In der vorliegenden Arbeit werden die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten von Amerika verglichen und deren Besonderheiten aufgezeigt. Politikwissenschaftlich handelt es sich dabei um einen policy-orientierten Vergleich von Regierungssystemen. Anhand des Politikfeldes Einwanderungs- und Asylpolitik wird ein Vergleich beider politischer Systeme vorgenommen. Es wird die Methode des paarweisen Vergleiches angewandt.
Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union wird vor dem Hintergrund des Europäischen Integrationsprozesses mit dem Mythos des klassischen Einwanderungslandes USA verglichen. Der Vergleich setzt somit dort an, wo gleichzeitig eine der größten Probleme beider Staatenbünde liegen. Der Europäische Integrationsprozess behandelt vordergründig die Fragen innergemeinschaftlicher Migration, und der Mythos des Einwandererparadieses USA beginnt nicht zuletzt wegen der aktuellen weltpolitischen Unsicherheiten zu bröckeln. Die zentrale These der lautet also: Die Einwanderungspolitik der EU und der USA ist von signifikanten Schwächen gekennzeichnet. Sie begünstigt in der EU die Entwicklung einer Festung Europa und kann auf der anderen Seite die Erwartungen an das klassische Einwanderungsland USA nur vage erfüllen.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
1.1 Grundsätzliches zur Internationalen Migration und Migrationspolitik
2 Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union
2.1 Überblick
2.2 Einwanderung und Europäische Integration
2.3 Freie Migration innerhalb der Mitgliedstaaten
(die Verträge von Schengen, Maastricht und Amsterdam)
2.4 Intergouvernementale Kooperationen, Zuwanderungskontrolle und Integration von Drittstaatsangehörigen
2.5 Die Festung Europa und ihre Begünstigung der illegalen Einwanderung
3 Die Einwanderungs- und Asylpolitik der USA
3.1 Überblick
3.2 Historische Grundlagen der amerikanischen Einwanderungspolitik
3.3 Das klassische Einwanderungsland USA und seine selektive Einwanderungspolitik
3.4 Green Card und Rassismus
3.5 Undokumentierte Einwanderung und Asylpolitik
4 Zusammenfassung und Perspektiven
5 Literaturverzeichnis und Internetquellen
1 Einleitung
In der vorliegenden Hausarbeit werden die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten von Amerika verglichen und deren Besonderheiten aufgezeigt. Politikwissenschaftlich handelt es sich dabei um einen policy-orientierten Vergleich von Regierungssystemen. Anhand des Politikfeldes Einwanderungs- und Asylpolitik wird ein Vergleich beider politischer Systeme vorgenommen. Es wird die Methode des paarweisen Vergleiches angewandt.
Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union wird vor dem Hintergrund des Europäischen Integrationsprozesses mit dem Mythos des klassischen Einwanderungslandes USA verglichen. Der Vergleich setzt somit dort an, wo gleichzeitig eine der größten Probleme beider Staatenbünde liegen. Der Europäische Integrationsprozess behandelt vordergründig die Fragen innergemeinschaftlicher Migration, und der Mythos des Einwandererparadieses USA beginnt nicht zuletzt wegen der aktuellen weltpolitischen Unsicherheiten zu bröckeln. Die zentrale These der Hausarbeit lautet also:
Die Einwanderungspolitik der EU und der USA ist von signifikanten Schwächen gekennzeichnet. Sie begünstigt in der EU die Entwicklung einer Festung Europa und kann auf der anderen Seite die Erwartungen an das klassische Einwanderungsland USA nur vage erfüllen.
1.1 Grundsätzliches zur Internationalen Migration und Migrationspolitik
Obwohl Wanderungsprozesse "das Ergebnis komplexen menschlichen Verhaltens in sehr unterschiedlichen Entscheidungssituationen" sind und daher nicht "in einem allgemein gültigen Modell erklärt werden"[1] können, setzt eine effektive Einwanderungspolitik doch die Kenntnisse grundsätzlicher Zusammenhänge von Migration voraus. Natürlich würde eine ausreichende Erläuterung derselben den Rahmen dieser Arbeit sprengen, unverzichtbar erscheinen aber die Erwähnung der Schub- und Sogkräfte (push and pull), die Menschen zur Wanderung bewegen. Dabei entstehen die Schubkräfte im Heimatland, wo dortige Faktoren die Menschen zum Auswandern bewegen (politische, ökonomische, religiöse Gründe aber auch Naturkatastrophen). Sogfaktoren andererseits entstehen im Zielland, in dem sie etwas anbieten, was auf Angehörige anderer Staaten anziehend wirkt.[2] Häufig fließen Schub- und Sogfaktoren auch ineinander.
