Die Europäische Aufsichtsbehörde über das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA)

Bachelor Thesis , 2015 , 72 Pages , Grade: 16 Punkte

Law - Public Law / Miscellaneous

Die Bachelorarbeit behandelt eine bedeutende Themenstellung aus dem Bereich des EU-Rechts, die derzeit nicht zuletzt wegen der Bedeutung des Versicherungssektors in der andauernden Staatsschuldenkrise auch besondere praktische Relevanz besitzt.

Diese Arbeit soll einen Überblick über die Institution EIOPA geben. Dazu werden zunächst die Grundzüge des neuen Europäischen Finanzaufsichtssystems skizziert,, bevor – in einem zweiten Abschnitt – der institutionelle Rahmen der EIOPA analysiert wird. Hieran anknüpfend soll die praktische Tätigkeit der Aufsichtsbehörde näher beleuchtet werden, wobei zunächst auf laufen- de Großprojekte eingegangen und sodann möglicher Reformbedarf diskutiert wird. Die Arbeit schließt mit einem Fazit sowie einem Ausblick zur weiteren Entwicklung.

Inhaltsverzeichnis

A. EINFÜHRUNG

B. DIE FINANZAUFSICHT IN DER EU
I. EUROPÄISCHER AUSSCHUSS FÜR SYSTEMRISIKEN (ESRB)
II. DIE EUROPÄISCHEN FINANZAUFSICHTSBEHÖRDEN (ESA)
III. GEMEINSAME GREMIEN
1. Gemeinsamer Ausschuss
2. Beschwerdeausschuss

C. DIE EUROPÄISCHE AUFSICHTSBEHÖRDE FÜR DAS VERSICHERUNGSWESEN UND DIE BETRIEBLICHE ALTERSVERSORGUNG (EIOPA)
I. GRUNDLEGENDE RECHTSFRAGEN
1. Rechtsgrundlage für die Errichtung
a) Mögliche Ermächtigungsnormen
b) Art. 114 AEUV
aa) ENISA-Rechtsprechung
(1) Erforderlichkeit
(2) Verwirklichung des Harmonisierungsprozesses
(3) Zusammenhang
bb) Eignung des Art. 114 AEUV
cc) Voraussetzungen des Art. 114 AEUV
(1) Unterschiedliche Rechtsvorschriften
(2) Verbesserung für den Binnenmarkt
(3) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
2. Delegation von Kompetenzen
a) Meroni-Doktrin
b) ESMA-Entscheidung
II. ORGANISATIONSSTRUKTUR
1. Rat der Aufseher
2. Verwaltungsrat
3. Vorsitzender
4. Exekutivdirektor
III. AUFGABEN UND BEFUGNISSE
1. Aufgaben
2. Befugnisse
a) Regulierungs- und Durchführungsstandards
b) Leitlinien und Empfehlungen
c) Einzelfallentscheidungen
aa) Verletzung von EU-Recht (Art. 17 EIOPA-VO)
bb) Krisenfall (Art. 18 EIOPA-VO)
cc) Streitfall (Art. 19 EIOPA-VO)
d) Verbote und Warnungen
e) Aufsichtskollegien
3. Rechtsschutz
a) Beschwerde
b) Klage
IV. DEMOKRATISCHE LEGITIMATION
1. Verfassungsrecht
2. Unionsrecht
3. Interessengruppen
V. UNABHÄNGIGKEIT

D. AKTUELLE HERAUSFORDERUNGEN
I. PROJEKTE
1. Solvency II
2. Stresstests
a) Versicherungsunternehmen
b) Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbAV)
II. REFORMBEDARF
1. Rollenverteilung
2. Adjustierungsbedarf
3. Ü berregulierung
4. Exekutivbefugnisse
5. Mangelnder Rechtsschutz
a) Beschlüsse
b) Leitlinien und Empfehlungen
6. Mehr Transparenz
a) Interessengruppen
b) Zeitpläne

E. FAZIT UND AUSBLICK

Literaturverzeichnis

Alle Internetadressen wurden zuletzt am 22.7.2015 abgerufen.

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Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einführung

Die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungs- wesen und die betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA ) wurde mit Inkrafttreten der EIOPA-Verordnung (VO)¹ am 1. Januar 2011 gegründet. Zusammen mit der ebenfalls neu gegründeten Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA ) ², der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority, ESMA ) ³ sowie dem Europäischen Aus- schuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, ESRB)⁴ bildet sie das neue Europäische Finanzaufsichts- system (European System of Financial Supervision, ESFS ).

Die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008/2009 hatte sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene die Schwächen im bisherigen System der Finanzaufsicht of- fenbart.⁵ Angesichts der starken Deregulierung des Fi- nanzmarktes waren Banken und Versicherungen in erster Linie auf ihre eigenen Ertragschancen fokussiert und wei- testgehend „blind“ im Hinblick auf die damit verbundenen Begleitrisiken.⁶ Die unterschiedlichen Aufsichtsstandards innerhalb der EU sowie die fehlende Offenheit und Koope- ration zwischen den nationalen Finanzaufsichtsbehörden gelten als Hauptgründe für die Ausmaße der Finanzkrise.⁷

Vor diesem Hintergrund beauftragte die Kommission eine Expertengruppe unter der Leitung des früheren französi- schen Zentralbankchefs Jacques de Larosière damit, kon- krete Vorschläge für ein effizienteres, stärker integriertes und nachhaltigeres europäisches Aufsichtssystem auszu- arbeiten sowie die Zusammenarbeit zwischen den natio- nalen Aufsichtsbehörden zu stärken.⁸ Auf Grundlage der Empfehlungen der de-Larosière-Gruppe⁹, legte die Kom- mission im Oktober 2009 Vorschläge für ein neues Euro- päisches Finanzaufsichtssystem vor. Diese wurden von Europäischem Parlament (EP) und Rat im November 2010 angenommen.¹⁰ Am 1. Januar 2011 nahmen die neuen Europäischen Aufsichtsbehörden ihre Arbeit auf.

