Die Berliner Verwaltung beschäftigt sich seit geraumer Zeit mit der Etablierung eines nachhaltigen Geschäftsprozessmanagements. Ein wesentlicher Teil davon ist die Optimierung und die Steuerung von Geschäftsprozessen. Daher hat Berlin in der aktuellen Fassung seiner E-Government Strategie die Prozessoptimierung und Vereinheitlichung der Prozesse als Voraussetzung für die Verfahrensmodernisierung festgelegt. Dadurch soll verhindert werden, dass IT-Unterstützung für ineffizient gestaltete Abläufe realisiert wird.
Geschäftsprozessmanagement wird dabei nicht nur als Mittel zur Effizienzsteigerung sondern auch als wesentlicher Baustein im Rahmen von Wissensmanagement gesehen. Dem durch den demografischen Wandel drohenden Wissensverlust in der Verwaltung kann durch die Analyse und Dokumentation von Geschäftsprozessen nachhaltig begegnet werden.
Eine zentrale Rolle spielt dabei die Entwicklung und Bereitstellung einer zentralen webbasierten Plattform. Die Plattform soll Prozesswissen bewahren, bereitstellen und vermehren und so als zentrale Wissens- und Informationsbasis für die Berliner Verwaltung implementiert werden. Sie soll der zielgerichteten Kommunikation der Mitarbeiter dienen und durch den schnellen und einfachen Zugang zu Prozesswissen Voraussetzungen schaffen, Geschäftsprozesse zu beschleunigen und zur Qualitätssicherung beizutragen.
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der fachlichen Konzeption, dem technischen Modell und der prototypischen Umsetzung eines Prozessportals für die öffentliche Verwaltung. Das beinhaltet auch die Darstellung und Diskussion bestehender Lösungsansätze für Prozessportale. Ein weiteres Anliegen besteht in der Konzeptionierung und Realisierung einer Schnittstelle zur „Nationalen Prozessbibliothek“ (NPB).
Die Arbeit soll damit Anregungen sowohl für die Diskussion als auch für die praktische Umsetzung von Prozessportalen in der Verwaltung liefern.
Inhaltsverzeichnis
ABSTRACT
KURZFASSUNG
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
DANKSAGUNG
TABELLENVERZEICHNIS
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
1 EINLEITUNG
1.1 AUSGANGSLAGE UND MOTIVATION
1.2 ZIELSTELLUNG
1.3 DER AUFBAU DER ARBEIT
2 GRUNDLAGEN VON PROZESSPORTALEN
2.1 THEORETISCHE GRUNDLAGEN
2.2 EXISTIERENDE PROZESSBIBLIOTHEKEN UND -REGISTER
2.3 PRAKTISCHE ERFAHRUNGEN
3 FACHKONZEPT
3.1 VORBEMERKUNG
3.2 NUTZER DES PROZESSPORTALS
3.3 RELEVANTES PROZESSPORTFOLIO
3.4 FUNKTIONALE ANFORDERUNGEN
3.5 ARCHITEKTUR
4 PROTOTYP
4.1 VORBEMERKUNG
4.2 ABGLEICH DER ANFORDERUNGEN MIT DER SHAREPOINT INFRASTRUKTUR
4.3 MODELLIERUNG UND ERSTELLUNG DER ABLAGESTRUKTUR
4.4 ABLAGE VON MODELLEN UND DOKUMENTEN
4.5 ERSTELLUNG DER PROZESSSTECKBRIEFE
4.6 STARTSEITE UND NAVIGATION
5 SCHNITTSTELLE ZUR NPB
5.1 REGISTRIERUNG IN DER NPB
5.2 ERFASSUNG DER BENÖTIGTEN MODELLMETAINFORMATIONEN
5.3 DATENABGLEICH/MAPPING
5.4 AUFSETZEN EINER TESTUMGEBUNG
5.5 ANBINDUNG AN DIE NPB
6 FAZIT UND HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN
7 LITERATURVERZEICHNIS
GLOSSAR
ANHANG
GESCHÄFTSANWENDUNGSFALL
RECHTEKONZEPT „PROZESSSTECKBRIEF“
SEMTALK MODELL DER SHAREPOINT UMGEBUNG
BEISPIEL EINER ERZEUGTEN XPROZESS XML DATEI
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Abbildung 1: Aufbau der Arbeit
Abbildung 2: Ablagekonzept
Abbildung 3: Übersicht der verwendeten Modellobjekte
Abbildung 4: Schnittmenge der Modellelemente für verschiedene Modelltypen
Abbildung 5: Referenzierung von Objekten vs. lokale Kopie
Abbildung 6: Ablauf Erarbeitung der Fachmodelle
Abbildung 7: Erstellung von Prozessketten (Ablauf)
Abbildung 8: Generierung der Anwendung
Abbildung 9: Übersicht und die verschiedenen Informationsquellen für den Prozesssteckbrief
Abbildung 10: Modellierungsumgebung zur Nutzung des Prozessportals
Abbildung 11: Objektreferenz auf das zentrale Objekt
Abbildung 12: Architekturkomponenten
Abbildung 13: Zentrale Stellung des Prozessportals in der Berliner Verwaltung dar
Abbildung 14: Allgemeines Rechtekonzept
Abbildung 15: Web-Formular SharePoint
Abbildung 16: Ausgefüllter Prozesssteckbrief
Abbildung 17: Startbildschirm
Abbildung 18: Navigationsmöglichkeiten der Prozesssteckbriefe
Abbildung 19: Übersicht Liste der Bezirke
Abbildung 20: Prozessliste gruppiert nach Buchstabe
Abbildung 21: Übersicht Prozesse nach Buchstaben
Abbildung 22: Prozessgruppen nach Fachamt
Abbildung 23: Prozesse des Ordnungsamtes
Abbildung 24: Produktgruppen
Abbildung 25: Navigationsstruktur Produktkatalog
Abbildung 26: Startbildschirm der grafischen Navigation
Abbildung 27: Schaubild Berliner Bezirke
Abbildung 28: Schaubild Berliner Ämterstruktur
Abbildung 29:Übersicht der Prozesse eines Fachamtes nach Aufgabenbereich sortiert
Abbildung 30: Produktbereiche (Ausschnitt)
Abbildung 31: Produktgruppe, Produkte, Prozesse (Ausschnitt)
Abbildung 32: Schaubild Prozesssicht
Abbildung 33: Rechtekonzept für die Ressource Prozesssteckbrief
Abbildung 35: Strukturmodell SharePoint (Auszug)
Abbildung 37: XProzess-Datei (Auszug)
ABSTRACT
Development and Implementation of a process library for the public administration with a connection to the NPB
For some time now, the administration of Berlin has been working to establish a permanent business-process management system. One essential component of that is optimizing and supervising business processes. That is why Berlin has specified process optimization and standardization as conditions for process modernization in the current version of its E- Government Strategy.1 That way, administrators believe that IT support will prevent inefficiently designed procedures.
