Städtischer Personenverkehr in Indien

Städtischer Personenverkehr in Indien

Der indische Stadtverkehr kann auf den ersten Blick eines westlichen Exoten anarchistisch wirken. In einem Wirrwarr aus Hupen und Handzeichen, Mensch und Tier, Beklommenheit und Gedränge, von dem die kleineren und größeren Beulen an nahezu jedem fahrbaren Untersatz zeugen, könnte man schnell den Eindruck bekommen, hier fehle jegliches gliedernde Element. Menschen besteigen und verlassen türenlose öffentliche Verkehrsmittel abseits von oft nur schwer erkennbaren Haltepunkten, an Kreuzungen oder auch während der Fahrt. Ein- wie auch Doppeldeckerbusse würden in den Betriebsberichten deutscher Nahverkehrsdienstleister meistzeitig als vollbesetzt qualifiziert – gleiches gilt mehr noch für die Vorortzüge. Die Szenerie demonstriert eine Sachlage, die mit europäischen Definitionen schwerlich beschreibbar scheint.

Von diesem ersten Erscheinungsbild das Fehlen jeglicher Ordnung abzuleiten ist gleichwohl fragwürdig. Immerhin sind im „Motor Vehicles Act“ in 14 Kapiteln detaillierte Regelungen und Vorgaben an die Bundesstaaten von der Fahrzeugzulassung über Geschwindigkeitsbeschränkungen bis hin zu Bußgeldkatalogen kodifiziert.

Dessen ungeachtet ist die dem Stadtverkehr oft nahe gelegte Aggressivität der Verkehrsteilnehmer bei der Verteidigung einer mobilitätsorientierten Lebensgestaltung unterentwickelt. Permanente Aufforderungen zur Mitnahme durch Rikscha- und Taxifahrer an Touristen zeugen von Geschäftstüchtigkeit und den zahlreichen Arbeitsplätzen im städtischen Transportgewerbe.

Das von anderen Mentalitäten und abweichenden Politik- und Planungsauffassungen getragene Bild wurde in der Vergangenheit häufig betont. (vgl. z.B. Kunzmann).

Die Debatten erinnern an die in Westeuropa geführten Diskussionen in den 1970er und 80er Jahren über einen „bevorstehenden Verkehrsinfarkt“ und „sich selbst lahm legenden Straßenverkehr“ als Reaktion auf die politische Prämisse prinzipieller Engpassfreiheit bei der Bereitstellung von Verkehrswegekapazitäten.

Diesen vornehmlich interventionistischen Ansätzen stelle ich im Folgenden einige Gemeinsamkeiten und Assimilationsprozesse zwischen der städtischen Verkehrsentwicklung in den Industriestaaten und den „Developing countries“ entgegen.

Zahlreiche Berührungspunkte sind bereits bei einer normativ-ontologischen Betrachtung offensichtlich.

[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Das Klagen der Nahverkehrsdienstleister über unzureichende finanzielle Unterstützung seitens der Administration, eine unausgewogene, autoorientierte Verkehrsplanung in den Städten und die Kritik am potentiell verkehr- erzeugenden unkontrollierten Wachstum des „Urban Fringe“^[1] erinnert stark an die mittlerweile über 30 Jahre andauernden Diskussionen in Westdeutschland^[2].

Die bekannte „Planung durch die Windschutzscheibe“ vergegenwärtigt sich an der faktischen Negierung des nichtmotorisierten Individualverkehrs, dem in den indischen Metropolen erst zuletzt durch die Thematisierung von Wegeentflechtungen planerisches Augenmerk geschenkt wird, sollte sein Anteil am urbanen Modal split zehn Prozent übersteigen^[3].

Auch wenn einem Großteil der Bevölkerung aus finanziellen Gründen^[4] der Zugang zum eigenen Automobil noch verwehrt ist^[5], werden das rasche Anwachsen der Kfz-Zahlen^[6], steigende Unfallzahlen und ökologische Folgeerscheinungen problematisiert. Gleiches gilt für den sukzessiven Rückzug des Staates aus der Erbringung öffentlicher Transportdienstleistungen.

