Die Aufgabe von Politikern besteht zu großen Teilen darin, Entscheidungen im Sinne des Gemeinwohls zu treffen. Als gewählte Vertreter des Volkes stehen sie in der Verantwortung, jede dieser Entscheidungen nach bestem Wissen und Gewissen zu treffen. Zwei Faktoren sind für den Prozess komplexer Entscheidungsfindung von besonderer Bedeutung. Zum einen ist es Zeit, welche notwendig ist, um sich mit den zur Abstimmung stehenden Sachverhalten auseinanderzusetzen. Der zweite Faktor ist Expertise auf dem jeweiligen Gebiet, da ein Abgeordneter nur dann im Sinne seiner Wähler abstimmen kann, wenn er den Sachverhalt selbst versteht.
Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich im Kern um eine empirische Untersuchung, welche auf Daten der offiziellen Statistik des Deutschen Bundestages basiert. Außerdem werden theoretische Idealvoraussetzungen der Entscheidungsfindung analysiert, um den Ablauf einer Abgeordnetenentscheidung zu skizzieren und mögliche Diskrepanzen zum realen Politikbetrieb zu benennen. Die genaue Vorgehensweise und Verwendung der Daten wird in den jeweiligen Kapiteln noch näher erläutert.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Der gestresste Politiker
2.1 Die Bedeutung von Stress auf Entscheidungen in der Politik
2.2 Evidenz aus dem Deutschen Bundestag
3. Der informationsüberflutete Politiker
3.1 Die Bedeutung vom Informationsüberfluss auf Entscheidungen in der Politik
3.2 Evidenz aus dem Deutschen Bundestag
4. Der öffentliche Politiker
5. Fazit und Ausblick
Quellen- und Literaturverzeichnis
Vorwort
Im Rahmen der Schriftenreihe „Komplexes Entscheiden (Professional Public Decision Making)“ werden herausragende Seminar- und Abschlussarbeiten von Studentinnen und Studenten sowie Absolventinnen und Absolventen des gleichnamigen Masterstudienganges der Universität Bremen veröffentlicht. Während des Studiums werden einschlägige Theorien, Konzepte und Entscheidungsmodelle aus Philosophie, Politikwissenschaft, Wirtschaftswissenschaft sowie Rechtswissenschaft analysiert und diskutiert.Die interdisziplinäre Entscheidungsforschung steht dabei im Mittelpunkt des Studiengangprofils.
Die ausgewähltenArbeitenbefassen sich mit komplexen Entscheidungen imSpannungsfeld von politischen Opportunismen, administrativen Postulaten, wirtschaftlichem Effizienzstreben und rechtlichen Rahmenbedingungen.Aufgrund der inhaltlichen und methodischen Vielschichtigkeit von öffentlichen Entscheidungsprozessen werden gleichermaßen philosophische, ökonomische, politik-, und rechtswissenschaftliche Problemanalysen, Lösungskonzepte und Umsetzungsstrategienuntersucht.
Herausgegeben von:
Prof. Dr. Dagmar Borchers Maximilian Hohmann
Studiengangsleiterin Komplexes Entscheiden Wissenschaftlicher Mitarbeiter
Universität Bremen Universität Bremen
Sandra Kohl Weitere Informationen unter:
Koordinierungsstelle Verwaltungsforschung www.make.uni-bremen.de
Universität Bremen
1. Einleitung
Die Aufgabe von Politikern[1] besteht zu großen Teilen darin, Entscheidungen im Sinne des Gemeinwohls zu treffen. Als gewählte Vertreter des Volkes stehen sie in der Verantwortung, jede dieser Entscheidungen nach bestem Wissen und Gewissen zu treffen. Zwei Faktoren sind für den Prozess komplexer Entscheidungsfindung von besonderer Bedeutung. Zum einen ist es Zeit, welche notwendig ist, um sich mit den zur Abstimmung stehenden Sachverhalten auseinanderzusetzen. Der zweite Faktor ist Expertise auf dem jeweiligen Gebiet, da ein Abgeordneter nur dann im Sinne seiner Wähler abstimmen kann, wenn er den Sachverhalt selbst versteht.
Laut Wissenschaftlern, Medien und der Bevölkerung werden Abgeordnete diesen Anforderungen schon seit einiger Zeit immer weniger gerecht. Die zeitlichen Rahmenbedingungen seien zu eng gesetzt und sie müssten über stetig komplexer werdende Gesetzesinitiativen abstimmen. Diese Tatsache mache rationale, gute Entscheidungen immer schwieriger, wenn nicht gar unmöglich (vgl. Saretzki/Rohde/Leif 1999, Niemitz 2010, Die Welt 2012, Spiegel 2012).