In the process, business process management is not only seen as a means to increase efficiency but also as an essential building block of knowledge management. The impending loss of knowledge due to demographic change can be countered with analysis and documentation of business processes.
The development and provision of a central, web-based platform is a central factor in that.2 The platform should preserve, supply, and multiply process knowledge and therefore be implemented as a central knowledge and information base for Berlin's administration. It should facilitate targeted communication by employees and create the conditions for accelerating business processes and contribute to quality assurance through quick and simple access to knowledge of processes.
The present thesis addresses the functional concept, technical model, and prototypical implementation of a process portal for public administration. That includes presenting and discussing existing approaches to process-portal solutions. Concept development for and the realization of an interface for the Nationale Prozessbibliothek (“National Process Library”, or NPB) is also addressed.
This thesis should therefore stimulate both discussion as well as the practical implementation of administration process portals.
KURZFASSUNG
Entwicklung und Implementierung eines Prozessportals für dieöffentliche Verwaltung mit Anbindung an die NPB
Die Berliner Verwaltung beschäftigt sich seit geraumer Zeit mit der Etablierung eines nachhaltigen Geschäftsprozessmanagements. Ein wesentlicher Teil davon ist die Optimierung und die Steuerung von Geschäftsprozessen. Daher hat Berlin in der aktuellen Fassung seiner E-Government Strategie die Prozessoptimierung und Vereinheitlichung der Prozesse als Voraussetzung für die Verfahrensmodernisierung festgelegt.3 Dadurch soll verhindert werden, dass IT-Unterstützung für ineffizient gestaltete Abläufe realisiert wird.
Geschäftsprozessmanagement wird dabei nicht nur als Mittel zur Effizienzsteigerung sondern auch als wesentlicher Baustein im Rahmen von Wissensmanagement gesehen. Dem durch den demografischen Wandel drohenden Wissensverlust in der Verwaltung kann durch die Analyse und Dokumentation von Geschäftsprozessen nachhaltig begegnet werden.
Eine zentrale Rolle spielt dabei die Entwicklung und Bereitstellung einer zentralen webbasierten Plattform4. Die Plattform soll Prozesswissen bewahren, bereitstellen und vermehren und so als zentrale Wissens- und Informationsbasis für die Berliner Verwaltung implementiert werden. Sie soll der zielgerichteten Kommunikation der Mitarbeiter dienen und durch den schnellen und einfachen Zugang zu Prozesswissen Voraussetzungen schaffen, Geschäftsprozesse zu beschleunigen und zur Qualitätssicherung beizutragen.
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der fachlichen Konzeption, dem technischen Modell und der prototypischen Umsetzung eines Prozessportals für die öffentliche Verwaltung. Das beinhaltet auch die Darstellung und Diskussion bestehender Lösungsansätze für Prozessportale. Ein weiteres Anliegen besteht in der Konzeptionierung und Realisierung einer Schnittstelle zur „Nationalen Prozessbibliothek“ (NPB).
Die Arbeit soll damit Anregungen sowohl für die Diskussion als auch für die praktische Umsetzung von Prozessportalen in der Verwaltung liefern.
DANKSAGUNG
An dieser Stelle möchte ich mich bei allen Kunden, Partnern und Kollegen bedanken die durch ihre Zusammenarbeit in zahlreichen Projekten zum Gelingen der Arbeit beigetragen haben.
Dabei möchte ich herausstellen:
Die Zusammenarbeit mit den zentralen IT Dienstleitstern der Bundesländer Baden-
Württemberg (DZBW) und Brandenburg (ZIT BB) im Rahmen der Umsetzung der EUDienstleitungsrichtlinie (EUDLR). Bei der Nachnutzung der in Baden-Württemberg eingesetzten modellbasierten IT-Infrastruktur (inkl. Anpassung der Modelle) im Land Brandenburg wurden erstmalig Anforderungen an eine Plattform zur zentralen Anlage und Pflege von Implementierungsmodellen erarbeitet.
Die Zusammenarbeit mit der Berliner Verwaltung (speziell der Senatsverwaltung für Inneres und Sport und diverse bezirkliche Fachämter) in verschiedenen Projekten zur Verfahrensmodernisierung und Optimierung von Geschäftsprozessen. Besonders das Projekt ProNVM hatte großen Anteil an der Weiterentwicklung des Konzepts des Prozessportals.
Die Zusammenarbeit mit dem Innenministerium Baden-Württemberg (IMBW), der Datenzentrale Baden-Württemberg und der cit GmbH im Projekt FöBIS. Im Projekt wurde konnte erstmals mithilfe einer Prozessablage und des Einsatzes wiederverwendbarer Modellobjekte ein fachliches Prozessmodell in ein Implementierungsmodell überführt.
Die Semtation GmbH, dem Hersteller des innovative Modellierungstools SemTalk, deren Arbeit im Laufe der Jahre im Bereich Prozessmodellierung und webbasierter Wissenssysteme einen starken Einfluss auf die Konzeptionierung und Umsetzung des in der Arbeit dargestellten Prozessportals hatte.
Der cit GmbH, einem der führenden Anbieter im Bereich des elektronischen
Formular- und Antrags- und Fallmanagements für die gute Zusammenarbeit der vergangenen Jahre, speziell im Projekt EUDLR.
