Do parties matter? Machen "grüne" Kommunen eine besonders engagierte Klimaschutzpolitik?

Bachelor Thesis , 2015 , 67 Pages , Grade: 1,7

Politics - Environmental Policy

Der Gewinn des Darmstädter Oberbürgermeisteramtes durch den Grünen
Jochen Partsch im Jahre 2011 war ein weiterer Meilenstein in der kommunalpolitischen
Eroberung vornehmlich süddeutscher Großstädte durch die Partei
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Der anhaltende
Gewinn von (kommunalen) Mehrheiten ist für eine Programmpartei wie die Grünen bemerkenswert
und Ausgangspunkt für eine Vielzahl von Fragen mit politikwissenschaftlichem
Interesse: Wie ist dieser Erfolg insbesondere auf der kommunalen
Ebene zu erklären? Welche Auswirkungen hat dieser auf Programm und
Basis? Im Falle der vorliegenden Studie ist die programmatisch ökologische
Ausrichtung von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und deren mögliche Umsetzung
in Policies Gegenstand der Betrachtung.
Schon bei grünen Regierungsbeteiligungen wird in politikwissenschaftlichen
Analysen besonderes Augenmerk auf die Umweltpolitik gelegt, im Falle des
Gewinns einer administrativen Spitzenposition wie der eines Oberbürgermeisteramtes
bei gleichzeitiger parlamentarischer Mehrheit sollten erst recht politische
Schwerpunkte in puncto Ökologie und Umweltschutz erkennbar sein.
Schließlich ist keine Partei in der deutschen politischen Landschaft so eng mit
dem Thema konnotiert wie die Grünen. Als theoretische Grundlage für die
vorliegende Studie Untersuchung dient die erstmals von Douglas Hibbs aufgestellte
Parteiendifferenzhypothese, die davon ausgeht, dass Policy-Output
und -outcome wesentlich von der parteipolitischen Färbung der Exekutive bestimmt
werden.
An Hand des Beispiels von Darmstadt, das derzeit neben Oberbürgermeister
Partsch auch von einer grünen Mehrheitsfraktion in der Stadtverordnetenversammlung
regiert wird, soll untersucht werden, ob sich im Politikfeld des Klimaschutzes,
der als ein großer, wichtiger und zudem sehr aktueller Aspekt
des Umweltschutzes zu sehen ist, eine Kommune unter grüner Führung besonders engagiert.
Zur Absicherung einer solchen qualitativen Bewertung soll mittels eines Querschnittsvergleiches
zudem eine Kommune mit anders gefärbter parteipolitischer
Führung, jedoch ähnlichen klimatisch-geographischen und wirtschaftlich-
sozialen Eckdaten, betrachtet werden. Als Vergleichskommune zu Darmstadt
dient hier das benachbarte und in punkto Einwohnerzahl fast identisch
große Heidelberg, das seit 2006 von einem parteilosen Oberbürgermeister mit
konservativ-liberaler Unterstützung aus dem kommunalen Parlament regiert
wird.

Inhalt

1 Einleitung
1.1 Fragestellung und Forschungshypothese
1.2 Das Politikfeld „Kommunaler Klimaschutz“

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Parteiendifferenzhypothese
2.2 Forschungsstand
2.3 Forschungsdesign und Fallauswahl
2.4 Vorgehen

3 Querschnittsvergleich
3.1 Darmstadt
3.1.1 Rahmenbedingungen
3.1.2 Klimaschutzaktivitäten bis 2011
3.1.3 Grünes Wahlprogramm und Koalitionsvertrag von 2011
3.1.4 Klimaschutzkonzept von 2013
3.1.5 Aktuelle Klimaschutzaktivitäten
3.1.6 Bewertung
3.2 Heidelberg
3.2.1 Rahmenbedingungen
3.2.2 Klimapolitische Positionen des Bürgermeisters
3.2.3 Klimaschutzaktivitäten
3.2.4 Bewertung
3.3 Auswertung

4 Fazit und Ausblick

5 Literaturverzeichnis

6 Anhang

7 Versicherung

1 Einleitung

Der Gewinn des Darmstädter Oberbürgermeisteramtes durch den Grünen Jochen Partsch im Jahre 2011 war ein weiterer Meilenstein in der kommunal- politischen Eroberung vornehmlich süddeutscher Großstädte durch die Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Seit einigen Jahren gewinnen die Grünen neben hohen Prozentzahlen bei Parlamentswahlen auf allen Ebenen des bundes- deutschen politischen Systems und den daraus teilweise folgenden Regie- rungsbeteiligungen auch zunehmend Bürgermeisterämter - allein 23 der ak- tuell bundesweit 37 amtierenden Bürgermeister mit grünem Parteibuch wur- den ab dem Jahr 2011 gewählt. Die überwiegende Mehrzahl davon befindet sich in Hessen, Bayern und vor allem in Baden-Württemberg, das mit Winfried Kretschmann sogar einen grünen Ministerpräsidenten hat. Der anhaltende Gewinn von Mehrheiten ist für eine Programmpartei wie die Grünen bemer- kenswert und Ausgangspunkt für eine Vielzahl von Fragen mit politikwissen- schaftlichem Interesse: Wie ist dieser Erfolg insbesondere auf der kommuna- len Ebene zu erklären? Welche Auswirkungen hat dieser auf Programm und Basis? Im Falle der vorliegenden Studie ist die programmatisch ökologische Ausrichtung von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und deren mögliche Umsetzung in Policies Gegenstand der Betrachtung.

