"The commission is a unique institution" [In: Nugent, Neill: The European Commission, 2000, S.17]. Ihre institutionelle Einzigartigkeit ergibt sich nicht nur aus ihrem weitgestalteten funktionalen Aktionsrahmen innerhalb des politischen Systems der Europäischen Union, sondern auch aus der Zusammensetzung ihres Kollegiums. In der hybriden Struktur der Kommission repräsentiert das Kollegium den politischen Flügel des Organs [In: Peterson, John/Shackleton, Michael: the Institutions of the European Union, Oxford 2002, S.72.], dem ein administrativer hinzugeordnet ist. Die Kommissare, die in ihrer Gesamtheit das Kollegium bilden bekommen jeweils einen thematisch differenzierten Aufgabenbereich zugeteilt.
Diese Hausarbeit setzt sich schwerpunktmäßig mit dem System der Einsetzung der Kommissare und des Gesamtkollegiums auseinander.
Inhaltsverzeichnis
1. Der Vertrag von Maastricht
1.1 das Investiturverfahren
1.2 Die Rolle des Europäischen Parlamentes bei der Einsetzung der Santer-Kommission
2. Der Rücktritt der Santer-Kommission
3. Der Vertrag von Amsterdam
3.1 Die Diskussion um die Größe des Kollegiums
3.2 Die Neutralität der Kommissare
3.3 Das Ergebnis von Amsterdam: Die Kommission auf dem Weg zur Präsidentialisierung?
3.3.1 Das Vetorecht des Präsidenten
3.3.2 Die Verstärkung der Sanktionsmittel des Präsidenten
3.3.3 Das EP bei der Investitur der Prodi-Kommission
4. Der Vertrag von Nizza
4.1 Die Zusammensetzung des Kollegiums
4.2 Die Einsetzung von QMV bei der Investitur der Kommission
4.3 Das präsidentielle Recht auf Abberufung einzelner Kommissare
4.4 Resümee zu Nizza
5.Konventsphase, Verfassungsentwurf und die Regierungskonferenz von Rom
5.1 Die Wahl des Kommissionspräsidenten
5.1.1 Das Schröder/Chirac-Papier – Vorschlag für eine Parlamentarisierung
5.1.2 Das Blair/Aznar-Papier
5.1.3 Das Ergebnis im Verfassungsentwurf
5.2 Die Reform des Kollegiums
5.2.1 Die Größe des Kollegiums
5.2.2 Die präsidentiellen Kompetenzen bei der Auswahl der Kommissare
6. Die Kommission als parlamentarische Regierung Europas?
7. Fazit
8. Literaturverzeichnis
Das Investiturverfahren der Europäischen Kommission von Maastricht bis Rom – Die Diskussion um Parlamentarisierung, Politisierung und die Größe des Kollegiums
„The commission is a unique institution“[1]. Ihre institutionelle Einzigartigkeit ergibt sich nicht nur aus ihrem weitgestalteten funktionalen Aktionsrahmen innerhalb des politischen Systems der Europäischen Union, sondern auch aus der Zusammensetzung ihres Kollegiums. In der hybriden Struktur der Kommission repräsentiert das Kollegium den politischen Flügel des Organs[2], dem ein administrativer hinzugeordnet ist. Die Kommissare, die in ihrer Gesamtheit das Kollegium bilden bekommen jeweils einen thematisch differenzierten Aufgabenbereich zugeteilt.