Abschließend möchte ich noch besonders meinen Kollegen bei der KnowLogy Solutions AG, Dr. Andreas Giesenhagen, Dr. Bernd Rindermann, Edgardo Moreira und Peter Schmidt für die gute Zusammenarbeit, die Unterstützung, den regen Austausch und den Mut für die Umsetzung innovativer Ansätze danken.
Anmerkung
Es wird darauf hingewiesen, dass in dieser Arbeit aus Gründen der Lesbarkeit nur die männliche Form angeführt wird. Es soll jedoch angemerkt werden, dass natürlich Frauen und Männer als gleichgestellt betrachtet und angesprochen werden.
TABELLENVERZEICHNIS
Tabelle 1: Abgleich der Anforderungen mit den Funktionen von SharePoint
Tabelle 2: Übersicht Modellelemente SemTalk SharePoint
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 EINLEITUNG
1.1 AUSGANGSLAGE UND MOTIVATION
Vor dem Hintergrund der stetigen Personalverknappung5 bei gleichzeitiger Aufgabenverdichtung in der öffentlichen Verwaltung müssen neue Wege erschlossen werden um die Qualität der Verwaltungsleistung mindestens aufrecht, die Leistungsfähigkeit der bestehenden Ressourcen sicherzustellen und die fachlichen Aufgaben auch zukünftig sowohl für die Verwaltung als auch für den Kunden qualitativ zu erbringen. Es müssen Voraussetzungen geschaffen werden um sich an die ständig verändernden organisatorischen, technologischen und rechtlichen Rahmenbedingungen anzupassen.
Die öffentliche Verwaltung hat dies erkannt und beschäftigt sich bereits seit geraumer Zeit mit der Modernisierung der Verwaltung. Begriffe wie Geschäftsprozessmanagement und Verwaltungsmodernisierung haben sich etabliert und beschäftigen sich bereits seit den 90er Jahren mit der Entwicklung und Anwendung von Konzepten wie Aufgabenkritik, Qualitätsmanagement und Prozessoptimierung.
Die effiziente Gestaltung und Steuerung von Verwaltungsprozessen sowie der Einsatz von Informationstechnik (E-Government) wurden als vielversprechenden Möglichkeiten identifiziert, um die Qualität der Leistungserbringung auch zukünftig trotz Aufgabenzuwachs und reduziertem Personal aufrecht zu erhalten.
Das Land Berlin verabschiedete im Jahr 2007 erstmals ein Modernisierungsprogramm für die öffentliche Verwaltung namens „Servicestadt Berlin 2007-2011“. Ziel war die Bündelung und Finanzierung von verwaltungsinternen Modernisierungsprojekten, die unter dezentraler Verantwortung (unter Beteiligung der Bezirke) umgesetzt werden sollten. Der Zugang zu den Verwaltungsleistungen für Bürger und Unternehmen sollte erleichtert werden und zugleich war beabsichtigt, die internen Verwaltungsabläufe zu optimieren.
Als eines der ersten Projekte zur Einführung eines einheitlichen nachhaltigen Geschäftsprozessmanagements wurde das Projekt ProNVM (Nachhaltige Verfahrensmodernisierung - einheitliche Ämterstruktur unterstützen) in das Modernisierungsprogramm „ServiceStadt Berlin“ aufgenommen und umgesetzt. Die strategische Kernaussage des Projektes war:
„ Ein wesentlicher Schlüssel zur nachhaltigen Verfahrensmodernisierung besteht in der Etablierung eines einheitlichen,
verwaltungsübergreifenden Geschäftsprozessmanagements “ . 6
Das Projekt sollte zunächst exemplarisch Grundstrukturen zur landesweiten Geschäftsprozessoptimierung im Rahmen eines landesweiten Geschäftsprozessmanagements zu schaffen. Neben der Identifikation des Kernportfolios geschäftskritischer Verwaltungsprozesse (Teilprojekt 1 TOP 100), der Entwicklung und Anwendung eines Standardvorgehens zu Prozessoptimierung (Teilprojekt 2 GPO) war auch die Konzeptionierung eines Prozessportals (Teilprojekt 3 - Berliner Prozessbibliothek) Teil des Gesamtprojektes.
Mit dem Prozessportal soll eine prozessorientierte Wissensmanagement Plattform aufgebaut werden, die die strukturierte Ablage und Verfügbarkeit von prozessrelevanten Informationen für die nachhaltige Prozessgestaltung und -steuerung gewährleistet.
Beginnend mit den in ProNVM erarbeiteten Ergebnissen sollen zukünftig alle entstehenden Prozessinformationen in das Prozessportal eingebracht werden. In dem Teilprojekt wurden dafür grundlegende Vorgaben und Anforderungen für den Aufbau eines berlinweiten Prozessportals konzipiert und prototypisch umgesetzt.
Die Berliner Verwaltung entschied sich im Anschluss von ProNVM gegen die Weiterentwicklung des eigenen Prototyps und für die zukünftige Nutzung des Prototyps der „Nationalen Prozessbibliothek“ (NPB) 7 als Projekt- und Prozessplattform. Im Nachfolgeprojekt ProLoG (Projekt Landeseinheitliche, optimierte Geschäftsprozesse) sollte Ihre Eignung als Werkzeug im landesweiten Prozessmanagement anhand der Erkenntnisse aus ProNVM geprüft und evaluiert werden. Daraus sollten ggf. Vorschläge zur Weiterentwicklung der NPB abgeleitet werden8.
Im Projekt konnte die NPB allerdings dann nicht praktisch genutzt werden, da die notwendigen Funktionalitäten zu diesem Zeitpunkt für die an sie gestellten Anforderungen nicht ausreichend waren. So wurde vereinbart, für die Ablage und Pflege der aktuellen Projektergebnisse (Modelle, Prozesssteckbriefe) bis auf weiteres den zuvor entwickelten Prototyp zu nutzen und die Ergebnisse dann später in die Nationale Prozessbibliothek zu übertragen.