Migrationspolitik hingegen steuert diese Wanderungsprozesse von gezielter Anwerbung attraktiver Arbeitskräfte bis zur Behandlung von Asylwerbern. Zuwanderungspolitik ist aber auch immer Zuwanderungsbegrenzungspolitik. Es werden Strategien entworfen, um Zuzug, Einreise, Aufenthalt und vieles mehr zu regulieren.[3] Dabei gehen die Motivationen vom wirtschaftlichen Eigeninteresse bis hin zum humanitären Akt. Obwohl auch hier eine eindeutige Abgrenzung nicht möglich ist, ergeben sich zwei Bereiche der Migrationspolitik: Zuzugsbeschränkungen und Eingliederungsmaßnahmen. Auch die Einwanderungspolitik der Europäischen Union und der Vereinigten der Staaten von Amerika soll hinsichtlich dieser beiden Spektren untersucht werden.
Migrationspolitik gehört in den USA wie in Europa zu den prekärsten Politikfeldern. Sprunghaft angestiegene Migration (Nuscheler untersucht gar Horrorszenarien einer neuen Völkerwanderung[4] ) einerseits und die Konstitution einer neuen Staatengemeinschaft andererseits führen hie wie dort zu einer Neuorientierung in der Einwanderungspolitik.
2 Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union
2.1 Überblick
Spätestens seit dem Vertrag von Amsterdam (1997) ist die Einwanderungspolitik zu einem zentralen Thema der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten geworden.[5] Aber auch das politische Zusammenwachsen der Mitgliedstaaten rückt die Fragen der Migration in den Mittelpunkt gesamteuropäischer Interessen. Dennoch muss man bis heute von einer Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners[6] sprechen, da eine gemeinsame Einwanderungspolitik in der Europäischen Union - wie andere Politikfelder auch - nicht existent ist. So ist eine Einwanderung in die EU zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, man wandert in einen Mitgliedstaat ein, d.h. die Einwanderungspolitik ist noch immer national bestimmt. Dies geht sogar so weit, dass die Mitgliedstaaten "bei der Anwerbung attraktiver Arbeitskräfte in Konkurrenz zu einander stehen".[7] Versuche einer europäisierten Einwanderungspolitik wurden mit den verschiedenen Verträgen über die EU bzw. EG und EWG[8] unternommen, die Realisierung geht zaghaft vonstatten. Dabei war eine einheitliche Einwanderungspolitik kaum die Absicht der einstigen Wirtschaftsgemeinschaft. Und auch in den EU-Verträgen wurden hauptsächlich Fragen der innergemeinschaftlichen Migration geklärt. Dass Migration jedoch mehr als ein innereuropäisches Phänomen ist, zeigt auch die Diskussion um eine rechtsverbindliche Europäisierung des Asylrechtes. Streitpunkte sind unter anderen: Die Familienzusammenführung bei dauerhaft eingewanderten Ausländern sowie die Zuerkennung von weitergehenden Rechten für aufgenommene Flüchtlinge. Andererseits konnte die Niederlassungsfreiheit ("free movement") innerhalb der Union gemäß dem Schengener Abkommen längst realisiert werden und ist heute vor allem bei Reisen und Kurzaufenthalten zu einer selbstverständlichen Annehmlichkeit für Unionsbürger geworden. Dennoch stellt die innergemeinschaftliche Migration zahlenmäßig den geringsten Anteil der EU-relevanten Wanderungsbewegungen dar. Die Kontrollen an der Außengrenze der am Schengener Abkommen beteiligten EU-Staaten werden hingegen stetig verschärft. Der Eindruck von der "Festung Europa" drängt sich Ankömmlingen aus Drittstaaten unweigerlich auf, wenn sie an eine solche Grenze kommen.
Die Einwanderungspolitik der Europäischen Union richtet sich also auf zwei völlig unterschiedliche Arten der Migration: die innergemeinschaftliche Migration im Sinne der Reise- und Niederlassungsfreiheit und die quantitativ wie qualitativ weit erheblichere Einwanderung von Drittstaatsangehörigen.