Diese Hausarbeit setzt sich schwerpunktmäßig mit dem System der Einsetzung der Kommissare und des Gesamtkollegiums auseinander. Diese wurden bisher nach dem Vertrag von Nizza von den Regierungen der Mitgliedsstaaten in die Kommission entsandt. Somit fehlt ihnen eine unmittelbare demokratische Legitimation. Dies schützt auf der einen Seite ihre geforderte politische Neutralität, da sie nicht von parlamentarischen Mehrheiten abhängig sind und so dem Selbstverständnis der Kommission nach, allein der Vertretung des Gemeinschaftsinteresses verpflichtet sind. Auf der anderen Seite widerspricht es dem demokratischen Prinzip, wonach man politische Verantwortung nur dann übernehmen darf, wenn man hinreichend vom Volk dazu legitimiert ist. Als ein Element des viel beschworenen Demokratiedefizits des politischen Systems der EU macht die fehlende hinreichende Legitimation die Kommission (vor allem in Krisenzeiten) für Kritiker verwundbar und festigt das öffentliche Bild einer anonymen technokratischen Institution, die über die Köpfe der europäischen Bevölkerung hinweg entscheidet, ohne dafür ein an eine demokratische Wahl gekoppeltes Mandat zu besitzen.
Deshalb gibt es immer wieder Reformbestrebungen von integrationsorientierten Kräften, das politische System der EU strukturell einem parlamentarischen System, wie es auf mitgliedsstaatlicher staatlicher Ebene existiert, anzunähern, um somit Bürgernähe, Transparenz und Legitimität zu stärken. Dies impliziert vor Allem eine verstärkte Einbeziehung des Europäischen Parlaments in das Verfahren der Investitur des Kollegiums und die Wahl des Kommissionspräsidenten, da es als einziges Organ der EU eine direkte demokratische Legitimation vorweisen kann. Eine stärkere parlamentarische Rückkoppelung der Kommissare und des Präsidenten birgt jedoch auch Gefahren in sich: Hierdurch sind einer Politisierung der Kommission prinzipiell die Türen geöffnet. Vertraglich ist sie aber an das Gebot der Neutralität gebunden. Eine verstärkte parlamentarische Legitimation könnte damit indirekt dazu beitragen, die Rolle der Kommission im politischen System der EU neuzudefinieren in Richtung einer parteipolitisch orientierten europäischen Exekutive, die in dieser Position wiederum die Legitimität bei der Ausübung ihrer traditionellen Aufgaben („Hüterin der Verträge“, legislatives Initiativmonopol) hinterfragen müsste.
Ich werde bei der Hausarbeit chronologisch vorgehen und betrachten, inwieweit sich das Verfahren zur Investitur vertragsrechtlich seit Maastricht, über Amsterdam und Nizza bis hin zur Regierungskonferenz in Rom verändert hat. Eine besondere Fokussierung soll hierbei auf die jüngere Reformdebatte erfolgen, indem die Konventsphase, der Verfassungsentwurf und die Regierungskonferenz von Rom intensiver analysiert werden.
Bei der Beschäftigung mit den einzelnen Verträgen werden drei thematische Schwerpunkte gesetzt:
1. Die schon angeschnittene Thematik von Parlamentarisierung und Politisierung der Kommission. Hierbei stellt sich die Frage, in wie weit im Vertragsverlauf Elemente einer Parlamentarisierungsstrategie abzulesen sind, von welchen Akteuren sie verfolgt wird und welche Vor- und Nachteile mit ihr einhergehen. Dies bezieht sich vor allem auf die Machtverlagerung bei der Wahl des Kommissionspräsidenten von den nationalen Regierungen zum Europäischen Parlament. Zudem sollen auch die Kontrollmöglichkeiten des Europäischen Parlamentes gegenüber der Kommission als Ganzes und einzelnen Kommissaren untersucht werden. Dies geschieht mit einer gesonderten Betrachtung des Rücktritts der Santer-Kommission, bei dem das EP eine gewichtige Rolle spielte.
Schließlich soll diskutiert werden, ob eine politisierte Kommission noch die
Legitimität zur Wahrnehmung ihrer traditionellen Aufgaben besitzen würde.
2. Die Kompetenzen des Kommissionspräsidenten bei der Einsetzung des Kollegiums: Sind seine Kompetenzen bezüglich der Auswahl der Kommissare im Verlauf der Verträge gestiegen, so dass er möglicherweise Einfluss auf die politische Zusammensetzung und Ausrichtung des Kollegiums hat? Wie haben sich seine Machtbefugnisse bezüglich der Kontrolle und Abberufung einzelner Kommissare verändert? Ist die Kommission auf dem Weg zu einem Präsidialregime?