Die neue Aufsichtsarchitektur hat zu einschneidenden Veränderungen im Versicherungssektor geführt. Vor der Reform der Europäischen Finanzaufsicht gab es auf EU- Ebene keine eigenständige Versicherungsaufsicht. Der Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversor- gung (Committee of European Insurance and Occupatio- nal Pensions Supervisors, CEIOPS ), aus dem die EIOPA hervorging, war lediglich ein Zusammenschluss nationaler Aufsichtsbehörden und in erster Linie ein bloßes Bera- tungsorgan.¹¹ Die EIOPA hat die Aufgaben und Befugnis- se des CEIOPS übernommen und darüber hinaus weitrei- chende Kompetenzen hinzugewonnen.¹² Sie ist mit eige- ner Rechtspersönlichkeit¹³ ausgestattet und soll als unab- hängige europäische Expertenbehörde zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts sowie zum Abbau der Aufsichtsarbitrage¹⁴ in Europa beitragen.¹⁵

Diese Arbeit soll einen Überblick über die Institution EIOPA geben. Dazu werden zunächst die Grundzüge des neuen Europäischen Finanzaufsichtssystems skizziert (B.), bevor - in einem zweiten Abschnitt - der institutionelle Rahmen der EIOPA analysiert wird (C.). Hieran anknüp- fend soll die praktische Tätigkeit der Aufsichtsbehörde näher beleuchtet werden (D.), wobei zunächst auf laufen- de Großprojekte eingegangen (D.I.) und sodann möglicher Reformbedarf diskutiert wird (D.II.). Die Arbeit schließt mit einem Fazit sowie einem Ausblick zur weiteren Entwick- lung (E.).

B. Die Finanzaufsicht in der EU

Die EIOPA ist Teil des Europäischen Finanzaufsichtssys- tems (ESFS). Das ESFS ist ein Netzverbund aus nationa- len und europäischen Aufsichtsbehörden und gliedert sei- ne Tätigkeit in eine Makro- und eine Mikroebene.¹⁶ Die Makroebene bildet der ESRB, die Mikroebene setzt sich aus drei europäischen Aufsichtsbehörden (European Su- pervisory Authorities, ESA ), deren Gemeinsamen Aus- schuss sowie den nationalen Aufsichtsbehörden zusam- men.¹⁷

I. Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB)

Der ESRB überwacht den Finanzmarkt von einer globalen Perspektive aus, um mögliche Systemrisiken¹⁸, die eine Bedrohung für die Finanzstabilität der EU darstellen kön- nen, zu vermeiden.¹⁹ Der ESRB gibt Frühwarnungen zu sich abzeichnenden Systemrisiken ab und berät zu kon- kreten Maßnahmen im Hinblick auf deren Vorbeugung oder Bekämpfung.²⁰

II. Die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESA)

Die EIOPA mit Sitz in Frankfurt am Main, die EBA mit Sitz in London sowie die ESMA mit Sitz in Paris, bilden die oberste Ebene²¹ des Europäischen Mikroaufsichtssys- tems.²² Die ESA sind Regulierungsagenturen.²³ Als solche besitzen sie - anders als Exekutivagenturen, die eng mit der Kommission verbunden und nicht auf Dauer angelegt sind²⁴ - eine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie sind selbst- ständig und dauerhaft mit der Erfüllung von Aufgaben be- traut.²⁵ Bis auf wenige Ausnahmen sind die ESA identisch aufgebaut und verfügen über ähnliche Befugnisse in ihren jeweiligen Kompetenzbereichen.²⁶ Trotz enger und regel- mäßiger Zusammenarbeit²⁷ sind sie als einzelne Institu- tionen zu sehen.²⁸

Die untergeordnete Ebene des Mikroaufsichtssystems bilden die nationalen Aufsichtsbehörden, die sich überwiegend um das Tagesgeschäft kümmern sollen.²⁹ In Deutschland ist dies die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht³⁰ (BaFin).³¹ Die ESA und die nationalen Aufsichtsgremien arbeiten eng zusammen.³²

III. Gemeinsame Gremien

Auch wenn die ESA nicht als einheitliche Finanzaufsicht konzipiert sind, verfügen sie mit dem Gemeinsamen Ausschuss sowie dem Beschwerdeausschuss über zwei gemeinsame Gremien.

1. Gemeinsamer Ausschuss

Der Gemeinsame Ausschuss (Joint Committee) soll ins- besondere die Erfüllung von sektorübergreifenden Maß- nahmen erleichtern und die Abstimmung zwischen den ESA in Bezug auf Finanzkonglomerate³³ steuern.³⁴ Das Gremium setzt sich aus den drei Vorsitzenden der ESA sowie dem Vorsitzenden des Unterausschusses für Fi- nanzkonglomerate zusammen.³⁵ An den Sitzungen des Gemeinsamen Ausschusses nehmen auch Vertreter der Kommission und des ESRB sowie die Exekutivdirektoren der drei ESA als Beobachter teil.³⁶

2. Beschwerdeausschuss

Der Beschwerdeausschuss (Board of Appeal) besteht aus sechs Mitgliedern sowie sechs Stellvertretern und entscheidet über Beschwerden gegen Beschlüsse der ESA.³⁷ Die Mitglieder werden paritätisch von den Räten der Aufseher der drei ESA ernannt.³⁸

C. Die Europäische Aufsichtsbehörde

für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) Die EIOPA ist mit dem Versicherungswesen und der be- trieblichen Altersversorgung (bAV)³⁹ für zwei Sektoren zu- ständig.⁴⁰ Aufgrund ihrer engen Verknüpfung werden die beiden Bereiche von der Behörde weitgehend analog be- handelt.⁴¹

