„Die Hartz-Reform ist ein Milliardengrab“
Mit dem vierten Gesetz über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV), dass am 01.01.2005 formal in Kraft trat, wurde ein Reformgebäude zumindest vorläufig vollendet. Im Zentrum der Reform steht die Zusammenlegung der beiden getrennten und bedürftigkeitsorientierten Transferleistungen der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zu einer pauschalisierten Leistung, dem Arbeitslosengeld II.
Neben den rein arbeitsmarktbezogenen politischen Debatten richtet sich das öffentliche Interesse immer stärker auf die fiskalischen Auswirkungen der Reform. Im Fokus steht dabei der durch die Einführung des Arbeitslosengeldes II entstandene hohe finanzielle Mehrbedarf des Bundes. So weist der für das Jahr 2005 vorliegende Halbjahresbericht des Bundesministeriums für Finanzen ernüchternde Zahlen auf: Die Kosten für die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende beliefen sich im 1. Halbjahr 2005 auf rund 16,8 Mrd. €, wobei im Sollbericht für das Jahr 2005 insgesamt lediglich 27,7 Mrd. € veranschlagt wurden. Schätzungen ergeben für das Jahr 2005 eine Finanzierungslücke in Höhe von rund 10 Mrd. €. Andere Berechnungen gehen sogar von einer Mehrbelastung für den Bundeshaushalt von rund 20 Mrd. € aus.
Insbesondere vor dem Hintergrund, dass die durchschnittliche Arbeitslosenhilfe im Jahr 2004 mit etwa 526 € deutlich unterhalb der Regelleistung des Arbeitslosengeldes II liegt, erweist sich die finanzielle Mehrbelastung für den Bundeshaushalt als unerwartet. Als Ursachen für den erheblichen Kostenanstieg werden in der politischen Diskussion verschiedene Bereiche genannt: u. a. steht dabei der Vorwurf der Bereicherung der Kommunen auf Kosten des Bundes oder auch die fehlende Anreizwirkung für Arbeitslosengeld II-Bezieher im Blickfeld.
Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf die verschiedenen reformintrinsischen Problembereiche und analysiert dabei die tatsächlichen Ursachen für die hohen Mehrkosten der Hartz-IV-Reform. Mögliche externe Ursachen bleiben dabei außer Betracht. Dabei ist der Schwerpunkt der Untersuchung auf folgende fünf Punkte gerichtet:
1. Mangelhafte Schätzungen der Bundesregierung im Vorfeld
2. Der Bruch mit dem Konnexitätsprinzip
3. Die Entlastung der kommunalen Haushalte
4. Fehlende Anreizwirkungen bei den Empfängern
5. Administrative Probleme
Gliederung
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1 Einleitung
2 Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt: SGB II und seine finanziellen Auswirkungen
2.1 Regelung vor der Einführung des Arbeitslosengeldes
2.2 Die Einführung des Arbeitslosengeldes II aus der Sicht des Staates –Gesetzliche Regelungen und Planzahlen der Regierung