3. Die immer wieder aufkommende Diskussion um die Größe des Kollegiums. Hierbei manifestiert sich ein Spannungsfeld zwischen der Entscheidungsfähigkeit und der Effizienz des Kollegiums auf der einen und der Forderung nach gleichberechtigter Repräsentation aller Mitgliedsstaaten im Kommissionskollegium auf der anderen Seite. Als Forschungsfrage stellt sich: Warum beharren viele Mitgliedsstaaten vehement auf dem Prinzip „Ein Kommissar pro Mitgliedsstaat“, obwohl die Kommission dem Gebot der nationalen Neutralität unterliegt?
1. Der Vertrag von Maastricht
Zunächst erfolgt eine kurze Skizzierung des formellen Investiturverfahrens gemäß Art. 158 Abs. 2 EGV. In einem zweiten Punkt soll dann am Beispiel der Einsetzung der Santer-Kommission untersucht werden, wie das Europäische Parlament von seinen formellen Rechten Gebrauch gemacht hat und welchen Einfluss es informell auf den Vorgang genommen hat. Hierbei können erste Rückschlüsse für potentielle Chancen und Gefahren einer intensivierten institutionellen Bindung von Parlament und Kommission ausgelotet werden.
1.1 Das Investiturverfahren
Seit den Beitritten von Österreich, Schweden und Finnland 1995 besteht das Kollegium aus 20 Mitgliedern. Hierbei entsendet jeder Mitgliedsstaat einen Kommissar, die größeren Staaten, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien, dürfen zwei Kommissare ins Kollegium schicken.
Das Investiturverfahren läuft nach dem Vertrag von Maastricht wie folgt ab: Zunächst einigen sich die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten auf einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten. Danach wird das Europäische Parlament konsultiert. Es hat jedoch kein formelles Vetorecht gegen den Vorschlag der Regierungen. Der politische Druck, den es mit einer möglichen Ablehnung ausüben könnte, wäre jedoch derart hoch, dass sich die nationalen Regierungen nur sehr schwer oder gar nicht über die Meinung des Parlamentes hinwegsetzen könnten. Für den Fall, dass das Parlament den designierten Präsidenten akzeptiert hat, entscheiden die Mitgliedsstaaten in Konsultation mit dem Präsidenten, wen sie in die Kommission entsenden. Die Praxis hat gezeigt, dass der Einfluss des Präsidenten auf die Vorschläge der Regierungen für das Kollegium eher gering ist. Nun tritt das Parlament zum zweiten Mal in Erscheinung: Es muss der neuen Kommission zustimmen. Das Zustimmungsvotum bezieht sich auf das Gesamtkollegium. Aufgrund des Kollegialitätsprinzips, nach dem sich das Kollegium als Kollektivorgan nach Außen präsentiert und Verantwortung übernimmt, ist es dem Parlament nicht gestattet, bei eventuellen Vorbehalten einzelnen Kommissaren die Zustimmung zu verweigern. Es könnte in diesem Fall nur noch das Kollegium als Ganzes ablehnen. Wenn das Zustimmungsvotum des Parlaments positiv ausfällt, werden der Kommissionspräsident und das Kollegium im gegenseitigen Einvernehmen von den Regierungen der Mitgliedsstaaten für eine Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Die Amtszeit ist seit Maastricht an die Europawahlen gekoppelt, d.h. dass die Amtsaufnahme immer sechs Monate nach den Wahlen erfolgt. Somit ist es für die Regierungschefs der Mitgliedsstaaten prinzipiell möglich, bei der Investitur auf die Mehrheitsverhältnisse des EP`s einzugehen und der Kommission und ihrem Präsidenten eine mittelbare demokratische Legitimation mittels einer Orientierung an den Ergebnissen der Europawahlen zu geben.