[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Das interventionistische und mit Anreizen versehene Ziel einer Umsteuerung auf öffentliche Verkehrsmittel ist in westlichen Ländern genauso bekannt wie das Hervorheben des oft vertretenen Teufelskreises: Einnahmeausfälle im öffentlichen Verkehr (bei erheblich öffentlich subventionierten Fahrpreisen) wirken sich negativ auf Instandhaltung, Systemmodernisierung und Ersatzinvestitionen aus und fördern potentiell den Umstieg auf das private Automobil.

Ebenso vertraut sind die „üblichen Klagen über die ,unkontrollierte’ Siedlungsentwicklung im ehemals ländlichen Raum am Rande der indischen Großstädte“^[7] - den anhaltenden Suburbanisierungsprozess und die vermeintliche Wechselwirkung von räumlicher Dezentralisierung, (automobilem) Verkehrswachstum und den Folgen für die Umwelt. Neben der Stadt-Umland-Wanderung wohlhabender Bevölkerungsschichten^[8] wird insbesondere die des verarbeitenden Gewerbes hervorgehoben, dessen Betriebsamkeiten in den Stadtkernen oft erheblichen Restriktionen hinsichtlich Grund- und Geschossflächenzahlen sowie Schadstoffemissionen unterliegen^[9].

Zeitvorteile werden in die Erweiterung der Aktionsräume umgemünzt, wobei die Suburbanisierung einerseits die beschleunigte Raumerschließung voraussetzt und zugleich die Lösung des Problems räumlicher Engpässe in den alten Stadtgebieten darstellt.

Dem propagierten Ziel einer Parallelität von dezentraler Siedlungsentwicklung und umfassender Ausstattung mit materieller und sozialer Infrastruktur vor Ort konnte man fernerhin nie gerecht werden. Als Illustrationen für diese „planerischen Unfälle“ werden Gurgaon, Pimpri-Chinchwad oder das Umland von Bangalore aufgeführt, die bisweilen sogar als Entlastungszentren der Metropolen geplant wurden.

All diese Beispiele verdeutlichen die Komplexität gesellschaftlicher, räumlicher und verkehrlicher Wechselwirkungen, deren Lenkung offensichtlich vielschichtigen Demarkationen unterliegt. Diese Exempel simultaner, vielleicht globaler, Auffassungen in Verkehrspolitik und Raumplanung sollen im Folgenden nicht weiter vertieft werden.

Interessanter erscheint mir die Beobachtung, dass vorherrschende Mechanismen und Funktionsweisen urbaner Verkehrsentwicklung deutliche Parallelen zur europäischen aufweisen.

Anhand der Millionenmetropolen Mumbai und Delhi kann dieser Assimilationsprozess aufgezeigt werden. Zunächst möchte ich einige allgemeine Hintergründe und Entwicklungen politischer und verkehrsträgerspezifischer Art darstellen.

1. Politische Rahmenbedingungen und öffentlicher Verkehr

Im Jahr 2001 lebten ca. 285 Millionen Menschen in den indischen Städten (ca. 28,5% der Gesamtbevölkerung), davon alleine über 22 Millionen in Mumbai und Delhi. Für das Jahr 2010 wird ein Anwachsen der städtischen Bevölkerung auf 300 bis 410 Millionen prognostiziert^[10]. Seit 1991 haben sich die Ballungsgebiete des Landes mit mehr als eine Million Einwohnern auf nunmehr 35 fast verdoppelt. Sie liegen vornehmlich im Binnenland und geben insofern nicht nur Auskunft über eine veränderte räumliche Orientierung der Wirtschaft^[11], sondern kennzeichnen vor allem die Fortentwicklung der räumlichen Erreichbarkeit, eine Intensivierung der Arbeitsteilung und den zunehmenden Abbau der aus der schienengebundenen Erschließung des Subkontinentes hervorgegangenen räumlichen Disparitäten.

[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Der "suburban traffic“ in Indien hat in den vergangen Dekaden den wachsenden Stadt-Umland-Beziehungen entsprechend zugenommen. Im schienengebundenen Personennahverkehr fand verkehrsleistungsbezogen in den vergangenen 50 Jahren eine Vervierzehnfachung statt^[12] (vgl. Abb. 2).

