Seit Beginn der 90’er Jahre wird eine Neuorganisation der finanziellen Verteilungssysteme in der öffentlichen Verwaltung, speziell in den Hochschulhaushalten, diskutiert. Der Grund dafür ist, dass die bisherige Finanzierungspolitik als veraltet und den Anforderungen der Zukunft als nicht gewachsen angesehen wird.
Das alte kameralistische Finanzierungsmodell, basierend auf Ausgabentiteln und Budgetfortschreibung, weist einige Schwächen auf, die ein neues und umfassendes Modell der Mittelverteilung zu lösen versucht. Ein mögliches neues Verfahren soll unter anderem folgendes leisten:
•Mittelverteilung nach Leistung, Innovation und Übernahme staatlich vorgegebener Aufgaben
•Autonomie bei der hochschulinternen Mittelweiterverteilung
•Integration von Anreiz und Sanktionsmechanismen
•Eine fundierte Rechtfertigung der Hochschulbudgets durch die Bindung der Mittel an Outputgrößen.
Aus betriebswirtschaftlicher Sicht soll sich die Hochschule mehr als Leistungserbringer verstehen, eine Organisation die Produkte anbietet, sei es Forschung, Bildung oder Dienstleistung an Externe. Die Qualität und Quantität dieser Leistungen sollen in Zukunft darüber entscheiden, welche Ressourcen den einzelnen Leistungserbringern zugeteilt werden. Für diesen Erneuerungsprozess haben sich mehrere, synonym zu verwendende, Begriffe herausgebildet, die jedoch die gesamte öffentliche Verwaltung einbeziehen. Zu nennen sind das „New Public Management“ (NPM), das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) und die „Neue
Verwaltungssteuerung“ (NVS).
Auf Grund der zunehmenden Aktivitäten der Hochschulen, auch in Mecklenburg-Vorpommern, wird die Problematik in dieser Arbeit zum Thema. Sie soll Überblick und Kritik zugleich sein.
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis:
Tabellenverzeichnis:
Abkürzungsverzeichnis:
1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzung und Vorgehensweise
2 Von der Kameralistik zu neuen Konzepten der Mittelverteilung
2.1 Die historischen Verteilungssysteme
2.1.1 Grundbegriffe und Verfahrensablauf
2.1.2 Kritik an den klassischen Verfahren der Mittelplanung und -verteilung
2.2 Der Globalhaushalt
2.3 Die Formelgebundene Mittelverteilung
2.3.1 Einleitung
2.3.2 Ebenen der Mittelverteilung
2.3.3 Zusammenhang zwischen Formelgebundener Mittelverteilung, Zielvereinbarungen und Vorabzuweisungen
2.3.4 Ziele der Formelgebundenen Mittelverteilung
2.3.5 Das Grundmodell der Formelgebundenen Mittelvergabe im Einzelnen
2.3.5.1 Das Modell im Überblick
2.3.5.2 Indikatoren der volumenbezogenen Zuweisung
2.3.5.3 Indikatoren der leistungsbezogenen Zuweisung
2.3.5.4 Indikatoren der strukturbezogenen Zuweisung
3 Kritische Analyse der Formelgebundenen Mittelzuweisung
3.1 Das Gesamtkonzept
3.2 Die Indikatoren
3.2.1 Methodisches Vorgehen bei der Analyse
3.2.2 Umfassende Übersicht der möglichen Indikatoren
3.2.3 Analysierte Indikatoren der volumenbezogenen Zuweisung
3.2.4 Analysierte Indikatoren der leistungsbezogenen Zuweisung
3.2.5 Analysierte Indikatoren der strukturbezogenen Zuweisung
4 Umsetzung der Formelgebundenen Mittelverteilung am Beispiel
4.1 Das Verteilungsmodell auf der Landesebene in Mecklenburg-Vorpommern
4.1.1 Funktionsweise und Berechnung
4.1.2 Kritik an diesem Modell
4.2 Das interne Verteilungssystem der Universität Rostock
4.2.1 Funktionsweise und Berechnung
4.2.2 Kritik an diesem Modell
5 Fazit
Literaturverzeichnis
Anhangverzeichnis und Anhang
Abbildungsverzeichnis:
Abbildung 1: Titelsystematik in Mecklenburg-Vorpommern in Bezug auf die Universität Rostock
Abbildung 2: Ebenen der Mittelverteilung im Hochschulbereich
Abbildung 3: Hochschulinternes Zuweisungsmodell
Abbildung 4: Zusammenhang zwischen volumen-, leistungs- und strukturbezogener Zuweisung sowie Forschung und Lehre
Abbildung 5: Eigenschaften der Fächercluster mit Beispielen
Abbildung 6: Darstellung des Modellbeispiels mit seinen Indikatoren
Tabellenverzeichnis:
Tabelle 1: Umfassende Übersicht möglicher Indikatoren für die Formelgebundene Mittelverteilung
Abkürzungsverzeichnis:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 Einleitung
1.1 Problemstellung
Seit Beginn der 90’er Jahre wird eine Neuorganisation der finanziellen Verteilungssysteme in der öffentlichen Verwaltung, speziell in den Hochschulhaushalten, diskutiert. Der Grund dafür ist, dass die bisherige Finanzierungspolitik als veraltet und den Anforderungen der Zukunft als nicht gewachsen angesehen wird.
Das alte kameralistische Finanzierungsmodell, basierend auf Ausgabentiteln und Budgetfortschreibung, weist einige Schwächen auf, die ein neues und umfassendes Modell der Mittelverteilung zu lösen versucht. Ein mögliches neues Verfahren soll unter anderem folgendes leisten:[1]
- Mittelverteilung nach Leistung, Innovation und Übernahme staatlich vorgegebener Aufgaben
- Autonomie bei der hochschulinternen Mittelweiterverteilung
- Integration von Anreiz und Sanktionsmechanismen
- Eine fundierte Rechtfertigung der Hochschulbudgets durch die Bindung der Mittel an Outputgrößen.
Aus betriebswirtschaftlicher Sicht soll sich die Hochschule mehr als Leistungserbringer verstehen, eine Organisation die Produkte anbietet, sei es Forschung, Bildung oder Dienstleistung an Externe. Die Qualität und Quantität dieser Leistungen sollen in Zukunft darüber entscheiden, welche Ressourcen den einzelnen Leistungserbringern zugeteilt werden.
Für diesen Erneuerungsprozess haben sich mehrere, synonym zu verwendende, Begriffe herausgebildet, die jedoch die gesamte öffentliche Verwaltung einbeziehen. Zu nennen sind das „New Public Management“ (NPM), das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) und die „Neue Verwaltungssteuerung“ (NVS).[2]
Auf Grund der zunehmenden Aktivitäten der Hochschulen, auch in Mecklenburg-Vorpommern, wird die Problematik in dieser Arbeit zum Thema. Sie soll Überblick und Kritik zugleich sein.