1.2 Die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Einsetzung der Santer-Kommission
Mit Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union hat das Europäische Parlament erstmals rechtlich fixierte Mitwirkungsbefugnisse bei der Investitur der Kommission. Die Kommission unter Jaques Santer war die erste, die nach dem neuen Verfahren benannt wurde.
Für Diskussionen sorgte, dass das Parlament damals zwei Kompetenzen im Ernennungsprocedere ausübte, die nicht materiell in Art. 158 EGV normiert waren. Dies waren erstens, die Durchführung eines Bestätigungsvotums über den Kommissionspräsidenten nach seiner Designierung durch den Europäischen Rat und zweitens, die Abhaltung von Hearings, bei denen der politische Sachverstand der einzelnen Kommissare über ihre zugewiesenen Ressorts geprüft werden sollte. Das Parlament leitete diese Befugnisse aus Art. 32 und 33 seiner Geschäftsordnung ab.
I. Im Vorfeld der Wahlen zur Delors-Nachfolge waren erstmalig „Anzeichen einer Politisierung bei der Auswahl des neuen Kommissionspräsidenten zu erkennen“[3]. Nachdem über eine Vielzahl von Kandidaten in der Öffentlichkeit spekuliert wurde (darunter etwa auch der damals noch amtierende Bundeskanzler Kohl), tat sich der Europäische Rat schwer, sich auf einen potentiellen Nachfolger Delors zu einigen. Aufgrund eines Vetos des englischen Premierministers Major konnten die Regierungschefs auf dem Ratsgipfel in Korfu im Juni 1994 nicht den deutsch-französischen Wunschkandidaten Jean-Luc Dehaene (damals Premierminister Belgiens) für das Amt des Kommissionspräsidenten benennen. Da hiernach die Zeit für eine Nominierung langsam verrann, rief man schnell einen Sondergipfel in Brüssel für Mitte Juli ein, auf dem man sich dann auf den luxemburgischen Christdemokraten Jaques Santer einigen konnte. Sechs Tage nach der Benennung Santers stimmte das Europäische Parlament über ein Bestätigungsvotum des Kandidaten ab, dass mit 260 positiven Stimmen bei 238 negativen plus 23 Enthaltungen äußerst knapp für Santer ausfiel. Das Ergebnis wurde als ein Denkzettel für die hastige Art und Weise der Nominierung durch den Europäischen Rat gedeutet, bei der das Mitspracherecht des Parlamentes bei der Kandidatenauswahl ignoriert wurde. Gemäß Art. 158 EGV ist jedoch gar kein Zustimmungsvotum an dieser Stelle des Investiturvorgangs vorgesehen. Mit dem knappen Ergebnis „sanktionierte“ das EP „damit nicht nur den Kandidaten, sondern auch das Verfahren, welches zu seiner Aufstellung führte“[4].
II. Der politische Druck, den das Parlament mit der Abstimmung über Santer ausübte, war als ein Zeichen an den designierten Kommissionspräsidenten zu verstehen, dass das EP auch in folgenden Verlauf der Prozedur gewillt war, seine Mitwirkung bei der Investitur weiterhin extensiv auszuüben. Die nächste Machtdemonstration folgte mit der Ankündigung des Parlaments, die vorgeschlagenen Kommissare zu Anhörungen vor den parlamentarischen Ausschüssen aufzufordern, wo den Kandidaten bezüglich ihrer Kompetenz, in denen ihnen zugewiesenen Portfolios, auf den Zahn gefühlt werden sollte. Vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus (einschlägig ist hier Art. 158 EGV, nach dem keine „Hearings“ vorgesehen sind) hätte Santer in diesem Punkt, dem Rat seines Vorgängers Delor folgend, durchaus die Aufforderung des Parlamentes ignorieren können. Dabei hätte er sich auf das Kollegialitätsprinzip berufen und insistieren können, dass sich das Kollegium nur als Gesamtkörper dem EP präsentiert und nur als solcher bestätigt werden kann. Nachdem Parlamentspräsident Klaus Hänsch Santer die Beantwortung der Frage überließ und keine ausdrückliche Forderung für die Einsetzung der Anhörungsverfahren formulierte, zeigte dieser sich kooperativ und ließ sich auf die „Einladung“ des Parlamentes ein, wohl wissend, dass seiner Kommission sonst womöglich die Zustimmung beim Bestätigungsvotum versagt werden könnte. Die medial inszenierten „Hearings“ stießen anfangs auf Kritik, da die Praxis ihrer Durchführung in keiner westlichen Demokratie außer den USA durchgeführt wurde. Im Gegensatz zu den Anhörungen im amerikanischen Kongress werden von den designierten Kommissaren aber „keine höchstpersönlichen Daten – aber auch keine spezifischen europarechtlichen Kenntnisse – abgefragt, sondern lediglich Erklärungen zu einzelnen Sachthemen und Aussagen über die persönliche Grundeinstellung zur Zukunft der Europäischen Union verlangt“[5].
