L’exception démocratique sénégalaise est à relativiser. Certes, il n’y a jamais eu de rupture anticonstitutionnelle mais il y a plusieurs « secousses » antidémocratiques. Ces dernières se manifestent par une instabilité constitutionnelle, une banalisation des institutions et des restrictions à l’exercice de certaines libertés publiques.
Cette situation est le plus souvent due à la prédominance de l’institution présidentielle, le manque d’autorité du Parlement et l’existence de réelles entraves à l’indépendance du pouvoir judiciaire. En somme, le Président de la République est dans la pratique le véritable détenteur du pouvoir politique.
Toutefois, le système politique sénégalais s’enrichit par l’action et l’influence de forces sociales et politiques. Il s’agit des contre-pouvoirs externes à l’Etat.
Ces contre-pouvoirs extérieurs à l’appareil d’Etat sont à notre sens les véritables contre-pouvoirs car ils ont toute l’indépendance nécessaire par rapport au pouvoir politique.
La séparation des pouvoirs, principe d’organisation du régime politique sénégalais crée des contre-pouvoirs. Mais il s’agit d’une division des missions au sein du pouvoir politique pour empêcher tout absolutisme.
Cependant, ces contre-pouvoirs externes sont faibles car malgré leur activité.
Cette action peu efficace est due à leurs modes de fonctionnement et aux abus dont ils sont à l’origine.
L’équilibre démocratique dépendant en grande partie d’une action efficace des contre-pouvoirs, il est nécessaire de renforcer leur action. Ce qui fait que ce travail de réflexion va au-delà d’une étude sur l’action des contre-pouvoirs et s’inscrit dans une logique contributive à travers des perspectives de réformes proposées.
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
2
Section 1 : la réhabilitation des contre-pouvoirs internes à l'Etat
Paragraphe 1 : la réforme des contre-pouvoirs traditionnels
Paragraphe 2 : le renforcement des nouveaux contre-pouvoirs
Section 2 : la restructuration des contre-pouvoirs externes à l'Etat
Paragraphe 1 : la réorganisation de la société civile
Paragraphe 2 : le recadrage des contre-pouvoirs politiques
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
3
Abréviations
A.N Assemblée nationale
AAI Autorités administratives indépendantes
ASCOSEN Association des consommateurs
C.C Conseil Constitutionnel
CENA Commission électorale nationale autonome
CESE Conseil économique social et environnemental
CES Conseil économique et social
CNRA Conseil national de régulation de l'audiovisuel
CONGAD Conseil national des ONG d'appui au développement
COSEF Conseil sénégalais des femmes
CRAES Conseil de la République pour les affaires économiques
FASC Front d'action de la société civile
FDD Le Front pour la Défense de la Démocratie
HCA Haut conseil de l'audiovisuel
ONEL Observatoire national des élections
ONDH Organisation nationale des droits de l'Homme
PDS Parti démocratique sénégalais
PS Parti socialiste
RADDHO Rencontre africaine pour la défense des droits de l'Homme
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
4
INTRODUCTION
Le Sénégal est un exemple de stabilité politique et démocratique depuis son indépendance. En
effet, la particularité du Sénégal est de n'avoir jamais connu de rupture anticonstitutionnelle
grâce au respect de l'alternance au pouvoir.
Depuis son indépendance, le régime politique a connu des mutations essentielles. L'histoire
constitutionnelle le confirme clairement.
Sous l'empire de la Constitution du 24 Janvier 1959, le régime politique était parlementaire.
Le bicéphalisme de l'exécutif est consacré. Le président de la République est le gardien de la
Constitution. Il assure, par son arbitrage, la continuité de la République et le fonctionnement
régulier de ses institutions. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du
territoire, du respect des traités, des conventions et des accords internationaux. Il préside le
Conseil des ministres. Le Président du Conseil est désigné par le Président de la République
et est investi par un vote au scrutin public à la majorité absolue des membres composant
l'Assemblée nationale. Il détermine et conduit la politique de la Nation, dirige l'action du
Gouvernement, il est responsable de la défense nationale, dispose de l'Administration et de la
force armée, assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir réglementaire. Sous réserve des
pouvoirs du président de la République en la matière, il nomme à tous les emplois civils. Il
peut déléguer certains pouvoirs aux autres membres du Gouvernement. Il est solidairement
responsable avec son Gouvernement devant l'Assemblée nationale
1
.
A l'éclatement de la fédération du Mali (qui regroupait le Sénégal et le Soudan français), une
nouvelle Constitution est adoptée. C'est celle du 26 Août 1960. Elle est rédigée par le
Gouvernement. Elle reprend les grands principes fixant l'organisation et le fonctionnement de
l'Etat sénégalais déjà posés par la Constitution de 1959. Dans le régime politique établi,
l'Exécutif est bicéphale ; il est composé du président de la République, chef de l'État
(Léopold Sédar Senghor) et du Président du Conseil chef du Gouvernement (Mamadou Dia).
C'est la confirmation du régime parlementaire
2
.
Toutefois, le parlementarisme sénégalais sera de courtes durées. Les divergences opposant le
Président de la République et le Président du Conseil vont précipiter une réforme du régime
politique
3
. Ainsi, depuis 1963
4
, l'option est portée sur un régime faisant du Président de la
République la clé de voûte des institutions. Il s'agit plus d'un régime présidentialiste et moins
d'un régime présidentiel. Or il y a une forte concentration des pouvoirs entre les mains du
Président de la République.
La Constitution de 1963 fera l'objet de plusieurs modifications pour corriger notamment
certaines imperfection du régime politique. C'est le cas en particulier après les événements de
11
Lire sur ce point M. C. Diop, M. Diouf et D. C. O'Brien, La construction de l'Etat au Sénégal, Karthala,
Paris, 2002
2
Lire sur ce point : E. I. Ndao, Sénégal. Histoire des conquêtes démocratiques, Dakar, NEAS, 2003.