1.2 Zielsetzung und Vorgehensweise
Das Hauptziel dieser Arbeit ist die nähere Betrachtung der Formelgebundenen Mittelverteilung[3] im Hochschulbereich und dessen kritische Würdigung. Für ein besseres Verständnis der Problematik werden weiterhin der Rahmen, in welchem diese Mittelverteilung Anwendung findet, näher erläutert, sowie Praxisbeispiele gegeben. Die Arbeit gliedert sich, neben dieser Einleitung und dem abschließenden Fazit, in drei inhaltliche Schwerpunkte.
In Kapitel zwei werden die Grundlagen dargestellt, die für eine Einordnung des Themas in den Komplex der Geldmittelverteilung innerhalb der Universitäten sowie auf der Landesebene notwendig sind. Dazu erfolgt als erstes eine kurze Darstellung des kameralistischen Verteilungssystems, um zu erkennen, warum dieses System abgelöst und durch ein neues ersetzt werden soll. Zum Zweiten wird ein Schlagwort mit besonderer Bedeutung aufgegriffen: der Globalhaushalt. Dieser ist eng mit der Formelgebundenen Mittelverteilung verbunden. Drittens steht das Grundschema der Formelgebundenen Mittelverteilung im Zentrum der Betrachtung. Es ist eine wertungsfreie Darstellung des Verfahrens, welche die einzelnen Elemente und deren Funktionsweisen aufzeigt. An dieser Stelle soll ebenfalls untersucht werden, ob es neben der Formelgebundenen Mittelverteilung noch andere Methoden der Mittelverteilung im universitären Bereich gibt und wie diese wechselseitig im Verhältnis stehen.
Das dritte Kapitel befasst sich ausschließlich mit der kritischen Betrachtung des Systems der Formelgebundenen Mittelverteilung. Diese Betrachtung bezieht sich sowohl auf das System als Ganzes als auch auf die einzelnen Indikatoren, die bei dieser Verteilungsmethode zum Einsatz kommen. Zu deren Analyse wird als erstes ein Schema erarbeitet, an Hand dessen sich die Untersuchung orientiert. Beispielsweise muss geklärt werden, ob ein Indikator das Ziel erreicht, für das er geschaffen wurde, und welche Folgen der Indikator auf das Handeln der betroffenen Personen hat. Im Gegensatz zum zweiten Kapitel, welches nur das Grundschema der Formelgebundenen Mittelverteilung erläutert, werden hier eine Vielzahl von Indikatoren aufgeführt, die an den verschiedenen Hochschulen im Bundesgebiet zum Einsatz kommen. Das System der Formelgebundenen Mittelverteilung wird keineswegs einheitlich an den Universitäten und Fachhochschulen sowie in den Landeshaushalten der Bundesrepublik eingesetzt.
Im vierten Kapitel wird der Einsatz der Formelgebundenen Mittelverteilung in der Praxis gezeigt. Auf Grund der Sensibilität der Daten und der daraus resultierenden erschwerten Zugänglichkeit, wird sich diese Darstellung auf Beispiele vor Ort beziehen. Die Betrachtung fokussiert die Universität Rostock und das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern. In diesem Zusammenhang wird die Kooperation mit den zuständigen Personen, sowohl in der Universitätsverwaltung als auch im Bildungsministerium, unverzichtbar sein.
Das fünfte und letzte Kapitel enthält ein Fazit in Bezug auf das System der Formelgebundenen Mittelverteilung als Ganzes. Weiterhin soll ein Ausblick zur Entwicklung der Mittelverteilung im Hochschulbereich gegeben werden.
Für diese Arbeit stützt der Autor sich auf die einschlägige Literatur, die Internetrecherche sowie den Kontakt zu verantwortlichen Personen in den jeweiligen Verwaltungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern und der Universität Rostock.
2 Von der Kameralistik zu neuen Konzepten der Mittelverteilung
2.1 Die historischen Verteilungssysteme
2.1.1 Grundbegriffe und Verfahrensablauf
Um die Zusammenhänge der Finanzmittelplanung, -verteilung und -kontrolle zu verstehen, ist eine kurze Einführung in die Thematik notwendig. Im Folgenden werden, nach einem Überblick über die Finanzierungsquellen der Hochschulen im Allgemeinen und der einzelnen Haushaltsgrundsätze, die klassischen Verfahren der staatlichen Haushaltsplanung und -kontrolle im Hochschulbereich beschrieben. Der Ablauf lässt teilweise schon einige Mängel dieser Verfahren erkennen, auf welche im nächsten Abschnitt noch genauer eingegangen wird. Im Abschluss befinden sich Ausführungen zur Verwaltungskameralistik sowie den derzeit existierenden Instrumenten der Flexibilisierung der Haushalte.
Finanzierungsquellen
Es lassen sich insgesamt fünf grundlegende Finanzierungsquellen der staatlichen Hochschulen unterscheiden:
- Staatliche Haushaltsmittel
- Drittmittel
- Studiengebühren
- Erträge aus Vermögen der Hochschulen
- Einnahmen aus Verwaltungsgebühren und Dienstleistungen.
Die Hochschulen finanzieren sich zu 90% durch staatliche Haushaltsmittel. Die Bereitstellung erfolgt größtenteils durch die Bundesländer und in geringerem Maße durch den Bund. Die Drittmittelfinanzierung, als zweite wichtige Quelle, gewinnt zunehmend an Bedeutung. Als Drittmittel werden solche Mittel bezeichnet, die außerhalb des regulären Haushaltes von Dritten eingeworben werden. Nicht als Drittmittel gelten Gelder, welche einer Person und nicht der Hochschule zukommen, auch wenn die Verwendung im Hochschulbetrieb vorgesehen ist. Studiengebühren sind zum jetzigen Zeitpunkt noch keine nennenswerte Geldquelle. Ihre Einführung befindet sich aber schon länger in der Diskussion. Es werden sich positive Wirkungen, wie die Wettbewerbsverstärkung zwischen den Hochschulen, die Verbesserung der Studienbedingungen, die Stärkung des Leistungsgedankens der Studenten sowie ein erhöhter Anspruch an die Ausbildung durch die Studierenden versprochen. Anders ist die Situation bei ausländischen oder bei nicht staatlichen Hochschulen, welche sich zum Großteil aus diesen Gebühren finanzieren.[4] Ebenfalls eine nebengeordnete Rolle spielen Erträge aus dem Vermögen der Hochschulen. Ein Beispiel hierfür ist die Vermietung von hochschuleigenen Gebäuden.[5] Als letzte nicht unwichtige Mittelquelle sind die Einnahmen aus Verwaltungsgebühren und Dienstleistungen zu nennen. Den Hauptanteil stellen hier Entgelte für Krankenhausbehandlungen in den medizinischen Einrichtungen der Universitäten dar.[6]
Haushaltsgrundsätze
Die wichtigsten Haushaltsgrundsätze[7] sollen kurz erläutert werden.