Doch sind Abgeordnete wirklich derart überfordert? Hatten sie in den ersten Jahrzehnten desbundesdeutschen Politikbetriebes mehr Zeit für die Ausführung ihrer eigentlichen Aufgaben? Die vorliegende Arbeit soll verdeutlichen, wie sich das Arbeitsaufkommen im Kerngeschäft eines Abgeordneten über die vergangenen Dekaden entwickelt hat und eine Antwort auf die folgende Frage liefern: Wird die Entscheidungsfähigkeit der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch steigendes Arbeitsaufkommen sowie steigende Komplexität der zu verabschiedenden Gesetze zunehmend negativ beeinflusst?
Kapitel 2 wird Auskunft darüber geben, warum Zeit für die Entscheidungsfindung eine entscheidende Rolle spielt und inwiefern sich die Verfügbarkeit von Zeit verändert hat.Anschließend gibt Kapitel 3 einen Überblick darüber, mit welcher Menge an Informationen sich Abgeordnete befassen müssen und inwiefern ein Informationsüberfluss negative Einflüsse auf den Entscheidungsprozesshaben kann. Kapitel 4 dient dazu, weitere externe Faktoren zu benennen, welche einen Einfluss auf die Entscheidungen der Parlamentsmitglieder haben könnten.Abschließen wird die Arbeit mit einem Fazit und einem knappen Ausblick aufmögliche zukünftige Entwicklungen.
Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich im Kern um eine empirische Untersuchung, welche auf Daten der offiziellen Statistik des Deutschen Bundestages basiert. Außerdem werden theoretische Idealvoraussetzungen derEntscheidungsfindung analysiert, um den Ablauf einer Abgeordnetenentscheidung zu skizzieren und mögliche Diskrepanzen zum realen Politikbetrieb zu benennen.Die genaue Vorgehensweise und Verwendung der Daten wird in den jeweiligen Kapiteln noch näher erläutert.
2. Der gestresste Politiker
Das folgende Kapitel untersucht den Einfluss von Zeit auf Entscheidungsprozesse. Diese ist sehr bedeutend, da von ihr unter anderem auch die Möglichkeiten der Informationsbeschaffung und -verarbeitung für den Entscheidungsprozess abhängen. Hat der Entscheider mehr Zeit, kann er sich detaillierter mit einem Thema auseinandersetzen. Weniger Zeit kann im Gegenzug zu einer geringeren Informiertheit und damit ggf. zu schlechteren Entscheidungen führen.
2.1 Die Bedeutung von Stress auf Entscheidungen in der
Politik
Stress kann durch viele Faktoren hervorgerufen werden. Für diese Arbeit ist Stress, der durch Zeit- bzw. Termindruck hervorgerufen wird, entscheidend. Die Wissenschaft ist sich dabei weitestgehend einig, dass Stress einen negativen Einfluss auf die Entscheidungsfindung hat.
Insbesondere in der Politik sind Entscheidungen meist sehr folgenreich und müssen besonders sorgfältig getroffen werden (Görtler/Reheis 2012: 8). Eine Entscheidung unter Stress macht es teilweise unmöglich, im Sinne der demokratischen Gesellschaft zu handeln. Diese setzt ein reflektiertes Abwägen und Vermitteln zwischen Bürgern und Politik voraus, um gute Entscheidungen treffen zu können. Werden Entscheidungen zu schnell getroffen, bleibt die Meinungsbildung der Bürger häufig auf der Strecke. Unter solchen Umständen ist es möglich, dass die Bürger sich mit den Entscheidungen ihrer gewählten Vertreter nicht identifizieren können und dadurch eine politische Unzufriedenheit entsteht (ebd.).
Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch Markus Heindl. Er betont noch einmal die Komplexität von politischen Entscheidungen und weist darauf hin, dass weniger Zeit auch ein geringeresMaß an möglicher Informationsaufnahme bedeutet. Bei politischen Treffen und Gesprächen können dadurchUnsicherheiten und Konflikte gefördert werden (Heindl 2012: 126). Zu schnelle Entscheidungen, insbesondere im Gesetzgebungsprozess, könnten auch dazu führen, dass die verabschiedeten Richtlinien fehlerhaft und/oder unvollständig sind (ebd.). Solche Fehler führen automatisch zu einer Ineffizienz der Exekutive bzw. Legislative, da sie später in erneuten Verfahren korrigiert werden müssen. Dem Bürger entstünden in einem solchen Fall zusätzliche Kosten und, aufgrund unklarer Gesetzeslagen,auch Unsicherheiten.
