Friedenssicherung vor neuen Aufgaben: Das UN-Peace-Keeping seit 1990

Inhaltsverzeichnis

1. Aufbau und Einleitung

2. Ausgangslage der UNO: Neue Aufgabengebiete und Herausforderungen:
Die „failed states“ nach Endes des Kalten Krieges

3. Das UN - Peace – Keeping
3.1 Die Entstehung des UN - Peace –Keeping
3.2 Traditionelles Peace – Keeping
3.2.1 Grundlegende Merkmale
3.2.2 Rechtliche Grundlagen und Voraussetzungen: Die Weiterentwicklung des Völkerrechts als ein wichtiges Element internationaler Sicherheit

4. Die Fortentwicklung des Peace - Keeping und der Instrumente seit Anfang der 90er Jahre

5. Der Einsatz der Vereinten Nationen in Somalia
5.1 Ein kurzer Überblick über die Vorgeschichte
5.2 UNOSOM I
5.3 UNITAF
5.4 UNOSOM II
5.4.1 Der Umfang des Mandats
5.4.1.1 Die militärische Komponente
5.4.1.2 Die zivile Komponente
5.4.2 Der Ablauf von UNOSOM II
5.5 Kritik an UNOSOM und am Vorgehen der UNO
5.6 Ausblick und Zusammenfassung

1. Aufbau und Einleitung

Da sich die Konflikte in ihrer Qualität seit Ende des Kalten Krieges grundlegend geändert haben, bedarf es seitens der Vereinten Nationen auch neuer Methoden und Vorgehensweisen, um angemessen und effektiv darauf reagieren zu können. Aus diesem Grund haben sich friedensstiftende Peace – Keeping – Operationen im Laufe der Jahre gravierend verändert.

Der Ruf nach einem sog. „robusten“ Mandat bei Peace –Keeping – Operationen nimmt heute immer mehr zu. So mahnte der deutsche Außenminister Fischer in seiner Rede vor der 55. Generalversammlung am 14. September 2000, dass Friedenseinsätze ein robusteres Mandat bräuchten, sowie eine verbesserte personelle und materielle Ausstattung.^[1] Grund genug, um die Hintergründe dieser Forderungen zu durchleuchten und aufzuzeigen.

Zu vergessen ist an dieser Stelle auch nicht die Debatte um eine ständig verfügbare und schnell einsetzbare Interventionsgruppe, die speziell für solche Einsätze geschult werden sollte.

Sicherheitspolitisch und zum Schutz des Friedens besteht Bedarf an Militärischen Einsätzen, die humanitäre Maßnahmen begleiten. Schon der Generalsekretär der Vereinten Nationen erkannte in seiner Agenda für den Frieden, dass heutzutage die meisten Konflikte innerhalb von Staaten auftreten und eine besonders hohe Eskalationsdynamik in sich bergen.

Seine Agenda – wenn auch immer wieder kritisiert - ist ein Schritt, solchen gewalttätigen Konflikten angemessen entgegentreten zu können. Der Generalsekretär

unterscheidet dabei zwischen vier grundlegenden Aufgabenbereichen der Friedenssicherung. Welche wären:

1. Vorbeugende Diplomatie (preventive diplomacy): bezeichnet Maßnahmen mit dem Ziel, das Entstehen von Streitigkeiten zwischen einzelnen Parteien zu verhindern, die Eskalation bestehender Streitigkeiten zu Konflikten zu verhindern und, sofern es zu solchen kommen sollte, sie einzugrenzen.
2. Friedensschaffung (peacemaking): bezeichnet Maßnahmen mit dem Ziel, feindliche Parteien zu einer Einigung zu bringen, und zwar im wesentlichen durch solche friedlichen Mittel, wie sie in Kapitel VI der Satzung vorgesehen sind.
3. Friedenssicherung (peace - keeping): bezeichnet die Erringung einer Präsenz der VN vor Ort, was bisher mit Zustimmung aller Parteien geschah, im Regelfall unter Beteiligung von Militär- und / oder Polizeikräften der VN und häufig auch von Zivilpersonal.
4. Friedenskonsolidierung (peace - building) schließlich bezeichnet Maßnahmen zur Bestimmung und Förderung von Strukturen, die geeignet sind, den Frieden zu festigen und zu konsolidieren, um das Wiederaufleben eines Konflikts zu verhindern.“^[2]

Die Maßnahmen sind natürlich nicht strikt zu trennen, sondern miteinander verknüpft. Kritiker meinen, die Abfolge der Maßnahmen würde in der Praxis nie existieren. Das peace - building z.B. bestehe aus in der Regel aus einem Bündel von Maßnahmen aus allen Bereichen. Die präventive Diplomatie wiederum hat häufig kaum Aussicht auf Erfolg, wenn sie nicht gleich mit Maßnahmen des Peace - keeping und -building verknüpft wird.