Der Grundsatz der Jährlichkeit bedeutet, dass die Mittel, die für den Zeitraum von einem Jahr verplant wurden, nicht für Folgeperioden verwendet werden dürfen. Nach dem Grundsatz der Einheit, Vollständigkeit sowie des Bruttoprinzips müssen alle Einnahmen und Ausgaben getrennt von einander veranschlagt sowie vollständig in den Haushaltsplan aufgenommen werden. Eine gegenseitige Verrechnung ist nicht möglich. Nach dem Grundsatz der Haushaltsgenauigkeit sind die Einnahmen und Ausgaben möglichst exakt zu planen. Meist erfolgt dies jedoch durch Überrollen der Vorjahreswerte. Im Grundsatz der sachlichen Spezialität heißt es, dass die geplanten Ausgaben nur für den vorher bestimmten Zweck ausgegeben werden dürfen. Der letzte wichtige Grundsatz ist der der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Wirtschaftlichkeit bedeutet hier die Verfolgung des Minimum- bzw. des Maximumprinzips[8]. Das Sparsamkeitsprinzip verlangt, dass die Mittel nur dann ausgegeben werden, wenn dies für die zu erbringende Leistung unbedingt notwendig ist. Dem Sparsamkeitsprinzip entgegen steht die ungezielte Verausgabung der Mittel am Jahresende, um sich die Zuweisung in gleicher Höhe für das Folgejahr zu sichern.
Haushaltsplanung und -kontrolle
In dieser Arbeit stehen nun die Verfahren der Verteilung der staatlichen Haushaltsmittel, als die Hauptfinanzquelle der Hochschulen im Zentrum der Betrachtung. Der zeitliche Ablauf der Budgetierung und dessen Kontrolle folgt folgenden Schritten[9]:
- Aufstellung des Haushaltsplanes durch die Hochschulen intern
- Prüfung und Modifizierung des Planes durch das zuständige Ministerium und die Landesregierung
- Beschluss des Haushaltsplanes durch das Landesparlament
- Bereitstellung der Mittel
- Hochschulinterne Verteilung der Gelder (Bewirtschaftung)
- Kontrolle der Mittelverwendung sowohl durch die Hochschulleitung als auch durch das Ministerium.
Der gesamte Vorgang des Haushaltsaufstellungsverfahrens kann in zwei Hauptphasen unterteilt werden. Das aufsteigende und das absteigende Verfahren. Die Teilschritte, bis einschließlich zur Bewilligung der Mittel durch das Parlament, sind dem aufsteigenden Haushaltsverfahren zuzuordnen, alles weitere dem absteigenden Verfahren.[10] Eine weitere Unterscheidung stellt die externe und interne Budgetierung dar. Als externe Budgetierung werden alle Vorgänge im Verhältnis Staat und Universität bezeichnet. Die interne Budgetierung umfasst alle Abläufe innerhalb der Hochschule.
Im Folgenden werden die einzelnen Teilschritte kurz erläutert.[11]
Bei der hochschulinternen Planung werden zunächst die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben ermittelt, welche für den Planungszeitraum von einem Jahr mit großer Wahrscheinlichkeit anfallen. Diese Planung findet 15 bis 18 Monate vor dem betreffenden Jahr statt, was ein Grund für die geringe Flexibilität der Haushalte ist. Dabei werden viele der Einnahmen- und Ausgabenpositionen (sog. Titel) durch einfaches Überrollen der Vorjahreswerte ermittelt. Dies geschieht vor allem dann, wenn die entsprechenden Titel im Vorjahr voll ausgeschöpft wurden. Hier zeigt sich ein weiteres Problem. Wer einen Titel nicht ausschöpft, erweckt den Eindruck, dass hier mehr Mittel verplant, als tatsächlich benötigt wurden. Die Folge ist der Verlust des Differenzbetrages im nächsten Jahr. Ausnahmen bieten hier nur einige Flexibilisierungsinstrumente, wie die Übertragbarkeit von Mitteln in die Folgeperiode.[12] Das Ziel der Betroffenen ist also die komplette Verausgabung der Titelmittel, notfalls noch im Dezember. Dies läuft dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit zuwider. Ein weiterer Grund für das Überrollen der Vorjahreszahlen ist die hohe Komplexität der Planungsaufgabe. Jeden einzelnen Titel nach exaktem Bedarf zu planen, ist sehr schwierig und zeitaufwendig. Wenn vom Überrollen der Titel abgesehen wird, ist oft eine Bedarfserhöhung die Ursache dafür. Mögliche Gründe können z.B. die Übernahmen zusätzlicher Aufgaben oder die Einrichtung neuer Studiengänge sein. Abschließend wird der Haushaltsentwurf an das zuständige Landesministerium weitergegeben.
Den zweiten und dritten Teilschritt, die Prüfung, die Modifizierung und die Bewilligung des Haushaltsentwurfes, regelt die Landeshaushaltsordnung (LHO). Der Weg des Entwurfs der Hochschulen geht zunächst über das Wissenschaftsministerium[13] und anschließend zum Finanzministerium. Beide Ministerien können den Entwurf, mit oder ohne die Zusammenarbeit mit den Hochschulen, abändern. Darauf folgend beschließt die Landesregierung den Entwurf und gibt ihn zur Beratung und Beschlussfassung an den Landtag weiter. Hier vereinigen sich alle Einzelpläne der unterschiedlichen Ministerien, neben dem des Wissenschaftsministeriums, zum Gesamthaushaltsplan des Bundeslandes.
Ist der Haushaltsplan beschlossen und die entsprechende Mittelverteilung an die Hochschulen beendet, erfolgt die universitätsinterne Weiterverteilung an die Fachbereiche und Einrichtungen. Die Systeme der Verteilung orientieren sich in den verschiedenen Bundesländern und an den einzelnen Hochschulen innerhalb der Länder an ganz unterschiedlichen Kriterien. Es gibt verschiedene Möglichkeiten wie bzw. mit welchem Verfahren über die Verteilung entschieden wird. Einige Beispiele[14] sind:
- Pauschale Grundzuweisung
- Verteilung nach festem Schlüssel (oft historisch gewachsen)
- Berücksichtigung besonderer Belastungen (Großgeräte bei Ingenieurwissenschaften oder hohe Studentenanzahlen im Grundstudium)
- Verteilung der Mittel auf Antrag (meist bei Investitionsvorhaben, welche schon im Haushaltsplan berücksichtigt wurden)
- Mittelzuweisung auf Grund von Berufungen oder zur Abwendung von Abwerbungen von Professoren.
Diese Aufzählung lässt erkennen, dass der Leistungsaspekt, im Sinne des Outputs einer Hochschule, nicht im Mittelpunkt der Verteilungskriterien steht.
Der letzte Teilschritt einer Haushaltsperiode ist die Kontrolle der Mittelverwendung. Dies ist das Hauptanwendungsgebiet der Verwaltungskameralistik. Zur besseren Verständlichkeit wird in Abbildung 1 ein Beispiel der Systematik der Haushaltstitel, wie sie in Mecklenburg-Vorpommern und an der Universität Rostock existiert, gegeben.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Titelsystematik in Mecklenburg-Vorpommern in Bezug auf die Universität Rostock In Anlehnung an den Haushaltsplan 2004/2005 des Landes Mecklenburg-Vorpommern.