Schon bei grünen Regierungsbeteiligungen wird in politikwissenschaftlichen Analysen besonderes Augenmerk auf die Umweltpolitik gelegt, im Falle des Gewinns einer administrativen Spitzenposition wie der eines Oberbürgermeis- teramtes bei gleichzeitiger parlamentarischer Mehrheit sollten erst recht politi- sche Schwerpunkte in puncto Ökologie und Umweltschutz erkennbar sein. Schließlich ist keine Partei in der deutschen politischen Landschaft so eng mit dem Thema konnotiert wie die Grünen. Als theoretische Grundlage für die vorliegende Studie Untersuchung dient die erstmals von Douglas Hibbs auf- gestellte Parteiendifferenzhypothese, die davon ausgeht, dass Policy-Output und -outcome wesentlich von der parteipolitischen Färbung der Exekutive be- stimmt werden.

An Hand des Beispiels von Darmstadt, das derzeit neben Oberbürgermeister Partsch auch von einer grünen Mehrheitsfraktion in der Stadtverordnetenver- sammlung regiert wird, soll untersucht werden, ob sich im Politikfeld des Kli- maschutzes, der als ein großer, wichtiger und zudem sehr aktueller Aspekt des Umweltschutzes zu sehen ist, eine Kommune unter grüner Führung be- sonders engagiert. Die Kriterien für ein solch „besonderes Engagement“ im kommunalen Klimaschutz werden im weiteren Verlauf der Studie festgelegt.

Zur Absicherung einer solchen qualitativen Bewertung soll mittels eines Quer- schnittsvergleiches zudem eine Kommune mit anders gefärbter parteipoliti- scher Führung, jedoch ähnlichen klimatisch-geographischen und wirtschaft- lich-sozialen Eckdaten, betrachtet werden. Als Vergleichskommune zu Darm- stadt dient hier das benachbarte und in punkto Einwohnerzahl fast identisch große Heidelberg, das seit 2006 von einem parteilosen Oberbürgermeister mit konservativ-liberaler Unterstützung aus dem kommunalen Parlament regiert wird. Die Datenerhebung zur Bewertung der jeweiligen Klimaschutzaktivitäten erfolgt maßgeblich aus einer geführten Recherche frei verfügbarer Internet- quellen (vor allem der jeweils vorliegenden Klimaschutzkonzepte). Die so ge- wonnenen Erkenntnisse werden durch Rückfragen mit ausgewählten kommu- nalen Akteuren validiert und schließlich in einer tabellarischen Übersicht ge- genübergestellt, um so das klimapolitische Engagement der Kommunen direkt vergleichen und bewerten zu können.

In einem abschließenden Kapitel wird die unten aufgestellte Forschungshypothese verifiziert / falsifiziert, das Forschungsergebnis insgesamt analysiert und weitere Forschungsanreize diskutiert werden.

1.1 Fragestellung und Forschungshypothese

Die Fragestellung der vorliegenden Arbeit lautet also unter Anwendung der Parteiendifferenzhypothese: „Do parties matter? - Machen grüne Kommunen eine besonders engagierte Klimaschutzpolitik?“, die daraus abgeleitete for- schungsleitende Hypothese der Arbeit lautet: Eine von einem (Ober-) Bürger- meister von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN regierte Stadt, der auch im kommu- nalen Parlament über eine Mehrheit verfügt, zeichnet sich durch eine enga- giertere Klimaschutzpolitik als eine vergleichbare Kommune unter nicht-grüner Führung.

1.2 Das Politikfeld „Kommunaler Klimaschutz“

Obwohl insbesondere die internationale politische Diskussion und Handlungs- formulierung Interpretationsdifferenzen über die Wirkzusammenhänge menschlich bedingter Treibhausgasemissionen und der Klimaerwärmung er- kennen lassen, herrscht auf wissenschaftlicher Ebene dazu weitgehend Kon- sens (vgl. u.a. Doran / Zimmerman 2009).¹ Das in diesem Zusammenhang führende Gremium, das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)², benennt in seinen sog. Sachstandsberichten regelmäßig die Unumkehrbarkeit der bereits eingetretenen Erderwärmung sowie die dringend erforderlichen Maßnahmen in Bezug auf die Reduktion der Emission von Treibhausgasen³ um die weitere Erwärmung nicht über zwei Grad Celsius steigen zu lassen (ohne weitere Reduktion kann die Erwärmung bis zum Jahr 2100 4 Grad und mehr annehmen).

Im aktuellen 5. Sachstandsbericht wird dazu eine erforderliche Reduktion von 40-70% bis zum Jahr 2050 (mit einem Bezug auf das Jahr 2010⁴ ) angegeben und eine vollständige Einstellung der Emissionen bis zum Ende des Jahrhun- derts (IPCC 2014, S. 20). Die Folgen eines Anstieges über diese Grenze hin- aus werden dramatisch beschrieben: Anstieg des Meeresspiegels mit der Vernichtung des Lebensraumes für viele Millionen Menschen, dadurch und durch weitere klimabedingte Naturkatastrophen ausgelöste riesige Migrations- ströme und kriegerische Auseinandersetzungen um Ressourcen wie Wasser und Nahrung, unermessliches menschliches Leid und ebensolche wirtschaftliche Schäden. Auf Basis dieser Erkenntnisse ist die Begrenzung der Erderwärmung eine der dringlichsten, wenn nicht die politische Herausforderung unserer Tage schlechthin.

Die Historie internationaler Bemühungen um die Begrenzung der Treibhaus- gas-Emissionen und des daraus resultierenden Klimawandels ist lang (vgl. u.a. Böcher / Töller 2012, S. 50ff). Sie beginnen 1992 mit der mit der Klima- rahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC), fünf Jahre später wer- den mit dem sog. Kyoto-Protokoll erstmals verbindliche Ziele für den weltwei- ten Klimaschutz vereinbart (Minderung von mindestens 5,2% im Zeitraum von 2008 - 2012 im Vergleich zu 1990). Allein das Resultat fällt trotz mancher Teilerfolge ernüchternd aus: Die weltweiten Emissionen erreichen Jahr um Jahr neue Höchststände (WMO 2014); evtl. Einsparungen hier werden von steigender Industrieproduktion, zunehmenden Verkehr und Bevölkerungs- wachstum dort beständig überholt. Bislang hat sich die Weltgemeinschaft nicht auf eine verbindliche und wirksame Fortführung der Reduktionspolitik (nach Kyoto) einigen können, die in dieser Hinsicht erfolglosen jüngeren UN- Klimakonferenzen belegen dies.

