

⁴⁸ Vgl. Abschnitt 2.3.4.

⁴⁹ Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 270 sowie KGSt (1995), S. 16.

⁵⁰ Zum Konzept der dezentralen Ressourcenverantwortung vgl. Abschnitt 2.3.3 sowie i.F. Schwarting (2001), S. 271.

⁵¹ Eine differenzierte Darstellung der Organisationsstruktur der kommunalen Verwaltung vermag diese Arbeit nicht zu leisten. Vgl. hierzu bspw. Schmidt (1998), S. 219-262 sowie KGSt (1991), S. 15-18.

⁵² Die Kämmerei ist Teil der Finanzverwaltung der Kommune und insbesondere für den Haushaltsplan und den damit verbundenen Aufgaben zuständig. Vgl. Eichhorn/Böhret/Derlien (1985), S. 483.

⁵³ Den Fachämtern obliegt die eigentliche, direkte und außengerichtete Aufgabenerledigung, während die

Querschnittsämter die Fachämter durch ihre Servicetätigkeiten unterstützen. Vgl. Schmidt (1998), S. 236.

⁵⁴ Vgl. i.F. Otting (1997), S. 21.

⁵⁵ Strategische Entscheidungen sollen dagegen wieder verstärkt vom Rat getroffen werden. Vgl. Schwarting (2001), S. 272.

⁵⁶ Vgl. i.F. Rose (2003), S. 7-8 sowie Diemer (1996), S. 74-75.

⁵⁷ KGSt (1995), S. 22.

⁵⁸ Vgl. i.F. KGSt (1996), S. 23.

⁵⁹ Vgl. hierzu Abschnitt 2.3.3 sowie i.F. Schwarting (2001), S. 274-276.

⁶⁰ Vgl. KGSt (1995), S. 10 sowie Pünder (2003), S. 366.

⁶¹ Vgl. i.F. Otting (1997), S. 16-17.

⁶² Die Haushaltsansätze gelten grundsätzlich nur für ein Jahr. Nutzt die Verwaltung die genehmigten Gelder nicht, so verfallen sie im nächsten Haushaltsjahr. Um diesem Verfall zuvorzukommen werden Ausgaben die eigentlich erst im Folgejahr notwendig wären im laufenden Haushaltsjahr, insbesondere im Dezem- ber, getätigt. Vgl. Rose (2003), S. 122 und 184.

⁶³ Vgl. KGSt (1995), S. 22 und 33.

⁶⁴ Zum Konzept der dezentralen Ressourcenverantwortung vgl. insbesondere KGSt (1991) sowie KGSt (1992).

⁶⁵ Vgl. Zeiss (1999), S. 85.

⁶⁶ Vgl. KGSt (1995), S. 24, Rose (2003), S. 5 sowie i.F. Zeis (1999), S. 86.

⁶⁷ Die echte Deckungsfähigkeit bedeutet, dass Mehrausgaben bei einer Ausgabehaushaltsstelle durch Min- derausgaben bei einer anderen Ausgabehaushaltsstelle ausgeglichen werden können. Vgl. Rose (2003), S. 116 sowie § 18 I GemHVO.

⁶⁸ Vgl. Otting (1997), S. 17.

⁶⁹ Vgl. KGSt (1995), S. 37. Eine allgemeine Darstellung über Möglichkeiten und Grenzen des

Controllings in der öffentliche Verwaltung bietet Homann (2005) sowie Schmidberger (1994).

⁷⁰ Vgl. i.F. KGSt (1995), S. 36-37 sowie Zeis (1999), S. 90.

⁷¹ Der empirisch-induktive Ansatz ergibt sich aus der Gegenüberstellung der Berichte KGSt (1993) und KGSt (1995). Während im ersten Bericht lediglich Einzelaussagen zu den Funktionen des Controllings beschrieben werden, formuliert der Bericht aus 1995 allgemeine Anforderungen und Aussagen an das Controlling.

⁷² Vgl. i.F. Körner (2000), S. 24-25, Mehde (2000), S. 146 sowie Abschnitt 2.5.2.

⁷³ Vgl. i.F. KGSt (1995), S. 38. Das Controlling hat im NSM noch weitere Funktionen zu übernehmen,

deren Darstellung aber nicht zielführend ist. Vgl. bspw. KGSt (1993), S. 19-20 und KGSt (1995), S. 36.