Da das Prozesswissen auf die Dauer sehr umfangreich wird, ist es ressourcentechnisch nicht zu halten, die Daten manuell zu übertragen. Zusätzlich bieten manuelle Eingaben Raum für Fehler. Daher sollen die Prozessinformationen automatisiert zwischen den beiden „Registern“ übertragen werden.
1.2 ZIELSTELLUNG
Das Ziel dieser Arbeit ist die Konzeptionierung sowie die exemplarische Umsetzung eines Prozessportals für die öffentliche Verwaltung (am Beispiel der Berliner Verwaltung). Das schließt die folgenden Kernpunkte ein:
- Die Untersuchung und Bewertung vorhandener Prozessbibliotheken
- Die Identifikation und Darstellung der relevanten Nutzergruppen
- Die Darstellung der wichtigsten funktionalen Komponenten eines solchen Portals
- Die Darstellung eines musterhaften Vorgehens bei der prototypischen Umsetzung des Portals.
Als weitere Zielstellung soll eine Schnittstelle zur Nationalen Prozessbibliothek (NPB) entwickelt und umgesetzt werden. Diese soll es ermöglichen, die zuvor in das Portal eingestellten Prozesse an die NPB zu übertragen.
1.3 DER AUFBAU DER ARBEIT
Abbildung 1 zeigt den Aufbau der Arbeit, wobei anschließend ein kurzer Überblick über die einzelnen Kapitel gegeben wird.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Aufbau der Arbeit
Nach der Einleitung im ersten Kapitel, die insbesondere die Ausgangslage und die Zielstellung beinhaltet, folgt zu Beginn des zweiten Kapitels die Einführung in das Thema Prozessportale.
Dabei werden die theoretischen Grundlagen (inklusive den Aufgaben und Funktionen solcher Ablagen) erläutert. Es folgt eine Übersicht und kurze Bewertung bereits bestehender Prozessregister sowie die Darstellung der persönlichen Erfahrungen des Autors zum Thema Prozessportale.
Das dritte Kapitel beinhaltet das Fachkonzept der umzusetzenden Lösung. Es stellt die möglichen Nutzer, das relevante Prozessportfolio sowie die wichtigsten funktionalen Komponenten und generellen Architekturanforderungen dar.
Im Mittelpunkt des vierten Kapitels steht die Umsetzung des Prototyps. Dabei werden die in Kapitel 3 erarbeiteten funktionalen Anforderungen mit den technischen Funktionen der ausgewählten Technologie gegenübergestellt. Dann wird die Umsetzung in ihren wichtigsten Schritten beschrieben.
Im fünften Kapitel wird die Umsetzung der Schnittstelle zum Datenaustausch mit der NPB beschrieben.
Das sechste Kapitel enthält das Fazit und einen allgemeiner Ausblick. Das Glossar im Anhang erläutert Abkürzungen und fachliche Begriffe.
2 GRUNDLAGEN VON PROZESSPORTALEN
Im folgenden Abschnitt werden die Voraussetzungen zur Konzeptionierung des Berliner Prozessportals erarbeitet. Die theoretischen Grundlagen führen zunächst in das Thema der Prozessportale ein. Es folgen die Darstellung der Funktionen und Aufgaben solcher Portale sowie ein Überblick und eine kurze Bewertung bereits existierender Prozessportale und - register. Abschließend werden allgemeine Fragestellungen und Voraussetzungen für die Entwicklung von Prozessportalen dargestellt.
2.1 THEORETISCHE GRUNDLAGEN
Mit der steigenden prozessorientierten Organisationsentwicklung und dem Einsatz prozessbasierter Softwaresysteme (z.B. Vorgangsbearbeitungssysteme) werden in der öffentlichen Verwaltung zukünftig große Sammlungen von Geschäftsprozessinformationen (Daten und Dokumente/Geschäftsprozessmodelle) entstehen und kontinuierlich zu komplexen Prozesslandschaften heranwachsen.
Die zentrale elektronische Ablage, Verwaltung und Bereitstellung dieser Landschaften ist eine neue und zugleich sehr anspruchsvolle organisatorische und technologische Herausforderung. Diese Anforderungen sind u.a.:
- Die zentrale Zusammenführung von verteiltem Wissen
- die Suche von bestimmten Prozessen, Prozessbausteinen und Prozesselementen die Sammlung und Verwaltung von verschiedenen Prozessversionen entsprechend den unterschiedlichen Einsatzszenarien
- die Sicherung der Konsistenz von Prozessen und Prozesselementen
- Das Finden und die personalisierbare Navigation und Visualisierung von Prozessen
- die Eröffnung von Möglichkeiten zur effizienten Nachnutzung der Prozessinformationen Darüber hinaus eröffnet die Verfügbarkeit einer großen Sammlung von Prozessen neue Möglichkeiten für das praktische Wissensmanagement, wie z.B.:
das Extrahieren von Wissen über die Effizienz einer Organisation (steuerungsrelevante Informationen)
die Eröffnung neuer Möglichkeiten für das Monitoring und zur Steuerung der
Organisationen über Prozesse (wertschöpfungsorientierte Managementansätze) die Wiederverwendung von (Best-Practice-) Prozessen aus der Sammlung zur Neugestaltung und Standardisierung von Prozessen etc.
Für die genannten Aufgaben werden zunehmend spezielle webbasierte IT-gestützte Plattformen entwickelt. Diese Anwendungen sind als Erweiterungen von allgemeinen Datenbanksystemen oder sogenannten webbasierten elektronischen Repositories gebaut.
Ein Repository beschreibt ein Verzeichnis zur Speicherung und Beschreibung von digitalen Objekten (etwa Dateien, Daten oder Software), indem durch ein konzeptuelles (Daten) Modell (Metamodell) festgelegt wird, welche Objekttypen und welche Informationen zu den Objekttypen gespeichert werden sollen.