2.3 Status quo: Finanzielle Mehrbelastung für den Staat
3 Problembereiche und Ursachen – Analyse und Bewertung der Finanzierungslücke
3.1 Schätzungen der Bundesregierung
3.2 Optionskommunen – Wahrung des Konnexitätsprinzips?
3.3 Entlastung der kommunalen Haushalte
3.4 Fehlende Anreizwirkung für Arbeitslosengeld II – Bezieher
3.5 Administrative Probleme: hoher Verwaltungsaufwand und veränderter Auszahlungszeitpunkt
4 Fazit
5 Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Ausgaben für Arbeitsförderung in Deutschland
Abb. 2: Sollbericht 2005 zu den Ausgaben des Bundes für Arbeitsmarktpolitik (in Mrd. €)
Abb. 3: Halbjahresbericht 2005 zu den Ausgaben des Bundes für die Arbeitsmarktpolitik (in Mrd. €)
1 Einleitung
„Die Hartz-Reform ist ein Milliardengrab“[1]
Mit dem vierten Gesetz über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV), dass am 01.01.2005 formal in Kraft trat, wurde ein Reformgebäude, dessen Grundstein mit der Einberufung der Hartz-Kommission im Frühjahr 2002 gelegt wurde, zumindest vorläufig vollendet.[2] Der Gesetzgeber verfolgt dabei primär das Ziel, insbesondere durch die Aktivierung der Langzeitarbeitslosen, die Arbeitslosenzahlen entscheidend zu senken. Zugleich sollen die in den letzten Jahren stetig gestiegenen Kosten des Bundes für die Arbeitsförderung reduziert werden.[3] Neben den arbeitsmarktpolitischen Zielen sieht die Hartz-IV-Reform zudem eine Entlastung der kommunalen Haushalte um 2,5 Mrd. € vor.[4]
Im Zentrum der Reform steht die Zusammenlegung der beiden getrennten, steuerfinanzierten und bedürftigkeitsorientierten Transferleistungen der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zu einer pauschalisierten Leistung, dem Arbeitslosengeld II.[5] Hierbei handelt es sich um eine steuerfinanzierte, einheitliche Leistung „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ auf Basis des SGB II.[6]
Die beiden unterschiedlichen Systeme führten in der Vergangenheit sowohl zu unterschiedlichen Arten der sozialen Absicherung als auch zu unterschiedlichen Gerichtsbarkeiten. Soweit Kommunen nicht von ihrer Optionsmöglichkeit im Rahmen des KOG Gebrauch machen, sind nunmehr die Bundesagentur für Arbeit und die kreisfreien Städte und Kreise Träger der Leistungen.
Neben den rein arbeitsmarktbezogenen politischen Debatten richtet sich sowohl das öffentliche Interesse als auch die politische Diskussion immer stärker auf die fiskalischen Auswirkungen der Reform. Im Fokus steht dabei der durch die Einführung des Arbeitslosengeldes II entstandene hohe finanzielle Mehrbedarf des Bundes. So weist der Halbjahresbericht des Bundesministeriums für Finanzen ernüchternde Zahlen auf: Die Kosten für die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende beliefen sich im 1. Halbjahr 2005 auf rund 16,8 Mrd. €, wobei im Sollbericht für das Jahr 2005 insgesamt lediglich 27,7 Mrd. € veranschlagt wurden.[7] Schätzungen ergeben für das Jahr 2005 vorrausichtlich eine Finanzierungslücke in Höhe von rund 10 Mrd. €. Andere Berechnungen gehen sogar von einer Mehrbelastung für den Bundeshaushalt von rund 20 Mrd. € aus.[8]
Insbesondere vor dem Hintergrund, dass die durchschnittliche Arbeitslosenhilfe im Jahr 2004 mit etwa 526 €[9] deutlich unterhalb der Regelleistung beim Arbeitslosengeld II in Höhe von 345 €[10] liegt, erweist sich die finanzielle Mehrbelastung für den Bundeshaushalt indes als vermeintlich unerwartet.
Als Ursachen für den erheblichen Kostenanstieg werden in der politischen Diskussion verschiedene Bereiche genannt: u. a. steht dabei sowohl der Vorwurf der Bereicherung der Kommunen auf Kosten des Bundes als auch die fehlende Anreizwirkung für Arbeitslosengeld II-Bezieher im Blickfeld.
Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf die verschiedenen reformintrinsischen Problembereiche und analysiert dabei die tatsächlichen Ursachen für die hohen Mehrkosten der Hartz-IV-Reform. Mögliche externe Ursachen bleiben dabei außer Betracht. Zudem erfolgt die Analyse primär aus der Sicht des Staates, etwaige Regelungen aus der Sicht der Empfänger bleiben im Hintergrund.
2 Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt: SGB II und seine finanziellen Auswirkungen
2.1 Regelung vor der Einführung des Arbeitslosengeldes II
Die bis 2005 geltende Rechtslage sah ein Nebeneinander zweier getrennter staatlicher Fürsorgeleistungen vor: die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe.
Die Zuständigkeit und die Finanzierung der beiden Fürsorgeleistungen waren klar strukturiert: Der Bund trug die Kosten für die finanziellen Lasten der Arbeitslosenhilfe und die Kommunen, die der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt.[11] Die Aufgaben waren entsprechend verteilt. Insbesondere die Tatsache, dass die Arbeitslosigkeit trotz steigender Ausgaben für Arbeitsförderung in den letzten Jahren konstant hoch blieb, zeigt die mit dem vergangenen System verbundene Problematik.