Der öffentliche Verkehr indischer Städte wird zu durchschnittlich ca. 90% straßengebunden bewältigt. Sogar in den Großstädten werden maximal ein Drittel aller Fahrgäste mit der Eisenbahn befördert, obwohl die Zahlen hier erheblich streuen. Ebenso variiert die Breite öffentlicher Verkehrsdienstleistungen. Allein Mumbai, Kolkata^[13], Chennai^[14] und - nach dem Bau der Metro - auch Delhi (s.u.) verfügen über ein weiträumiges schienengebundenes Nahverkehrsnetz. Auch wenn vereinzelte Straßenbahnprojekte wie derzeit in Poona/Pimpri Chinchwad^[15] in kleineren Städten geplant sind, verfügen Verdichtungsräume mit weniger als 5 Millionen Einwohnern meist nur über straßengebundenen ÖPNV. Eine Korrelation zwischen der Stadtgröße nach Einwohnern und dem Anteil des öffentlichen Verkehrs im Modal split verläuft deutlich positiv: 30% der zurückgelegten Wege werden in Städten zwischen 1 und 2 Millionen Einwohnern im ÖPNV

zurückgelegt, 42% in Städten zwischen 2 und 5 Millionen Einwohnern und 63% in Städten über 5 Millionen^[16]. Jedoch variieren die Zahlen zwischen den Städten erheblich.

So werden in Kolkata (über 4,5 Millionen Einwohner) fast 80% aller zurückgelegten Wege im ÖV absolviert, in Chennai (über 4,2 Millionen Einwohner) sind es lediglich 42% wie auch in Delhi (vgl. Abb.3).

Die allermeisten urbanen Nahverkehrsanbieter befinden sich heute noch in öffentlicher Hand, wenn auch, wie beispielsweise in Delhi (s.u.), den STUs (State Transport Undertakings) sukzessive privatwirtschaftliche Konkurrenz zuteil wird.

Auch in der Verkehrpolitik ist die vom Rothermund hervorgehobene „Demokratie von oben“^[17], die das politische System des Landes formt, hervorzuheben. Der auffällige Zentralismus wurde nach der Unabhängigkeit potentiellen zentrifugalen und separatistischen Tendenzen entgegengestellt und ist zudem Rudiment der in Auflösung begriffenen planwirtschaftlichen Intentionen. Die intensive politische Einflussnahme im Bereich des öffentlichen Verkehrs ruft bisweilen Erinnerungen an die lückenlose Regulierung der Deutschen Bundesbahn nach

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

dem zweiten Weltkrieg wach. Neben der Übertragung gemeinwirtschaftlicher Aufgaben auf die Nahverkehrsdienstleister (Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflicht) steht der Appell zu betriebswirtschaftlichem Verhalten. Reaktion auf die oft defizitären Haushalte der Nahverkehrsdienstleister waren vornehmlich Privatisierungsmaßnahmen, wie sie in Delhi (s.u.) oder Bangalore umgesetzt sind.

Auch wenn der indische Föderalismus noch nicht auf die unterste Verwaltungsebene vorgedrungen ist, verdeutlichen die letzten Verfassungsänderungen den sukzessiven Aufbau einer kommunalen Verwaltungsebene. Bis dato existiert eine, zu Beginn der 1990er Jahre eingerichtete (Constitution of India, 74th Amendment, 1992), fragile Autonomie der Kommunen in der Verkehrs- und Raumplanung und Regulierung. Ein breites und oft konfliktträchtiges Splitting der Verantwortlichkeiten auf eine Vielzahl von Organisationen unterschiedlicher Verwaltungsebenen (vgl. Tab. 1) und die fragmentierten institutionellen Arrangements werden als Hinderungsgründe für eine stockende institutionelle Dezentralisierung, den Aufbau von Verkehrsverbundsystemen und die vielfach kritisierte^[18] Generalverkehrsplanung angesehen. Vor allem in finanzieller Hinsicht bestehen erhebliche Abhängigkeiten der Kommunen zu übergeordneten politischen Entscheidungsträgern^[19]. Ähnliche Klagen über „festgefahren Verwaltungsstrukturen und […] inkrementalistische […] Planungsarbeit“^[20] wie auch die „unwirtschaftliche Verwendung“^[21] von Zuschüssen innerhalb der Verkehrsverbünde sind auch in der kritischen Behandlung westeuropäischer Verkehrspolitiken üblich.