Der gesamte Entwurf des Haushaltsplans, der Plan selbst und die Kontrolle mit Hilfe der Verwaltungskameralistik orientieren sich in Mecklenburg-Vorpommern an dieser Systematik. Die Anzahl der Kapitel und Titel ist dementsprechend groß.
Verwaltungskameralistik
Die Verwaltungskameralistik ist an die speziellen Eigenschaften öffentlicher Körperschaften, zu denen auch die Hochschulen gehören, angepasst. Dazu gehört z.B. die unentgeltliche Abgabe von Leistungen. Das Hauptziel dieses Rechnungslegungsverfahrens ist es, das finanzwirtschaftliche Ergebnis darzustellen, konkret geht es um die korrekte Verausgabung der durch den Staat zu Verfügung gestellten Mittel.[15] Die Führung erfolgt in zwei Büchern. Einerseits das Zeitbuch, in dem die Geschäftsvorfälle in chronologischer Reihenfolge abgebildet werden. Andererseits dem Sachenbuch, welches nach der Titelstruktur, wie sie oben beispielhaft dargestellt ist, geführt wird. Dies gewährleistet die Vergleichbarkeit des Haushaltsplanes mit der letztendlichen Verausgabung der Mittel.[16]
Flexibilisierungsinstrumente
Wie die Darstellung zum Ablauf der Haushaltsplanung, -durchführung und -kontrolle gezeigt hat, ist das Verfahren starr und lässt zeitnahe Anpassungen, z.B. durch kurzfristige Bedarfsänderungen, nicht ohne weiteres zu. Aus diesem Grund wurden einige Flexibilisierungsinstrumente in dieses System integriert. Diese erlauben es die detaillierten und verbindlichen Vorgaben des Haushaltsplanes zu durchbrechen. Die Instrumente beziehen sich auf die in Titeln gebundenen Mittel. Zu nennen sind:
- Die Übertragbarkeit
- Die Deckungsfähigkeit
- Die Bildung von Titelgruppen.
Die Übertragbarkeit ermöglicht die Durchbrechung des Jährlichkeitsprinzips. Mittel die im betreffenden Jahr nicht vollständig verausgabt wurden, können in die Folgeperiode übertragen werden. In Bezug auf die Deckungsfähigkeit werden die gegenseitige und die einseitige Deckungsfähigkeit unterschieden. Sind bestimmte Titel gegenseitig deckungsfähig, können Einsparungen bei einem Titel für Mehrausgaben bei einem anderen Titel eingesetzt werden und umgekehrt. Bei der einseitigen Deckungsfähigkeit ist dies nur in eine Richtung möglich. Die Bildung von Titelgruppen hat eine ähnliche Konsequenz wie die gegenseitige Deckungsfähigkeit. Die Folge ist die Aufhebung des Grundsatzes der sachlichen Spezialität von Ausgabetiteln. Alle Titel, die zusammengefasst werden, sind anschließend gegenseitig deckungsfähig, da nicht mehr vorgeschrieben wird, wofür genau die Gelder einzusetzen sind.[17]
2.1.2 Kritik an den klassischen Verfahren der Mittelplanung und -verteilung
Die Kritik an den Haushaltsaufstellungs- sowie Kontrollverfahren soll sich zunächst auf die Entscheidungsautonomie und die Planungssicherheit der Hochschulen beziehen. Anschließend wird auf die Probleme, welche aus den Haushaltsgrundsätzen resultieren, eingegangen. Am Ende werden einige Anforderungen an ein neues Planungs- und Verteilungssystem aufgeführt.
Entscheidungsautonomie und Planungssicherheit, in Bezug auf die finanziellen Mittel, sind für die Hochschulen nicht gegeben. Die Entscheidung über die Verwendung der staatlichen Gelder liegt nicht ausreichend bei den Akteuren in der Hochschule. Abgesehen davon, dass die Haushaltsplanung zum größten Teil durch Fortschreibung der Vorjahrespläne erfolgt, sind die Anträge der Hochschulen, auf Bereitstellung von Geldern für bestimmte Projekte oder die Umgestaltung der Hochschule, nur Vorschläge. Ob diese Anträge den Haushaltsbeschluss der Landesregierung überstehen, ist nicht gesichert. Letztendlich ist der Mitteleinsatz eine politische Entscheidung. Die Tatsache, dass das Wissenschaftsministerium sowie das Finanzministerium die Möglichkeit haben, den von der Hochschule erarbeiteten Haushaltsplanentwurf zu ändern, bewirkt, dass den Hochschulen die Planungssicherheit verloren geht. Erst mit der Bewilligung der Mittel steht fest für welchen Zweck Gelder zur Verfügung stehen und wofür nicht.
Wenn der Haushaltsplan beschlossen ist, gelten für ihn die Haushaltsgrundsätze. Diese Grundsätze engen den Handlungsspielraum der Hochschulen weiter ein. Dieses Problem wird auch durch die Flexibilisierungsinstrumente nicht beseitigt, da diese nicht beliebig auf die unterschiedlichen Titel angewendet werden können. Es sollen nun die negativen Folgen einiger Haushaltsgrundsätze dargestellt werden. Die zeitliche Spezialität, auch Jährlichkeitsprinzip genannt, führt dazu, dass die für eine Periode bewilligten Mittel auch in dieser ausgegeben werden müssen, da sie nicht in die Folgeperiode übertragen werden können. Die Ausgabentitel voll zu erschöpfen, ist ebenfalls notwendig um den Anspruch im nächsten Jahr nicht zu verlieren. Es entsteht das sog. Dezemberfieber, bei dem, ohne Rücksicht auf Wirtschaftlichkeit, die restlichen Finanzmittel der Titel verausgabt werden. Die Mittel nur für ein Jahr zu planen und keine Sicherheit darüber zu erhalten, ob in der Folgeperiode wieder Gelder für bestimmte Titel zu Verfügung stehen, kann nicht mit einer mehrjährigen Entwicklungsplanung der Hochschulen in Einklang gebracht werden. Das Prinzip der sachlichen Spezialität ist eine starke Einschränkung der Flexibilität der Hochschulen, sie schließt die Deckungsfähigkeit von Titeln aus. Auf kurzfristige Änderungen der Bedarfe kann nicht reagiert werden. Das Bruttoprinzip, welches die Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben verbietet, behindert ebenfalls den wirtschaftlichen Mitteleinsatz. So können Einnahmen aus der Vermietung eines Gebäudes nicht die Ausgabentitel, die für dessen Bewirtschaftung notwendig sind, verstärken. Ausnahmen sind aber möglich, z.B. durch die einseitige Deckungsfähigkeit, welche vorher im Haushaltsplan festgelegt werden muss. Zuletzt können auch die Prinzipien der Haushaltsklarheit, Genauigkeit und Einheitlichkeit die effektive Verwaltung von Forschung und Lehre behindern. Dies ist dann der Fall, wenn bestimmte Vorhaben aus mehreren Quellen finanziert werden. Problematisch werden diese Prinzipien, sollten z.B. die Mittel aus mehreren Titeln und zusätzlich aus Drittmitteln fließen. Es entstehen Unsicherheiten, vor allem auf Seiten der Drittmittelgeber.[18]
An den Abschluss der Kritik werden einige Verbesserungsvorschläge gestellt, welche die Probleme der klassischen Verfahren der Mittelplanung und -kontrolle zu lösen versuchen. An die Stelle der Inputorientierung, d.h. Planung nach Steuereinnahmen und Haushaltstiteln, soll eine Outputorientierung treten, die sich an den Leistungen bzw. den Produkten einer Hochschule orientiert. Die bürokratischen Regelungswerke, die das Ziel verfolgen jeden Sachverhalt bis ins Detail zu behandeln um die politischen Ziele zu erreichen, müssen durch ein Anreizsystem ersetzt werden, damit die Akteure freiwillig diese Ziele verfolgen. Auch die Zielsetzung an sich darf nicht zu detailliert sein. Besser ist es die grobe Richtung vorzugeben und die Art und Weise der Umsetzung der Hochschule zu überlassen.[19]
2.2 Der Globalhaushalt
An den Anfang dieses Abschnitts soll ein Zitat gestellt werden: „Ein Globalhaushalt mit einer aufgaben- und leistungsbezogenen Formelgebundenen Finanzzuweisung in einer 100% Ausprägung wird als Basiskonstruktion zur Effizienzsteigerung gesehen, und tritt an die Stelle der bisherigen kameralistischen Haushaltsführung.“[20]
Inhaltlich werden im Folgenden der Begriff, die Funktionsweise, die Ziele sowie der Zusammenhang zur Formelgebundenen Mittelverteilung des Globalhaushalts erläutert.