Auch wenn dem globalen Problem Klimawandel in erster Linie auf internatio- naler Ebene politisch handelnd zu begegnen ist, sind kontinentale, nationale, regionale und gerade auch kommunale Anstrengungen zur Erreichung der erforderlichen Reduktionen unerlässlich. Dies gilt für Industrienationen wie Deutschland umso mehr; die durchschnittliche jährliche Pro-Kopf-Emission eines Deutschen (für das Jahr 2013 werden vom Umweltbundesamt 11,5t CO2-Äquivalent pro Jahr angegeben; s. ebd. 2015a) liegt um ein Vielfaches höher als die eines Menschen in Sub-Sahara-Afrika und mehr als ein Drittel über der eines Chinesen (United Nations Statistics Division 2015).

Mit dem „Europäischen Programm für den Klimaschutz“ wurde im Jahr 2000 auf europäischer / EU-Ebene das Politikfeld Klimaschutz begründet und Maß- nahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen, die die Europäische Gemein- schaft über das Kyoto-Protokoll eingegangen ist, entwickelt. 2008 wurden über das „Klima- und Energiepaket“ weitere Klimaschutzziele vereinbart, vor- rangig das sog. „20-20-20-Ziel“ für das Jahr 2020: Emissionsreduzierung um 20%, Anteil der erneuerbaren Energien bei 20%, Verbesserung der Energieef- fizienz um 20%. Eines der wesentlichen Steuerungselemente dabei ist der EU-Emissionshandel (European Union Emissions Trading System, EU ETS), über den rund 11.000 Fabriken und Kraftwerke innerhalb der EU verpflichtet wurden, Zertifikate zur Treibhausgasemission zu erwerben (alle Angaben s. Europäische Union 2015). Im Zeitraum von 1990 bis 2012 konnte die EU so ihre Emissionen um 19% senken (EU 2104).

Auf nationaler Ebene wurde der Klimawandel und die Emissionsminderung schon seit Ende der 1980er Jahre politisch thematisiert (vgl. Böcher / Töller 2011, S. 53ff). Zu dieser Zeit nahm die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre“ ihre Arbeit auf, die mittels ihrer Berichte die nationale Klimapolitik zu einem bis heute geltenden Konsens führte (a.a.O., S.53) und erstmalig ambitionierte Minderungsziele formulierte. So wurde 1990 von der Bundesregierung quasi im internationalen Alleingang das Ziel einer Reduktion von 25% bis 2005 (gegen über 1987) ausgegeben, erneuert auf dem Klima-Gipfel in Berlin (hier mit Bezug auf 1990). Dieses Ziel wurde zwar verfehlt bzw. erst 2010 erreicht (vgl. BMUB 2011) und ist auch maßgeblich auf den Niedergang der emissionsstarken ost- deutschen (Energie-)Wirtschaft zurück zu führen - dennoch wurde in diesen Jahren das Bild des „Klimavorreiters Deutschland“⁵ begründet. Energie- Einspeisegesetz (EEG), Atomausstieg und Energiewende sind weitere Schlagworte in der nationalen Umwelt- und Klimapolitik.

Letztere basiert inhaltlich im Wesentlichen auf dem 2010 erarbeiteten (und auch aktuell geltendem) Energiekonzept, das bis zum Jahr 2020 eine Reduk- tion der Emissionen um mindestens 40% gegenüber 1990 vorsieht und bis 2050 eine Reduktion um 80 bis 95%. Diese Ziele wurden im Koalitionsvertrag von CDU und SPD aus dem Jahr 2013 erneuert (Bundesregierung 2013, S. 50). Trotzdem ist die Bundesrepublik mit ca. 950 Mio. t CO2 weiterhin für gut 1/5 der gesamten EU 27 Emissionen verantwortlich und liegt damit auch mehr als 15% über den durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen innerhalb der EU (BMUB 2014a, S. 34).

Zu den Instrumenten der nationalen Klimaschutzpolitik mit Relevanz für kom- munale Aktivitäten gehören neben den gesetzlichen Rahmenbedingungen wie z.B. dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und weiteren Regelungen im Rahmen des Integrierten Energie- und Klimaprogramms der Bundesregierung aus dem Jahre 2007 (IEKP; vgl. BMWi 2015) vor allem die „Nationale Klima- schutzinitiative“ (NKI). Im Rahmen der „Richtlinie zur Förderung von Klima- schutzprojekten in sozialen, kulturellen, und öffentlichen Einrichtungen im Rahmen der Klimaschutzinitiative“ (kurz: Kommunalrichtlinie) der NKI wurden bereits 7300 Projekte in über 3000 Kommunen gefördert (mehr dazu in den Kapiteln zu den konkreten Klimaschutzaktivitäten der Vergleichskommunen; vgl. Nationale Klimaschutzinitiative 2015a).

Böcher / Töller diskutieren ausführlich die „guten Gründe für eine kommunale Klimapolitik“ (Böcher / Töller 2012, S. 66). Diese und weitere Argumente rei- chen von den zahlreichen klimarelevanten kommunalen Aktivitäten (Energie, Verkehr, Stadtplanung) bis zur Impuls- und Vorbildfunktion einer Kommune für die eigenen Bürger, aber auch für andere Kommunen oder höhere politische Ebenen. Insbesondere die bei Böcher / Töller benannte „Bottom-up“-Wirkung herausragender lokaler bzw. kommunaler Klimaschutzaktivitäten (a.a.O., S. 66) könnte ja durchaus ein Anreiz im Sinne der Forschungsfrage sein.