3
A. L. Coulibaly, Le Sénégal à l'épreuve de la démocratie. Enquête sur 50 ans de lutte et de complot au sein de
l'élite socialiste, Paris, L'Harmattan, « études africaines », 1999.
4
Constitution du 07 Mars 1963
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
5
1968 qui ont secoué le régime socialiste
5
. Le Premier Ministre n'est bénéficiaire que du
pouvoir de direction de l'action du Gouvernement sous l'autorité présidentielle
6
.
L'avènement au pouvoir du Président Wade entraine l'adoption d'une nouvelle Constitution
7
.
Cette dernière coïncide d'avec la volonté de rompre avec le système socialiste. Cependant, il
faudra remarquer que celle-ci ne constitue pas une rupture, mais il consolide voire renforce le
présidentialisme. Sur ce point, le Professeur El hadji Mbodji note que: « la rupture la plus
grave et préjudiciable à l'histoire constitutionnelle fut la mise à mort de la Constitution du 7
mars 1963 et son remplacement par la Constitution du 22 janvier 2001. Cette rupture était, à
vrai dire, inopportune dans la mesure où la nouvelle Constitution, dans son contenu, n'a fait
que reprendre l'essentiel des dispositions de l'ancienne Constitution. Les innovations
introduites qui malheureusement sont à l'origine des dérives présidentialistes, néo
patrimonialistes et autres pratiques dévoyées, auraient pu être introduites dans le dispositif
constitutionnel à travers une simple révision ; ce qui aurait laissé en place la Constitution du 7
mars 1963 qui, à ce moment, était la plus ancienne de toutes les constitutions jusqu'ici en
vigueur en Afrique subsaharienne. On peut dire, qu'à l'instar du vin, la Constitution se bonifie
avec l'âge. Et voilà, tout d'un coup, on passe d'un statut de doyen à un statut de benjamin
alors que rien, mais vraiment rien, ne justifiait, encore une fois, la mise à mort d'une
Constitution qui aura subi l'épreuve du temps et des crises, et permis tout au moins à ses
détracteurs d'arriver pacifiquement et démocratiquement au pouvoir »
8
.
La constitution de 2001 qui est toujours en vigueur a fait l'objet de plusieurs réformes. De
nouvelles réformes sont en cours d'être réalisées notamment sur le plan institutionnel.
En marge de l'évolution des institutions de la République, le Sénégal n'a jamais cessé de
garantir les droits et libertés fondamentaux. Le multipartisme a toujours été consacré
9
même
si de fait le parti unique s'est imposé dans le début des années 1960. Il y a une ouverture à
partir des années 1970 avec l'instauration d'un multipartisme limité à trois puis à quatre. C'est
avec l'arrivée du Président Diouf au pouvoir, le multipartisme va voir le jour à partir du début
des années 1980. Multipartisme est de nos clairement ancré au Sénégal.
La liberté d'opinion et d'expression sont largement protégée depuis plusieurs décennies. La
presse est ainsi très diversifiée et joue un rôle décisif dans la consolidation de la démocratie.
Le système politique sénégalais se distingue aussi par l'existence d'une vibrante société
civile. Cette dernière est hétérogène et est constituée par diverses organisations et associations
intervenant dans plusieurs domaines. De même, le pouvoir religieux a une influence
particulière. Au-delà de sa fonction d'amortisseur social, il a une influence particulière tant
sur les citoyens que sur le pouvoir politique.
Il faut ainsi constater que Le Président de la République détient des prérogatives importantes.
Il est le gardien de la Constitution, incarne l'unité nationale et il est le garant du
fonctionnement régulier des institutions, de l'indépendance nationale, de l'intégrité du
5
En 1970, la Constitution sera révisée pour la création du poste de Premier Ministre. Cependant, ce dernier a
moins de pouvoirs que le Président du Conseil, un poste supprimé par la réforme de 1963.
6
Cf. I. Fall, « La réforme constitutionnelle du 22 février 1970 », Penant n° 731, 1971, pp. 91111.
7
Constitution du 22 Janvier 2001
8
Pr. El hadji Mbodj dans un entretien accordé au journal Le témoin_ réalisé par Ibrahima Mané
9
Cf. art 3 de la Constitution du 7 mars 1963
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
6
territoire et est responsable de la défense nationale. En sus, le Président de la République
détermine la politique de la Nation, préside le Conseil des Ministre,
signe les ordonnances et
les décrets, nomme aux emplois civils, préside le Conseil
supérieur de la Défense nationale et
le Conseil national de Sécurité.
Il est aussi le Chef suprême des Armées, nomme à tous les
emplois militaires, dispose de la
force armée, accrédite les ambassadeurs et les envoyés
extraordinaires
auprès des puissances étrangères, dispose du droit de faire grâce, peut
soumettre tout projet de loi
constitutionnelle au référendum.
Il peut, sur proposition du
Premier Ministre et après avoir recueilli l'avis des autorités
indiquées ci-dessus, soumettre
tout projet de loi au référendum. Il peut dissoudre l'Assemblée nationale et nomme tous les
membres du Conseil constitutionnel. Enfin, lorsque les institutions de la République,
l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire
national ou l'exécution des engagements
internationaux sont menacées d'une manière grave et
immédiate, et que le fonctionnement
régulier des pouvoirs publics ou des institutions est
interrompu, le Président de la République
dispose de pouvoirs exceptionnels.
Il peut, après en avoir informé la Nation par un message, prendre toute mesure tendant à
rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et des institutions et à assurer la
sauvegarde de la Nation
10
.
En plus explicite, le Président de la République qui est au sens strict du terme le dépositaire
du pouvoir politique au Sénégal est véritablement omnipotent.