⁷⁴ Vgl. Otting (1997), S. 23 sowie i.F. KGSt (1995), S. 36.

⁷⁵ Vgl. i.F. Zeis (1999), S. 91 und 93.

⁷⁶ Vgl. i.F. KGSt (1995), S. 38.

⁷⁷ Runderlass -33.3-1000/4-5 N 18. Abrufbar unter:

http://cdl.niedersachsen.de/blob/images/C9105250_L20.pdf. Stand 23.09.05.

⁷⁸ Zu diesem zählt zum einen der 2. Entwurf der „Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Abwicklung der Kassengeschäfte der Gemeinden (Gemeindehaushalts- und

⁷⁹ Das am 30.06.2005 geltende Haushaltsrecht ist bis zum 31.12.2011 anwendbar.

⁸⁰ Der aktuelle Stand der Rechtslage kann via: www.mi.niedersachsen.de/master/C4825479_N674318_ L20_ D0_I522.html abgerufen werden. Stand 22.09.05.

⁸¹ Eine Bewertung des NSM sowie eine Entkräftung der wesentlichen Kritikpunkte finden sich in Mehde (2000), S. 136-162 sowie in Blume (1993), S. 5-8.

⁸² Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 39.

⁸³ Die Haushaltssatzung enthält neben den Haushaltsplan den Höchstbetrag der Kassenkredite, die Steuer- sätze für die Realsteuern sowie gegebenenfalls ein Haushaltssicherungskonzept. Vgl. Schwarting (2001),

S. 43.

⁸⁴ Diese Arbeit verwendet die gesetzliche Definition von Einnahmen und Ausgaben. Aus betriebswirtschaft- licher Sicht handelt es dabei immer um Einzahlungen und Auszahlungen.

⁸⁵ Eine Verpflichtungsermächtigung ist eine im Haushaltsplan zu veranschlagende Ermächtigung zum Ein- gehen von Verpflichtungen über das Haushaltsjahr hinaus. Die separate Darstellung erlaubt Rückschlüsse auf die Vorausbelastung zukünftiger Haushaltsjahre. Vgl. Abschnitt 4.1.1 sowie Eichhorn/Böhret/Derlien (1985), S. 946.

⁸⁶ Vgl. Blödtner/Friedrich (1981), S. 42 sowie i.F. Rose (2003), S. 15-16 und Schwarting (2001), S. 39-40.

⁸⁷ Vgl. i.F. Rose (2003), S. 25, Schwarting (2001), S. 40-42 sowie Blödtner/Friedrich (1981), S. 42-45.

⁸⁸ BGBl. I 1967, S. 582. I.F. kurz als Stabilitätsgesetz bezeichnet.

⁸⁹ Diese Problematik wird in den Abschnitten 2.2 und 3.2.4.1 erläutert.

⁹⁰ Vgl. Zahradnik (1997), S. 32.

⁹¹ Eine Darstellung des Haushaltskreislaufs im NSM erfolgt in Abschnitt 2.5.2.

⁹² Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 223. Die dargestellte Entwurfsphase beschreibt nicht nur die geltenden Rechtsnormen, sondern orientiert sich auch an dem in den Gemeindeverwaltungen üblichen Ablauf.

⁹³ Ferner sind die Ortsräte und Stadtbezirksräte rechtzeitig anzuhören. Vgl. Pünder (2003), S. 88-89.

⁹⁴ Der Verwaltungsausschuss ist ein eigenständiges Organ der Gemeinde und neben dem Rat das zweite Beschlussorgan der Gemeinde. Im Rahmen der Haushaltssatzung hat der Verwaltungsausschuss jedoch lediglich vorbereitende und beratende Funktionen wahrzunehmen. Stimmberechtigt sind neben dem Bür- germeister die Beigeordneten, welche aus den Reihen des Rates bestimmt werden. Vgl. Schäfer/Glufke- Redeker (2003), S. 86.

⁹⁵ Vgl. Rose (2003), S. 15.

⁹⁶ Im Anschluss daran sind weitere Veröffentlichungs- und Genehmigungspflichten zu beachten, welche jedoch nicht weiter dargestellt werden. Vgl. hierzu Rose (2003), S. 15-16.