Dass militärisch – humanitäre Einsätze, wie es in Somalia der Fall war, aber auch sehr schwierig sind und die möglichen Folgen in weitere Schritte bereits einkalkuliert werden müssen, hat sich in den Peace - Keeping - Einsätzen der 90er Jahre immer wieder herauskristallisiert.

Ziel dieser Arbeit soll es nun sein, kurz die Entwicklung und auch Gründe für diese Weiterentwicklung eines traditionellen Peace – Keeping darzulegen und dann im

speziellen am Beispiel Somalia aufzuzeigen, weshalb traditionelle Maßnahmen oft nicht mehr greifen und deshalb rechtlich und militärisch auf neue Grundlagen zurückgegriffen werden musste.

Die Völkerrechtler haben sich natürlich ausführlich mit Somalia beschäftigt, weil viele neue Fragen zu klären waren; jedoch möchte ich darauf verweisen, dass ich auf diese sehr breit gefächerte Diskussion nur begrenzt eingehen kann.

Dass robuste Blauhelmeinsätze viele Gefahren in sich bergen, die eine mögliche Eskalation anfachen, wird bei der Schilderung an Somalia exemplarisch deutlich.

Ein besonderer Schwerpunkt ist die geraffte Schilderung der einzelnen Stufen des Somalia - Einsatzes (UNOSOM I, UNITAF und UNOSOM II) und die Bedeutung der Aktion für das weitere Handeln der Vereinten Nationen.

Der Einsatz war als „Experimentierfeld“ neuer Instrumente von der Weltöffentlichkeit und den Medien sehr umstritten und kann - angesichts der vielen Fehler in der Ausführung - nur als Mission mit „Teilerfolg“ bezeichnet werden. Den Vereinten Nationen wurde hier deutlich gemacht, welch diplomatischer Gratwanderung es bedarf, wenn man sich in interne Angelegenheiten mischt und welch verheerende Folgen dies haben kann.

Am Ende der Darstellung will ich versuchen, die Lehren, die in Somalia gezogen wurden, zu allgemeinen Forderungen beim künftigen UN - Peace - Keeping zu formulieren und die Ergebnisse nochmals kurz zusammenfassen.

2. Ausgangslage der UNO: Neue Aufgabengebiete und Herausforderungen: Die

„failed states“ nach Ende des Kalten Krieges

Nach dem Ende des Ost - West - Konflikts hat sich viel in der internationalen Politik und Staatenwelt verändert. Einige Konfliktherde sind verschwunden, andere sind jedoch neu hinzugekommen. Das Abkühlen des „Kaltens Krieges“ ist vielerorts mit einem Aufflammen begrenzter Konflikte verbunden, die mehrere Auslöser und Ursachen haben können.^[3]

Einer momentanen Friedenseuphorie, die auch von der Entspannung des Ost - Ost - Konflikts beflügelt wurde, folgte bald die andere Seite der Medaille: Die Zahl der gewaltsamen Konflikte nahm nicht - wie eigentlich erwartet - ab, sondern stieg weltweit an. Die Gründe dafür waren vielfältig:

„Der nicht unwichtigste bestand in der Tatsache, dass mit der Auflösung der Blockdisziplin und der Entschärfung bestehender strategischer Interessenlagen in vielen Regionen der Welt zwar das Interesse der früher involvierten Großmächte aus Ost und West wegfiel, damit aber auch der stabilisierende Einfluss, den sie bis dahin ausgeübt hatten.“^[4]

In der darauffolgenden Zeit entluden sich dann eine Vielzahl der bisher latent schwelenden religiösen und ethnischen Konflikte und eskalierten rasch zu grausamen Bürgerkriegen. Eine Reihe weiterer Faktoren trug zusätzlich noch zur Verschärfung bei:

„Ein zunehmender Zerfall von noch aus den antikolonialen Kämpfen stammenden Loyalitäten und Legitimitäten von Regierungen in Süd und Ost; das Bedürfnis nach der Wiederherstellung kultureller Identitäten und religiöser Traditionen, der Aufstieg neuer regionaler Hegemonialmächte, die sich um die Aufteilung der durch den strategischen Rückzug der Supermächte entstandenen Machtvakuen bemühen und damit neue Regionalkonflikte auslösen; vor allem aber eine weitere Verschlechterung der sozialen und wirtschaftlichen Situation in vielen Ländern und eine daraus resultierende Verschärfung internationaler Verteilungskämpfe um knapper werdende Ressourcen.“^[5]

In dieser konflikt- und spannungsgeladenen Atmosphäre nahm der Ruf nach den Vereinten Nationen immer mehr zu, zumal sie – allein oder im Zusammengehen mit der KSZE, OAS etc. gegenwärtig das einzige Instrument sind, das die Völker der Welt zur Eindämmung dieser Konflikte haben.

Die Vereinten Nationen standen also plötzlich vor neuen Handlungsfeldern und Einsatzgebieten, die oftmals auch neuer Methoden und Vorgehensweisen bedurften und in denen es rasch zu reagieren galt.

Eines dieser neuen Einsatzgebiete der Vereinten Nationen ist in den sog. „failed states,“ den innerlich völlig zerrütteten Staatswesen, die sich auf das Ende des Kalten Krieges zurückführen lassen.

In groben Zügen ging die Entwicklung solch neuer „Staats - Phänomene“ folgendermaßen von statten:

Der Kalte Krieg ermöglichte es, dass junge afrikanische Nationen nach der Dekolonisation länger überlebten als es ihr eigenes wirtschaftliches Potential eigentlich zuließ: Sie profitierten davon, dass die „Supermächte“ ihren Einfluss weiter auf andere Kontinente ausweiten wollten und deshalb enorme wirtschaftliche, militärische und finanzielle Unterstützung gaben. Die Nationen wurden quasi künstlich aufrecht erhalten, da sie ja nie gelernt hatten, auf eigenen Beinen zu stehen. Fielen diese Unterstützung und der „ordnungsschaffende Faktor“ weg, standen sie vor dem Ruin.

Zusätzlich zu den wirtschaftlichen Problemen konnten sich Konflikte auch daraus ergeben, dass die Landesgrenzen oft keine kulturellen Grenzen waren, sondern von den ehemaligen Kolonialherren aufgezwängt wurden. Die Gesellschaft in solchen Staaten ist also oftmals sehr heterogen und vermag es nicht, auf einer gemeinsamen gesellschaftlichen und kulturellen Basis aufzubauen. Die Nationen sind einfach noch zu jung, um über einen geeigneten „Kitt“ zu verfügen, der die Menschen politisch, kulturell, geschichtlich, religiös und gesellschaftlich beisammenhält.

Da es sich bei diesem Phänomen von „failed states“ um eine noch recht neue Erscheinung handelt, wurden erst in den letzten Jahren Untersuchungen zu diesem Thema publiziert.

Allgemein werden „failed states“ - wie auch Somalia einer war - in der Literatur mit drei Merkmalen charakterisiert:

Das erste Charakteristikum ist das Wegfallen einer effektiven Staatsgewalt. „Das Gewaltmonopol als Kern der Staatlichkeit bricht zusammen; funktionierende Staatsorgane existieren weder im Bereich der Exekutive noch der Judikative oder der Legislative.“^[6] Im Zuge dieser „Privatisierung von Gewalt“ übernehmen marodierende Banden die Kontrolle, wie es auch in Somalia der Fall war.^[7]

Das zweite faktische Merkmal ist die Eskalation der Gewaltanwendung, die sich aus dem Fehlen einer Staatsgewalt ergibt. Die Desorientierung der Bevölkerung, verbunden mit den wirtschaftlichen Schwierigkeiten, führt zu irrationalen Greueltaten, die an Radikalität nicht mehr zu überbieten sind. In Somalia wurde dies sogar häufig bei Jugendlichen beobachtet.

Ein drittes Merkmal - und dieses ist für eventuelle Einsätze der Vereinten Nationen besonders von Bedeutung - ist die Tatsache, dass sich die Auswirkungen und Vorgänge überwiegend im Inneren eines Staates abspielen, also den internationalen Bereich meist wenig tangieren.^[8]

Somalia ist geradezu ein Paradebeispiel für einen „failed state.“

Und hier drängt sich bereits die Frage auf, wie am besten auf solche interne Konflikte dieser Art zu reagieren ist, welche Grundsätze hier besonders zu beachten sind und welche Probleme sich möglicherweise daraus ergeben können.