Um dem Problem des Klimawandels auch auf lokaler bzw. kommunaler Ebene zu begegnen, haben sich in Deutschland seit den 1990er Jahren zahlreiche Aktivitäten der Städte und Kommunen zum Klimaschutz gebildet. Obwohl sich dabei mittlerweile ein weit gefächertes Instrumentarium entwickelt hat, ist kommunaler Klimaschutz kein analytisch oder definitorisch festgelegter Be- griff. Da der Klimaschutz in Deutschland in den meisten Bundesländern noch eine freiwillige Tätigkeit im Sinne der kommunalen Aufgaben ist⁶, hat sich hier ein wahres „Experimentierfeld“ (vgl. Heinelt / Lamping 2014a, S. 21) entwi- ckelt.

Im öffentlichen Diskurs gilt es zunächst, Handlungsnotwendigkeit und Hand- lungsspielräume zu konstruieren, gilt lokale Klimapolitik doch „vor allem ande- ren [als] Versuch der kommunikativen Aneignung eines überlokalen Phäno- mens“ (Heinelt / Lamping 2014b, S. 80). Eine wichtige Frage ist auch die der institutionellen Verankerung des Klimaschutzes in der kommunalen Verwaltung. Kern et al. differenzieren hier drei unterschiedliche Modelle: Additiv („halbe Stelle im Umweltamt“), dezentral (jeder Verwaltungsbereich mit eigenem Klimaschutzauftrag) und integrativ (dezentrale Zuständigkeiten mit zentraler Klimaschutzstelle) (vgl. Kern et al. 2005, S. 9f).

Sachmaßnahmen lassen sich grundsätzlich in die Kategorien „Ausstoßver- meidung“ (von klimaschädlichen Gasen, vor allem CO2) und „Klimaanpas- sungspolitik“ unterteilen. Gegenstand dieser Studie sind ausschließlich die auf kommunaler Ebene formulierten Maßnahmen zur Ausstoßvermeidung, die mittlerweile generell in Klimaschutzkonzepten zusammengefasst werden (vgl. Rösler et al. 2013, S. 3), zu denen i.d.R. auch ein regelmäßiges CO2- Selbstmonitoring gehört. Seit 2008 ist die Anzahl der Klimaschutzkonzepte durch die Bundes-Förderung im Rahmen der Kommunalrichtlinie stark gestie- gen⁷ (a.a.O., S. 4). Die sog. „integrierten Klimaschutzkonzepte“⁸ sind ein zent- rales Steuerungselement im kommunalen Klimaschutz und werden über die Kommunalrichtlinie in Bezug auf ihre Erstellungskosten mit bis zu 65% vom Bund gefördert. Über die Richtlinie ist die Struktur eines Klimaschutzkonzep- tes in weiten Teilen vorgegeben (Energiebilanz, Potentialabschätzung und Minderungsziele sowie einen Maßnahmenkatalog). Auch die Beteiligung wei- terer Akteure und der Öffentlichkeit wird durch die Richtlinie vorgeschrieben.

Klassische Handlungsfelder des kommunalen Klimaschutzes sind u.a. (mit Überschneidungen): Der Energiesektor (konventionelle und erneuerbare Energien), Mobilität und Verkehr (privat / ÖPNV), Stadtplanung, Abfall- und Abwasserwirtschaft, Beschaffung, städtische Eigenbetriebe und Liegenschaften, energetische Gebäudesanierung, Energieverbräuche in privaten Haushalten und der Wirtschaft (Gewerbe / Industrie) - wobei Maßnahmen im Energiesektor (hier auch in Bezug auf Energieeffizienz) in der Praxis bei weitem die häufigsten auf kommunaler Ebene sind (a.a.O., S. 6).

Da in Deutschland ca. 40% aller CO2-Emissionen auf die Energiewirtschaft entfallen (und hiervon 70% auf die Verfeuerung von Kohle), liegt in der Bereit- stellung regenerativer Energiequellen auch das größte Reduktionspotential. Weitere große Emittenten sind Industrie und Gewerbe mit etwas unter 25%, der Verkehr mit 15% (davon 95% Straßenverkehr) und mit ca. 10% die priva- ten Haushalte (davon mehr als 70% für die Erzeugung von Hauswärme). Die jährlichen pro-Kopf-Emissionen der Bundesländer der für den Vergleich aus- gewählten Städte liegen mit 8,4t CO2 (Hessen) und 6,4t CO2 (Baden- Württemberg) deutlich unter dem Bundesdurchschnitt (alle Zahlen in diesem Abschnitt aus: BMUB 2014a).

„Besonders engagiert“ im Sinne der Forschungsfrage können kommunale Klimaschutzprojekte in vielfacher Hinsicht sein. So schreibt die NKI seit eini- gen Jahren einen Wettbewerb für Kommunen aus und differenziert dabei die Kategorien „Kommunaler Klimaschutz durch Kooperation“, „Kommunales Energie- und Klimaschutzmanagement“ und „Kommunaler Klimaschutz zum Mitmachen“ (NKI 2015d). Denkbar sind natürlich auch besonders ambitionier- te Emissionsziele und / oder die Teilnahme an besonderen Förderprogram- men (zu den im Rahmen dieser Arbeit definierten Kriterien s. Kap. 2.3). Im öffentlichen Diskurs wie auch in der Kommunalverwaltung strukturell verankert kann das Thema Klimaschutz durch städtische Leitbilder als klimaneutrale Stadt oder durch Selbstbindung mittels Mitgliedschaft in klimapolitisch enga- gierten Netzwerken, Kooperationen und nationalen wie internationalen Städ- teverbünden.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Parteiendifferenzhypothese

Als theoretischer Bezugsrahmen für die politikwissenschaftliche Forschung wird im Rahmen dieser Arbeit die Parteiendifferenzhypothese gewählt, die mit ihrer inhärenten Fragestellung „Do parties matter?“ die parteipolitische Fär- bung von Exekutive und Legislative als erklärende Variable für Policy-Output und -Outcome anbietet. Von der Theoriegeschichte aus gesehen, liegt der ursprüngliche Fokus der Parteiendifferenzhypothese durch die Arbeiten des amerikanischen Volkswirtschaftlers Douglas Hibbs⁹ auf (trans-)nationaler Re- gierungspolitik und hat klassische Rechts-Links Unterschiede in der Sozial- und Wirtschaftspolitik zum Gegenstand. Dennoch bieten die dieser Hypothese zu Grunde liegenden Argumente Erklärungsmuster, die eine Übertragung auf das hier vorliegende Setting (Umweltschutz durch eine ökologische Pro- grammpartei auf kommunaler Ebene) interessant und zulässig erscheinen lassen.