Für fünf Kommissare fiel der Endbericht des EP`s nach den Anhörungen negativ aus. Santer beschloss daraufhin zwar keine Neuordnung der Aufgabenbereiche für die kritisierten Kandidaten, signalisierte aber Zusammenarbeit mit dem Parlament bezüglich der Kritikpunkte. Hiermit sicherte er schließlich das deutliche Vertrauensvotum, das ihm und seinem Kollegium am 18.Januar vom Parlament mit 417 Ja-Stimmen gegenüber 104 Gegen-Stimmen bei 59 Enthaltungen ausgesprochen wurde.
Mit dem Investiturverfahren nach dem EU-Vertrag und den vom Europäischen Parlament dabei ausgeübten formellen wie informellen Kompetenzen existiert erstmals eine Art Legislaturvertrag zwischen dem Parlament und dem „regierungsähnlichen Exekutivorgan“[6] der EU, der Kommission[7]. Hierdurch wird das Verpflichtungsverhältnis zwischen der Kommission und dem Parlament, welches schon aufgrund des in Art. 144 EUV normierten Rechts des EP`s auf ein Misstrauensvotum gegenüber der Kommission besteht, zusätzlich verstärkt. Es wirkt demokratisch legitimierend, wenn die Kommission die Verantwortung vom direkt gewählten Parlament übertragen bekommt. In Verbindung mit der Bennennung durch die nationalen Regierungen entsteht hierdurch eine doppelte oder geteilte Legitimation[8], welche dem Demokratiedefizit entgegenwirkt. Allerdings kann die doppelte Legitimation im Konfliktfall zur Blockadepolitik führen. Wenn die politischen Mehrheitsverhältnisse im Parlament nicht denen im Europäischen Rat entsprechen, was aufgrund des antigouvernmentalen Effekts bei Europawahlen durchaus oft der Fall sein kann, hat das EP die Möglichkeit, bei einer nicht repräsentativen Berücksichtigung seiner Mehrheitsverhältnisse bei der Auswahl des Kommissionspräsidenten und der Zusammensetzung des Kollegiums, die Zustimmung zur neuen Kommission aus politischen Gründen zu verweigern. Bereits 1992 hat das EP in seiner Erklärung zur Designation des Kommissionspräsidenten darauf hingewiesen, dass es eine Orientierung an seinen eigenen fraktionellen Mehrheitsverhältnissen fordert[9].
2. Der Rücktritt der Santer-Kommission
Zum demokratisch legitimierend wirkenden Verpflichtungsverhältnis zwischen Kommission und EP gehört neben der parlamentarischen Einbindung in das Investiturverfahren auch die Möglichkeit zur Kontrolle des Exekutivorgans der EU. Die Möglichkeit der Abberufung einer Regierung ist der zentrale Indikator eines jeden parlamentarischen Regierungssystems. Das Recht auf ein Misstrauensvotum des Parlaments gegenüber der Kommission ist auch im konsensdemokratisch geprägten politischen System der EU in Art. 144 EUV fixiert, so das die Kommission für ihr Handeln politisch verantwortlich gemacht werden kann.