3. Das UN - Peace - Keeping

Die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges gründeten 1924 die Vereinten Nationen mit dem Ziel, „künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren“, wie es in der Präambel der Charta der Vereinten Nationen heißt. Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit sind deshalb die Hauptaufgaben der Vereinten Nationen und stehen im Mittelpunkt aller Anstrengungen.

Da es sich - wie oben erwähnt - um interne Probleme in einem Staat handelt und es das Ziel einer jeden Handlung sein soll, diese internen Konflikte zu schlichten und die Eigenständigkeit und Lebensfähigkeit wiederherzustellen, ließe sich als erstes an das Treuhandsystem der Charta der Vereinten Nationen denken. „Dieses diente dem Zweck, in noch nicht selbst lebensfähigen ehemaligen Kolonialgebieten die ‘Entwicklung zur Selbstregierung oder Unabhängigkeit (...) zu fördern’, (wie es in Art. 76 b) heißt).“^[9]

Diese auf den inneren Aufbau gerichtete Zielsetzung legt eine Übertragung auf Fälle von „failed states“ nahe, jedoch ist eine Wiederbelebung des Treuhandsystems der Kapitel XII und XIII der UNO aus politischen und rechtlichen Gründen versperrt.^[10] Damit ist die Option der Wiederbelebung des alten Treuhandsystems in den Hintergrund gerückt und der Blick der Untersuchung muss sich auf die weitere Möglichkeit eines Eingriffs richten: das Instrument des UN-Peace-Keeping.^[11]

[...]

^[1] Fischer, Joseph: Friedenseinsätze brauchen ein robustes Mandat. Rede des Deutschen Außenministers vor der 55. UN – Generalversammlung (14. September 2000). In: Vereinte Nationen. Zeitschrift für die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen. Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (Hrsg.) 6/2000; S. 210

^[2] aus: Kühne, Winrich: Völkerrecht und Friedenssicherung in einer turbulenten Welt: Eine analytische Zusammenfassung der Grundprobleme und Entwicklungsperspektiven. In: Ders.: Blauhelme in einer turbulenten Welt: Beiträge internationaler Experten zur Fortentwicklung des Völkerrechts und der Vereinten Nationen. Baden – Baden: Nomos 1993, (= Internationale Politik und Sicherheit; Bd. 37); S. 53

^[4] Opitz; Peter J.: Das UN - System kollektiver Sicherheit. In: Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hg.): Die Vereinten Nationen. Geschichte, Struktur, Perspektiven. München: o.A. 2000; S. 53

^[5] Opitz, a.a.O. S. 53

^[6] Bartl, Jürgen: Die humanitäre Intervention durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im „Failed State“: Das Beispiel Somalia. Frankfurt a. M.: Lang 1999 (= Schriften zum Staats- und Völkerrecht; Bd. 82); hier: S. 74

^[7] „Darin liegt zugleich der Unterschied zum klassischen Bürgerkrieg. Während hier in der Regel mehrere klar organisierte Verbände gegeneinander kämpfen, wobei eine Partei der bisherige Träger der Staatsgewalt ist, bestimmen beim „failed state“ Anarchie und Chaos das Geschehen.“ Ebd. S.75

^[8] Auf die damit verbundene Problematik der Nichteinmischung und Souveränität wird später genauer hingewiesen.

^[9] Hufnagel, Frank-Erich: UN-Friedensoperationen der Zweiten Generation. Vom Puffer zur Neuen Treuhand. Berlin: Dunker und Humblot 1996 (= Schriften zum Völkerrecht; Bd. 123), hier: S. 18

^[10] Auf die rechtlichen und politischen Gründe kann ich hier nicht im einzelnen eingehen. Lediglich der Art. 78 sei erwähnt, der eine Anwendung des Treuhandsystems auf UN-Mitgliederstaaten ausschließt, was mittlerweile also fast alle Staaten betrifft, unter anderem auch Somalia, das seit 1960 Mitglied der VN ist.

^[11] In der weiteren Folge der Arbeit werden die im VN - Sprachgebrauch üblichen englischen Begriffe verwendet. Die deutschen Übersetzungen (Friedenserhaltung, -bewahrung oder auch -sicherung) sind noch immer uneinheitlich. Die offizielle Schreibweise „Peace - Keeping“ weicht von der ansonsten üblichen englischen Schreibweise „peacekeeping“ ab.