Abb. 1: Ausgaben für Arbeitsförderung in Deutschland
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Quelle: BMWA (Hrsg.), Hartz IV-Broschüre, 2005, S. 11
Auch die Ausgaben für die einzelnen Leistungen selbst waren immens. So betrugen 2004 die Auszahlungen der Bundesagentur für Arbeit an Arbeitslosenhilfeempfänger rund 18,8 Mrd. €[12]. Gleichzeitig mussten die Kommunen etwa 9,8 Mrd. €[13] für erwerbsfähige Hilfebedürftige im Rahmen der Sozialhilfe aufbringen.
Die Zusammenlegung der beiden Transferleistungen zum Arbeitslosengeld II sieht zudem eine Veränderung der Regelungen beim Wohngeld vor. Bislang konnte Wohngeld bei den zuständigen Stellen der Kommunen beantragt werden. Die den Kommunen hierdurch entstandenen Ausgaben wurden dann jeweils hälftig vom Bund und vom Land erstattet.[14] Im Jahr 2004 schätzt der IAB die Kosten für Wohngeld für bedürftige Arbeitslosenhilfeempfänger auf etwa 1 Mrd. €.[15]
Des Weiteren bestand im getrennten System ein erhebliches Anreizproblem darin, dass die Möglichkeiten des Zuverdienens stark beschränkt waren.[16] Während bei der Arbeitslosenhilfe ein maximaler Hinzuverdienst durch Erwerbseinkommen in Höhe von 165 € möglich war, sah die Regelung zur Sozialhilfe eine komplizierte Anrechnungsregel vor, die im Regelfall höchstens 148 € Einkommen anrechnungsfrei ließ.
2.2 Die Einführung des Arbeitslosengeldes II aus der Sicht des Staates – Gesetzliche Regelungen und Planzahlen der Bundesregierung
Ungeachtet möglicher politischer Verwirrungen war die gesetzliche Ausgangslage zur Finanzierung der Hartz-IV-Reform klar definiert und unstrittig. § 46 I SGB II regelt, dass der Bund sämtliche Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende einschließlich der Verwaltungskosten trägt, soweit die Leistungen von der Bundesagentur erbracht werden. An den Kosten für die Unterkunft der Arbeitslosengeld II-Bezieher, die primär durch die Kommunen getragen werden, ist der Bund zweckgebunden beteiligt, so dass die Kommunen jährlich um 2,5 Mio. € entlastet werden. Folglich trägt der Bund 29,1 % der genannten Leistungen, wobei dieser Anteil jeweils zum 1.3.2005 und 1.10.2005 im Sinne der Revisionsklausel überprüft und entsprechend angepasst werden soll.[17] Jedoch fließen die Geldzuweisungen den Kommunen nicht direkt, sondern mittelbar über die Länder zu.[18]
Weitaus umstrittener war die Frage nach der Zuständigkeit der einzelnen Leistungsträger. Der Gesetzesentwurf sah zunächst in § 6 SGB II die ausschließliche Leistungsträgerschaft der Bundesagentur für Arbeit vor.[19] Der Vermittlungsausschuss entschied jedoch unter dem Druck der Opposition eine geteilte Zuständigkeit. Die regionalen Agenturen für Arbeit und die Sozialämter übernehmen durch die Errichtung von Arbeitsgemeinschaften in den Job-Centern die Betreuung der Langzeitarbeitslosen gemeinsam.[20] Die kommunalen Träger sind dabei u. a. zuständig für die Leistungen für Unterkunft und Heizung, während die Bundesagentur für Arbeit insbesondere für alle übrigen Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie für die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts in Form von Arbeitslosengeld II und Sozialgeld zuständig ist.