Il est alors important de se poser la question qui est celle de savoir si cette position du
Président de la République ne constitue pas une menace pour le système politique. Or
l'équilibre du pouvoir exige en réalité qu'aucune institution ne puisse être si puissante.
La force du pouvoir politique doit être nécessairement contrebalancée raison de ses caractères.
Il est d'abords initial dans la mesure où tout part de lui. En effet, l'impulsion des décisions
provient de lui-même s'il existe des pouvoirs autres que politiques. Il est ensuite global car
son pouvoir s'étend à tous les membres de la collectivité. Enfin, le pouvoir politique est
contraignant. Il permet à son détenteur de décider de l'imposer à autrui
11
.
Ainsi, l'existence de forces capables de tempérer l'importance du Président de la République
est nécessaire. Celles-ci sont en particulier constituées par les contre-pouvoirs.
Notre réflexion portera de ce fait sur les contre-pouvoirs au Sénégal.
On comprend par contre-pouvoir toute force voire toute institution qui par son existence et
son action permet d'éviter la toute puissance du pouvoir politique, soit en remplissant des
fonctions de contrôle sur lui, soit en exerçant une influence réelle lui permettent d'opposer
une résistance dans le but de faire barrage aux dérives de celui-ci. Cette conception permet de
faire trois constats. Premièrement, les contre-pouvoirs peuvent participer à l'exercice du
pouvoir en étant des organes de contrôle. En d'autres termes, la théorie classique de la
séparation des pouvoirs tend à faire émerger des contrepoids. En sus, à l'extérieur de
l'appareil dirigeant, plusieurs organismes peuvent se constituer des contre-pouvoirs crédibles
en raison de leur influence. Deuxièmement, les contre-pouvoirs ne peuvent exister que dans
un système politique démocratique car leur action tend vers le respect des droits et libertés des
gouvernés. Troisièmement, les contre-pouvoirs doivent non pas seulement empêcher les abus
du pouvoir politique, mais ils doivent combattre tous les groupes organisés qui poussent celui-
10
Article 42 à 52 de la Constitution du Sénégal
11
Lire sur ce point GEORGES BURDEAU, Traité de science politique, L.G.D.J Tome 1 volume 2, 3
e
édition,
1980, p. 40 et suivant
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
7
ci à prendre des décisions controversées. C'est le cas des lobbies qui agissent plus pour la
défense des intérêts de leur groupement.
Ainsi défini, la notion qui fait l'objet de notre étude est une notion complexe. Notre réflexion
se fera dans une approche de droit constitutionnel et de science politique. En effet, étudier des
contre-pouvoirs au Sénégal nécessite l'analyse du régime politique (cette question est réglée
par le droit constitutionnel) en général et celle du système politique en particulier (qui permet
d'intégrer des notions externes à l'appareil d'Etat et qui capables de jouer des rôles de contre-
pouvoirs). Ce dernier étant plus large et englobe d'ailleurs le régime politique. En plus
explicite, pour mieux appréhender les contre-pouvoirs, il faudra les déterminer avant
d'évaluer leur action.
Ce travail se fait dans un contexte où il y a une floraison d'offres institutionnelles pour
corriger les lacunes de notre système politique. Durant les élections présidentielles de 2012, la
majorité des candidats ont proposé de restructurer l'Etat. Mais au fond, ces programmes ont
restreints les difficultés institutionnelles à la nature du régime politique. Ce qui parait
insuffisant. Il est évident qu'il faut rebâtir un Etat, mais ce projet pour nous ne se fera que
grâce à une refonte globale du système politique avec une intégration claire des contre-
pouvoirs. Peu importe le régime politique en question, sans des contre-pouvoirs crédibles il
est difficile d'assurer l'équilibre politique. En résumé, c'est un contexte de réforme
12
de nos
institutions et les contre-pouvoirs ne peuvent pas être occultés.
Pour Bertrand de Jouvenel, un contre-pouvoir est « une puissance sociale, un intérêt
fractionnaire constitué comme était au temps de Montesquieu la haute noblesse anglaise qu'il
admirait, ou la classe parlementaire française à laquelle il appartenait. Comme sont de notre
temps, les syndicats ouvriers ou patronaux. Enfin, de tout temps, ces conglomérats d'intérêt et
d'affection qui se forment spontanément dans la société et que l'instinct autoritaire veut
dissoudre.»
13
.
Selon Georges Burdeau, de son côté estime que : « en réalité, les contre pouvoirs ne peuvent
tenir leur place de frein de puissance des gouvernants que dans la mesure où ils se forment,
agissent et résistent sous le contrôle de l'Etat. Si l'on veut éviter qu'ils ne dégénèrent en
instruments d'impérialisme, il est indispensable de les intégrer dans l'Etat. Et dans ce cas
alors nous revenons au problème initial puisque le bénéfice que l'on attendait du jeu des
contre pouvoirs était lié à leur situation à l'extérieur de l'Etat. »
14
Par contre, Pierre Pactet « il faut entendre par contre-pouvoirs tous les centres organisés de
décisions, de contrôle, d'intérêt ou d'influence qui, par leur seule existence ou par leur action,
quel que soit l'objectif poursuivi, ont pour effet de limiter la puissance de l'appareil dirigeant
de l'Etat. »
15
. Il continue en distinguant trois catégories de contre-pouvoirs : les contre-
pouvoirs institutionnels (issus de l'organisation internes de l'Etat), contre-pouvoirs politiques
(les médias, les partis politiques, etc.) et contre-pouvoirs sociaux (syndicats, ONG, le pouvoir
12
D'ailleurs, l'actuel Président de la République a décider de mettre sur pied un comité chargé de réfléchir sur
les réformes institutionnelles à entreprendre en vue de corriger les failles du système politique. Celui-ci sera
présidé par le Pr Amadou Mocktar Mbow qui a aussi était le Président des « Assises Nationales ».