Bei einem Globalhaushalt handelt es sich um ein Finanzierungsinstrument für öffentliche Institutionen. Er unterscheidet sich grundlegend von der klassischen kameralistischen Haushaltsplanung. Es wird nicht, wie bisher, genau festgelegt wofür die staatlichen Mittel auszugeben sind. Das Budget wird global, also ohne Zweckbindung, zugeteilt. Die begünstigte Einrichtung entscheidet anschließend selbst über die Verwendung. Dies ist ein entscheidender Schritt zu mehr Autonomie der Hochschulen. Die Detailsteuerung der Vorgänge an der Hochschule wird den Verantwortlichen vor Ort überlassen, was eine Effizienzsteigerung bei der Umsetzung der Ziele in Forschung und Lehre verspricht.[21] Die formale Auswirkung ist, dass die in Abbildung 1 beispielhaft dargestellte Titelsystematik entfällt und das Kapitel für die Universität nur noch eine globale Ausgabensumme enthält.[22] Der Globalhaushalt bezieht sich auf die externe Budgetierung zwischen Bundesland und Hochschule.
Es können folgende Ziele mit der Einführung eines Globalhaushaltes verbunden werden:
- Schaffung von mehr Hochschulautonomie im finanziellen Sektor
- Steigerung der Effizienz und Effektivität bei der Mittelverwendung
- Entlastung der staatlichen Haushalte durch Verwaltungsvereinfachung.
Die Definition des Begriffes Globalhaushalt ist schwierig, da die Ansätze unterschiedlicher Fachleute von einander abweichen. Das Verständnis reicht von der vollständigen Zuweisung der Mittel in einer Summe bis zur Modifizierung des bestehenden Haushaltsrechts mit der Ausweitung der Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit der Titel.[23] Die Aufweichung der Haushaltsgrundsätze der sachlichen und zeitlichen Spezialität hat einen ähnlichen Effekt wie die vollständige Globalisierung. Trotz einer zunächst vorgegebenen Zweckbindung, können die Mittel relativ autonom umverteilt werden. An dieser Stelle soll unter Globalhaushalt die vollständige Auflösung der Titelstruktur und Zuweisung der Haushaltsmittel in einer Summe verstanden werden.
Eine gesetzliche Definition ist nicht vorhanden.[24] Eine Annäherung an den Begriff findet sich aber z.B. im LHG Mecklenburg-Vorpommern im §16 (2) mit den Worten: „Die Haushalte der Hochschulen werden als budgetierte Globalhaushalte ausgebracht.“ Eine Legaldefinition stellt das jedoch nicht dar.
Die Realisierung von Globalbudgets in Teilbereichen der Hochschulfinanzierung ist ebenfalls möglich. So kann das Konzept z.B. nur auf Personal- oder Sachmittelpools beschränkt sein. Die Verteilung der Ausgaben innerhalb des Pools ist dann wiederum völlig der Hochschulverwaltung überlassen, während andere Teile der Finanzierung im klassischen kameralistischen System verbleiben.[25]
Das System des Globalhaushaltes bringt aber auch Kritik mit sich. Befürchtungen werden dahin gehend geäußert, dass die Politik, welche sich nunmehr nicht mit Detailfragen der Hochschulfinanzierung auseinandersetzen muss, die globale Zuweisung je nach Haushaltlage anpasst, ohne nach den Konsequenzen zu fragen.[26] Es gibt ebenfalls Stimmen, die vermuten, dass die Notwendigkeit der Bildung zu Gunsten ökonomischer Prinzipien vernachlässigt wird.
Nach der Vorstellung des Begriffes Globalhaushalt an den Hochschulen bleiben noch einige wichtige Fragen offen:
- Wie soll die Höhe des Betrages des Globalhaushaltes festgelegt werden?
- Wie werden die Gelder innerhalb der Hochschule weiterverteilt ohne die Vorgaben durch die Titelsystematik?
- Wie werden das Handeln und die interne Zielsetzung der Hochschulen gesteuert?
Die Antwort auf diese Fragen kann die Formelgebundene Mittelvergabe in Kombination mit Zielvereinbarungen sein. Sie ist sowohl für die externe als auch die interne Budgetierung geeignet.
2.3 Die Formelgebundene Mittelverteilung
2.3.1 Einleitung
Der Hauptabschnitt zur Formelgebundenen Mittelverteilung stellt das Konzept nicht nur inhaltlich und mathematisch dar, sondern auch die Ebenen der Verteilung, den Zusammenhang zu anderen Verteilungsmechanismen sowie die Ziele, die mit der Einführung des Konzeptes verbunden werden. Das Aufzeigen des Zusammenhangs zu weiteren Verteilungsmechanismen ist deshalb so wichtig, da sonst der Eindruck entstünde, dass die Formelgebundene Mittelverteilung als alleiniges Verteilungssystem die Lösung aller Probleme ist, welche mit dem kameralistischen System verbunden sind.