Der Entscheider müssedie Möglichkeit haben, den Sachverhalt gründlich zu erforschen und mögliche Entscheidungen zu überdenken. Tut er dies nicht, sei die Gefahr von Gesetzen entgegen dem Wohl des Volkes sehr hoch, da stets die schnellste und einfachste Möglichkeit gewählt werde (Heindl 2012: 131). Daher sollte Zeit als eine notwendige Rahmenbedingung für politische Entscheidungen betrachtet werden (Heindl 2012: 126).
Präziser untersucht wurde der Sachverhalt von AnneEdland und OlaSvenson. Neben den schon genannten Auswirkungen von Stress auf die Entscheidungsfindung gehen die Autorinnen noch einen Schritt weiter. In einer Studie haben sie Belege dafür gefunden, dass Entscheider die vorhandenen Informationen in einer Stresssituation weniger gründlich verarbeiten. Es erfolgt nur eine oberflächliche Auswertung (Edland/Svenson 1993: 36f.). Außerdem werde aufgrund von Zeitdruck regelmäßig auf die Findung alternativer Strategien verzichtet. Dadurch werden Probleme häufig nicht weiter behandelt oder gar nicht erst erkannt (ebd.).
Peter J. Carnevale et al. gehen explizit auf die Bedeutung von Stress im Kontext von Verhandlungen ein, welche einen sehr großen Stellenwert im politischen Alltag haben. Die Autoren weisen darauf hin, dass Verhandlungen unter Zeitdruck häufig so schnell wie möglich beendet werden. Die Qualität des Ergebnisses sei dabei oft zweitrangig (Carnevale et al. 1993: 124). Ein solches Verhandlungsverhalten solle in der Politik nicht vorkommen, da die verhandelten Problemlagen, wie oben bereits genannt, häufig sehr weitreichende Konsequenzen haben können. Die Qualität des Ergebnisses sollte daher an erster Stelle stehen. Eine weitere Besonderheit haben die Autoren bei der Zusammensetzung der Verhandlungspartner beobachtet. Vertreten die verhandelnden Parteien ähnliche Standpunkte, führe Zeitdruck häufig zu schnelleren Einigungen. Divergieren die Meinungen jedoch, sei es möglich, dass Zeitdruck eine argumentative Diskussion und ein Ergebnis vollständig verhindere (Carnevale et al. 1993: 123).
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass Zeitdruck zu Stress führen kann. Dieser hat einen durchweg negativen Einfluss auf politische Entscheidungen. Im schlimmsten Fall werden Gesetze verabschiedet, die nicht dem Allgemeinwohl und -willen bzw. dem Grundgesetz entsprechen und dadurch zu einem späteren Zeitpunkt verändert oder erneuert werden müssen. Dies führt zu einer politischen Ineffizienz und kann die Akzeptanz der Politik gegenüber den Bürgern deutlich schwächen. Auch ist es möglich, dassZeitdruck bei Verhandlungen dazu führt, dass gar keine Lösung gefunden wird.
2.2 Evidenz aus dem Deutschen Bundestag
Das folgende Kapitel analysiert die Arbeitsbedingungen der Parlamentarier des Deutschen Bundestages in Hinblick auf die Entwicklung der zeitlichen Auslastung. Dabei soll unter Berücksichtigung von Kapitel 2.1 geklärt werden, ob mit einer qualitativen Einbuße bei parlamentarischen Entscheidungsprozessen zu rechnen ist.
Die Hauptaufgaben eines Parlamentariers bestehen in der Gesetzgebung sowie der Kontrolle der Regierung (vgl. Deutscher Bundestag 2012). Diese Aufgaben erfüllen die Abgeordneten zu großen Teilen in Plenarsitzungen und Ausschüssen. Daher werden die Zahl der Sitzungen und deren Dauer herangezogen, um einen Rückschluss auf die Entwicklung der Arbeitszeit der Volksvertreter zu liefern. Die Daten stammen aus dem offiziellen Datenhandbuch des Deutschen Bundestages. Weitere mögliche, jedoch kaum messbare Einflüsse auf die zeitliche Belastung werden in Kapitel 4 näher vorgestellt.