13
B. DE JOUVENEL, Du pouvoir. Histoire naturelle de sa croissance. Livre VI, Genève, Ed. Cheval ailé, 1947,
p. 350.
14
G. BURDEAU, Traité de science politique, Tome 4, Le statut du pouvoir dans l'Etat, p. 333.
15
P. PACTET et F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel, 24
e
édition, Armand Colin, 2005, p.14
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
8
religieux...). Ces différentes conceptions de la notion, nous pousse à retenir l'intérêt théorique
de ce thème.
Aussi faut-il indiquer l'intérêt pratique de ce sujet. Or les contre-pouvoirs existent et agissent
indépendamment de toutes les considérations faites à son égard. Le Sénégal est exemple de
continuité politique confirmé même s'il y a lieu à relativiser sur certains points ; autrement dit
il y a forcement des contrepoids vis-à-vis du pouvoir politique. Ainsi, notre travail permettra
de procéder à une évaluation de leur action. Ce qui nous place au-delà des approches
conceptuelles pour nous mettre dans la pratique des contre-pouvoirs.
Ce qui amène à nous poser les questions suivante : quels sont les contre-pouvoirs qui existent
au Sénégal ? Et appréciation peut-on faire par rapport à leur action ?
A la première question, il faut nécessairement procéder à un travail d'identification des
contre-pouvoirs. Par contre, il apparait clairement que leur action est peu efficace.
L'identification des contre-pouvoirs est pour nous la porte d'entrée dans cette étude. Celle-ci
permettra d'en faire ressortir les divers aspects. Primo, les contre-pouvoirs existent à
l'intérieur comme à l'extérieur de l'appareil dirigeant. De façon classique, l'existence des
contre-pouvoirs est rendu possible par la théorie de la séparation des pouvoirs. En distinguant
trois fonctions qui sont gérées par 3 organes distincts, elle permet l'émergence de véritables
contrepoids. Le pouvoir politique qui exerce la fonction exécutive se voit contrebalancer par
deux institutions dotées de missions de contrôles. Il s'agit du Parlement et de la justice.
Cependant, concernant le pouvoir judiciaire, notre ferons l'accent sur le Conseil
constitutionnel qui est le juge liberté. Il est aussi une juridiction essentielle pour régler les
conflits entre pouvoirs
16
. Depuis plus de deux décennies, les réformes politico-
institutionnelles ont conduit à la naissance d'autres contre-pouvoirs. Principalement, on
déterminera le Conseil économique, social et environnemental tout comme des autorités
administratives indépendantes. Ainsi, à l'intérieur de l'appareil dirigeant de l'Etat, il y a lieu à
distinguer contre-pouvoirs traditionnels et nouveaux contre-pouvoirs.
De même, il existence à l'extérieur de l'Etat, plusieurs organismes constituent par leur
organisation et leur influence de réels contre-pouvoirs capables d'annihiler toutes les
entreprises abusives du pouvoir politique. Ceux-ci se décomposent entre contre-pouvoirs
politiques et contre-pouvoirs sociaux.
L'identification des contre-pouvoirs nous permet de ce fait d'avoir une vision claire sur la
diversité des forces et institutions qui empêchent les dérives du pouvoir politique.
Toutefois, l'identification ne suffit pas. Donc, pour être exhaustif, il faut particulièrement
éclaircir l'action des contre-pouvoirs. Il s'agit quasiment d'une évaluation.
Les contre-pouvoirs doivent être capables d'agir sur le pouvoir politique pour permettre deux
choses : l'instauration d'un équilibre d'ensemble du pouvoir et la protection des droits et
libertés des gouvernés. Au Sénégal, force est de constater que l'action des contre-pouvoirs est
peu efficace. Pour ce faire, il faudra élucider les raisons qui sont dans un premier temps liées à
la relative indépendance des contre-pouvoirs internes et dans un second temps inhérentes à la
faiblesse des contre-pouvoirs externes
17
. En sus, il est intéressent d'évoquer les manifestations
16
Art 83 de la Constitution du Sénégal
17
Pr Ismaila Madior Fall fait remarquer : « l'option définitive semble être le système présidentialiste. Dans ce
système qui s'accommode bien de la séparation des pouvoirs, on note l'existence d'un exécutif dévolu au
président de la République, d'un pouvoir législatif incarné par un Parlement et un pouvoir judiciaire confié à des
Cours et tribunaux. Les règles constitutionnelles aussi bien que le fonctionnement réel du régime politique font
du président de la République l'élément central des institutions politiques de l'Etat. Au Sénégal, le président de
la République incarne l'exécutif, anime la vie politique, initie les réformes, conçoit et conduit la politique du
gouvernement, impulse le jeu politique et décide en dernier ressort de la qualité et de la direction de la marche
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
9
de cette situation. Enfin, l'analyse des causes du peu d'efficacité de l'action des contre-
pouvoirs va nous amener à constater que pour une refonte du système politique sénégalais, il
est important de renforcer celle-ci.
Notre réflexion s'articulera autour de deux axes : d'une part l'identification des contre-
pouvoirs existant au Sénégal (première partie) et d'autre part l'action des ceux-ci (deuxième
partie).
démocratique. Ces pouvoirs exorbitants sont rendus possibles par la réduction, voulue ou forcée, du rôle des
institutions de contrepoids, en particulier le parlement et le Conseil constitutionnel. », Cf. I. M.