2.3.2 Ebenen der Mittelverteilung
Es gibt nicht „Die Formelgebundene Mittelverteilung“. Zu unterscheiden ist immer, auf welcher Ebene des Geldflusses die Betrachtung ansetzt. Die absteigenden Verfahren des Haushaltskreislaufes (Budgetierung) sind in mehrere Ebenen unterteilt, siehe Abbildung 2.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2: Ebenen der Mittelverteilung im Hochschulbereich In Anlehnung an Witte, F. (1999), S. 116.
Die Verteilung beginnt bei der Landesregierung und setzt sich über die Universitätsverwaltung, die Fakultäten bis hin zu den Lehrstühlen fort. Das Verfahren der Formelgebundenen Mittelvergabe kann generell auf all diesen Ebenen zum Einsatz kommen. Innerhalb der Hochschulen sind oft schon kennzahlenbasierte Verteilungssysteme anzutreffen, auch wenn auf staatlicher Seite solche Systeme noch nicht existieren. Wirklich neu ist das Verfahren demnach auf der Ebene zwischen Staat und Hochschule. Die Funktionsweise des Grundmodells, wie sie weiter unten in diesem Kapitel beschrieben wird, kann jedoch auf alle Ebenen übertragen werden. Es ist sogar notwendig, dass sich die universitätsinternen Systeme an denen vom Staat vorgegebenen orientieren, auch wenn diese sich auf die externe Budgetierung beziehen. Der Grund ist die Weitergabe der Steuerungseffekte, welche mit dem System auf staatlicher Ebene erreicht werden sollen. Würde die Hochschule intern andere Verteilungsmodelle mit anderen Anreiz- und Sanktionsmechanismen verwenden, als das externe System, gefährdet dies die Funktionsweise des Gesamtsystems. Die Entscheidungsträger in der Hochschule würden ihr Verhalten nicht an den staatlichen Zielen orientieren und sich damit selbst und ungewollt ihre Finanzgrundlage entziehen, da das externe System ein anderes Verhalten, als das politisch gewünschte, sanktioniert.
2.3.3 Zusammenhang zwischen Formelgebundener Mittelverteilung, Zielvereinbarungen und Vorabzuweisungen
Bevor im Detail auf die Formelgebundene Mittelvergabe eingegangen wird, ist es wichtig den Zusammenhang zu weiteren Mittelverteilungsansätzen darzustellen. Diese existieren parallel, bzw. ergänzen die Formelzuweisung.
Die Höhe der globalen Summe, die einer Hochschule bzw. einem Fachbereich innerhalb der Hochschule zugewiesen wird, kann nicht allein von einer Formel abhängen. Die Formelsteuerung basiert auf der Messung von Ergebnissen und ist deshalb ein rückwärts orientiertes Modell. Die gemessenen Ergebnisse sind Outputgrößen der Hochschule, wie z.B. Anzahl der Studierenden oder Absolventenzahlen. Eine solche Steuerung kann aber nicht funktionieren, wenn es um den Aufbau neuer Strukturen geht.[27] Grundsätzlich muss als Rahmenbedingung für die Anwendung der Formelgebundenen Mittelverteilung gelten, dass der Aufbau der Hochschule bzw. des Fachbereiches abgeschlossen ist. Sollte dies nicht der Fall sein, müssen die entsprechenden Bereiche zunächst aus der Formel ausgeklammert bleiben.[28] Steht der Aufbau neuer Kapazitäten im Mittelpunkt, muss ein anderes Modell der Finanzierung eingesetzt werden. Gut geeignet ist hier ein System von Zielvereinbarungen, welches auch als diskretionäre Zuweisung bezeichnet wird. Diskretionär bedeutet, dass die Mittelvergabe als Einzelfallentscheidung erfolgt.[29] Im Gegensatz zur Formel sind Zielvereinbarungen zukunftsorientiert und daher besser geeignet, wenn es um den Aufbau neuer Strukturen geht.[30] Zielvereinbarungen kommen durch einen Verhandlungsprozess zwischen Staat und Hochschule bzw. Hochschulleitung und Fachbereichen zu Stande. Hier werden die Ziele an sich, die bereitzustellenden Mittel sowie die Formen der Ergebniskontrolle festgelegt.[31] Es kann auch im Interesse von Hochschulen liegen bestimmte Fachrichtungen anzubieten, welche sehr exotisch und daher wenig nachgefragt sind. Mit einer Mittelzuweisung, die allein auf der Messung des Outputs basiert, könnte eine solche Fachrichtung nicht am Leben erhalten werden. Ähnliches gilt für einen durch den Leistungsträger, den Fachbereich, nicht verschuldeten vorübergehenden Einbruch z.B. in den Studierendenzahlen. Auch hier muss außerhalb des Formelsystems finanziell überbrückt werden, sofern ein Interesse an der nachhaltigen Erhaltung einer Fachrichtung besteht.[32]
Eine weitere Ausnahme von der Formelgebundenen Mittelverteilung bilden die sog. Vorabzuweisungen (Vorabs). Der Grund dafür sind weitere nicht durch die Formel zu steuernden Bedingungen unter denen die Hochschulen arbeiten. Es können folgende Gründe genannt werden, die dafür sprechen, die Formelzuweisung zu umgehen[33]:
- Die leistungsorientierten Komponenten der Formel basieren auf dem Wettbewerbsprinzip zwischen Hochschulen bzw. Fachbereichen. Sie stellen einen Vergleich an. Wenn bestimmte Leistungen jedoch nur von einer Hochschule erbracht werden, existiert kein Vergleichsmaßstab und der Einsatz der Formel ist verstellt. Es muss konkret zwischen Mittelgeber und -nehmer über die Finanzierung dieses Bereichs verhandelt werden.
- Es gibt bestimmte Bereiche der Hochschulfinanzierung, z.B. spezielle Bauvorhaben, welche noch nicht in die Globalisierung einbezogen wurden oder werden können, und damit nicht unter der Entscheidungsautonomie der Hochschule stehen. Diese Finanzierung kann ebenfalls nicht über die Formel gesteuert werden.
- Der angesprochene Wettbewerb der Hochschulen und Fachbereiche ist nur dann gerecht, wenn gleiche Ausgangsbedingungen herrschen. Ist dies nicht der Fall, sollten diese zunächst geschaffen werden. Ein Mittel ist auch hier die Unterstützung der Benachteiligten durch Vorabzuweisungen.
- Zuletzt leisten Hochschulen gegenseitig Dienste, z.B. im Bibliotheksbereich für einen Studenten einer anderen Universität. Diese Leistungen werden durch die Formel nicht erfasst, welche nur die Studentenzahl der eigenen Universität berücksichtigt. Ein Ausgleich ist durch die Vorabs möglich.
Wenn es um die in Abbildung 2 dargestellte Verteilungshierarchie geht, sollten die drei Verteilungsmechanismen der Formelgebundenen Mittelvergabe, Zielvereinbarungen und der Vorabs auf allen Ebenen ergänzend nebeneinander stehen.
Als Zwischenergebnis ist soweit festzuhalten, dass sowohl auf externer als auch auf interner Verteilungsebene drei Verteilungssysteme existieren, welche sich gegenseitig ergänzen:
- Die Formelgebundene Mittelvergabe
- Die Vorabzuweisungen
- Die Zielvereinbarungen.