2.2 Einwanderung und Europäische Integration
Das hohe Ausmaß gegenwärtiger Migrations- und Flüchtlingsströme macht gerade vor der Europäischen Union nicht halt. Die EU zählt zu den bevorzugtesten Einwanderungsregionen weltweit, und ihre Mitgliedstaaten sind längst alle zu Einwanderungsländern geworden. Für die gesamte Europäische Union lässt sich festhalten, dass die zwischen 1985 und 1995 erfolgte Zunahme der ausländischen Bevölkerung fast in vollem Umfang auf Staatsangehörige aus Nicht-EU-Ländern zurückzuführen ist. Von Bedeutung ist dabei, dass Staatsangehörige aus jeweils anderen EU-Ländern sowie Ausländer aus hochentwickelten Nicht-EU-Ländern (z.B. USA, Kanada, Australien, Japan) nur in geringem Ausmaß an dieser Zunahme beteiligt sind. In Zahlen ausgedrückt beträgt die Zuwanderung im genannten Zeitraum eine Zunahme von 7,5 auf 12 Millionen.[9] Diese Tatsache macht es notwendig, "die faktische Einwanderung, die in den einzelnen Mitgliedstaaten seit vielen Jahren stattfindet, auch als solche anzuerkennen, transparenter zu gestalten und integrationspolitisch zu begleiten."[10] Obwohl die Europäische Union ursprünglich nur als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet wurde, und die gemeinsame Politik der Mitgliedsländer wirtschaftlichen Interessen galt, hat die laufende Integration auch eine Kooperation in der Zuwanderungspolitik notwendig gemacht. Die Einwanderungspolitik der EU kann man sich jedoch nicht als rechtsverbindliche Gesetzgebung vorstellen. Im Unterschied zu den USA handelt es sich beim Staatenbund der EU um keine Nation, weswegen gerade der nationalstaatliche Charakter der Zuwanderungspolitik das Festhalten an Hoheitsrechten dem Gemeinschaftsprinzip bis heute nicht untergeordnet werden konnte. Das Fehlen eines Nationalbewussteins einer Europäischen Union, wie es etwa von den USA traditionell demonstriert wird, erschwert selbstverständlich einen gesamteuropäischen Konsens in diesem sensiblen aber immens wichtigen Politikfeld. Anders als etwa in wirtschaftspolitischen Belangen konnten sich die Regierungen der Mitgliedsländer in den Fragen einer einheitlichen Zuwanderungspolitik noch nicht zur Aufgabe nationalstaatlicher Souveränität durchringen.
Die Europäische Union ist zwar kein Staat, aber ein politisches System[11], und dieses System hat vor allem auf der Grundlage intergouvernementaler Verträge doch Ansätze einer gemeinsamen zuwanderungspolitischen Praxis hervorgebracht. Der europäische Integrationsprozess ist dabei als eine schrittweise Harmonisierung anzusehen, die jedoch über eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners kaum hinausgeht. Dabei lassen sich zwei unterschiedliche Trends beobachten: Die Nationalstaaten sind insbesondere an der Kontrolle über Hoheitsrechte des Territoriums und der Bevölkerung interessiert und betreiben in diesem Sinne Einwanderungspolitik als kurzfristige Bedarfsorientierung. Dies betrifft vor allem die Arbeitsmigration. Andererseits führt dieses nationalstaatliche Vorgehen zu einer gemeinschaftlichen Abwehrhaltung gegenüber einer Zuwanderung, die nicht im offensichtlichen Eigeninteresse der Aufnahmestaaten liegt.[12] Eine europäisierte Flüchtlings- und Asylpolitik etwa wäre für EU-Mitglieder mit einer geringen Bewerberrate wenig attraktiv.