Die EIOPA hat keine originäre Aufsichtsbefugnis über Marktteilnehmer, sondern beaufsichtigt als „Aufseherin der Aufseher“ in erster Linie die nationalen Aufsichtsbehör- den.⁴² In Ausnahmefällen⁴³ kann sie jedoch durch Einzel- fallbeschlüsse direkt in die Märkte eingreifen. Die Reich- weite dieser Befugnisse hat bereits vor Errichtung der EIOPA eine kontroverse Diskussion ausgelöst. Teilweise wurde kritisiert, dass die Umstrukturierung der Aufsichts- behörde mangels Übertragung direkter Aufsichtskompe- tenzen zu unambitioniert sei.⁴⁴ Andere wiederum erachte- ten die Kompetenzen der EIOPA gegenüber den nationa- len Aufsichtsbehörden als zu weitgehend.⁴⁵

Auch wenn die Gründung der EIOPA mittlerweile mehr als vier Jahre zurückliegt, ist die Diskussion um die Reichwei- te ihrer Befugnisse nicht beendet. Die Kontroverse hat sich lediglich vom politischen Fokus auf die Ebene der dogmatischen Rechtswissenschaft verlagert.⁴⁶ Im Folgen- den wird daher zunächst auf grundlegende Rechtsfragen im Hinblick auf die Errichtung einer EU-Agentur (I.) einge- gangen, bevor Organisationsstruktur (II.), Aufgaben und Befugnisse (III.), demokratische Legitimation (IV.) sowie die Unabhängigkeit (V.) der EIOPA analysiert werden.

I. Grundlegende Rechtsfragen

Im Zusammenhang mit der Errichtung von EU-Agenturen wie der EIOPA stellen sich zwei zentrale Rechtsfragen. Zunächst ist zu klären, ob die EIOPA auf eine geeignete Ermächtigungsgrundlage (EGL) gestützt wurde (1.). So- dann ist herauszuarbeiten, ob, und wenn ja, in welchem Umfang, Kompetenzen zur eigenständigen Wahrnehmung an die EIOPA delegiert werden können (2.).

1. Rechtsgrundlage für die Errichtung

a) Mögliche Ermächtigungsnormen

Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung⁴⁷ bedarf es für die Errichtung von EU-Agenturen⁴⁸ einer EGL.⁴⁹ In der Rechtspraxis wurde dafür lange Zeit Art. 352 AEUV herangezogen.⁵⁰ Die sog. Flexibilitätsklau- sel soll jedoch nur dann Anwendung finden, wenn keine speziellere EGL existiert.⁵¹ Im Rahmen der Errichtung der EIOPA wurde insofern diskutiert, ob Art. 352 AEUV oder der speziellere Art. 114 AEUV die geeignete EGL ist.⁵² Die Gründung der EIOPA wurde schließlich auf Art. 114 AEUV gestützt.⁵³ Ob die Norm eine rechtmäßige EGL für die Er- richtung von EU-Agenturen darstellt, ist jedoch nach wie vor umstritten.

b) Art. 114 AEUV

Gem. Art. 114 I AEUV können EP und Rat Harmonisie- rungsmaßnahmen erlassen, welche die Errichtung sowie das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.

aa) ENISA-Rechtsprechung

Im Zuge der Gründung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA)⁵⁴ wurde die Er- richtung einer EU-Agentur erstmals auf Art. 114 AEUV gestützt. Hierzu hat der EuGH Stellung genommen und anerkannt, dass Art. 114 AEUV für die Gründung einer EU-Agentur herangezogen werden kann, wenn dem Uni- onsgesetzgeber die Errichtung der Agentur erforderlich (1) sowie zur Verwirklichung des Harmonierungsprozesses geeignet erscheint (2) und die Aufgaben und Befugnisse der Agentur in engem Zusammenhang mit den Bereichen, auf die sich die Rechtsakte der Rechts- und Verwaltungs- vorschriften der Mitgliedstaaten (MS) beziehen, stehen (3).⁵⁵

(1) Erforderlichkeit

Bereits die schnelle Verabschiedung und Umsetzung der EIOPA-VO verdeutlicht, dass der Unionsgesetzgeber die Errichtung einer Aufsichtsbehörde auf Unionsebene für erforderlich hielt.

(2) Verwirklichung des Harmonisierungsprozesses

Aus Erwägungsgrund 10 der EIOPA-VO geht explizit hervor, dass die EIOPA zu einer Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes beitragen soll.

(3) Zusammenhang

Der enge Zusammenhang zwischen den Aufgaben und Befugnissen der EIOPA und den zu harmonisierenden Bereichen ergibt sich bereits aus Art. 1 II EIOPA-VO.⁵⁶

Nach Rechtsprechung des EuGH konnte die Gründung der EIOPA damit grds. auf Art. 114 AEUV gestützt wer- den.

bb) Eignung des Art. 114 AEUV

Die Rechtmäßigkeit des Art. 114 AEUV als EGL für die Errichtung der ESA wird jedoch nicht erst seit den Schlussanträgen des Generalanwalts Jääskinen im sog. ESMA-Verfahren⁵⁷ bezweifelt.⁵⁸ Insbesondere in der Lite- ratur wird die Vorschrift mit Hinweis auf ihren Wortlaut als EGL für die Errichtung von EU-Agenturen abgelehnt.⁵⁹ In der Praxis ist Art. 114 AEUV jedoch als hinreichende Spe- zialnorm anerkannt und bereits mehrfach für die Errich- tung von EU-Agenturen herangezogen worden.⁶⁰ Versteht man den EuGH angesichts seiner ungeschriebenen An- nexkompetenz⁶¹ als letzte Instanz des Unionsrechts, kommt Art. 114 AEUV trotz der geäußerten Bedenken als EGL in Betracht.⁶²

cc) Voraussetzungen des Art. 114 AEUV

Art. 114 AEUV ist jedoch nur dann einschlägig, wenn in den MS unterschiedliche Rechtsvorschriften gelten (1), die neue Regelung zu einer objektiven Verbesserung für den Binnenmarkt führt (2) und das Verhältnismäßigkeits- sowie das Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden (3).⁶³