Abbildung 1[2] zeigt die Entwicklung der Plenarsitzungsanzahl von der ersten bis zur aktuellen Legislaturperiode. Direkt nach der Gründung der Bundesrepublik gab es die meisten Plenarsitzungen. Diese Tatsache ist damitzu erklären, dass sich der Staat und auch das Parlament in der Gründungsphase befanden. Grundgesetzvorgaben mussten in derLegislative umgesetzt werden, außerdem musste das Parlament seine eigene Arbeitsweise und die damit verbundenen Richtlinien und Gesetze entwickeln. Nach dieser Zeit ist keine klare Tendenz bei der Zahl der jährlichen Plenarsitzungen zu erkennen. Dies wird auch durch die lineare Trendlinie deutlich, welche keinen signifikanten An- oder Abstieg der Sitzungsanzahl anzeigt.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1 (Eigene Abbildung; Datenquelle: s.S.5)
Eine andere Entwicklung ist bei der Plenarsitzungszeit pro Arbeitsjahr zu erkennen. Der Wert dokumentiert die tatsächliche Sitzungsdauer pro Arbeitsjahr in Stunden. Abbildung 2 gibt diese wieder und verdeutlicht, dass es nach einer sehr hohen Arbeitszeit in den Anfangsjahren der Bundesrepublik zu einer Entspannung kam, um anschließend relativ konstant zu steigen. Dabei kann die Entwicklung so verstanden werden, dass die größere Sitzungsdauer eine zeitliche Mehrbelastung der Parlamentarier bedeutet. Die für Sitzungen mehr aufgewendete Zeit kann beispielsweise das Zeitbudget für die Vorbereitung und Recherche von Gesetzesabstimmungen beschneiden.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2 (Eigene Abbildung; Datenquelle: s.S.5)
Ausschusssitzungen gehören neben den Plenarsitzungen ebenfalls zum Kerngeschäft der Abgeordneten. Ähnlich wie bei der Zahl der Plenarsitzungen ist auch dort kein signifikanter Anstieg zu verzeichnen (vgl. Schindler 1999: 2022f.). Die Arbeitszeit in den einzelnen Ausschüssen wird leider nicht statistisch erfasst und kann daher an dieser Stelle nicht berücksichtigt werden.
Das Kapitel hat gezeigt, dass es in den vergangenen 60 Jahren keine signifikante Zunahme an Plenar- und Ausschusssitzungen gegeben hat. Die tatsächliche Dauer der Plenarsitzungen in Stunden ist jedoch angestiegen. Bei 65 Sitzungstagen im Jahr 2012 liegt die zeitliche Mehrbelastung an Sitzungstagen im Vergleich zum 60. Jahresschnitt bei ca. 55 Minuten. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass viele Abgeordnete einzelne Sitzungen trotz Anwesenheitspflicht ausfallen lassen (Abgeordnetenwatch 2012). Das Plus von 55 Minuten gilt also nicht automatisch für alle Parlamentarier.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die zeitliche Belastung von Parlamentariern einen wichtigen Einfluss auf die Qualität ihrer Entscheidungen haben kann. Als alleinige Erklärung für generelle Defizite im Entscheidungsprozess oder eine allgemeine Überforderung von Politikern reicht die relativ geringe zeitliche Mehrbelastung nicht aus. Kapitel 3 erweitert die vorliegende Untersuchung daher um den Punkt der nur eingeschränkten Möglichkeit vonInformationsaufnahme und -verarbeitung in komplexen Entscheidungssituationen.
3. Der informationsüberflutete Politiker
Neben ausreichender Zeit sind der Zugang zu Informationen und die Verarbeitung dieser die zweite wichtige Komponente in politischen Entscheidungsprozessen. Da ein Mensch, anders als ein Computer, über eine nur beschränkte Aufnahmefähigkeit verfügt, kann es zu einer Informationsüberflutung kommen (Nitzsch 2002: 1). Das folgende Kapitel untersucht die Entwicklung einer möglichen Informationsüberflutung im Kerngeschäft von Abgeordneten und erklärt die Bedeutung einer solchen für den Entscheidungsprozess.
3.1 Die Bedeutung vom Informationsüberfluss auf Entscheidungen in der Politik
Kapitel 2 und 4 verdeutlichen, dass Zeit im parlamentarischen Alltag häufig Mangelware ist. Ein zeitliches Defizit kann schnell auch zu einem Informationsdefizit führen, da die Abgeordneten es nicht schaffen, sich in komplizierte Sachverhalte einzuarbeiten. Gibt es in einer solchen Situation auch noch eine große Anzahl an Informationsquellen, kann es schnell dazu kommen, dass ein Entscheider den Überblick verliert. Er konzentriert sich dann häufig nur noch auf seine eigene Expertise und vernachlässigt andere Politikfelder. Bei politischen Abstimmungen kann dies zu einer ungenügend durchdachten Entscheidung entgegen dem Wohl der Wähler führen. Im besten Fall haben Parlamentarier entsprechende Mitarbeiter, die sich mit dem Sachverhalt einer Abstimmung im Vorfeld beschäftigen. Im schlechteren Fall folgen sie z.B. der Parteimehrheit, ohne ihrer eigenen Sorgfaltspflicht nachzukommen und ohne nach bestem Wissen und Gewissen zu entscheiden (vgl. Ringe 2010: 52f.).