Die wichtigsten Argumente der Parteiendifferenzhypothese (bzw. im Engli- schen „partisan theory“) nach Hibbs seien hier kurz genannt (zur Einordnung in den aktuellen Forschungsstand s. Kap. 2.2): Parteien formulieren Policies gemäß ihrer ideologischen, klassenbezogenen oder „weltanschaulichen Ver- ankerung“ (Böcher / Töller 2012, S. 117) und suchen diese bei Möglichkeit (sprich: Alleinregierung oder zumindest Regierungsbeteiligung) auch umzu- setzen. Adressat dieser Policy ist die jeweilige Anhängerschaft („partisans“; dies kann Parteimitglieder wie Wählerschaft gleichermaßen meinen) der Par- tei, deren, vorrangig ökonomische, Interessen somit erfüllt werden. Im Werben um Wählerschaft entsteht so die Parteiendifferenz. Durch den allmählichen Wandel der Parteien von Klientel- zu Volksparteien laufen diese jedoch Ge- fahr, die inhaltlichen Differenzen zunehmend zu nivellieren (vgl. Kirchheimer, zit. nach Zohlnhöfer 2003, S. 52). Dies kann verstärkt werden durch den sog. Ansteckungseffekt, bei dem sich gegnerische Parteien in Bezug auf ihre bei der Wählerschaft erfolgreichen Politikmuster gegenseitig „anstecken“, d.h. diese in die eigene Programmatik integrieren.

Die Parteiendifferenzhypothese hat im Laufe ihrer Verwendung in der Politik- wissenschaft diverse Modifizierungen erfahren (vgl. Schmidt 2007, S. 51ff ), so etwa durch die Einbeziehung des politischen Konjunkturzyklus durch Tufte (1978) oder der Rahmenbedingungen des Regierungshandelns (wie etwa so- zioökonomische Faktoren, staatliche Institutionen oder intervenierende Inte- ressenverbände, aber auch etwaige Koalitionspartner oder Oppositionspartei- en) durch Hicks / Swank (1992). Im Rahmen dieser Studie soll aber eher der Ansatz von Zohlnhöfer (2003) bevorzugt werden, der ein Fortbestehen von Parteiendifferenzen auf Grund des Wunsches nach Umsetzung wertebezoge- ner Vorstellungen der Parteimitglieder vorhersagt, zugegebenermaßen eben- falls auf den Politikfeldern Sozial- und Umweltpolitik.

Grundsätzlich wird der Parteiendifferenzhypothese in der politikwissenschaftli- chen Forschung „grundlegende Richtigkeit“ (Schmidt 2007, S. 55) bestätigt, in Bezug auf die Umweltpolitik wurde die Erklärungskraft aber begrenzt gesehen, es ist mithin sogar die Rede von Parteienindifferenz - mit einer Ausnahme: Regierungsbeteiligung durch die Grünen (Böcher / Töller 2012, S. 118). Die Argumente dafür liegen auf der Hand - wer, wenn nicht eine Programmpartei, deren Name und Historie als Anti-Atomkraft-Bürgerbewegung Sinnbild für Na- tur und Umweltschutz sind, sollte in diesem Politikfeld einen signifikanten Un- terschied machen? Tatsächlich wurden diese durchaus festgestellt, jedoch teilweise weniger bei inhaltlichen Fragen als bei der Instrumentenwahl und der in Anspruch genommenen Machtressourcen (Böcher / Töller 2012, S. 119f).

In Bezug auf die Bestimmung der Parteieinflüsse auf kommunaler Ebene ist die politikwissenschaftliche Forschung uneins - grundsätzlich wird angeführt, dass kommunale Problematiken stärker sachorientiert und weniger ideologie- sierbar seien als auf staatlicher / nationaler Ebene. Des Weiteren besteht Dis- sens, ob die Parteipolitisierung auf kommunaler Ebene grundsätzlich zuneh- me, von weiteren Kontextvariablen wie z.B. der Kommunalverfassung abhän- ge (vgl. Holtkamp 2006) oder ob, insbesondere in Zeiten kommunaler Not- haushalte, Parteiendifferenzen eher zurück träten (vgl. Schmidt, Cornelia 2011, S. 78). In Bezug auf den vorliegenden Fall ist hier zunächst das For- schungsdesign (s.u.) zu benennen, das eine fast maximale Machtfülle der zu untersuchenden Partei vorsieht - ein mit großer Mehrheit direkt gewählter Oberbürgermeister unterstützt von der eigenen Ratsmehrheit (im Falle Darm- stadts sogar auch über ein landespolitisches Umfeld mit grüner Regierungsbe- teiligung).

Weiterhin besteht im Politikfeld des kommunalen Klimaschutzes als Kann- Leistung durchaus Gestaltungsfreiheit. Klimaschutzmaßnahmen können zu- dem zwar teuer sein, andererseits aber grade aus Kostengründen (z.B. Ener- gieeinsparungen bei städtischen Liegenschaften) begründet werden. In Bezug auf das Rollenmodell von Kern et al. (Kern et al. 2005, S. 11) erscheinen auch Maßnahmen unter den Rollen von „Planer und Regulierer“ sowie „Berater und Promoter“ zunächst nicht zwingend als kostenintensiv, von den zahlreichen Möglichkeiten staatlicher Förderung einmal ganz abgesehen.