(1) Unterschiedliche Rechtsvorschriften

Bereits vor der europäischen Finanzaufsichtsreform wurde das Versicherungsaufsichtsrecht durch Richtlinien (RL) beeinflusst.⁶⁴ Diese ließen den MS jedoch umfangreiche Abweichungsmöglichkeiten. Es galten daher unterschiedliche Rechtsvorschriften.⁶⁵

(2) Verbesserung für den Binnenmarkt

Die Errichtung der EIOPA soll der Schaffung eines einheit- lichen Regelwerks (single rule book) sowie einheitlicher Wettbewerbsbedingungen dienen und trägt somit zu einer objektiven Verbesserung für den Binnenmarkt bei.⁶⁶

(3) Subsidiarität und Verhältnism äß igkeit

Mit Blick auf die Möglichkeit der EIOPA unmittelbare Ein- zelfallbeschlüsse gegenüber nationalen Aufsichtsbehör- den und Marktteilnehmern zu erlassen, könnte die Wah- rung des Subsidiaritätsprinzips⁶⁷ bezweifelt werden. Aller- dings sind die Eingriffsbefugnisse der Behörde nur als ul- tima ratio denkbar. Auch soll die laufende Aufsicht nach wie vor den nationalen Behörden obliegen. Im Übrigen lassen sich die im de-Larosière-Bericht aufgeführten Schwachpunkte des bisherigen Aufsichtssystems⁶⁸ kaum ausreichend auf einzelstaatlicher Ebene beheben.⁶⁹ so dass das Subsidiaritätsprinzip nicht verletzt ist.⁷⁰

Ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip⁷¹ liegt lediglich dann vor, wenn die Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels eines stabilen und einheitlichen EU- Finanzmarktes offensichtlich ungeeignet ist.⁷² Dies ist bei der Errichtung der EIOPA nicht der Fall, so dass auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gewahrt sein dürfte.⁷³

Die Errichtung der EIOPA auf Grundlage des Art. 114 AEUV erfolgte damit rechtmäßig.⁷⁴

2. Delegation von Kompetenzen

Mit der Feststellung, dass Art. 114 AEUV eine geeignete EGL für die Gründung der EIOPA darstellt, ist noch keine Aussage darüber gemacht, welche Befugnisse einer EUAgentur eingeräumt werden dürfen.

a) Meroni-Doktrin

Die grds. Zulässigkeit der Zuweisung von Kompetenzen an vertragsfremde Einrichtungen ist seit den Meroni-Ent- scheidungen⁷⁵ anerkannt.⁷⁶ Die Grenzen einer solchen Externalisierung hat der EuGH in der sog. Meroni-Doktrin festgelegt.⁷⁷ Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass die MS ihre Hoheitsrechte nur insoweit auf die EU übertragen haben, wie es in den Verträgen vorgesehen ist.⁷⁸ Um den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts⁷⁹ zu wah- ren, dürfen die übertragenen Befugnisse daher nicht wei- ter reichen als die Befugnisse des übertragenden Organs selbst. Zudem muss es sich um genau umgrenzte Ausfüh- rungsbefugnisse handeln und die Handlungen der ver- tragsfremden Einrichtungen müssen der Nachprüfung durch den EuGH unterliegen. Die Reichweite dieser Ent- scheidungen ist jedoch nach wie vor umstritten.

Eine Meinungsrichtung will die Meroni-Doktrin unmittelbar auf EU-Agenturen anwenden.⁸⁰ Unter dem strengen Maß- stab der Meroni-Entscheidung sind zumindest die Einzel- fallbeschlusskompetenzen⁸¹ der EIOPA nicht zu rechtfer- tigen, da es sich dabei nicht mehr um klar abgegrenzte Ausführungsbefugnisse, sondern um Ermessensentschei- dungen handelt.⁸² Die Errichtung der EIOPA wäre dem- nach unzulässig.

Nach zunehmender Auffassung sind die Kriterien der Meroni-Doktrin im Hinblick auf die Errichtung von EU-Agen- turen jedoch weit zu interpretieren.⁸³ Der Entscheidung sind danach lediglich allgemeine Aussagen zum institutionellen Gleichgewicht zu entnehmen.⁸⁴

Dafür spricht, dass den Meroni-Entscheidungen die Dele- gation von Befugnissen auf eine private Einrichtung zu- grunde lag, es sich bei der EIOPA aber um eine öffentlich- rechtliche Institution handelt.⁸⁵ Darüber hinaus geht die Meroni-Doktrin von dem Fall aus, dass die Kommission einen Teilbereich ihrer Befugnisse auf eine neu eingerich- tete Einrichtung überträgt. Die EIOPA nimmt jedoch Befu- gnisse wahr, die bislang entweder den nationalen Behör- den zustanden oder neu geschaffen wurden.⁸⁶ Dass die strengen Anforderungen der Meroni-Doktrin zumindest nicht direkt auf die EIOPA anwendbar sind, zeigt faktisch auch die kontinuierliche Errichtung neuer EU-Agenturen, die verbindliche Beschlüsse an Dritte richten dürfen.⁸⁷