Genauer betrachtet liefern die drei Aspekte Daten, Informationen und Wissen die inhaltliche Basis für eine Entscheidung. Bietet diese Entscheidungsbasis zu viele mögliche Alternativen, verkommen wohlüberlegte Entscheidungen schnell zu einem „formalisierten Vermuten“(French, Maule, Papamichail 2009:91). Um zu einer guten Entscheidung zu gelangen, müsse die Menge der Daten und Informationen überschaubar bleiben, analysiert und um das eigene Wissen erweitert werden.
Hierbei wird deutlich, dass jedes dieser drei Elemente zu einem informationellen Überfluss führen kann. Bekommt ein Abgeordneter bspw. 20 verschiedene Datensätze zu einem Thema, muss er selektieren,welcher den für ihn richtigen darstellt. Gleiches gilt auch für Informationen. Diese sind bereits aufbereitet und besser verständlich, da sie die Daten in einen Kontext setzen. Sie können jedoch inhaltlich oder in der Deutung voneinander abweichen und machen ein erneutes Selektieren notwendig.
Diese Selektion wurde von Rüdiger von Nitzsch (2002: 8f.) genauer untersucht. Er stellte dabei fest, dass Entscheider bei einem zu großen Informationspool Inhalte vereinfachen. Dies tun sie, indem geringe Unterschiede von Informationen ausgeblendet und ignoriert werden. Außerdem gäbe es bei der Selektion eine erkennbare Systematik. Menschen tendieren dazu, solche Informationen zu bevorzugen, die ihrer schon vorhandenen Meinung entsprechen. Es handelt sich dabei um den so genannten Confirmation Bias. Gab es bspw. bereits eine Abstimmung zu einem Thema, würde ein Parlamentarier bei einer neuen Abstimmung in einem ähnlichen Themenfeld gezielt die ihm bereits bekannten Informationsquellen zu Rate ziehen (Nitzsch 2002: 11).
Die Autoren beschreiben die Folgen eines möglichen Informationsüberflusseseinheitlich als negativ. Ähnlich wie der Faktor Stress können auch zu viele Informationen mangelhafte Entscheidungen verursachen, da durch Vereinfachung und Selektion wichtige inhaltliche Aspekte verlorengehen können. Der Entscheider könnte außerdem dazu tendieren, ihm bereits bekannte Meinungen zu bevorzugen. Im Umkehrschluss bedeutet ein solches Verhalten, dassneue wissenschaftliche Erkenntnisse ignoriert werden könnten. Muss ein Entscheider weniger Informationen verarbeiten, bleibt ihm mehr Zeit für die Bearbeitung jeder einzelnen. Außerdem ist die Gefahr geringer, dass er den Überblick verliert, dadurch bei der inhaltlichen Analyse stagniert und die einfachste, wenngleich schlechtere Lösung wählt.
3.2 Evidenz aus dem Deutschen Bundestag
Eine der bedeutsamsten Informationsquellen für deutsche Politiker stellen die organisierten Interessenvertreter dar. Ihre Verbände nehmen aktiven Einfluss auf politische Entscheidungen und die Willensbildung der Parlamentarier. Obwohl der Prozess als solches von der Gesellschaft akzeptiert ist (vgl. Willems/ Winter 2007: 13), kann eine große Anzahl von Interessengruppen einen Informationsüberfluss für den einzelnen Politiker bedeuten. Erzeugt wird dieser durch das Zurverfügungstellen detaillierter Informationen von Befürwortern, Gegnern und sonstiger Gruppen, deren Interessen bei einer bevorstehenden politischen Entscheidung tangiert werden. Abbildung 3 verdeutlicht die starke Zunahme von registrierten Interessenverbänden in den letzten Jahrzehnten. Jeder einzelne Verband versorgt die Parlamentarier mit Informationen, die diese in ihrem Selektionsprozess aufnehmen müssen.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3 (Eigene Abbildung; Datenquelle: s.S.5)
Interessenvertreter liefern ihre Informationen jederzeit, sie fordern neue Gesetzesinitiativen oder werden bei laufenden Entscheidungsprozessen beratend tätig. Da es formelle wie informelle Einflussnahme gibt, ist es nicht möglich, diese explizit zu messen. Ein höheres Maß an Interessenverbänden lässt jedoch die Vermutung nach einem größeren Informationsfluss zu. Schließlich arbeiten die Vertreter aus dem Grund, die Abgeordneten von ihren Ideen zu überzeugen.