Daneben gibt es durch das „Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch“ für 69 Städte und Gemeinden eine kommunale Option. Eine Optionskommune übernimmt neben den grundsätzlichen Pflichten, die das Hartz-IV-Gesetz jeder Kommune zugewiesen hat, auch sämtliche Aufgaben der örtlichen Agentur für Arbeit.[21] Die durch die alleinige Trägerschaft entstehenden Mehraufwendungen für die sonst von den Agenturen für Arbeit erbrachten Leistungen werden einschließlich der Verwaltungskosten den kommunalen Trägern durch Bundesmittel ersetzt.[22]
Die Bundesregierung ging bei ihren Planungen im Jahr 2004 von 3,4 Millionen Empfängern des neuen Arbeitslosengeldes II aus. Davon sind etwa 2,3 Mio. Personen ehemalige Arbeitslosenhilfeempfänger sowie gut eine Million erwerbsfähige und uneingeschränkt verfügbare ehemalige Sozialhilfeempfänger.[23]
Der Sollbericht 2005 des Bundesfinanzministeriums veranschlagt für das Jahr 2005 insgesamt 33,6 Mrd. € für den Aufgabenbereich Arbeitsmarktpolitik, davon allein 14,6 Mrd. € für die Auszahlung des Arbeitslosengeldes II.
Abb. 2: Sollbericht 2005 zu den Ausgaben des Bundes für Arbeitsmarktpolitik (in Mrd. €)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: BMF (Hrsg.), Sollbericht 2005, S. 7, 9
Zu einer zusätzlichen Verschiebung der Mittel zwischen dem Haushalt der Bundesagentur für Arbeit und dem Bundeshaushalt kommt es durch den Aussteuerungsbetrag. Die Höhe des Betrages richtet sich nach der Anzahl der Personen, die im Laufe eines Jahres vom Bezug des Arbeitslosengeldes nach dem SGB III in den Bezug des Arbeitslosengeldes II überwechseln. Im Bundeshaushalt 2005 wurden dafür 6,7 Mrd. € veranschlagt.[24]
Entlastungseffekte für die Kommunen durch den Wegfall der ehemaligen Regelung zur Sozialhilfe ergeben sich laut Berechnungen des Vermittlungsausschuss in Höhe von 11,3 Mrd. €. Gleichzeitig werden die kommunalen Haushalte durch die zu tragenden Kosten der Unterkunft für Arbeitslosengeld-II-Bezieher und die Kosten für die weiterhin anspruchsberechtigten Sozialhilfeempfänger mit rund 9,7 Mrd. € belastet.[25]
Durch die gleichzeitige Reform des Wohngeldgesetzes erhalten Arbeitslosengeld-II-Empfänger nunmehr die angemessenen Unterkunftskosten vollständig durch die Transferleistung. Schätzungen des IAB gehen dabei von einem Entlastungspotential für den Bund zwischen 533 Mio. € und 889 Mio. € im Bereich der ehemaligen Arbeitslosenhilfe-Bezieher aus.[26]
2.3 Status quo: Finanzielle Mehrbelastung für den Staat
Gut ein halbes Jahr nach der Einführung des Arbeitslosengeldes II zeigen die bisher getätigten Ausgaben im Zusammenhang mit der Hartz-IV-Reform ein eindeutiges Bild. Nahezu sämtliche Schätzungen und Planzahlen der Bundesregierung weichen in den entscheidenden Größen der Reform weit von den tatsächlichen Zahlen ab.
So belief sich im Mai 2005 die Anzahl der erwerbsfähigen Arbeitslosengeld-II-Empfänger bundesweit auf 4,7 Millionen Menschen.[27] Dies bedeutet gegenüber den Planzahlen der Regierung ein Anstieg um mehr als eine Million Empfänger. Folge ist eine deutliche finanzielle Mehrbelastung für den Bundeshaushalt.
Aufschluss über die zu erwartende Höhe der Belastung gibt derweil der Halbjahresbericht des Bundeshaushaltes für das Jahr 2005. Hiernach zeigt sich insbesondere bei der Auszahlung des Arbeitslosengeldes II ein deutlicher finanzieller Mehrbedarf. Das Bundesfinanzministerium hat daher bereits Anfang Juli 2005 in eine überplanmäßige Ausgabe in Höhe von 8 Mrd. € eingewilligt, die bei konstanten Monatsausgaben den Mehrbedarf beim Arbeitslosengeld II bis November 2005 decken soll.[28]
Abb. 3: Halbjahresbericht 2005 zu den Ausgaben des Bundes für die Arbeitsmarkpolitik (in Mrd. €)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: BMF (Hrsg.), Halbjahresbericht 2005, S. 39
Ungeachtet dieser immensen Mehrbelastung ist jedoch sowohl bei den Eingliederungsleistungen als auch bei den anteilig vom Bund zu tragenden Kosten der Unterkunft von Minderausgaben auszugehen.[29] Verlässliche Quantifizierungen fehlen allerdings bisher.