⁹⁷ Vgl. Thiele (2004), S. 333, Rose (2003), S. 12 sowie i.F. § 87 I NGO und Rose (2003), S. 47-48.

⁹⁸ Vgl. i.F. Zahradnik (1997), S. 35.

⁹⁹ Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 245 sowie Kussmaul (2001), S. 134.

¹⁰⁰ Eine Deckung ist gewährleistet, wenn zunächst die Minderausgaben bzw. Sparpotentiale anderer Haus- haltsstellen ausgeschöpft wurden oder wenn voraussichtliche Mehreinnahmen eingehen, so dass der Haushalt weiterhin ausgeglichen ist. Ferner kann die Deckungsreserve für Mehrausgaben des Verwal- tungshaushaltes verwendet werden. Sie wird in den Haushalt für unvorhergesehene, dringende Ausgaben ohne nähere Angabe des Verwendungszwecks eingestellt. Vgl. Schwarting (2001), S. 248-249.

¹⁰¹ Vgl. i.F. Thieme (1997), S. 319-322.

¹⁰² Vgl. i.F. Zahradnik (1997), S. 37.

¹⁰³ Vgl. Rose (2003), S. 9 sowie i.F. Zahradnik (1997), S. 38-39.

¹⁰⁴ Vgl. i.F. Mehde (2000), S. 98.

¹⁰⁵ Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 275 sowie Pünder (2003), S. 372-374.

¹⁰⁶ Vgl. i.F. Schwarting (2001), S. 275.

¹⁰⁷ Vgl. i.F. Lüder/Hinzmann/Kampmann (1991), S. 11-12.

¹⁰⁸ Vgl. Streitferdt/Kruse (1987), S. 2-3 sowie i.F. Ossadnik (2003), S. 374-375.

¹⁰⁹ Vgl. i.F. Ossadnik (2003), S. 370-372.

¹¹⁰ Zu diesen gehören die asymmetrisch verteilten Informationen, die unvollkommene Voraussicht, die indi- viduelle Nutzenmaximierung, der methodologische Individualismus und das opportunistische Verhalten. Vgl. Richter/Furobotn (1996), S. 3-5 sowie S. 195-196.

¹¹¹ Vgl. i.F. Ossadnik (2003), S. 370-372.

¹¹² Vgl. i.F. Ossadnik (2003), S. 370-372.

¹¹³ Vgl. Ossadnik (2003), S. 371. Eine weitergehende Differenzierung der Prinzipal-Agenten-Theorie vermag diese Arbeit aufgrund des begrenzten Umfangs nicht zu leisten.

¹¹⁴ Vgl. Lüder/Hinzmann/Kampmann (1991), S. 11 sowie Diemer (1996), S. 90.

¹¹⁵ Vgl. Zahradnik (1997), S. 52.

¹¹⁶ Vgl. Schäfer/Glufke-Redeker (2003), S. 90.

¹¹⁷ Je nach Einwohnerzahl besteht der Rat inklusive des Bürgermeisters aus 7 bis 67 Ratsmitgliedern. Vgl. Thiele (2004), S. 99-100.

¹¹⁸ Vgl. Zahradnik (1997), S. 52-53.

¹¹⁹ Vgl. Schäfer/Glufke-Redeker (2003), S. 75.

¹²⁰ Reine öffentliche Güter zeichnen sich dadurch aus, dass der Konsum des Gutes durch ein Individuum nicht den Konsum desselben Gutes durch ein anderes Individuum beeinträchtigt und das es zu aufwendig wäre eine Person von der Nutzung dieses Gutes auszuschließen. Vgl. Rosen/Windisch (1992), S. 127- 129.

¹²¹ Vgl. Corneo (2003), S. 77 und S. 98-114.

¹²² Weitere Beispiele für allokative und distributive Effizienz finden sich in Corneo (2003).

¹²³ Vgl. i.F. Zahradnik (1997), S. 55.

¹²⁴ Vgl. Reinermann (2000), S. 9.

• College: University of Osnabrück
• Grade: 1,0
• Author: Jens Feldhaus (Author)
• Publication Year: 2005
• Pages: 117
• Catalog Number: V62788
• ISBN (eBook): 9783638559775
• ISBN (Book): 9783638844161
• Language: German
• Tags: Haushaltswirtschaft, Gemeinden, Hintergrund, Novellierungen, Haushaltsrechts