Ein konkreteres Maß zur Messung der Informationsbelastung von Abgeordneten liefert die Bundestagsstatistik in Form der Anzahl der eingebrachten Gesetzesentwürfe. Abgeordnete müssen sich mit diesen in Ausschüssen wie auch Plenarsitzungen befassen, außerdem müssen sie sich spätestens bei der Abstimmung über den entsprechenden Gesetzesentwurf informieren. Mehr Abstimmungen bedeuten in diesem Fall ein höheres Maß an notwendigen Informationen. Abbildung 4 verdeutlicht, dass es während der vergangenen Legislaturperioden keinen signifikanten Anstieg an Gesetzesentwürfen gegeben hat. Der Wert schwankt vielmehr um das Mittel von 676 Entwürfen pro Legislaturperiode. Eine informationelle Mehrbelastung der Abgeordneten lässt sich daher mit diesem Maßstab nicht feststellen.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 4 (Eigene Abbildung; Datenquelle: s.S.5)
Wichtiger für die Bewertung, ob ein Informationsüberfluss vorhanden ist oder nicht, ist daher die Betrachtung der eigentlichen Informationsquellen. Zur Informationsbeschaffung eröffnen sich den Abgeordneten heute mehr Wege denn je. Die Zahl der wissenschaftlichen Publikationen steigt ca. alle 15 Jahre um das Doppelte. 2006 wurden ungefähr 1,6 Milliarden begutachtete Fachartikel in 25.000 Journals veröffentlicht (Vaas 2010). Eben solche Artikel bilden häufig die Grundlage für komplexe Entscheidungsprozesse von Abgeordneten.
Print- und Onlinejournals sind aber nur ein Teil der Quellen. Kaum messbar ist die Menge von Informationen, die über die Kanäle der neuen Medien, insbesondere des Internets, auf die Abgeordneten einwirkt. Die Politiker erhalten Informationen via E-Mail, SMS, Twitter oder Facebook. Dort ist mittlerweile fast jeder Abgeordnete vertreten. Möglicherweise wird diesen Informationen zwar ein geringerer Stellenwert eingeräumt alsFachartikeln, in die subjektive Wahrnehmung fließen sie aber dennoch ein und werden damit ein weiterer Teil der zu selektierenden Daten und Informationen.
Entlastet werden die Abgeordneten durch persönliche Mitarbeiter. Die Zahl dieser ist in den vergangenen Jahrzehnten extrem angestiegen. Von 398 im Jahr 1969 auf 6784 im Jahr 2009 (Datenhandbuch 2013). Diese können die Parlamentarier jedoch nur bei einigen Aufgaben entlasten. Die politische Willens- und Meinungsbildung können und dürfen sie den Abgeordneten nicht abnehmen (Beck 2006: 228). Vielmehr verdeutlicht die Zunahme der Mitarbeiter eine Professionalisierung des parlamentarischen Alltags (Z’graggen 2009: 119). Inwiefern sie die Abgeordneten tatsächlich entlasten, lässt sich kaum messen.
Die oben genannten neuen Medien sind alle Teil eines neuen Typus von Politiker, der sich in den letzten Jahrzehnten entwickelt hat, dem öffentlichen Politiker. Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über weitere Entwicklungen, die zu einer Überforderung und zu einer Ablenkung vom oben genannten Kerngeschäft führen können.
4. Der öffentliche Politiker
Die vorliegende Arbeit sucht Gründe für die in der Einleitung genannte, zeitliche und informationelle Überforderung von Politikern. Neben den bisher genannten Gründen raubt den Politikern auch die öffentliche Aufmerksamkeit und die Planung und Umsetzung der Selbstdarstellung viel Zeit. Der CDU-Spitzenpolitiker Jürgen Rüttgers kritisiert, dass Politiker sich immer häufiger für die Medien in Szene setzen und dabei ihre eigentliche Aufgabe, die Politik, vergessen. Dies sei nötig, um in der multimedialen Welt aufzufallen und sich damit Wählerstimmen zu sichern (Rüttgers 2012: 40f.).
Diese Meinung passt in das heute allgemein vorherrschende Bild eines Spitzenpolitikers. So viele Schritte und Handlungen wie möglich werden öffentlich mitgeteilt und die Aufmerksamkeit der Medien wird bei fast jeder Aussage bedacht.Die Angst vor Fehlern und einer entsprechenden Berichterstattung auf allen Kanälen der Medien führt dazu, dass viele öffentliche Auftritte detailliert geplant werden und die tatsächlichen Konsequenzeneiner Entscheidung weniger wichtig werden als die öffentliche Reaktion darauf. Rüttgers liefert für dieses Verhalten ein Beispiel und schreibt, dass inhaltlich wichtige Entscheidungsprozesse häufig nicht debattiert werden,um eine negative Berichterstattung zu vermeiden. Es könne nämlich der Eindruck entstehen, die Partei sei zerstritten (ebd.).