Diese Plattformen werden sowohl für die Speicherung und Bereitstellung von Daten und Informationen über Prozesse (sogenannten Metadaten) als auch von Inhaltsdaten der Prozesse und ganzen Geschäftsprozessmodellen genutzt. Dies geschieht im Allgemeinen mit Hilfe von prozessspezifischen Datenbank-Schemata und der Definition von prozessspezifischen Schnittstellen. Innerhalb solcher Systeme gibt es spezifische Funktionen wie z.B. die:
-Unterstützung des Lebenszyklusmanagements von Geschäftsprozessen,
- Modellierung
- Ausführung (Portal)
- Messen & Steuern (Management Cockpit, Dashboard)
- Verbesserung
-Unterstützung der Bildung verschiedener Prozesssichten bei gleichzeitiger Sicherung der Konsistenzerhaltung der Prozesse
-Unterstützung des Konfigurationsmanagements von Geschäftsprozessen (Neugestaltung/Prozessstandards)
Einen besonderen Effekt hat dabei die Zusammenführung und Verknüpfung von Prozesswissen an einem zentralen Ort. Das Wissen liegt meist verteilt (lokale Datenbanken, Laufwerke (Verzeichnisstrukturen)) und in unterschiedlichen Medien vor (Papier, digital). Von diesem Wissen kann nur in sehr eingeschränktem Maß profitiert werden.
Beispielsweise hat das Land Berlin bereits seit geraumer Zeit in den bezirklichen Fachämtern und Senatsverwaltungen im Kontext der Organisationsentwicklung, der Qualitätssicherung, der Softwareeinführung und der Qualifizierung der Mitarbeiter zahlreiche Prozessanalysen (ca. 200) durchgeführt und entsprechend dokumentiert. Diese Erfahrungen und das fachliche und methodische Wissen verbleiben oft dezentral bei der beauftragenden Stelle. Positive Lerneffekte und damit Aufwandsreduktion bei der Durchführung ähnlicher Projekte können so nicht realisiert werden.
Bei aller Gleichnis die die verschiedenen Plattformen haben, unterscheiden sie sich in Bezug auf die Form, die Struktur oder die Interaktionsmethoden teilweise sehr stark. Diese Systeme
werden als Prozessportale bezeichnet. In diesem Sinne handelt es sich um Informations-, Kollaborations- und Wissensmanagementsysteme für Geschäftsprozesse. Eine einheitliche Definition, was genau ein Prozessportal können muss, gibt es nicht, da die Anforderungen daran meist subjektiv gestaltet sind.
In der Literatur wird die Bezeichnung „Prozessportale“ mit anderen Bezeichnungen wie „Prozessbibliothek“, „Prozessregister“ oder „Prozessablage“ synonym verwendet. Es wurde sich hierbei für die Bezeichnung Prozessportal entschieden, da die zu skizzierende Lösung über eine reine Ablage und Bereitstellung von Prozesswissen hinausgehen soll.
2.2 EXISTIERENDE PROZESSBIBLIOTHEKEN UND -REGISTER
In der deutschen Verwaltungslandschaft gibt es seit geraumer Zeit Initiativen und Projekte zum Aufbau von regionalen und überregionalen Prozessablagen. Auch das Land Berlin begann bereits frühzeitig, sich an diesen zu beteiligen bzw. nach eigenen Lösungen zu suchen. Folgend werden die bekanntesten Register vorgestellt und anschließend bewertet.
GeProM
Eine Vorreiterrolle nahm dabei das von Prof. Dr. Margrit Falck geschaffene „Virtuelle Community Portal“ ein. Ziel war es, das Wissen über Verwaltungsprozesse zum Zweck der Information und Wiederverwendung zentral einer großen Nutzerzahl zur Verfügung zu stellen. In der Nachfolge wurde dieses Projekt weitergeführt und ist heute als GeProM-Portal (Geschäftsprozessmanagementwissen) verfügbar. Im Fokus steht hier der Community Ansatz, bei dem sich Mitarbeiter der Verwaltung zu Prozessen austauschen können. Die Plattform wird aktuell genutzt, über die Flächenwirksamkeit der Lösung kann aber an dieser Stelle keine Aussage getroffen werden.
Nationale Prozessbibliothek
Ein zweites Projekt, das in Berlin zunehmend in den Fokus rückt, ist die „Nationale Prozessbibliothek“ (NPB), ein vom BMI (Bundesministerium des Inneren) und der Humboldt- Universität zu Berlin durchgeführtes Forschungs- und Entwicklungsprojekt zum Aufbau einer bundesweiten verwaltungsebenenübergreifenden Prozessbibliothek. Das Projekt ist Teil der Koordinierungsprojekte des IT-Planungsrates und stellt den Baustein „Prozesse“ im Steuerungsprojekt „Föderales Informationsmanagement“9 dar. Die NPB ist eine webbasierte Plattform zur Verwaltung von Prozessbeschreibungen inkl. vorhandener Prozessmodelle.
Grundlagen von Prozessportalen
Die Prozessbibliothek hat zum Ziel, langfristig als zentraler Eintrittspunkt für alle Fragen rund um das Prozessmanagement in der öffentlichen Verwaltung zu funktionieren.
Im Prozessregister können alle Prozesse aus allen Bereichen und Ebenen der öffentlichen Verwaltung eingestellt werden. Die Einordnung kann dabei anhand des kommunalen ordnungsrechtlichen Rahmens des jeweiligen Nutzers erfolgen. Diese Einordnung ist in der Folge aber nicht transparent. Es gibt dabei keine Vorgaben zum Detaillierungsgrad der Prozesse oder der Modellierungsmethode; das Register funktioniert (mittels des gewählten Metadaten-Ansatzes) unabhängig von Methoden und Softwarewerkzeugen. Jeder Prozess erhält einen Prozesssteckbrief mit hauptsächlich konstituierenden Metadaten zum Prozess sowie ein Bild (png, pdf) des jeweiligen Prozessmodells, was die Nachnutzung erschwert. Zusätzliche zum Projekt gehörende Dokumente wie Ergebnisberichte etc. können manuell hinzugefügt werden. Steuerungsrelevante Daten zu den Prozessen sind bislang nicht Bestandteil des Prozesssteckbriefes.