b) ESMA-Entscheidung

In der ESMA-Entscheidung⁸⁸ vom 22. Januar 2014 hat der EuGH die Tendenz zur Lockerung der Meroni-Doktrin be- stätigt.⁸⁹ Grundlage der Entscheidung war die Frage, in- wieweit die EU-Organe der ESMA die Kompetenz zum Verbot von Leerverkäufen an der Börse verleihen durften. Der EuGH argumentierte, die in Frage stehenden Befu- gnisse⁹⁰ der ESMA würden nicht weiter reichen als der Zuständigkeitsbereich, der für die Behörde bei ihrer Errich- tung in der ESMA-VO geschaffen wurde.⁹¹ Ferner vernein- te der EuGH, dass der ESMA ein weitgefasster Ermes- sensspielraum eingeräumt sei.⁹² Die Ausübung der über- tragenen Befugnisse sei vielmehr an verschiedene Bedin- gungen geknüpft, der Handlungsrahmen der ESMA damit de facto begrenzt.⁹³ Der EuGH versteht die Freiheit zur Befugnisübertragung im ESMA-Urteil damit ausgespro- chen weit,⁹⁴ die Entscheidung gibt insofern grünes Licht für die Erweiterung des Aufgabenspektrums der vertrags- fremden Einrichtungen.⁹⁵ Nicht zuletzt im Hinblick auf die überwiegend analogen Befugnisse der ESA dürfte die De- legation von Entscheidungsbefugnissen auf die EIOPA daher rechtmäßig sein.

II. Organisationsstruktur

Die EIOPA setzt sich aus einem Rat der Aufseher⁹⁶, einem Verwaltungsrat⁹⁷, einem Vorsitzenden⁹⁸ und einem Exekutivdirektor⁹⁹ zusammen.

1. Rat der Aufseher

Der Rat der Aufseher (Board of Supervisors) ist das Hauptentscheidungsgremium der EIOPA.¹⁰⁰

[...]

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¹ Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versiche- rungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission in ABl. L 331 v. 15.12.2010, S. 48.

² Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde), ABl. L 331 v. 15.12.2010, S. 12 (im Folgenden EBA-VO).

³ Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehör- de), ABl. L 331 v. 15.12.2010, S. 84 (im Folgenden: ESMA-VO).

⁴ Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über die Finanzaufsicht der Euro- päischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäi- schen Ausschusses für Systemrisiken, ABl. L 331 v. 15.12.2010, S. 1 (im Folgenden: ESRB-VO).

⁵ Vgl. Partsch, ZBB 2010, 72; Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87.

⁶ Vgl. Frenz, Institutionen und Politiken, Rn. 3545; Müller-Reichart, Auf dem Weg zur zentralistischen ReRegulierung, in: RiskNET, März 2010.

⁷ Ausführlich dazu Kohtamäki, Die Reform der Bankenaufsicht in der Europäischen Union, S. 92 ff.; Wymeersch, ZGR 2011, 443 (446 f.).

⁸ Europäische Kommission, Pressemitteilung: Hochrangige Experten- gruppe zur EU-Finanzaufsicht - erstes Treffen am 12. November, 11.11.2008, S. 1.

⁹ High Level Group on Financial Supervision in the EU (de-Larosi è re- Gruppe), Bericht, 25.2.2009.

¹⁰ Kämmerer, NVwZ 2011, 1281 (1283).

¹¹ Vgl. Baur/Boegl, BKR 2011, 177; Fischer zu Cramburg, NZG 2009, 1179.

¹² Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document, SEC (2009) 1234, S. 2.

¹³ Art. 5 I EIOPA-VO.

¹⁴ Der Begriff Aufsichtsarbitrage bezeichnet das Ausnutzen von unter- schiedlich strikten Aufsichtsnormen in verschiedenen Ländern durch Finanzdienstleister aufgrund grenzüberschreitender Aktivitäten.

¹⁵ Art. 1 VI lit. a und d EIOPA-VO.

¹⁶ CEP, EU-Versicherungsaufsichtsbehörde (EIOPA), S. 1; Lehmann/ Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (88); Siekmann, Die Europäisierung der Finanzmarktaufsicht, S. 31.

¹⁷ Ursprünglich sollte das ESFS nur die ESA beinhalten, vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission: Europäische Finanzaufsicht, KOM (2009) 252 endg., S. 3; Igles í as Rodriguez, Col. J. Europ. L. online 16 (2009/2010), 1.

¹⁸ Systemrisiken sind die Risiken einer Beeinträchtigung des Finanz- systems, die das Potenzial schwerwiegender negativer Folgen für den Binnenmarkt und die Realwirtschaft beinhalten. Alle Arten von Finanz- mittlern, -märkten und -infrastrukturen können potenziell in gewissem Maße von systemischer Bedeutung sein, Art. 2 lit. c ESRB-VO.

¹⁹ Art. 3 I ESRB-VO. Ausführlich zum ESRB Papathanassiou/Zagou- ras, WM 2010, 1584 ff.

²⁰ Für den vollständigen Aufgabenkatalog des ESRB siehe Art. 3 II ESRB-VO.

²¹ Vgl. Gal, ZVersWiss 102 (2013), 7 (10 f.). Man könnte jedoch auch behaupten, dass sie nur die mittlere Ebene bilden, da über den drei sektorspezifischen ESA der Gemeinsame Ausschuss steht, Art. 54 ff. EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

²² Die ESA ersetzen die drei Europäischen Finanzaufsichtsausschüsse (Level-3-Ausschüsse: CEBS für die Bankenaufsicht, CEIOPS für die Versicherungsaufsicht und CESR für die Aufsicht über den Wertpapierhandel). Ausführlich dazu Langner, in: Europäisierte Regulierungsstrukturen und -netzwerke, 145 (152).

²³ Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 27; Keune, ZVersWiss 103 (2014), 7 (9); ausführlich dazu Gal, ZVersWiss 102 (2013), 325 (329 f.).