Fall, Sénégal,
Une démocratie « ancienne » en mal de réforme, Rapport sur l'état de la démocratie et de la participation
politique au Sénégal, AfriMAP et Open Society Initiative for West Africa (OSIWA), Juin 2012, p, 19
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
10
PREMIERE PARTIE :
L'IDENTIFICATION DES CONTRE-POUVOIRS EXISTANT AU SENEGAL
L'identification d'une notion signifie faire ressortir les différents éléments qui la composent
et qui permettent de la distinguer par rapport à d'autres. En d'autres termes, cette première
partie sera pour nous l'occasion de déterminer les différentes catégories de contre-pouvoirs
qui existent au Sénégal.
A l'instar des Etats modernes, le Sénégal connait deux grands groupes de contre-pouvoirs. Il
s'agit des contre-pouvoirs internes à l'Etat (chapitre premier) et des contre-pouvoirs externes
qui lui sont internes (chapitre deuxième).
Au niveau interne, des institutions investies de pouvoirs constitutionnels sont appelé à jouer
des fonctions de contrepoids par rapport au pouvoir politique. Il s'agit d'une part, des
institutions nées de la théorie de la séparation des pouvoirs qui entraine nécessairement des
conséquences quant à la distribution des rôles au sein de l'Etat. La fonction d'édiction des
règles ou fonction législative (Parlement), la fonction d'exécution de ces mêmes règles ou
fonction exécutive (pouvoir exécutif), la fonction de règlement des litiges ou fonction
juridictionnelle (pouvoir judiciaire). Parmi ces institutions, nous devons dire que seuls le
Parlement et le Pouvoir judiciaire sont réellement des contre-pouvoirs car leur mission sera de
contrôler l'action de l'exécutif. En effet, l'action des contre-pouvoirs est destinée à éviter tout
absolutisme de la part du pouvoir politique or celui-ci en réalité dans les Etats est incarné par
l'exécutif. La différenciation de ces missions est fondamentale tant pour l'équilibre de l'Etat
que du pouvoir politique. Or l'objectif selon Montesquieu : « pour qu'on ne puisse pas abuser
du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». Dans le
cadre de cette étude, nous étudierons deux organes essentiels à savoir l'Assemblée nationale
et Conseil constitutionnel qui sont les véritablement institutions qui incarnent cette théorie
dans notre Etat. D'autre part, il existe de nouvelles structures au plan interne dont les
missions de régulation, de conseil et médiation contribuent à en faire de réels contrepoids.
Nous verrons ici, le Conseil économique, social et environnemental et les autorités
administratives indépendantes (AAI).
Au plan externe, des forces socio- politiques très influentes s'érigent comme les contre-
pouvoirs. Celles-ci sont constituées par la presse, les partis politiques et la société civile. Cette
dernière renferme tant un ensemble d'organisations et d'associations que le pouvoir religieux
Leur existence témoigne du niveau de démocratie au sein de l'Etat.
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
11
CHAPITRE PREMIER : LES CONTRE-POUVOIRS INTERNES A L'ETAT
Ils sont dénommés `'contre-pouvoirs internes'' parce qu'ils font partie des institutions de la
République et sont investis de pouvoirs constitutionnels. Ils sont prévus pour assurer
l'équilibre interne du pouvoir politique et éviter ses excès éventuels. Ces institutions se
divisent deux groupes à déterminer : les contre-pouvoirs traditionnels (section I) et les
nouveaux contre-pouvoirs (section II). Les premiers existent parce qu'il y a respect de la
séparation des pouvoirs au moins sur le plan formel. Historiquement, ces contre-pouvoirs
classiques sont incarnés par l'Assemblée Nationale et le Conseil constitutionnel. Cependant,
plusieurs mutations sont à relever. Ce qui dénote quasiment d'une certaine instabilité
institutionnelle. Pour preuve, on a eu a deux reprises un Parlement bicaméral (1998-2001 et
2007-2012). Il en est de même du de la juridiction constitutionnels. Il n'existait pas avant
1992 un Conseil constitutionnel. Ces prérogatives étaient exercées par la Cour Suprême avant
la réforme.
Les nouveaux contre-pouvoirs sont nés des mutations notées dans la gestion politique et
administrative. Leur existence est récente et leur développement se fait grâce aux nécessité de
réguler certaines activités (économie, médias, marchés publics...) ou l'obligation pour l'Etat
de se doter d'organes consultatifs et de médiation.
En plus explicite, ce chapitre nous permettra de mettre l'accent sur les contre-pouvoirs
traditionnels (section I) et les nouveaux contre-pouvoirs (section II).
SECTION I : LES CONTRE-POUVOIRS TRADITIONNELS
Conformément aux développements ci-dessus, les contre-pouvoirs traditionnels sont
l'Assemblée nationale (paragraphe 1) et le Conseil constitutionnel (paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : L'ASSEMBLEE NATIONALE
L'Assemblée Nationale incarne le pouvoir législatif au Sénégal. Ses membres portent le titre
de députés
18
. Ils sont élus pour 5 ans au suffrage universel direct et la durée de leur mandat ne
peut être abrégée que par dissolution de l'Assemblée Nationale
19
. Le mandat des députés ne
peut être prorogé. Toutefois, dans l'histoire parlementaire récente du Sénégal, celui à connu
une prorogation suite au report des élections législatives prévues en 2006. Saisi sur la
question, le Conseil constitutionnel a validé la loi sur le prétexte que : « (...) que le pourvoir
constituant est souverain, que sous réserve, d'une part, des limitations qui résultent des
articles 39, 40 et 52 du texte constitutionnel touchant aux périodes au cours desquelles
une révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie et, d'autre part, du
respect des prescriptions de l'alinéa 7 de l'article 103 en vertu desquelles la forme
républicaine de l'État ne peut faire l'objet d'une révision, il peut abroger, modifier ou
18
Article 59 de la Constitution du Sénégal
19
Article 60 alinéa premier idem
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
12
compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu'il estime
appropriée et introduire explicitement ou implicitement dans le texte de la Constitution
des dispositions nouvelles qui, dans le cas qu'elles visent, dérogent des règles ou
principes de valeur constitutionnelle, que cette dérogation soit transitoire ou définitive
»
20
. Cette décision diffère de celle produit par la Cour constitutionnel du Bénin qui,
confrontée à la même question n'a pas validé la loi. En effet au Bénin les députés avaient
prétexté d'une nécessaire rationalisation des finances publiques pour proroger leur mandat. Le
juge constitutionnelle, saisi de cette affaire, pour préserver les principes de la démocratie
considéra que le mandat : «( ...) de 4 ans qui est une situation constitutionnellement établie
est le résultat du consensus national dégagé par la conférence des forces vives de la
nation de février 1990 et consacré par la constitution en son préambule qui réaffirme
l'opposition fondamentale du peuple béninois à la confiscation du pouvoir que même si
la constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple
béninois à créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité
juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des
idéaux qui ont présidé à l'adoption de la constitution du 11 décembre 1990 et puis le
consensus national principe à valeur constitutionnelle. Qu'en conséquence ; les articles 1
et 2 de la loi portant révision de la constitution n°2006 /13 adoptés par l'Assemblée
nationale le 23 juin 2006 sans respecter le principe constitutionnel à valeur rappelée sont
contraires à la constitution et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens »
21
.