Auf die Kritik von Schmidt an der Parteiendifferenzhypothese, Parteien seien in ihren Positionen durchaus einem Wandel unterworfen und von daher ihre Policy nicht durchgängig vorwegnehmbar (Schmidt 2007, S. 58), ist mit Blick auf die spezifischen Ausprägungen vor Ort im Rahmen der Untersuchung noch einzugehen. Andere theoretische Konstrukte zur Einbeziehung etwaiger weiterer Variablen wie etwa die der Institutionen über die Veto-Spieler-Theorie sind auf Grund des Fehlens eben dieser (keine zweite parlamentarische Kammer wie auf Bundesebene) und des Forschungsdesigns (identische Par- teizugehörigkeit von parlamentarischer Mehrheit und Bürgermeister im Falle Darmstadts) zunächst nicht zu betrachten.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass ausreichend Faktoren (klar erkenn- bare politikfeldbezogene Grundposition; verhältnismäßig kongruent in Bezug auf das Politikfeld Umweltschutz engagierte Anhängerschaft; umfassende Policy-Gestaltungsfreiheit und Machtfülle) bestehen sollten, um eine Anwen- dung der Parteiendifferenzhypothese in diesem Kontext als analytisch sinnvoll zu betrachten.

2.2 Forschungsstand

Das Politikfeld „Kommunaler Klimaschutz“ ist ein aktuelles mit hoher Aktions- dichte. Durch die intensiven Förderungen von Bundesseite besteht zusätzlich ein hoher Evaluations- und Berichtsbedarf; weiterhin wird der Aspekt gegen- seitigen Lernens der Kommunen untereinander stark betont, was insgesamt zu einer hohen Publikationsdichte von Umfragen, Reports, Leitfäden und Fall- beispielen führt, die zudem häufig online und frei verfügbar sind. Neben die- sen eher empirischen Veröffentlichungen sind zahlreiche analytische Studien verfügbar, die in der Regel einen Schwerpunkt zur Politikberatung, oftmals unter dem Aspekt der geeigneten Steuerungsformen / Governance aufweisen.

In Analysen zum Politikfeld „Umweltpolitik“ kommt die Parteiendifferenzhypo- these vielfältig zur Anwendung (s. auch obiges Kapitel zur Parteiendifferenz- hypothese); Böcher / Töller konstatieren hier, dass es oftmals weniger Diffe- renzen im Policy-Output sind, als Unterschiede in der Instrumentenwahl oder Frequentierung unterschiedlicher Netzwerke und Machtressourcen (s. Kap. 1.2 wie auch Böcher / Töller 2012, S. 117ff). Politikwissenschaftliche Betrach- tungen zum Atomausstieg als aktuellen und greifbaren Policywandel in der Umweltpolitik führen hingegen oft eher den Effekt des externen Schocks („Fukushima“) an, die die Parteiendifferenz auf diesem Gebiet nivelliert hat.

Die Parteiendifferenzhypothese dient auch als theoretische Grundlage für Studien im Kontext kommunaler Aktivitäten, so z.B. der kommunalen Sozialpolitik (vgl. Schmidt, Cornelia 2011), bei der eher programmatische Übereinstimmungen festgestellt wurden. Vergleichende Studien im Politikfeld „kommunaler Klimaschutz“ mit Bezug zur Parteiendifferenzhypothese ließen sich im Vorfeld dieser Arbeit nicht recherchieren.

2.3 Forschungsdesign und Fallauswahl

Als Forschungsdesign für die vorliegende Fallstudie wurde der Querschnitts- vergleich zwischen einer (grünen) Referenzstadt (hier: Darmstadt) und einer (nicht-grünen) Vergleichsstadt (hier: Heidelberg) im Rahmen der komparativen Methode gewählt. Der Terminus „Referenzstadt“ ist in Bezug auf die For- schungshypothese gewählt: An dieser Referenz erweist sich Richtigkeit oder Unrichtigkeit der Hypothese. Schon die isolierte Betrachtung der aktuellen Klimaschutzaktivitäten Darmstadts liefert hierzu wesentliche Erkenntnisse, der Vergleich mit Heidelberg dient dann zur Identifikation bzw. zum Ausschluss möglicherweise intervenierender Kontextvariablen und zur Validierung der qualitativen Bewertung (s.u.).

In Ermangelung allgemein anerkannter Kriterien zur Einstufung der jeweiligen Klimaschutzaktivitäten als „(besonders) engagiert“ (im Sinne der eingangs gestellten Forschungsfrage) sollen die folgenden, eigendefinierten gelten: Be- sonders strenge Emissions- bzw. Klimaschutzziele (als Referenz werden die aktuellen Emissionsreduktionsziele des Bundes angenommen); besondere finanzielle oder personelle Aufwendungen bzw. intensive Fördermitteleinwer- bung; Teilnahme an besonderen Klimaschutzprogrammen; Bestehen, Qualität und Umsetzung eines jeweiligen Klimaschutzkonzeptes; hohes intra- / inter- kommunales und internationales Vernetzungsniveau; besondere Beispiel- oder Leuchtturmmaßnahmen; besondere institutionelle Verankerung des Kli- maschutzes in der Verwaltung; Qualität des intrakommunalen Diskurses zum Klimaschutz (Intensität, Transparenz).

Der Querschnittsvergleich ist als Most Similiar Cases Design (MSCD) ange- legt: Ein Vergleich zweier etwa gleich großer Kommunen mit möglichst ähnli- chen wirtschaftlichen, sozialen und geographischen Eckdaten und landespoli- tischer Umgebung. Damit soll die Zahl der möglicherweise intervenierenden Kontextvariablen gering gehalten werden und die abhängige Variable (das Policy-Outcome bzw. -Output in Sachen kommunaler Klimaschutz) möglichst eindeutig auf die unabhängige / erklärende Variable zurückgeführt werden können.