Nach der Darstellung des Zusammenhangs zwischen den drei Verteilungsmechanismen, soll deren Zusammenspiel an einem Beispiel der universitätsinternen Mittelverteilung abschließend noch einmal verdeutlicht werden. In Abbildung 3 ist die Architektur eines Budgetzuweisungsmodells dargestellt.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3: Hochschulinternes Zuweisungsmodell
In Anlehnung an Ziegel, F. in Cordes, J. (2001), S. 194.
Die Universitätsverwaltung verteilt die Mittel nach den genannten drei Konzepten. Die zentralen Einrichtungen und teilweise auch die Fachbereiche werden durch Vorabs versorgt. Die Zielvereinbarungen haben ihren Platz in der Fachbereichsfinanzierung. Der Kern des Systems, die Formelgebundene Mittelverteilung, steuert die volumenbezogene Grundzuweisung sowie die leistungs- und strukturpolitische Zuweisung der Fachbereiche.
2.3.4 Ziele der Formelgebundenen Mittelverteilung
In diesem Abschnitt wird nun darauf eingegangen, welche Ziele mit der Einführung der Formelgebundenen Mittelverteilung erreicht werden sollen. Im Mittelpunkt steht ein umfassender Zielkatalog. Diese Ziele können auch als Anforderungen an das System der Mittelverteilung verstanden werden. Im Anschluss an die Übersicht findet eine Erläuterung der einzelnen Ziele statt. Es handelt sich hierbei um die Ziele des Systems an sich, nicht um die Ziele, welche mit den einzelnen Indikatoren verfolgt werden. Bei dieser Betrachtung darf nicht vergessen werden, dass mit der Formel ein Teil des Globalbudgets berechnet werden soll, d.h. dass einige der folgenden Ziele nur dann realisierbar sind, wenn die Formel und der Globalhaushalt gekoppelt sind.
Folgende Ziele sollen mit der Formelgebundenen Mittelverteilung erreicht werden:
- Autonomie bei Entscheidungen der Hochschulen bzw. Fachbereiche
- Etablierungen eines Anreiz- und Sanktionssystems
- Mehr Wettbewerb zwischen Hochschulen bzw. Fachbereichen
- Objektive Legitimation der geforderten Mittel
- Minimierung von verwaltungstechnischem Aufwand
- Erhöhung der Planungssicherheit für Hochschulen bzw. Fachbereiche
- Mehr Gerechtigkei t bei der Mittelverteilung
- Einfachheit und Transparenz in der Struktur des Systems
- Verbesserte Einflussmöglichkeiten auf Strukturen (Frauenförderung).
Das System der Formelgebundenen Mittelvergabe, in Kombination mit dem Globalhaushalt, soll mehr Autonomi e in die Entscheidungen der Hochschulen bringen. Die durch die Formel berechneten Mittelzuweisungen dürfen nicht an bestimmte Zwecke oder Bedingungen geknüpft sein. Die Ziele, welche die Politik verfolgt, sind durch die Struktur der Formel gegeben. Wie die Hochschule diese erreicht, muss ihr selbst überlassen bleiben. Der Hochschule kann in diesem Zusammenhang die größere Kompetenz zugesprochen werden, da sie sich näher am Geschehen befindet. Wenn ein Indikator die Erhöhung der Studentenzahlen honoriert, wird die Hochschule entsprechende Maßnahmen ergreifen um dieses Ziel zu erreichen. Das „Wie“ soll nicht staatlich vorgegeben sein.[34]
Ein weiteres sehr wichtiges Ziel ist die Einrichtung eines Anreiz- und Sanktionssystems. Die durch die Formel gegebenen Ziele werden automatisch zu Zielen der Entscheidungsträger. Wer sein Handeln an ihnen ausrichtet und erfolgreich ist, wird finanziell belohnt, wer andere Ziele verfolgt oder bei der Umsetzung der geforderten Ziele keinen Erfolg hat, wird sanktioniert.[35] Weiterhin muss festgehalten werden, dass ein Anreiz- und Sanktionssystem besser geeignet ist um politische Ziele durchzusetzen, als dies durch unzählige Einzelfallregelungen möglich ist. Um das Handeln der Entscheidungsträger zu beeinflussen, wurden in der Vergangenheit immer feinere Regelungen der Mittelverwendung geschaffen, um unerwünschte Ergebnisse zu vermeiden. Dennoch gab es immer wieder Lücken im Regelwerk, die immer neue Regeln nach sich zogen. Mit einem System von Anreizen kann auf diese Regelung der Umsetzung verzichtet werden.[36] Ein solches Anreizsystem kann mit dem Markt in der freien Wirtschaft verglichen werden. Auch hier werden Fehlentscheidungen durch Verluste sanktioniert und Erfolge durch Gewinne honoriert. Eine „unsichtbare Hand“ lenkt die Ressourcen in ihre effektivste Verwendung. Genau dies soll in die öffentliche Verwaltung übertragen werden, auch wenn es dort keine frei verkäuflichen Leistungen im Sinne eines Marktes gibt.
Ein weiteres Ziel des neuen Formelgebundenen Verteilungssystems ist die Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Hochschulen bzw. der Fachbereiche innerhalb einer Hochschule. Die Formel ist zum einen darauf ausgerichtet den Aufwand für die Grundausstattung zu decken, d.h. für die Aufgaben die vom Staat übertragen werden, um so etwas wie eine Bildungsinfrastruktur aufrecht zu erhalten. Zum anderen soll die Formel die Leistung fördern. Beispielindikatoren für eine solche Leistungsförderung sind die Anzahl von Veröffentlichungen, die eingeworbenen Drittmittel oder die Anzahl der Habilitationen. Bei diesen Mehrleistungen, welche über die Grundversorgung hinausgehen, stellt die Formelgebundene Mittelvergabe einen Vergleich zwischen Hochschulen bzw. Fachbereichen an. Nur wer im Vergleich zu anderen besser ist, wird mit zusätzlichen Mitteln dafür belohnt.[37]
Das Ziel der objektiven Legitimation der finanziellen Forderungen der Hochschulen und ihrer Fachbereiche soll mehr Klarheit in die Verhandlungen zwischen Geldgebern und
-nehmern bringen. In solchen Budgetverhandlungen können die Hochschulen ihre Position verbessern, wenn sie als Argumente konkrete Leistungen aufführen können, welche sie mit den Finanzmitteln erbringen. Anders als bei klassischen Verteilungsverfahren, bei denen die korrekte Verausgabung der Mittel nach einem Titelgerüst als Argumentationsbasis dienen musste. Historisch gewachsene, teilweise nicht mehr nachvollziehbare Ausgabenstrukturen, sind keine brauchbare Grundlage zur Legitimation von Ansprüchen auf staatliche Mittel.[38]
Die Minimierung des Aufwandes in den Verwaltungen ist ebenfalls ein Ziel der Formelgebundenen Mittelvergabe. In der Vergangenheit musste jeder Titel für das nächste Haushaltsjahr einzeln geplant werden. Eine exakte Planung für jeden Titel ist jedoch schwierig und sehr zeitaufwendig. Gründe dafür sind z.B. der zeitliche Abstand zwischen Planung und Realisierung des Haushaltes oder die Schwierigkeit der Zuordnung von Titelgeldern zu geplanten Veränderungen in der Hochschule. Die Kapitulation der Verwaltung vor dieser Aufgabe, durch teilweises Überrollen der Vorjahrespläne, war eine Folge dieser Vorgehensweise. Bei der Formelgebundenen Mittelvergabe erfolgt die Mittelverteilung automatisch, da es sich hierbei um einen mathematischen Vorgang handelt, der sich an Ist-Zahlen oder deren Durchschnitt über die vergangenen Jahre orientiert. Der Preis dafür ist der bereits angesprochene Nachteil der schlechten Zukunftsorientierung, welcher jedoch mit dem Instrument der Zielvereinbarungen ausgeglichen werden kann.