Depuis le 31 Août 2012, la douzième législature a été installée. Le nombre de députés évolue
depuis la première législature. Depuis 2007, l'Assemblée nationale est passée de 120 à 150
membres.
Concernant le travail parlementaire, il est organisé sur la base de dispositions inscrites dans la
constitution ; ces dispositions sont précisées et complétées par le règlement intérieur de
l'Assemblée nationale
22
.Selon les dispositions de l'article 13 du règlement intérieur de
l'Assemblée nationale prévoit que : « Le Bureau de l'Assemblée nationale comprend, outre le
Président :
- un premier vice-président ;
- un deuxième vice-président ;
- un troisième vice-président ;
- un quatrième vice-président ;
- un cinquième vice-président ;
- un sixième vice-président ;
- un septième vice-président ;
- un huitième vice-président ;
- six secrétaires élus ;
- un premier questeur ;
20
Conseil Constitutionnel, Décision n° 3/C/2005 du 18 janvier 2006).
21
Cour constitutionnelle béninoise, DCC 2006-74,
www.sonagnon.net
. Voire aussi Ibrahima Diallo, Les
révisions constitutionnelles au Sénégal, université Cheikh Anta Diop, mémoire de maitrise, 2008
22
Loi organique n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiant et complétant le règlement intérieur de l'Assemblée
nationale
.
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
13
- un deuxième questeur. De plus, l'article 14 précise que « Le Président de l'Assemblée
nationale est élu au scrutin uninominal, à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si cette
majorité n'est pas atteinte au premier tour du scrutin, il est procédé à un second tour, pour
lequel l'élection est acquise à la majorité relative.
Les vice-présidents, les secrétaires et les questeurs sont élus au scrutin de liste, pour chaque
fonction. Chaque groupe de l'Assemblée peut présenter une liste par fonction. Tous ces
scrutins sont secrets et ont lieu à la représentation proportionnelle selon la méthode du
quotient électoral, calculé sur la base du nombre des députés inscrits dans chaque groupe,
avec répartition des restes selon le système de la plus forte moyenne. Les postes de vice-
présidents et de questeurs sont attribués dans l'ordre fixé à l'article 13 ci-dessus, en donnant la
priorité au groupe ayant obtenu le plus de voix.
Les candidatures et les listes de candidats doivent être déposées au Bureau de l'Assemblée, au
plus tard une heure avant celle fixée pour l'ouverture de la séance au cours de laquelle doivent
avoir lieu les élections. Si à l'ouverture de la séance aucune contestation n'a été soulevée, il est
procédé, sans autre formalité, au scrutin. En cas de contestation, la séance est suspendue, et le
scrutin ne peut avoir lieu qu'une heure après ». Depuis la révision constitutionnelle de 2008,
le mandat du Président de l'Assemblée Nationale est de 1 an renouvelable. Ainsi, le Bureau
est renouvelé à la première séance de la première session ordinaire. Le renouvellement du
mandat du Président est soumis au vote au cours de cette session tout comme celui des autres
membres du Bureau.
En cas de démission ou de décès de l'un ou de plusieurs de ses membres, il est procédé à leur
remplacement, au plus tard au cours de la prochaine session de l'Assemblée nationale, dans
les conditions indiquées à l'article 14
23
. Le Bureau qui réunit une fois par mois dispose de
plusieurs pouvoirs comme : déterminer par un Règlement administratif, les modalités
d'application, d'interprétation et d'exécution, par les différents services, des dispositions du
présent Règlement, ainsi que le statut du personnel de l'Assemblée nationale. Il peut créer des
commissions ad hoc sur un sujet déterminé. Il doit en informer l'Assemblée nationale. En sus,
sur proposition du Président, le Bureau nomme, par Arrêté, le Secrétaire général et le
Secrétaire général adjoint qui assistent à ses réunions, à la
Conférence des Présidents, ainsi qu'à toutes les commissions ad hoc où leur présence est
nécessaire
24
.
Les députés peuvent s'organiser en groupes, par affinités politiques ne pouvant pas être
composés de moins de 10 députés.
Les groupes se constituent en remettant à la présidence une déclaration politique signée de
leurs membres, accompagnée de la liste de ces membres et des députés apparentés, ainsi que
les noms du président et du vice-président désignés par le groupe
25
. Toutefois, les députés qui
ne s'identifient à aucun des groupes sont dénommés non inscrits. Ces derniers désignent en
leur sein leur représentant qui siège à la Conférence des présidents.