Darmstadt wurde als Referenzstadt gewählt, da hier die Grünen seit 2011 in fast idealtypischer Weise regieren können: Zu diesem Zeitpunkt gewann der Grüne Jochen Partsch mit großer Mehrheit die entscheidende Stichwahl um das Amt des Oberbürgermeisters; kurz zuvor zog bereits eine im Vergleich zur vorherigen Legislaturperiode doppelt so große grüne Mehrheitsfraktion in die Stadtverordnetenversammlung ein, die nun zusammen mit der CDU eine gro- ße Koalition bildet. Gerade der Machtwechsel im Amt des Oberbürgermeisters nach langer SPD-Dominanz¹⁰ sollte eine Abgrenzbarkeit bei den kommunalpo- litischen Aktivitäten ermöglichen¹¹ (anders als im Falle einer längeren grünen Regierungszeit wie z.B. in Freiburg); zudem weist Darmstadt keine so expo- nierten klimatischen Bedingungen (und damit möglicherweise verzerrende Drittvariablen) wie z.B. Stuttgart auf. Weiterhin hat Darmstadt seit 2014 mit seiner ehemaligen grünen Bau- und Umweltdezernentin Brigitte Lindscheid als Präsidentin des Regierungsbezirks auch auf dieser Ebene ein positives Um- feld. Das grüne „Bottom-Up-Gestaltungspotential“ (in Anlehnung an Böcher / Töller, s. Kap. 1.2) pflanzt sich bis auf die Ebene der Landesregierung fort - mit Priska Hinz ist seit 2014 eine grüne Staatsministerin für Umwelt und Kli- maschutz im Amt.

Die enge programmatische Verknüpfung der Grünen mit Fragen der Ökologie und des Klimaschutzes liest sich deutlich im Grundsatzprogramm der Bun- despartei: „Unser Denken ist von Anfang an ökologisches Denken“ (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 2002, S. 10) und im Bundestagswahlprogramm 2013: „Wer Grün wählt will … konsequenten Klimaschutz.“ (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 2002, S. 42)¹². In Bezug auf die Anhängerschaft ist nicht zuletzt auf Grund der Entstehungsgeschichte der Grünen aus Anti-Atomkraft- und Umweltbewegung von einer ähnlichen inhaltlichen Positionierung auszugehen. Eine Parteiendif- ferenz im Sinne eines besonderen Engagements Darmstadts in Sachen Kli- maschutz wäre also zu erwarten, zumindest aber, sollte sich auch Heidelberg auf diesem Politikfeld besonders engagieren, eine vergleichbar hohe Aktivität beider Kommunen.

Nach den o.g. Kriterien für den Querschnittsvergleich im MSC-Design bietet sich Heidelberg als Vergleichsstadt an: Durch die starke geographische Nähe gelten ähnliche klimatische Bedingungen, die Einwohnerzahlen sind nahezu identisch, beide Städte liegen in einer wirtschaftlich prosperierenden Region. Lediglich in Bezug auf die Haushaltslage und auf die politische Rahmensitua- tion in Form des Bundeslandes / der jeweiligen Landesregierung unterschei- den sich die Vergleichsstädte. Die landespolitische Situation sollte in Bezug auf die Klimaschutzpolitik wenig Potential für Interferenzen liefern, wie es im ausgewählten Vergleich zwischen einer hessischen Kommune (schwarz- grüne Landesregierung) und einer aus Baden-Württemberg (grün-rot geführte Landesregierung) zumindest auf den ersten Blick zutrifft. Eine differenziertere Betrachtung (und Vergleich) der jeweiligen Kommunalverfassungen ist auf Grund der gesetzten Rahmenbedingung (grüner Oberbürgermeister UND grün dominiertes Kommunalparlament) in Hinsicht auf die Forschungsfrage ver- nachlässigbar.

2.4 Vorgehen

Um eine Einordnung der jeweiligen kommunalen Aktivitäten im Klimaschutz in ihrem Kontext gewährleisten zu können, wurde folgendes Vorgehen (durchzuführen je zu untersuchender Kommune) gewählt:

Am Beginn steht jeweils eine Betrachtung der klimatisch-geographischen, wirtschaftlich-sozialen und politisch-strukturellen Eckdaten, gefolgt von der Analyse der aktuellen lokalpolitischen Konstellationen, Mehrheitsverhältnisse und politisch-institutionellen Besonderheiten.

Dieser einleitende Teil wird abgeschlossen von einem kurzen historischen Rückblick der Klimaschutzaktivitäten der jeweiligen Kommune. In Bezug auf die Referenzkommune Darmstadt erfolgt zusätzlich noch eine Betrachtung der programmatischen Aussagen wie Wahlprogramme, Koalitionsvereinbarungen, Pressemitteilungen etc. von Seiten BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bzw. der grün-schwarzen Koalition zum Thema Klimaschutz - zum einen um den Stel- lenwert des Themas auf der politischen Agenda einordnen zu können, zum anderen um den Policy-Output an den programmatischen Aussagen anschlie- ßend messen zu können. Im Falle Heidelbergs bleibt es, zum einen auf Grund der Besonderheiten der lokalpolitischen Situation, zum anderen auf Grund der Nicht-Relevanz anderer parteipolitischer Positionen für die Forschungsfrage, bei einer Betrachtung der klimapolitischen Positionen des Bürgermeisters. Abschließend folgt ein kurzer historischer Abriss der bisherigen Klimaschutz- aktivitäten einer jeden der beiden Kommunen.

Um eine fundierte qualitative Bewertung der aktuellen Klimaschutzaktivitäten zu ermöglichen, wurde in Anlehnung an bestehende Evaluationen und Benchmarks (vor allem Ekardt 2013)¹³ eine Checkliste¹⁴ entwickelt, nach den jeweiligen Aktivitäten in den klassischen Handlungsfeldern des kommunalen Klimaschutzes wie Klimaschutzkonzept, Institutionalisierung, Umsetzung, Kontextualisierung sowie öffentlicher Diskurs / Kommunikation gefragt wird.