Die Formelgebundene Mittelverteilung soll weiterhin Planungssicherheit für alle Beteiligten schaffen. Für die vom Staat übertragenen Aufgaben muss eine stabile Finanzierung gesichert sein. Hier liegt der Schwerpunkt in der Grundversorgung. Starke Schwankungen in den zugeteilten Mitteln sind hier unerwünscht, selbst dann wenn der zu Grunde liegende Indikator sich sehr verändert. Eine gewisse Basisversorgung, z.B. für die Aufrechterhaltung des Lehrbetriebes, ist immer notwendig. Dieses Ziel der Planungssicherheit steht im Gegensatz zu den Zielen des Anreiz- und Sanktionssystems. Hier soll eine Veränderung der Leistungen eine stärkere Wirkung auf die Mittelzuteilung haben. Im Gesamtsystem muss hier eine angemessene Balance gefunden werden.[39] Bei vielen Indikatoren finden Durchschnittswerte der letzten drei oder vier Jahre Verwendung, um all zu starke Schwankungen abzuschwächen.
Das Ziel der Gerechtigkeit ist eine wichtige Voraussetzung für die Akzeptanz des Systems bei den Beteiligten. Es kann jedoch nicht bedeuten, dass für jede Besonderheit im Hochschulleben eine Regelung, oder in diesem Fall ein Indikator, zur Verfügung steht. Dies würde ohnehin dem Ziel der Einfachheit und Transparenz entgegenstehen. Sollte es im Zuge der Einführung der Formel zu Umverteilungen zwischen Hochschulen kommen, ist zu überprüfen, ob die Ursache hierfür eine unerkannte, ungerechte Zuweisung im alten kameralistischen Modell ist oder ob es sachliche Gründe dafür gibt, dass eine Hochschule in der Vergangenheit in bestimmten Bereichen mehr Geld zur Verfügung gestellt bekommen hat.[40] Sollte dies der Fall sein und die Formel diesen sachlichen Unterschied nicht berücksichtigen, kann mit Hilfe von Vorabs gegengesteuert werden.
[...]
[1] Vgl. Müller-Böling, D. (2000), S. 173 ff.
[2] Vgl. Bärmann, A. / Kunz, G. (2002), S. 29 f; Brüggemeier, M. (2001), S. 377 ff; Mey, D. (2001), S. 37 ff.
[3] In der Literatur existieren viele Synonyme für diesen Begriff. Alternativ für „formelgebunden“ können folgende Begriffe verwendet werden: indikatorgesteuert, indikatorgestützt, leistungsbezogen, leistungsorientiert, leistungskonform, kennzahlengestützt. Alternativen für Mittelverteilung sind: Mittelvergabe, Mittelzuweisung, Budgetierung, Finanzzuweisung, Verteilungsmodell, Finanzmittelverteilungsmodell, Budgetzuweisung. Beides in einem verbindet der Begriff Indikatorsteuerung.
[4] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 13 ff.
[5] Vgl. Karpen, U. (1989), S. 27.
[6] Vgl. Wiesler, A. (2005), S. 13.
[7] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 19 ff.
[8] Minimumprinzip: bei geg. Ergebnis Minimierung des Mitteleinsatzes; Maximumprinzip: mit geg. Mitteln Maximierung des Outputs.
[9] Vgl. Karpen, U. (1989), S. 69.
[10] Vgl. Karpen, U. (1989), S. 165 ff.
[11] Die Darstellung der Teilschritte folgt den Ausführungen von Behrens, T. (1996), S. 35 ff. Ausnahmen werden durch weitere Fußnoten gekennzeichnet.
[12] Die Flexibilisierungsinstrumente werden noch in diesem Abschnitt (2.1) einzeln dargestellt.
[13] In Mecklenburg-Vorpommern das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur.
[14] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 52 ff; Karpen, U. (1989), S. 167.
[15] Vgl. Mülhaupt, L. (1975), Sp. 2064; Wysocki. K. (1965), S. 12 zit. nach Witte, F. (1999), S. 96.
[16] Vgl. Witte, F. (1999), S. 96.
[17] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 22 ff.
[18] Vgl. Karpen, U. (1989), S. 229 ff; Witte, F. (1999), S. 109 ff.
[19] Vgl. Müller-Böhling, D. (2000), S. 179 f.
[20] Garms, S. (1997), S. 7.
[21] Vgl. Henner, Y. (2001), S. 151 ff.
[22] Vgl. Bender, I. (1993) zit. nach Ziegele, F. (1997a), S. 64.
[23] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 128 f.
[24] Vgl. Behrens, T. (1996), S. 127.
[25] Vgl. Bender, I. (1993) zit. nach Ziegele, F. (1997a), S. 64; Henner, Y. (2001), S. 154.
[26] Vgl. Karpen, U. (1989), S. 72.
[27] Vgl. Ziegele, F. (2001a), S. 195 ff.
[28] Vgl. Garms, S. (1997), S. 23.
[29] Vgl. Müller-Böhling, D. (2000), S. 186.
[30] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat zur Begleitung des Modellvorhabens für eine Erprobung der globalen Steuerung von Hochschulhaushalten (1998), S. 23 f.
[31] Vgl. Mey, D. (2001), S. 133 f.
[32] Vgl. Stegner, A. (2000), S. 256 f.
[33] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (FN31) (1998), S. 31 f.
[34] Vgl. Müller-Böling, D. (2000), S. 183; Wissenschaftlicher Beirat (FN31) (1998), S. 16 f.
[35] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (FN31) (1998), S. 14 f.
[36] Vgl. Müller-Böhling, D. (2000), S 181.
[37] Vgl. Ziegele, F. (2001b), S. 196 f.
[38] Vgl. Müller-Böhling, D. (2000), S. 182.
[39] Vgl. Müller-Böhling, D. (2000), S. 183; Wissenschaftlicher Beirat (FN31) (1998), S. 15 f.
[40] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (FN31) (1998), S. 18 ff.
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