Die Einwanderung in die EU ist also in Wirklichkeit eine Einwanderung in ihre Mitgliedstaaten. Diese ist jedoch in sehr unterschiedlichen Formen ausgeprägt und findet ihren entsprechenden Niederschlag in der jeweiligen Einwanderungspolitik der Nationalstaaten. Abgesehen von der mittlerweile kaum diskutierten innergemeinschaftlichen Migration, sind aktuelle Zuwanderungstrends nach wie vor Gegenstand teilweise heftiger Kontroversen innerhalb der nationalen Regierungen. Diese bilden zugleich die Zuwanderungsmuster, die in aktuellen Reglementierungen, Beschränkungen und Verboten abgebildet sind.[13] Eine einheitlich ablehnende Haltung nehmen die EU-Mitglieder bei der rein ökonomisch bedingten Wohlstandsimmigration ein. Ebenso verliert die lange Zeit bevorzugte Aufnahme ethnisch Zugehöriger (etwa ehemals Vertriebene oder Kolonialangehörige) an Attraktivität für die Aufnahmeländer. Allgemein an Bedeutung zu gewinnen scheinen die Familienzusammenführung von bereits legal in den Mitgliedsländern der EU ansässigen Drittstaatsangehörigen sowie die Arbeitsmigration, die sich aktuell wieder in einer gezielten Anwerbepolitik etwa für Computerexperten niederschlägt. In diesem Zusammenhang ist bereits über eine "Green-Card-Politik" vergleichbar mit den USA, diskutiert worden. Immer wieder im Zentrum innenpolitischer Auseinandersetzungen steht die Zuwanderung von Flüchtlingen und Asylwerbern. Obwohl deren Aufnahme ausdrücklich von humanitären Motiven geleitet werden sollte, führten immer wieder unterschiedlich ausgestaltete Regelungen, die bis zum Missbrauch des Asylrechtes als "Schlupfloch" für ökonomisch bedingte Immigration reichte, zu einer letztendlich nicht existenten europäischen Lastenteilung für humanitär bedingte Zuwanderung.[14] Der Gruppe der Flüchtlinge und Asylanten bietet Europa heute, scharf eingeschränkt, zwei Zugänge: einerseits politisches Asyl und anderseits Aufenthalte mit unterschiedlichem Flüchtlingsstatus, in der Regel auf Zeit.[15] Als Folge einer restriktiven und defensiv orientierten Aufnahmepolitik gewinnt schließlich die sogenannte undokumentierte oder illegale Immigration an Bedeutung. Im Spannungsfeld der rigorosen Bekämpfung der Schleuserkriminalität und der Duldung der illegalen Einwanderer als billige Arbeitskräfte zeichnet sich gerade diese rasch wachsende Gruppe als tragisches Opfer der europäischen Einwanderungspolitik ab.[16]
2.3 Freie Migration innerhalb der Mitgliedstaaten (die Verträge von Schengen, Maastricht und Amsterdam)
Als erster supranationaler "Erfolg" europäischer Einwanderungspolitik kann die Realisierung des "free movement" - die Reise- und Niederlassungfreiheit innerhalb der Mitgliedsstaaten des Schengener Abkommens angesehen werden. Demnach wurden Kontrollen an den Binnengrenzen abgebaut, an den Außengrenzen gleichzeitig intensiviert. Damit einhergehend wurden eine Reihe von Maßnahmen festgeschrieben, die sich unter anderem auf die Bekämpfung der irregulären Einwanderung sowie auf einheitliche Visa- und Asylverfahren beziehen. Als Kernstück wird das Schengener Informationssystem (SIS) angesehen, das den nationalen Behörden ermöglicht, personenbezogene Daten über Drittstaatsangehörige untereinander weiterzugeben.[17]
[...]
[1] ) Feithen, Rosemarie 1985, Arbeitskräftewanderungen in der Europäischen Gemeinschaft. Bestimmungsgründe und regionalpolitische Implikationen, Frankfurt a.M., New York, S.55 zit. nach: Unger 1996, S.12
[2] ) Nuscheler, Franz 1995, S.32
[3] ) Behr, Hartmut 1998, S.43
[4] ) Nuscheler, Franz 1995, S.23
[5] ) Geddes, Andrew 2000, S.1
[6] ) Märker, Alfredo 2001, S.3
[7] ) Münz, Rainer 2001, zit. nach Wittrock Olaf 2001 in: europa-digital vom 31.5.2001
[8] ) Die Abkürzungen beziehen sich auf Europäische Gemeinschaft (EG) und Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die in der Historie verschiedene Bezeichnungen für die heutige Europäische Union (EU) waren.
[9] ) Müller-Schneider, Thomas 2000, S.31
[10] ) Märker, Alfredo 2001, S.3
[11] ) Hix, Simon 1999, S.2
[12] ) Märker, Alfredo 2001, S.7
[13] ) Bade, Klaus J. 2001, S.30
[14] ) Märker, Alfredo 2001, S. 5
[15] ) Bade, Klaus J.2001, S.33
[16] ) Märker, Alfredo 2001, S.5
[17] ) Unger, Theresia 1996, S.50
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