Outre le Bureau, il y a les commissions permanentes. A en croire l'article 24 du Règlement
intérieur, « Au début de chaque législature et à la première session ordinaire de l'année et
après l'installation du Bureau définitif, l'Assemblée nationale constitue onze (11)
Commissions permanentes (article 62 de la Constitution).
Ces Commissions, avec leurs domaines de compétence respectifs, sont les suivantes :
23
Article 15 Loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiant et complétant le règlement intérieur de l'Assemblée
nationale
.
24
Article 17 idem
25
Article 20 idem
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
14
1. Commission de l'Economie générale, des Finances, du Plan et de la Coopération
économique :
Budget de l'Etat, Monnaie et Crédits, Activités financières intérieures et extérieures, Contrôle
financier des entreprises publiques, Domaine de l'Etat, Echanges, Commerce intérieur et
extérieur, Consommation, Plan, Coopération économique.
2. Commission de l'Urbanisme, de l'Habitat, de l'Equipement et des Transports : Travaux
publics, Urbanisme, Habitat, Logement, Transport routier, fluvial, maritime et aérien.
3. Commission du Développement et de l'Aménagement du Territoire : Agriculture, Pêche,
Elevage, Hydraulique rurale et urbaine, Assainissement, Eaux et Forêts, Chasse,
Environnement, Aménagement du Territoire, Industrie, Artisanat, Tourisme, Mines et
Energie.
4. Commission des Lois, de la Décentralisation, du Travail et des Droits humains : Justice,
Administration territoriale, Collectivités locales, Modernisation de l'Etat, Lois, Règlement
Intérieur, Décentralisation, Police, Travail, Emploi, Fonction Publique, Retraite, Sécurité
sociale.
5. Commission des Affaires étrangères de l'Union Africaine et des Sénégalais de l'Extérieur:
Relations internationales, bilatérales et multilatérales, Union africaine, Traités et Accords
internationaux, Sénégalais de l'Extérieur, Coopération diplomatique.
6. Commission de la Défense et de la Sécurité : Défense nationale et préservation de
l'intégrité territoriale, Coopération militaire internationale, Etablissements militaires et para
militaires, Personnels civils et militaires des Armées, Sécurité publique, Sûreté,
Gendarmerie, Justice militaire.
7. Commission de l'Education, de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs : Enseignement de
base et promotion des langues nationales, Enseignement moyen, secondaire, général et
technique, Formation professionnelle, Enseignement non formel, Enseignement universitaire
et recherche, Jeunesse, Sports, Loisirs, Service civique national, Coopération scientifique et
technique.
8. Commission de la Culture et de la Communication : Culture, Information, Communication,
Télécommunications, Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication,
Affaires religieuses, Coopération culturelle.
9. Commission de la Santé, de la Population, des Affaires sociales et de la Solidarité
nationale: Santé publique, soins de santé primaires, Infrastructures et Equipements
hospitaliers, Santé, Pharmacie, Formation médicale et para médicale, Femme, Enfant,
Famille, Action Sociale, Solidarité nationale, Politique de population.
10. Commission de Comptabilité et de Contrôle : Budget de l'Assemblée nationale.
11. Commission des Délégations :
- Evaluation et contrôle de l'exécution des lois votées ;
- Vote des lois entre deux sessions, conformément à l'article 65 de la Constitution ».
De plus, la Conférence des présidents susmentionnée est un organe important au sein de
l'hémicycle. La Conférence des Présidents comprend :
- Le Président et les vice-présidents de l'Assemblée nationale ;
- Les Présidents de Commission et le Rapporteur général de la
Commission de l'Economie générale, des Finances, du Plan et de la
Coopération économique ;
- Les présidents de Groupe parlementaire et le représentant des non inscrits.
La Conférence des Présidents :
- établit l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée ;
- fixe le calendrier des travaux en commissions et en séance plénière ;
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
15
- peut décider de l'organisation des débats conformément aux dispositions de l'article 68
alinéa 4 ci-dessous. Dans ce cas, elle fixe la durée globale de la séance et le temps de parole
entre les groupes et les non-inscrits, dans des conditions déterminées par une Instruction
générale du Bureau. Les propositions de la Conférence des Président sont affichées,
distribuées aux députés. L'Assemblée peut les modifier, notamment quant au nombre et au
rang des affaires dont l'inscription à l'ordre du jour est proposée. Un système d'affichage à la
fois mural et électronique est institué pour l'information des députés.
L'ordre du jour réglé par l'Assemblée ne peut plus être modifié que sur nouvelle proposition
de la Conférence des Présidents, sous réserve des dispositions de l'article 73 ci-après et de
l'article 84 de la Constitution.
Le Président de la République ou le Gouvernement est avisé par l'Assemblée nationale du
jour et de l'heure de la réunion de la Conférence des Présidents. Il peut s'y faire représenter.
Les propositions de la Conférence des Président sont affichées, distribuées aux députés
26
.
A retenir que « L'Assemblée nationale tient, chaque année, deux sessions ordinaires dont la
durée ne peut excéder quatre mois chacune (article 63 de la Constitution). La première
s'ouvre dans le cours du deuxième trimestre de l'année et la seconde s'ouvre, obligatoirement,
dans la première quinzaine du mois d'octobre
27
. En sus, l'Assemblée nationale peut se réunir
en session extraordinaire dans les conditions prévues par l'article 5 de son Règlement
intérieur. De même, il faut relever que le vote est personnel et tout mandat impératif est nul
28
Au-delà de ses règles de fonctionnement, l'Assemblée nationale dispose de pouvoirs que lui
confèrent les lois et règlements du Sénégal, en particulier la Constitution.