Ein 1998 seitens des Ministry of Urban Development gestützter Bericht befürwortet die Einrichtung einer mit umfassenden Kompetenzen ausgestatteten „Unified Metropolitan Transport Authority“, die in Städten mit über eine Million Einwohner, finanziell (zweckgebunden) durch die Bundesstaaten getragen wird^[22].

Insbesondere nach dem Liberalisierungsbeginn Anfang der 1990er Jahre kam es zu einer erheblichen Entfaltung des motorisierten Individualverkehrs, gestützt durch die Zentralregierung. Die Gesamtzahl privater Automobile wie auch der räumlich flexiblen motorisierten Zweiräder wuchs in der letzten Dekade viermal schneller als die Zahl eingesetzter Busse im Nahverkehr^[23]. Die Veränderungen im Modal split schlagen sich in Form rückläufiger Fahrgastzahlen vor allem im straßengebundenen ÖV nieder. Lediglich der von einer infrastrukturkapazitätsbedingten Verminderung der Reisegeschwindigkeiten wenig getroffene und separat geleitete Schienennahverkehr verzeichnete in den vergangenen Jahren Fahrgastzuwächse.

2. Der Individualverkehr und die Automobilindustrie

Das Auto ist Symbol für einen neu erworbenen materiellen Wohlstand. Der indische Motorisierungsgrad korreliert in hohem Maße mit der Entwicklung des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens (vgl. Abb. 1). Auch wenn in Indien der Zustand der Vollmotorisierung bei weitem noch nicht erreicht ist, verdeutlichen die Wachstumsraten der vergangenen Dekaden einen erheblichen Nachholbedarf. Dieser illustriert sich insbesondere nach dem Einsetzen des Liberalisierungsprozesses Ende der 1980er Jahre.

[...]

^[1] Der Begriff des „Urban Fringe“ bezeichnet „den Rand der Stadt angesichts städtischen Wachstums“ (Bahrenberg (2004), S. 87) und charakterisiert die Ausweitung städtischer Funktionen in den ländlichen Raum. Die Gleichzeitigkeit von städtischem Wachstum und Suburbanisierungsprozessen kennzeichnet die gegenwärtige Urbanisierung Indiens, welche Formen der europäischen Suburbanisierung annimmt. (Bahrenberg (2004), 87f)

^[2] vgl. Maier/Atzkern (1992), S. 144

^[3] World Bank (2002), S. 88

^[4] Der Human Development Report 2004 beziffert die „Reale Kaufkraft je Einwohner“ bei 2670 US$, andere Quellen avisieren ein durchschnittliches Pro-Kopf-Einkommen von 340 bis 370 US$. (vgl. Betz (1997), S. 3)

^[5] Dies vergegenwärtigt sich auch an der vergleichsweise hohen Auslastung motorisierter Fahrzeuge. In den seltensten Fällen befinden sich weniger als zwei Personen in einem Fahrzeug.

^[6] In der vergangenen Dekade betrug die Wachstumsrate neu registrierter Automobile ca. 10% im Jahresdurchschnitt. In den Großstädten lag der Wert gar bei 15%. (World Bank (2002), S. 79)

^[7] Bahrenberg (2004), S. 87

^[8] Stang (2002), S. 113

^[9] Ähnlich der ab 2005 gültigen „Feinstaub-Richtlinie“ durch die EU. Diese könnte der Suburbanisierung in Europa vor allem im Speditions- und Transportgewerbe weiteren Auftrieb geben.

^[10] World Bank (2002), S. 78

^[11] Stang (2002), S. 120

^[12] vgl. Indian Railways (2001)

^[13] Kolkata besitzt ein 16,5 Strecken-km langes U-Bahn-System und verfügt als letzte indische Stadt noch über ein Straßenbahnnetz von 68 km Streckenlänge. Eine Verlängerung der Untergrundbahn um 8,5 km ist derzeitig in Planung. (vgl. Pucher/Korattyswaroopam (2004))

^[14] Chennai verfügt über eine teils ebenerdig, teils gestelzt verkehrende Metro mit einer Länge von 11,2 Strecken-km. Eine Erweiterung um 11,1 km ist derzeitig in Planung; abschließend soll das Netz eine Länge von ca. 40 Strecken-km erreichen. (vgl. Pucher/Korattyswaroopam (2004))