Die eigene Inszenierung kann Politiker von ihren eigentlichen Aufgaben, der Gesetzgebung und der Kontrolle derRegierung, massiv ablenken. Zwei Gründe sind dafür verantwortlich. Zum einen ist viel Zeit notwendig,um die Öffentlichkeitsarbeit durchzuführen. Es gilt positiv medienwirksame Auftritte zu planen und Kontakt zu den Wählern zu halten. Außerdem werden politische Entscheidungen nicht nur aufgrund ihres positiven Nutzens, sondern auch unter Berücksichtigung von Medien- und Öffentlichkeitsstimmung getroffen. Dieses Handeln kann Abgeordnete in ihren Entscheidungsprozessen negativ beeinflussen.
Außerdem werden Politiker häufig für Vorträge gebucht oder besetzen Aufsichtsratsplätze. In den Jahren 2005-2007 haben 88% aller Bundestagsabgeordneten eine außerparlamentarische Nebentätigkeit angegeben (Geys/Mause 2012: 78). Diese können die Aufnahmefähigkeit von Informationen,die der Lösung von Problemen des eigentlichen politischen Alltags dienen, weiter einschränken.
5. Fazit und Ausblick
Die vorliegende Arbeit hat die in der Öffentlichkeit vielerorts genannte Behauptung aufgegriffen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages mit ihrer Arbeit überfordert seien. Ziel der Arbeit war es, die möglichen Gründe für eine solche Überforderung festzustellen, zu überprüfen und zu bewerten. Dabei konnten die Elemente Zeit und Informationsmenge als entscheidende Faktoren für eine mögliche Ablenkung vom Kerngeschäft der Parlamentarier ausgemacht werden. In den Kapiteln 2 und 3 wurden die Faktoren näher untersucht, diese konnten aber kein eindeutiges Ergebnis liefern.
Der Faktor Zeit ist grundsätzlich von sehr großer Bedeutung für die politische Entscheidungsfindung, da er, wenn nicht ausreichend vorhanden, zu überstürzten und damit schlechten Ergebnissen führen kann. Eine Untersuchung des klassischen Aufgabenbereichs von Abgeordneten hat jedoch ergeben, dass es eine nur geringe Steigerung von verbindlichen, zeitlich einschränkenden Aufgaben während der letzten Jahrzehnte gab.Sie können daher nicht der einzige Grund für eine Überforderung sein.
Ebenso wie die Zeit kann auch die Informationsmenge für die Qualität eines Entscheidungsprozesses relevant sein. Ist sie zu groß, beginnt der Entscheider die gegebenen Informationen zu vereinfachen und oberflächlich zu selektieren. Dabei werden häufig die einfacheren Formulierungen oder Lösungsansätze, unabhängig von ihrer tatsächlichen inhaltlichen Qualität, bevorzugt. Da die menschliche Aufnahmefähigkeit begrenzt ist, kann ein Informationsüberfluss zu einer Überforderung von Abgeordneten führen. Die Untersuchung hat in diesem Fall ergeben, dass es eine deutliche Zunahme an Interessenverbänden gibt, deren einzige Aufgabe darin besteht, Abgeordnete mit Informationen zu versorgen. Diese sollen damit vom Standpunkt der Interessenvertreter überzeugt werden. Die Menge an Informationen macht eine gründliche Selektion sehr schwierig. Da der menschliche Verstand in einem solchen Fall eher dazu neigt, die einfachste Variante zu wählen, besteht die Möglichkeit, dass Politiker die bereits vorbereiteten Vorschläge und Ausarbeitungen der Interessenvertreter zur eigenen Meinungsbildung nutzen. Ein solches Verhalten muss nicht zwangsläufig schlecht sein, es erhöht jedoch die Gefahr, dass Interessenverbände die Überforderung der Abgeordneten gezielt nutzen, um ihre eigenen Inhalte zu platzieren.
Das Kerngeschäft des Abgeordneten ist beim zeitlichen Aufwand minimal und bei der Menge der zu berücksichtigenden Informationen deutlich angestiegen. Weitere, sehr wichtige Aspekte stellen die öffentliche Aufmerksamkeit sowie die Nebentätigkeiten von Abgeordneten dar. Die dadurch erzeugte Ablenkung ist leider nicht abschließend messbar, dürfte jedoch einen erheblichen Einfluss auf den parlamentarischen Alltag haben. Es gilt unpopuläre Entscheidungen zu vermeiden, um einen positiven Eindruck in der Medienlandschaft zu hinterlassen. Dafür werden z.B. wichtige Debatten vermieden, um eine innerparteiliche Geschlossenheit zu demonstrieren. Außerdem werden Reden außerhalb der politischen Sphäre gehalten und Nebentätigkeiten angenommen. Diese stellen eine zusätzliche Ablenkung vom intraparlamentarischen Alltag dar und können, je nach Umfang, viel Zeit in Anspruch nehmen.