Insgesamt ergeben sich somit für den Aufgabenbereich Arbeitsmarktpolitik gegenüber dem Sollansatz für das Jahr 2005 bei Hochrechnung der Halbjahreszahlen Mehrausgaben in Höhe von 15,9 Mrd. €, worauf voraussichtlich allein rund 10 Mrd. € auf das Arbeitslosengeld II entfallen werden.
Im Hinblick auf die oben aufgeführten Zahlen ist es zwingend notwendig, die Ursachen für die mit der Hartz-IV-Reform einhergehende Finanzierungslücke aufzuzeigen. Etwaige Problembereiche sind bei der Analyse aufzudecken und zu hinterfragen.
[...]
[1] Autorengemeinschaft der Redaktion „Der Spiegel“, Hartz-Horror, S. 25.
[2] Vgl. Koch, S./Walwei, U., Neue Perspektiven, S. 1.
[3] Vgl. BMWA (Hrsg.), Hartz IV-Broschüre, S. 8.
[4] Der Betrag ist als ein Teil der Gemeindefinanzreform anzusehen, die additiv eine zusätzliche Einnahme der Kommunen aus der Gewerbesteuer in Höhe von 3 Mrd. € p. a. ab 2005 vorsieht.
[5] Vgl. SVR, Zielführende Regelungen wirken lassen, S. 488.
[6] Vgl. Buscher, H., Arbeitslosengeld II und kommunales Optionsgesetz, S. 283.
[7] Vgl. BMF, Die Entwicklung des Bundeshaushaltes, S. 39.
[8] Vgl. Autorengemeinschaft der Redaktion „Der Spiegel“, Hartz-Horror, S. 24, 27.
[9] Die Berechnungen beruhen auf : Rudolph, H./Blos, K. Schätzung der Auswirkungen, S. 8 ff.
[10] Der Betrag entspricht dem Regelsatz für eine/n Alleinstehende/n in Westdeutschland.
[11] Vgl. Buscher, H., Arbeitslosengeld II und kommunales Optionsgesetz, S. 283.
[12] Davon 13,839 Mio. € für Arbeitslosenhilfe und 4,919 Mio. € an Versicherungsbeiträgen.
[13] Die Zahl beruht auf der Statistik des Statistischen Bundesamtes für das Jahr 2003. Für 2004 ist von einem ähnlichen Betrag auszugehen.
[14] Vgl. Buscher, H., Arbeitslosengeld II und kommunales Optionsgesetz, S. 284.
[15] Vgl. Rudolph, H./Blos, K. Schätzung der Auswirkungen, S. 9.
[16] Vgl. Koch, S./Walwei, U., Neue Perspektiven, S. 4.
[17] Vgl. Faber, M., Das neue SGB II, S. 75.
[18] Vgl. SVR, Situation der öffentlichen Finanzen, S. 190.
[19] Vgl. Münder, J., Das SGB II – Grundsicherung, S. 3213.
[20] Vgl. BMWA (Hrsg.), Vermittlungsausschuss einig, S. 13.
[21] Vgl. BMWA (Hrsg.), 100 Tage Hartz IV, S. 6.
[22] Vgl. SVR, Situation der öffentlichen Finanzen, S. 190.
[23] Vgl. Autorengemeinschaft der Redaktion „Der Spiegel“, Hartz-Horror, S. 27.
[24] Vgl. BMF (Hrsg.), Die Entwicklung des Bundeshaushaltes 2005, S. 38.
[25] Vgl. DStGB, Handreichung zu Hartz IV, S. 3.
[26] Vgl. Rudolph, H./Blos, K., Schätzung der Auswirkungen, S. 8-9.
[27] Vgl. BMWA (Hrsg.), Eine große Reform beginnt zu wirken, S. 2.
[28] Vgl. BMF (Hrsg.), Halbjahresbericht 2005, S. 34 f.
[29] Vgl. BMF (Hrsg.), Halbjahresbericht 2005, S. 35.
- Quote paper
- Michael Wohlatz (Author), 2005, Das Arbeitslosengeld II aus der Sicht des Staates, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/45311
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