Die Anzahl der eingestellten Prozesse liegt derzeit bei ca. 200 von denen etwa die Hälfte öffentlich zur Nachnutzung verfügbar ist. Das Einstellen von einem oder mehreren Prozessen erfolgt bislang punktuell und meist durch einzelne Mitglieder. Eine breite Beteiligung an der Auflieferung von Prozessen durch die Nutzer ist bislang nicht zu erkennen.
KGSt- Prozessbibliothek
Als drittes Konzept ist die Prozessbibliothek der KGSt, der Kommunalen Gemeinschaftsstelle zu nennen. Das Vorhaben wurde 2010 ins Leben gerufen und bietet für die Mitglieder die Möglichkeit, verschiedene Prozesse abzulegen und zugänglich zu machen. Sie hat zum Ziel, die technisch-organisatorische Prozessorientierung in den Gemeinden durch Bereitstellung kommunaler Musterprozesse zu stärken.
Die Einstellung der Modelle in die Bibliothek erfolgt durch eine Fachredaktion der KGSt. Die Prozessmodelle werden derzeit in einer proprietären, nicht-standardisierten Notation (FaMoS) nach der Systematik des KGSt Produktplans abgelegt. Es stehen verschiedene Such- und Auswertungsmöglichkeiten zur Verfügung. Die Prozessmodelle können direkt im Browser betrachtet, gedruckt sowie als XML-Daten heruntergeladen werden. Zur Nutzung der XML ist die Software Adonis oder ein Tool, das die FaMoS Notation interpretiert, notwendig. Prozessmodelle anderer Notationen werden vor der Bereitstellung von der Fachredaktion in die Notation FaMoS überführt und nach Rücksprache mit dem Autor eingestellt. Zu jedem Prozess existiert ein vom Autor nicht editierbarer Prozesssteckbrief der bestimmte Metadaten zum Prozess enthält. Zusätzlich stellt die Bibliothek Export-, Feedback- und Kommentierungsfunktionen bereit.
Die Bibliothek ist ein laufendes Entwicklungs- und Lernprojekt. Im Zuge der Weiterentwicklung kooperiert die KGSt nun mit der Nationalen Prozessbibliothek, um einen konstruktiven und dauerhaften Dialog zum Thema Prozessorientierung in der öffentlichen Verwaltung voranzutreiben.
Prozessregister Schleswig-Holstein/ Sachsen
Im Jahr 2009 im Zuge der Umsetzung der der EU-Dienstleistungsrichtlinie startete das Land Schleswig-Holstein ein Prozessregister zur Standardisierung von Arbeitsabläufen in der öffentlichen Verwaltung. Das Register sollte relevante Prozessabläufe transparent und überschaubar darstellen und so für sämtliche Verwaltungsebenen nutzbar machen. Damit sollten Doppelarbeiten vermieden und Synergiepotenziale effizienter ausgeschöpft werden. Das Register basiert sowohl technisch als auch in der Modellierungssprache auf der Lösung der Picture GmbH.
Das landesweite Prozessregister Sachsen wurde im Jahr 2010 ebenfalls im Rahmen der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie freigeschaltet. Sowohl die Zielstellung als auch die technische Infrastruktur sind mit der des Prozessregisters Schleswig-Holstein identisch.
Der aktuelle Stand der Plattformen ist unklar. Aufgrund des Datums der Suchergebnisse (2009/2010) ist zu vermuten, dass beide Projekte angehalten bzw. eingestellt wurden.
KDV- Masterprojekt zum Aufbau eines E-Government Prozessregisters
Mit dem Masterprojekt hat das Kompetenzzentrum Digitale Verwaltung NRW (KDV) erste Überlegungen angestellt, wie zukünftige kommunale Prozessmodellierungsprojekte durch systematisierte Vorarbeiten unterstützt werden können. Es sollten dabei sowohl Handlungsempfehlungen für Modellierungsprojekte als auch ein Ordnungsrahmen für kommunale Prozessmodelle entwickelt werden. In dem am 30.10.2008 gestarteten KDV Projekt Prozessstandardisierung sollte zunächst ein Modellierungsstandard entwickelt werden. Im Folgeprojekt sollten dann die nach dem entwickelten Standard erstellten Prozessmodelle in eine Prozessregister-Datenbank (KDV-Prozessregister) eingebracht werden, um so einen Austausch der Prozessmodelle zwischen den Kommunen zu ermöglichen.
Der aktuelle Stand des Projektes ist unklar. Es wird aber davon ausgegangen, dass das Projekt nicht weiter verfolgt wurde.
Prozessregister Schleswig-Holstein
Das Finanzministerium Schleswig-Holstein begann 2008 damit sich im Rahmen der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie mit dem Thema Prozessregisters zu beschäftigen. Das Finanzministerium erarbeitete dabei eine “Blaupause“ auf deren Grundlage dann im darauffolgenden Jahr „… ein Prozessregister als Informations- und Kommunikationsplattform “ ((Hansen et al. 2009) aufgebaut werden sollte.
Es sollte als zentrale Informations- und Wissensbasis mit direktem Bezug zum Anwendungsbereich des Einheitlichen Ansprechpartners genutzt werden. Das Prozessregister Schleswig-Holstein basiert technisch auf der PICTURE Prozessplattform. Die Inhalte wurden mit der PICTURE-Prozessmodellierungsmethode realisiert.
Der aktuelle Stand des Projektes ist unklar. Es wird aber davon ausgegangen das das Projekt nicht weiter verfolgt wurde.
Wesentliche Erkenntnisse der Untersuchung
Bei der Recherche der oben genannten Prozessregister wurden einige Feststellungen gemacht, die die Konzepte als grundsätzlich geeignet für die jeweils angestrebten Ziele erscheinen lassen. Diese fließen in die spätere Konzeption ein. Folgend werden die wichtigsten Punkte aufgeführt:
1. Einordnung der Prozesse in eine Ordnungssystematik
Alle Register geben eine bestimmte ordnungsrechtliche Systematik für die Ablage von Prozessen vor. Dabei werden meist bundesweit gültige Systematiken wie der KGSt Produktkatlog, der LeiKa oder der Ordnungsrahmen des BMI genutzt. Prozesse (und
Prozessmodelle) können so geordnet und wiederauffindbar eingestellt werden. 2. Umfangreiche Suchfunktionen
Alle Register sind mit einer Volltextsuche ausgestattet über die der Inhalt durchsucht und Inhalte schnell zugänglich gemacht werden können. Bei einigen Registern können diese Suchergebnisse auch weiter verfeinert werden.