Entscheidend wurde die Frage des Misstrauensvotums in dem Prozess, der zum geschlossenen Rücktritt der Kommission 1999 unter Jaques Santer führte, der der erste in der Geschichte der europäischen Integration war. Die Presse hat zu dieser Zeit einen großen politischen Skandal aufgedeckt, bei dem es um Missmanagement, Korruption und Vetternwirtschaft im Kollegium ging[10]. Hierbei stand vor Allem die französische ehemalige Ministerpräsidentin Edith Cresson, der als Kommissarin die Generaldirektion XII (Wissenschaft, Forschung und Entwicklung) untergeordnet war, im Zentrum der Kritik.
Nachdem im Parlament erste Stimmen mit einem Misstrauensantrag drohten, ließ sich die Kommission auf einen offenen Machtkampf mit dem EP ein. Dabei wurde spekuliert, dass die erforderliche Mehrheit von 2/3 der Abgeordneten nicht erreicht werden könnte und die Verwerfung des Misstrauensvotums „dann als eindeutiger Vertrauensbeweis für die Kommission hätte qualifiziert werden können“[11]. Zunächst ging die Strategie der Kommission auf. Das Misstrauensvotum des Parlamentes scheiterte am 14.Januar 1999 mit 293 Stimmen für die Kommission gegenüber 232 gegen sie und 27 Enthaltungen. Nach dem nicht wirklich bestätigendem Ergebnis stellten die Sozialisten, die europäischen Linken und Radikalen einen Antrag im EP für die Einsetzung eines Ausschusses unabhängiger Sachbearbeiter, der die vorgebrachten Beschuldigungen gegen das Kollegium und die administrativen Fehler der Kommission untersuchen sollte. Der Entschließungsantrag wurde mit einer klaren Mehrheit im Parlament angenommen. Aufgrund des steigendem politischen Drucks und dem stark ramponierten Bild der Kommission in der Öffentlichkeit, stimmte Santer dem Einsatz der unabhängigen Expertenkommission zu. Der Endbericht den das Gremium am 15.März 1999 präsentierte, fällte ein vernichtendes Urteil bezüglich der Vorwürfe. Ein Zitat hieraus: „It was becoming difficult to find even anyone who has even the slightest sense of responsibility for the work of the commission”[12].
[...]
[1] In: Nugent, Neill: The European Commission, 2000, S.17.
[2] In: Peterson, John/Shackleton, Michael: the Institutions of the European Union, Oxford 2002, S.72.
[3] In: Rometsch, Dietrich: Die Kommission, in: Jahrbuch der Europäischen Integration 93/94 S.76.
[4] In: Maurer, Andreas: Das Europäische Parlament und das Invetiturverfahren der Kommission – Bilanz eines Experiments, in: Integration 18Jg., 2/95, S.89.
[5] In: Hummer, Waldemar/Obwexer, Walter: Die neue „Europäische Kommission“ 1995-2000 – Benennung, Investitur und Zusammensetzung -, in: Europarecht 1/2 1995, S.135.
[6] In: Maurer, Andreas, a.a.O.,S.96.
[7] Vgl.: Rometsch, Dietrich, a.a.O.,94/95, S.56.
[8] Vgl.: Maurer, Andreas, a.a.O., S.88.
[9] Vgl.: Maurer, Andreas, a.a.O., S.92.
[10] Da es für das eigentliche Thema unrelevant erscheint, wird auf die Vorkommnisse die zum Rücktritt führten nicht näher eingegangen
[11] In: Hummer, Waldemar/Obwexer, Walter: Der geschlossene Rücktritt der Europäischen Kommission. Von der Nichtentlastung für die Haushaltsführung zur Neuernennung der Kommission, in: Integration 22.Jg. 2/99, S.79.
[12] In: Peterson, John/Shackleton, Michael: the Institutions of the European Union, Oxford 2002, S.78.
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