²⁴ Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 29; Siekmann, Die Schaffung von Einrichtungen der Finanzaufsicht auf EU-Ebene, S. 13 f.

²⁵ Vgl. Europäische Kommission, Europäische Agenturen - Mögliche Perspektiven, KOM (2008) 135 endg., S. 3; Frenz, Institutionen und Politiken, Rn. 485; Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission: Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2002) 718 endg., S. 4.

²⁶ Die ESMA hat jedoch anders als die beiden anderen ESA direkte Aufsichtsbefugnisse über Ratingagenturen, vgl. dazu Speyer, EU Monitor 48, Deutsche Bank Research, S. 12 f.

²⁷ Art. 54 II EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

²⁸ Im Zuge der Gesetzgebungsarbeiten wurde diskutiert, ob es bei den drei unabhängigen ESA bleiben sollte. Einige Vertreter befürworteten die Schaffung einer einzigen „Superregulierungsbehörde“. Andere sprachen sich für eine Zusammenarbeit der drei ESA an einem einzi- gen Standort aus. Siehe dazu Wymeersch, ZGR 2011, 443 (456); Kafsack, Frankfurt muss um Versicherungsaufsicht kämpfen, in: FAZ, 29.3.2009; Berschens, EU bekommt mächtige zentrale Finanzaufsicht, in: Handelsblatt, 2.9.2010.

²⁹ Erwägungsgrund 8 der EIOPA-VO; Weber-Rey, AG 2010, R453 (R455); kritisch dazu Hopt, NZG 2009, 1401 (1406, 1408).

³⁰ Die BaFin ist 2002 aus den vorher voneinander unabhängigen Auf- sichtsbehörden für Kreditwesen, Wertpapierhandel und Versiche- rungswesen hervorgegangen und vereinigt die Aufsicht über Banken und Finanzdienstleister, Versicherer und den Wertpapierhandel unter einem Dach. Zu den Aufgaben und Befugnissen der BaFin siehe http://www.bafin.de/DE/Startseite/startseite_node.html.

³¹ Afhüppe/Kurm-Engels, Das Reförmchen, in: Handelsblatt, 17.12.2010; Weber-Rey/Horak, VersR 2011, 452 (453).

³² So ist die BaFin u.a. gem. § 35 EIOPA-VO i.V.m. § 11a VII GewO verpflichtet, der EIOPA auf Verlangen alle Informationen zur Verfü- gung zu stellen, die diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf Grundlage der EIOPA-VO benötigt, vgl. Will, in: BeckOK, § 11 GewO, Rn. 55.

³³ Finanzkonglomerate sind Unternehmensgruppen, die unterschiedliche Finanzdienstleistungsunternehmen (z.B. Banken und Versicherungsunternehmen) unter einem Dach vereinen.

³⁴ Für den vollständigen Aufgabenkatalog siehe Art. 54 II EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

³⁵ Art. 55 I EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

³⁶ Art. 55 II EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

³⁷ Art. 60 EIOPA-, EBA- und ESMA-VO.

³⁸ Es dürfen jedoch nur Personen ernannt werden, die auf einer von der Kommission vorzuschlagenden Liste vermerkt sind (Art. 58 III EIOPA-VO) und die keiner nationalen Aufsichtsbehörde angehören (Art. 58 II 1 EIOPA-VO). Dennoch kritisch zur Besetzungsregelung des Beschwerdeausschusses Forst, VersR 2010, 155 (158).

³⁹ Die bAV scheint gegenüber dem Versicherungswesen jedoch eine untergeordnete Rolle einzunehmen. So spielte sie im de-Larosière- Bericht aus dem Jahr 2009 nur im Zusammenhang mit IAS 19 (Lei- stungen an Arbeitnehmer) eine Rolle. In der Rede, die Jacques de Larosière bei der öffentlichen Anhörung zur Finanzaufsicht in der EU im Mai 2013 hielt, wurde sie nicht einmal erwähnt. Vgl. Arbeitsge- meinschaft für betriebliche Altersvorsorge (aba), Stellungnahme, S. 2.

⁴⁰ Den Tätigkeitsbereich der EIOPA regelt Art. 1 II EIOPA-VO. Danach handelt die EIOPA im Rahmen der ihr durch diese VO übertragenen Kompetenzen und innerhalb des Anwendungsbereichs der dort abschließend genannten RL.

⁴¹ Vgl. Bazzazi, „Auf die Lebensversicherung könnte man verzichten, auf die bAV nicht!“, in: Leiter-bAV, 20.11.2013; ders., Rochade am Main, in: Leiter-bAV, 8.10.2013; auch BaFin-Chef Felix Hufeld betont in einem Interview die Gemeinsamkeiten, vgl. Bazzazi, „Versicherer und EbAV weisen zahlreiche Gemeinsamkeiten auf,“ in: Leiter-bAV, 26.9.2013.

⁴² Wandt/Gal, in: Solvency II in der Rechtsanwendung 2013, 147 (148).

⁴³ Die drei möglichen Ausnahmefälle - Verletzung von EU-Recht, Krisenfälle und Streitbeilegungsverfahren - sind in Art. 17-19 EIOPA-VO enumerativ aufgelistet. Näher dazu unten, C. III. 2. c).

⁴⁴ So der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirt- schaftlichen Entwicklung, Die Zukunft nicht aufs Spiel setzen, S. 161 f.; dahingehend auch Europäisches Parlament, Bericht über den Vorschlag für eine VO des EP und des Rates zur Einrichtung der EIOPA, A7-0170/2010, S. 8.