3. Anzeigen von Prozessmodellen
Prozessmodelle bieten einen einfachen Zugang und erleichtern das Verständnis von Prozessen. Alle Prozessregister bieten deshalb die Möglichkeit Prozessmodelle in die Plattformen einzustellen. Bei einigen ist dies sogar Pflicht. Die Modelle können direkt im Browser angesehen, teilweise auch kommentiert und auch zur Weiterverwendung heruntergeladen werden.
4. Standardisierte Prozessbeschreibungen
Alle Register geben eine einheitliche Beschreibung der Prozesse vor. Zu jeder Prozess ist ein Steckbrief hinterlegt, der ein gewisses Set an Metainformationen über den Prozess hält. Das unterstützt die Vergleichbarkeit und Transparenz von Prozessen. 5. Community-Funktion
Jedes Register bietet den Nutzern eine Reihe von Möglichkeiten um sich zu Modellen bzw. zu Prozesswissen im Allgemeinen auszutauschen. Die Plattformen bieten Funktionalitäten wie Blogs, Foren, Wikis sowie Direktnachrichten oder Chats an.
Darüber hinaus wurden auch bestimmte Faktoren festgestellt, die für eine breite Nutzung einschränkend wirken können:
1. Vorgabe eines bestimmten Modellierungstools.
Fast alle Register sind Produkte von Herstellern von Modellierungswerkzeugen. Die grafische Repräsentation und die Nachnutzung der Modelle sind daher an eine bestimmte Modellierungssoftware und Notation gebunden. Bei der Vielfalt der Modellierungswerkzeuge ist nicht davon auszugehen, dass alle Nutzer das entsprechende Werkzeug einsetzen. Dies schränkt die Möglichkeiten der Nutzer ein, sich die vorhandenen Modelle anzeigen zu lassen bzw. zu bearbeiten und sie so für ihre Zwecke nachzunutzen. Die Pflege und Anpassung von Modellen ist deswegen mit hohem Aufwand verbunden.
2. Keine kommunalspezifische Ordnungssystematik
Alle Register geben einen meist bundeseinheitlichen Ordnungsrahmen vor (LeiKa,
KGSt). Viele Kommunen haben im Zuge von Organisationsentwicklungsprojekten Ihren eigenen spezifischen, auf die regionalen Besonderheiten angepassten Ordnungsrahmen (Produktkatalog) erstellt. Die Abbildung dieser besonderen Produktkatalogs ist mit Ausnahme der NPB nicht möglich. Der Zugang zu relevanten Prozessen wird so für diese Nutzer erschwert, was die Akzeptanz der Register einschränkt.
3. Fehlende Hintergründe für Prozessgestaltung und -modellierung
Prozess- und damit Modellverständnis erfordert immer Kontextwissen. Prozesswissen entsteht fast ausschließlich im Rahmen von Projekten und ist damit zweckgebunden (Prozessoptimierung, Verfahrensmodernisierung, Organisationsentwicklung). Ohne Aussagen über den Zweck (Kontext) ist die Relevanz der Informationen/Modelle für den Nutzer nur schwer zu erkennen. Dazu zählt auch die Darstellung eventueller regionaler Besonderheiten der Kommune die den Prozess eingestellt hat. Dieser Faktor kann für die Auswahl und auch die Gestaltung des Prozesses relevant und daher für das Verständnis wichtig sein.
4. Das relevante Prozessportfolio ist nicht erkennbar.
Laut der Studie effizientes E-Government sind trotz der Aufgabenvielfalt der
öffentlichen Verwaltung nur knapp 20% der Geschäftsprozesse geschäftsrelevant10. Die Einschränkung auf ein Kernportfolio der geschäftsrelevanten Prozesse wäre an dieser Stelle sinnvoll.
Grundlagen von Prozessportalen
5. Es gibt wenig bis keine steuerungsrelevanten Daten zum Prozess.
Für bestimmte Nutzer solcher Bibliotheken mit Budgetverantwortung (z.B. Amtsleiter) sind Informationen über einen Prozess (ordnungsrechtliche Einordnung) nicht ausreichend, da sie kaum Aussagen über die Qualität (externe Sicht) und die Effizienz der Prozesse zulassen. An dieser Stelle sind Information wie etwa Prozesszeiten- und Kosten notwendig.
6. Keine nutzerzentrierten Zugänge zu den Inhalten.
Die Prozessbibliotheken erlauben nur einen standardisierten Blick auf den Inhalt und dieser ist für jeden Nutzer gleich. Die Nutzer haben allerdings aufgrund Ihrer Position zumeist unterschiedliche Anforderungen an die Art und Weise der dargestellten Informationen. Die Bereitstellung der Informationen sollte sich an dem jeweiligen Nutzer orientieren und ihm nur die für ihn relevanten Informationen anzeigen. 7. Fehlende Hilfsmittel für die Projektarbeit.
Die Nachnutzung der Bibliotheksinhalte erfolgt fast ausschließlich in Projektkontexten. Die Bibliothek sollte daher Hilfsmittel beinhalten, die die Nutzer unterstützen, die Inhalte besser für ihre Zwecke zu nutzen. Gemeint sind dabei unter anderem ein Projekthandbuch bzw. ein Methodenhandbuch inklusive Vorgehensmodell für z.B. Prozessanalysen. Weitere Hilfsmittel sind Modell- und Dokumentvorlagen und Berechnungstabellen für Prozesszeiten und Kosten. Einige der untersuchten Bibliotheken weisen keine solchen Hilfsmittel auf. Einzig der Forenbereich der nationalen Prozessbibliothek hat einen Abschnitt eingerichtet, der diesen Anforderungen am nächsten kommt. Dort gibt es die Abschnitte, Prozessanalyse, Prozesserhebung, etc. in denen sich Nutzer über die Vorgehensweise bei den benannten Themen austauschen und Tipps geben können. Dieser Bereich hat allerdings aktuell keinen Eintrag.