Die Arbeit verdeutlicht, dass der Arbeitsaufwand im Kerngeschäft eines Abgeordneten zwar zugenommen hat, nicht aber der alleinige Grund für eine Überforderung sein kann. Die Gründe sind daher eher in der Peripherie des Politikbetriebs zu suchen. Positive mediale Berichterstattung hat dabei einen großen Stellenwert. Außerdem wird versucht, alle Kanäle der neuen Medien zu bedienen, um möglichst viele Wähler zu erreichen.
Das Streben nach dem Machterhalt ist verständlich, darf die eigene Entscheidungskompetenz jedoch nicht negativ beeinflussen. So besagt Art. 38 Satz 1 GG, dass Abgeordnete an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind, sie sind ausschließlich ihrem Gewissen unterworfen. Handeln nach dem eigenen Gewissen kann nur dann erfolgreich funktionieren, wenn sich Entscheidungsprozesse ohne massiven Zeitdruck entwickeln und Beschlüsse nach sorgfältigem Abwägen getroffen werden können. Politikern sollten daher mehr Freiräume bei ihren eigentlichen Aufgaben, der Gesetzgebung und der Regierungskontrolle, zugesprochen werden. Auch sollte sich eine Bewertung durch die Medien, sofern keine Gesetze gebrochen wurden, an den politischen Leistungen orientieren. Es ist nicht die Aufgabe eines Abgeordneten, seine Legitimation während einer Legislaturperiode fortlaufend beweisen zu müssen. Diese hat er durch die Wahl bereits für vier Jahre erhalten.
Quellen- und Literaturverzeichnis
Abgeordnetenwatch (2012): 142 Abgeordnete fehlten bei keiner Abstimmung – Gauweiler “Spitzenreiter beim Blaumachen“. Abrufbar unter: http://blog.abgeordnetenwatch.de/2012/04/25/142-abgeordnete-fehlten-bei-keiner-abstimmung-gauweiler-spitzenreiter-beim-blaumachen.
Beck, Andrea (2006): Die zweite Reihe im Zentrum der Macht: Politikberatung durch Fraktionsreferentinnen und wissenschaftliche Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros. In: Falk, Svenja/Rehfeld, Dieter/Rümmele, Andrea/Thunert, Martin (Hrsg.), Handbuch Politikberatung. Wiesbaden: VS Verlag fürSozialwissenschaften, 228-240.
Carnevale, Peter J./O’Connor, Kathleen M./McCusker, Christopher (1993): Time Pressure in Negotiation and Mediation. In: Svenson, Ola/Maule, A. John (Hrsg.), Time Pressure and Stress in Human Judgment and Decision Making. New York: Plenum Press, 117-127.
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Edland, Anne/Svenson, Ola (1993): Judgment and Decision Making Under Time Pressure. Studies and Findings. In: Svenson, Ola/Maule, A. John (Hrsg.), Time Pressure and Stress in Human Judgment and Decision Making. New York: Plenum Press, 27-40.
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Niemitz, Alexander (2010): Die Krise der Politik – Warum es so schwer ist zu regieren. Abrufbar unter: http://www.alexanderniemetz.de/seite/blog/index.php?url= archives/65-DIE-KRISE-DER-POLITIK-WARUM-ES-SO-SCHWER-IST-ZUREGIEREN.html&serendipity[cview]=linear.
Nitzsch, Rüdiger von (2002): Entscheidungslehre. Wie Menschen entscheiden und wie sie entscheiden sollten. Stuttgart: Schäffer-Poeschel Verlag.
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Z’graggen, Heidi (2009): Die Professionalisierung von Parlamenten im historischen und internationalen Vergleich. Bern: Haupt Verlag.
[...]
[1] Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf eine geschlechtsspezifische Differenzierungverzichtet. Entsprechende Begriffe gelten im Sinne der Gleichbehandlung für beide Geschlechter.
[2] Datenquelle für diese und alle folgenden Abbildungen: Datenhandbuch des Deutschen Bundestages. Abrufbar unter: http://www.bundestag.de/dokumente/datenhandbuch.
- Quote paper
- Gero Link (Author), Dagmar Borchers (Editor), Maximilian Hohmann (Editor), Sandra Kohl (Editor), 2013, Überforderte Abgeordnete? Zeitliche und informationelle Rahmenbedingungen in politischen Entscheidungsprozessen, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/283249
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