L'Assemblée nationale assume trois fonctions principales à savoir : la fonction de
représentation, la fonction législative et la fonction de contrôle du gouvernement.
Les députés sont censés représenter le peuple. Ils sont comme le dit le Professeur Ismaila
Madior Fall : « En tant que représentants des citoyens, les députés sont censés exprimer les
opinions et les convictions de leurs électeurs et veillent à les refléter dans les politiques et les
débats »
29
. D'ailleurs, l'article 59 de la Constitution dispose que
:
«
l'Assemblée
représentative est l'Assemblée nationale ». Les fonctions législatives consistent à proposer ou
à voter les lois. Enfin, la fonction de contrôle est essentielle. Car elle permet, de veiller sur
l'action du Gouvernement et de ce fait contrôler la réalisation des politiques publiques.
A cet effet, les députés peuvent recevoir des ministres à l'Assemblée nationale pour débattre
sur une question donnée. En effet, Les députés peuvent poser, aux membres du
Gouvernement, des questions écrites. Ils sont tenus d'y répondre.
Les députés peuvent poser aux membres du Gouvernement, qui sont tenus d'y répondre, des
questions d'actualité et des questions orales. Les questions et les réponses qui y sont faites ne
sont pas suivies de vote
30
.
Il en va de même, des questions orales qui permettre aux députés
d'exiger des réponses sur un problème donné. Par ailleurs, L'Assemblée peut, par une
résolution, créer des commissions d'enquête. Les commissions d'enquête sont formées pour
recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés et soumettre leurs conclusions à
26
Article 19 Loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiant et complétant le règlement intérieur de l'Assemblée
nationale.
27
Article 2 idem
28
Article 64 de la Constitution du Sénégal
29
I. M. Fall, Sénégal, Une démocratie « ancienne » en mal de réforme, Rapport sur l'état de la démocratie et de
la participation politique au Sénégal, AfriMAP et Open Society Initiative for West Africa (OSIWA), Juin 2012,
p. 33
30
Article 92 alinéas 1 et 2 Loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiant et complétant le règlement intérieur de
l'Assemblée nationale.
Oumar Sow
« Les contre-pouvoirs au Sénégal »
16
l'Assemblée nationale. Il ne peut être créé de commission d'enquête lorsque les faits ont donné
lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une
commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire
relative aux faits qui ont motivé sa création
31
.
Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire car leur mission prend fin dès le dépôt
leur rapport ou au plus tard à l'expiration d'un délai de six mois, à compter de la date de
l'adoption de la résolution qui les a créées. Des commissions temporaires spéciales peuvent
être crées et sont chargées d'une mission d'étude ou d'information pour un objet déterminé
.
Grâce à sa commission des délégations, l'Assemblée nationale peut suivre la mise en oeuvre et
de l'évaluation des lois qu'elle a votées comme le prévoit l'article 26 in fine.
Pour mieux jouer sa mission de contrôle de l'action gouvernementale, l'Assemblée nationale
dispose de pouvoirs non négligeables. Le Premier Ministre fait sa déclaration de politique
générale devant l'Assemblée nationale et celui peut se terminer par un vote de confiance
32
. Le
refus de confiance entraine la démission collective du Gouvernement. La même règle
s'applique en cas de vote d'une motion de censure
33
. Enfin, l'Assemblée nationale vote la
mise en accusation du Président de la République en cas de haute trahison et celle des
ministres lorsqu'ils commettent des infractions dans l'exercice de leurs fonctions
34
. En
l'espèce, des députés sont membres de la Haute Cour de Justice qui est dirigée par un
magistrat professionnel
35
.
En résumé, l'Assemblée nationale, détenteur du pouvoir de légiférer est un contre-pouvoir
essentiel. Comme susmentionné, elle est issue de la théorie classique de la séparation des
pouvoirs. Son existence et l'indépendance de son action sont importantes pour un équilibre du
pouvoir politique et des institutions. C'est pourquoi, ce paragraphe a été l'occasion de préciser
son fonctionnement tout comme les missions qui lui permettre d'être un contrepoids au
niveau interne de l'Etat.
Après l'Assemblée nationale, nous nous attaquons à l'étude du Conseil constitutionnel.
PARAGRAPHE 2 : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
La naissance du Conseil constitutionnel au Sénégal coïncide avec la réorganisation du pouvoir
judiciaire. En effet, c'est la loi constitutionnelle
n° 92-22 du 30 mai 1992 réorganisant le
pouvoir judiciaire qui crée le Conseil constitutionnel. Aujourd'hui, le statut, le
fonctionnement et les attributions de ce dernier sont régis par le titre XI de la Constitution du
22 janvier 2001intitulé « Du pouvoir judiciaire » et la loi organique 92-22 du 30 mai 1992 sur
le Conseil constitutionnel.
La réforme de Mai 1992 avait entrainé la suppression de la Cour Suprême avec la création de
trois juridictions : la Cour de cassation, le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel
36
.
Le Conseil constitutionnel est composé de 5 membres nommés pour un mandat de 6 ans non
renouvelable, disposent l'article 3 de la loi n° 92-23 du 30 mai 1992 sur le Conseil
constitutionnel. Tous les membres du Conseil constitutionnel sont nommés par décret du
31
Idem, article 48
32
Article 97 idem
33
Article 86 alinéas 2 et 3 de la Constitution du Sénégal
34
Article 101 idem
35
Article 100 alinéas 1 et 2 idem
36
Une réforme est intervenue en 2008 pour restaurer la Cour Suprême avec la réunion du Conseil d'Etat et de la
Cour de Cassation. Le Conseil constitutionnel n'étant pas concerné par ce retour de la Cour Suprême.
Fin de l'extrait de 74 pages
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- Citation du texte
- Oumar Sow (Auteur), 2013, Les contre-pouvoirs au Sénégal, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/388012
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