⁴⁵ Der EcoFin-Rat statuiert in den Schlussfolgerungen des Rates zur Verbesserung der EU-Finanzaufsicht, dass zwar eine Mehrheit für umfassende Eingriffsbefugnisse sei, eine Gruppe von Ländern - darunter auch Deutschland und Großbritannien - aber Bedenken ge- äußert habe, vgl. Rat der Europäischen Union, 10862/09, S. 8. Zur Kritik Großbritanniens siehe auch anonymus, EU streitet über Finanz- aufsicht, in: Börsen-Zeitung, 10.6.2009.

⁴⁶ So auch Gal, ZVersWiss 102 (2013), 325 (327).

⁴⁷ Art. 5 I 1 EUV.

⁴⁸ EU-Agenturen sind Einrichtungen des europäischen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die unabhängig von den EUInstitutionen arbeiten. Die EU verfügt über eine Vielzahl von Agenturen, die allesamt mit bestimmten administrativen, technischen und wissenschaftlichen Aufgaben in bestimmten Bereichen betraut sind. Die Gründung von Agenturen ist gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen. Ausführlich dazu Kilb, EuZW 2006, 268 (269).

⁴⁹ Kirste, VerwArch 2011, 268 (272 ff.); Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), Art. 5 EUV, Rn. 6 ff.

⁵⁰ Vgl. Ohler, EuZW 2006, 372 (373).

⁵¹ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission: Rah- menbedingungen für die europäischen Regulierungsbehörden, KOM (2002) 718 endg., S. 8 f.; Gundel, EuR 2009, 383 (384); Rossi, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Art. 352 AEUV, Rn. 11 f.

⁵² Vgl. Fahey, MLR 74 (2011), 581 (593 f.); Lefterov, LEIE 38 (2011), 33 (45).

⁵³ Einer der maßgebenden Gründe hierfür mag gewesen sein, dass Art. 352 AEUV Einstimmigkeit im Rat voraussetzt, so dass bereits das Veto eines MS den Reformprozess hätte verlangsamen oder sogar stoppen können, vgl. Lefterov, LEIE 38 (2011), 33 (45).

⁵⁴ VO (EG) Nr. 460/2004 v. 10.3.2004 zur Errichtung der Europäi- schen Agentur für Netz- und Informationssicherheit, ABl. L 77 v. 13.3.2007, S. 1.

⁵⁵ EuGH-Urteil v. 2.5.2006, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771, Rn. 44 f.; Fahey, MLR 74 (2011), 581 (589, 591); Lefterov, LEIE 38 (2011), 33 (42).

⁵⁶ Vgl. Gal, ZVersWiss 102 (2013), 325 (335).

⁵⁷ EugH, Rs. C-270/12.

⁵⁸ Vgl. dazu Gerichtshof der Europäischen Union, Pressemitteilung, 12.9.2013.

⁵⁹ Seinem Wortlaut zufolge erlaubt Art. 114 AEUV nur Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mit- gliedstaaten. So u.a. Vetter, DÖV 2005, 721 (729); Keune, ZVersWiss 103 (2014), 7 (16 f.); Siekmann, Die Verwaltung 2010, 95 (111 f.); Wittinger, EuR 2008, 609 (612 f.); Kämmerer, NVwZ 2011, 1281 (1283).

⁶⁰ Auf Grundlage des Art. 114 AEUV wurde u.a. auch die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) errichtet (VO (EG) Nr. 1907/206 v. 18.12.2006) errichtet.

⁶¹ Zu den sog. implied powers vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ders., Art. 1 AEUV, Rn. 13 ff.

⁶² So auch Forst, VersR 2010, 155 (156); Lamandini, ECL 2009, 197 (200); Michel, DÖV, 728 (729 f.); Zeitler, in: FS Wolfgang Spindler, 363 (374); Rötting/Lang, EuZW 2012, 8 (13); Papathanassiou/Zagou- ras, WM 2010, 1584 (1585); Brenner, in: FS Hans-Werner Rengeling, 193 (201).

⁶³ Kahl, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Art. 114 AEUV, Rn. 13 ff.; Leible/ Schröder, in: Streinz (Hrsg.), Art. 114 AEUV, Rn. 38 ff.

⁶⁴ So z.B. durch die Solvency I-Richtlinien.

⁶⁵ Vgl. CEP, Rechtsgutachten, S. 2; siehe auch Erwägungsgrund 2 der Solvency II-Rahmenrichtlinie (2009/138/EG), der von „schwerwie- gendsten Unterschiede(n) zwischen den für Versicherungs- und Rück- versicherungsunternehmen geltenden Rechtsvorschriften der Mitglied- staaten“ spricht.

⁶⁶ Art. 1 VI EIOPA-VO.

⁶⁷ Art. 5 III UA 1 EUV.

⁶⁸ Vgl. de-Larosi è re-Gruppe, Bericht, 25.9.2009, Rn. 13 ff.

⁶⁹ Partsch, ZBB 2010, 72 (75); Massenberg, Die Bank 6 (2010), 9 (10).

⁷⁰ Vgl. Lamandini, ECL 6 (2009), 197 (201); Vetter, DÖV 2005, 721 (725 ff.); Fischer, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), Art. 114 AEUV, Rn. 18.

⁷¹ Art. 5 I 2 EUV.

⁷² Vgl. EuGH-Urteil v. 12.11.1996, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755, Rn. 58; Leible/Schröder, in: Streinz (Hrsg.), Art. 114 AEUV, Rn. 66.

⁷³ Ausführlich Partsch, ZBB 2010, 72 (75); Frenz/Ehlenz, EuZW 2011, 623 (624, 626). Kritisch zur Verhältnismäßigkeit der ESA Siekmann, Die Europäisierung der Finanzmarktaufsicht, S. 60 f.

⁷⁴ So auch der EuGH im ESMA-Verfahren. EuGH-Urteil v. 22.1.2014, C-270/12, Rn. 88 f.; Saurer, DÖV 2014, 549 (555).