^[15] Beruhend auf einer Städtepartnerschaft zwischen Bremen und Poona wird derzeit in Kooperation mit der Bremer Straßenbahn AG (BSAG) der Aufbau einer schienengebundenen Verbindung zwischen Poona und dem ca. 10 km nord-westlich gelegenen Pimpri-Chinchwad geplant. Neben der fachlichen Beratung aus Bremen ist u.a. der Einsatz von Straßenbahnen der BSAG angedacht. (vgl. z.B. The Indian Express (11.02.2005)) Ein herzlicher Dank für vielseitige Informationen zu diesem Thema an Herrn Dipl.-Ing. Markus Hallenkamp.

^[16] Sreedharan (2003)

^[17] Rothermund (2002)

^[18] vgl. z.B. Deiters (1982), S. 7

^[19] Die materielle Verkehrsinfrastruktur im eigenen Wirkungskreis untersteht entsprechend Art. 13 Liste II der „Schedule 7“ nach Art. 246 der „Constitution of India“ den Bundesstaaten, mit Ausnahme der Schieneninfrastruktur wie auch der Personenbeförderung der Indian Railways (nicht aber der municipal trams ways), der Nation Highways, der nationalen Wasserstraßen (nicht aber die Binnengewässer) und der Luftfahrt. Sie unterstehen der Zentralregierung.

Die Stadt- und Verkehrsplanung untersteht organisatorisch nicht aber finanziell weitestgehend der Selbstverwaltung der Municipalities entsprechend Art. 13 der „Schedule 11“ nach Art. 243G der „Constitution of India“. Dieser Anhang ist allerdings eine juristische Kann-Bestimmung der Verfassung und insofern „Ländersache“. Insbesondere in den Großstädten ist neben der Zentralregierung auch die Indian Railways für den schienengebundenen „suburban traffic“ zuständig. Relativ isoliert agieren die MOUDs, welche nahezu keinen Einfluss auf die weitestgehend von den Bundesstaaten koordinierte Verkehrsplanung haben. Infrastrukturinvestitionen gehen zumeist von den Staaten oder der Zentralregierung aus, den Kommunen verbleibt häufig lediglich das Management übergeordneter Vorgaben. (World Bank (2002), S. 81ff.)

Die Erlöse und Steuern unterliegen entsprechend Art. 35 Liste III der „Schedule 7“ nach Art. 246 der „Constitution of India“ der konkurrierenden Gesetzgebung. Bezüglich des motorisierten Individualverkehrs werden entsprechend dem Motor Vehicles Act die Einnahme der Kraftfahrzeugsteuern (v.a. Tolls) sowie die Erhebung eigener Steuern, die Lizenzierung und Erneuerung von Führerscheinen, die Kraftfahrzeugregistratur wie auch die technische Überprüfung und Genehmigung von öffentlichen und privaten motorisierten Verkehrsmitteln weitestgehend durch die Zentralregierung reguliert. In den Metropolen unterstehen diese exekutiven Ämter den Urban Local Bodies (ULBs).

Die Finanzierung materieller Infrastrukturen erfolgt sowohl durch die Zentralregierung wie auch die Bundesstaaten, die in den letzten Jahren vor allem bei Erweiterungsinvestitionen von der Zentralregierung in die Pflicht genommen wurden. So unterstützt die dem Government of India unterstehende Indian Railways vornehmlich Projekte, die zu zwei Dritteln durch die Bundesstaaten finanziert werden. Die Unterstützung auch der Verkehrsbetriebe basiert auf einer variablen Kombination aus öffentlichen Subventionen, Anleihen und Darlehen, die zu einem geringen Anteil durch die kommunalen Haushalte gestützt sind. Zwischen den Bundesstaaten bestehen bezüglich der Finanzierung drastische Differenzen. (Pucher/Korattyswaroopam (2004))

^[20] Maier/Atzkern (1992), S. 148

^[21] vgl. Eckey / Stock (2000), S. 369

^[22] World Bank (2002), S. 86/88

^[23] World Bank (2002); Ministry of Road Transport and Highways (2003)