2.3 PRAKTISCHE ERFAHRUNGEN
An dieser Stelle sollen die Erfahrungen des Autors mit der Konzeptionierung und Umsetzung von Prozessportalen im Rahmen seiner Arbeit bei der KnowLogy Solutions AG anhand von exemplarischen Projekten dargestellt werden:
1. Aufbau eines einheitlichen Prozessregisters im Rahmen der Umsetzung der EU-
Dienstleistungsrichtlinie (2009 - 2011)
Das Implementierungskonzept für die EU-Dienstleistungsrichtlinie (EU-DLR) beruht in den Bundesländern Berlin, Baden-Württemberg und Brandenburg auf derselben implementierungsnahen und modellgetriebenen Infrastruktur. Dabei wird zur Laufzeit aus sogenannten Prozessketten11 dynamisch eine Anwendung (Software) generiert. Dafür wurde von der KnowLogy Solutions AG in Zusammenarbeit mit der cit GmbH eine eigene Modellierungsnotation, die OSG (One-Stop-Government) entwickelt. Auf Basis dieser Notation hat das Land Baden-Württemberg 94 Prozessketten erstellt. Aus Gründen der Kosten- und Zeitersparnis hat das Land Brandenburg sowohl das Infrastrukturkonzept als auch die für die EU-DLR relevanten 94 Prozessketten als Referenzmodelle vom Land Baden-Württemberg erworben und sie auf die regionalen Besonderheiten des Landes Brandenburg angepasst. Es war die erstmalige Nachnutzung von Modellen zur Implementierung von Software eines Bundeslandes von einem anderen.
Die Voraussetzung dieser engen Zusammenarbeit der Länder bei der Entwicklung und dem Austausch von IT-Verfahren schaffen dabei die Kieler Beschlüsse des Kooperationsauschusses ADV Bund, Länder, Kommune (KoopA) . 12
Um einen zügigen und strukturierten Ablauf der Anpassung der entsprechenden Prozessketten zu gewährleisten war es notwendig, diese in eine Referenzbibliothek zu integrieren und zentral zu pflegen. Die dafür erforderlichen Konzepte und Infrastrukturen (Prozessbibliothek) wurden in diesem Projekt von der KnowLogy Solutions AG zusammen mit der Datenzentrale Baden- Württemberg und dem ZIT BB für die beiden Bundesländer entwickelt. Diese bilden heute in beiden Bundesländern die Grundlage für die Fortentwicklung und Pflege der Implementierungsmodelle.
Eine Besonderheit des Konzeptes war die Verwendung zentraler wiederverwendbarer Modellelemente. Dabei wurden die übernommenen Prozessketten in ihre Elemente aufgelöst und diese dann getrennt abgelegt, wie Abbildung 2 zeigt:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2: Ablagekonzept
Grundlagen von Prozessportalen
Im Rahmen der Qualitätssicherung zeigte sich ein hohes Maß an redundanten Exemplaren fachlich gleicher Modellelemente. Die Varianz ist dabei dem Zweck des jeweiligen Modells geschuldet. Folgende Tabelle, die im Rahmen der Projektarbeit entstand, soll dies verdeutlichen:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3: Übersicht der verwendeten Modellobjekte
Dabei zeigt sich, dass die Zahl der tatsächlich unterschiedlichen Modellelemente (Referenzobjekte) gegenüber den insgesamt erfassten Elementen teilweise um bis zu 60% niedriger lag. Im Projekt wurden dann alle unterschiedlich Exemplare eines Elementes zu einem Referenzobjekt zusammengeführt. Die unterschiedlichen Exemplare in den Modellen wurden dann durch das Referenzobjekt ersetzt.
Eine weitere Besonderheit war die Referenzierung der zentralen Modellelemente in den lokalen Modellen. Die zentral abgelegten Modellelemente wurden bei der lokalen Modellierung genutzt und mit einem eindeutigen Objektverweis versehen. Der große Vorteil zeigt sich bei der Änderung der zentralen Objekte. Durch die Referenzierung werden sämtliche Änderungen gleichmäßig und vollständig in alle Modelle des verwendeten Objektes vererbt.
Durch die Standardisierung der Objekte, die Wiederverwendung dieser eindeutigen Objekte und die Nutzung von Objektreferenzen konnte die Anpassungszeit der Modelle im Falle einer Änderungsanforderungen (Change Request) um teilweise bis zu 70% reduziert werden.
Die oben erwähnte Untersuchung brachte noch eine weitere Erkenntnis.
Es wurde untersucht, wie hoch die Wiederverwendung eines Modellelementes zur Beschreibung des gleichen Prozesses in anderen Beschreibungssprachen (Notation) ist.
[...]
1 Senatsverwaltung für Inneres und Sport ZS C 2013
2 See Senatsverwaltung für Inneres 2002, p. 33.
3 Senatsverwaltung für Inneres und Sport ZS C 2013
4 Vgl. Senatsverwaltung für Inneres 2002, Seite 33
5 Bayer et al. 2005
6 Brockmann et al. 2012, S. 4,
7 Bundesministerium des Inneren und Senatsverwaltung für Inneres und Sport 2013
8 Stapf-Finé 2012
9 Teil des NEGS Umsetzungskonzeptes (Nationale E-Government Strategie)
10 Vgl. Abschnitt 3.3
11 Eine Prozesskette ist eine Verbindung mehrerer zusammengehörender Prozesse einer bestimmten Lebenslage
12 Kooperationsausschusses ADV Bund, Länder, Kommunaler Bereich (KoopA) 2002
- Arbeit zitieren
- M.Sc. Jens Hirschmann (Autor:in), 2014, Entwicklung und Implementierung eines Prozessportals für die öffentliche Verwaltung mit Anbindung an die Nationale Prozessbibliothek (NPB), München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/338198
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