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¹ Zur Übersicht der diversen Akteure mit Relevanz für das Politikfeld des kommunalen Klimaschutzes s. Anhang.

² Das IPCC wurde 1998 als Unterorganisation vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) gegründet. Die Arbeit des IPCC ist nicht frei von Kritik, jedoch zielte diese eher auf Versuche, die Zusammenfassungen der Sach- standsberichte für politische Entscheidungsträger zu beeinflussen als an der wissenschaftlichen Qualität der Arbeit des IPCC. S. z.B. http://www.klimafakten.de/behauptungen/behauptung-der- ipcc-ist-eine-politische-organisation. Zugegriffen: 23.06.2015

³ Neben Kohlendioxid (CO2) wirken weitere klimaschädliche Gase wie Methan, Fluorkohlen- wasserstoffe oder Distickstoffoxid. Für Deutschland wird vom UBA für das Jahr 2013 ein Anteil von 88% von CO2 an den Treibhausgasen angegeben (s. UBA 2015c). Insofern sind die CO2- Emissionen kein vollständiger Indikator; in der öffentlichen Diskussion wird aber zumeist aus- schließlich auf diesen Faktor rekurriert - so auch zur Vereinfachung im Folgenden dieser Unter- suchung. Weiterhin wird im Folgenden nur die Abkürzung CO2 verwendet, auch wenn damit z.T. sog. CO2-Äquivalente gemeint sind. Der Begriff „CO2-Äquivalente“ (auch „CO2e“, das „e“ steht für Englisch „equivalents“) wurde von der IPCC entwickelt um die unterschiedlichen Wirkpotentiale der verschiedenen klimaschädlichen Gase vergleichbar zu machen.

⁴ Das Bezugsjahr wird von den div. Akteuren unterschiedlich gewählt. Das IPCC gibt i.d.R. das Jahr 2010 als Bezugsjahr an, die deutschen (nationalen und kommunalen) Reduktionsziele richten sich i.d.R. am Jahr 1990 aus.

⁵ So läuft Deutschland aktuell Gefahr, seine eigenen Vorgaben deutlich zu verfehlen (s. z.B. http://www.bmub.bund.de/themen/klima-energie/klimaschutz/nationale-klimapolitik/klimapolitik- der-bundesregierung/. Zugegriffen: 24.06.2015); weiterhin hat sich Deutschland auf den Politikfeldern Verkehr und Energieeffizienz zuletzt eher als Bremser, denn als Vorreiter gezeigt (vgl. z.B. den Konflikt über KFZ-Emissionsobergrenzen auf europäischer Ebene).

⁶ So ist z.B. seit 2013 in Nordrhein-Westfalen ein Landesklimaschutzgesetz in Kraft, über das Kommunen zur Erstellung eines Klimaschutzkonzeptes verpflichtet werden können (s. https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_text?anw_nr=2&gld_nr=7&ugl_nr=7129&bes_id=22784&au fgehoben=N&menu=1&sg=0#det275941. Zugegriffen: 25.05.2015); s. auch Ekardt 2013, S. 18

⁷ Lediglich 26% der befragten Kommunen gaben an, kein Klimaschutzkonzept erstellt zu haben und dies auch nicht zu planen.

⁸ S. BMUB 2014b, S. 12: Es wird unterschieden zwischen integrierten Klimaschutzkonzepten, die alle relevanten Handlungsfelder der Klimaschutzpolitik umfassen, und Klimaschutzteilkonzepten, die sich einen einzelnen klimarelevanten Bereich beziehen.

⁹ Initial: Hibbs, Douglas A. (1977): Political Parties and Macroeconomic Policy, in: American Political Science Review 71, 1467-1487

¹⁰ Die SPD stellte bis zum Amtsantritt von Jochen Partsch alle Bürgermeister seit 1945. In der Zeit vor dem Machtwechsel im Jahr vor 2011 kam es jedoch schon zu einer rot-grünen Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene in Darmstadt, s.u.

¹¹ Die grüne Fraktion regierte bereits als kleinerer Partner in der Stadtverordnetenversammlung der Legislaturperiode 2001 - 2006 in Koalition mit der SPD und von 2006 bis zum Bruch 2009 in einer Ampelkoalition (danach bis 2011 in einer tolerierten Minderheitskoalition mit der SPD).

¹² Weitere politikfeldbezogene Positionen und konkrete Klimaschutzziele der kommunalen Ak- teure, insbesondere von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, finden sich in den entsprechenden Kapi- teln.

¹³ Weitere Quellen und Anregungen waren: Der Benchmark Kommunaler Klimaschutz (Klima- Bündnis 2015), das Discussion Paper „Kommunaler Klimaschutz in Deutschland - Hand- lungsoptionen, Entwicklung und Perspektiven“ (Kern et al. 2005), bereits durchgeführte und standardisierte Erhebungen wie „Kommunaler Klimaschutz, eneuerbare Energien und Klima- wandel in Kommunen. Ergebnisse einer Difu-Umfrage“ (Rösler et al. 2013) und der „Praxisleit- faden in Kommunen“ (Difu 2011) wie auch die jeweiligen lokalen Klimaschutzkonzepte.

¹⁴ S. Anhang

• College: University of Hagen
• Grade: 1,7
• Author: Andreas Dütz (Author)
• Publication Year: 2015
• Pages: 67
• Catalog Number: V316166
• ISBN (eBook): 9783668354548
• ISBN (Book): 9783668354555
• Language: German
• Tags: Politikfeldanalyse, Kommunaler Klimaschutz, Darmstadt, Heidelberg, GRÜNE, Klimaschutz, Parteiendifferenzhypothese, Hibbs, Partsch, Würzner, Fallstudie