⁷⁵ EuGH-Urteil v. 13.6.1958, Rs. 9/56 (Meroni I), Slg. 1958, 9 ff.; Rs. 10/56 (Meroni II), Slg. 1958, 51 ff.

⁷⁶ Vgl. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 102 f.; Siekmann, in: Nach der Finanzkrise, 131 (174). A.A. Op- permann, der nach wie vor die Zulässigkeit der Übertragung von Ent- scheidungs befugnissen bezweifelt. Vgl. ders./Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 22. So auch Everling, in: FS Ophüls, 33 (42).

⁷⁷ EuGH-Urteil v. 13.6.1958, Rs. 9/56 (Meroni I), Slg. 1958, 9 ff.; Rs. 10/56 (Meroni II), Slg. 1958, 51 ff.; Chamon, MJ 17 (2010), 281 (288 ff.); Kühling, EuZW 2008, 129.

⁷⁸ Everling, in: FS Ophüls, 33 (42); Siekmann, Die Schaffung von Einrichtungen der Finanzaufsicht auf EU-Ebene, S. 26.

⁷⁹ Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts ist das europarechtliche Pendant zum Prinzip der Gewaltenteilung. Der Begriff wurde vom EuGH im Zuge der Meroni-Entscheidungen geprägt.

⁸⁰ So u.a. Häde, EuZW 2011, 662 (663 f.); CEP, Rechtsgutachten, S. 5; Lefterov, LEIE 38 (2011), 33 (51).

⁸¹ Art. 17 VI, 18 III, IV, 19 III, IV EIOPA-VO.

⁸² Vgl. Keune, ZVersWiss 103 (2014), 7 (21); Häde, EuZW 2011, 662 (663); Gal, ZVersWiss, 2012 (2013), 325 (338).

⁸³ Griller/Orator, ELR 35 (2010), 3; Kühling, EuZW 2008, 129; Nettes heim, in: Grabitz/Hilf/ders., Art. 13 EUV, Rn. 49.

⁸⁴ Die Meroni-Doktrin dürfte insoweit allgemeingültig sein, dass die Er- richtung von Agenturen einer geeigneten EGL im Primärrecht bedarf und gerichtliche Kontrolle der Aktivitäten gewährleistet sein muss. Vgl. Siekmann, Die Schaffung von Einrichtungen der Finanzaufsicht auf EU-Ebene, S. 28; Oppermann/Classen/Nettesheim, in: Europarecht, § 6 Rn. 23.

⁸⁵ So auch Wittinger, EuR 2008, 609 (618 f.); Chamon, MJ 17 (2010), 281 (297 f.); Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemein- schaft, S. 107.

⁸⁶ So auch Siekmann, in: Nach der Finanzkrise, 131 (190); Rötting/ Lang, EuZW 2012, 8 (12); Ohler, EuZW 2006, 383.

⁸⁷ Vgl. dazu exemplarisch die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) (VO (EG) Nr. 1592 v. 15.7.2002,) die Europäische Chemikali- enagentur (ECHA) (VO (EG) Nr. 1907 v. 18.12.2006) und die Europä- ische Arzneimittelagentur (EMA) (VO (EG) Nr. 726 v. 31.3.2004).

⁸⁸ EuGH-Urteil v. 22.1.2014, C-270/12.

⁸⁹ Das Fortbestehen der Meroni-Doktrin wurde dabei nicht bestritten, vgl. Kohtamäki, EuR 2014, 321 (328).

⁹⁰ Der strittige Art. 28 LeerkaufsVO ermächtigt die ESMA, in bestimmten Krisensituationen Leerverkäufe zu regeln oder zu verbieten.

⁹¹ Die Befugnisse dienen der ESMA demnach zur Erfüllung der ihrer Aufgaben gem. Art. 9 V ESMA-VO, EuGH-Urteil v. 22.1.2014, C-270/ 12, Rn. 44. Zum analog aufgebauten Art. 9 V EIOPA-VO unten, C. III. 2. d).

⁹² Kritisch dazu Kohtamäki, EuR 2014, 321 (328).

⁹³ EuGH-Urteil v. 22.1.2014, C-270/12, Rn. 45. In diesem Zusammenhang verweist der EuGH auch auf die indirekten Einflussmöglichkeiten der Kommission sowie den Rechtschutz gegen Maßnahmen der ESA. Dazu unten, C. V. und III. 3.

⁹⁴ Vgl. Kohtamäki, EuR 2014, 321 (332); Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ ders., Art. 13 EUV, Rn. 50; Saurer, DÖV 2014, 549 (555).

⁹⁵ Das Urteil entspricht damit der Entwicklung, dass der Unionsge- setzgeber den EU-Agenturen immer mehr Kompetenzen überträgt, vgl. dazu Skowron, EuR 2014, 250 (261); Saurer, Am. U. Int’l L. Rev. 24 (2009), 429 (443 ff.); Kohtamäki, EuR 2014, 321 (327).

⁹⁶ Art. 6 Nr. 1 i.V.m. Art. 40-44 EIOPA-VO.

⁹⁷ Art. 6 Nr. 2 i.V.m. Art. 45-47 EIOPA-VO.

⁹⁸ Art. 6 Nr. 3 i.V.m. Art. 48-50 EIOPA-VO.

⁹⁹ Art. 6 Nr. 4 i.V.m. Art. 51-53 EIOPA-VO.

¹⁰⁰ Erwägungsgrund 52 der EIOPA-VO.

• College: EBS European Business School gGmbH
• Grade: 16 Punkte
• Author: Anna Lena Füllsack (Author)
• Publication Year: 2015
• Pages: 72
• Catalog Number: V336433
• ISBN (eBook): 9783668260979
• ISBN (Book): 9783668260986
• Language: German
• Tags: europäische, aufsichtsbehörde, versicherungswesen, altersversorgung, eiopa