„Mehr Demokratie wagen“ war der Leitsatz des ehemaligen Bundeskanzlers Willy Brandt, mit dem die innenpolitische Stagnation der Nachkriegszeit in den `70er Jahren überwunden werden sollte. Nun, über 40 Jahre später, soll mit dem Standortauswahlgesetz ebenfalls mehr Demokratie gewagt werden.
Die Fragen nach dem Ort, der Art und Weise und dem Beginn der Endlagerung (hoch-)radioaktiver Abfälle sind in der Bundesrepublik Deutschland bis heute nicht beantwortet. Diesem Problem begegnet das Standortauswahlgesetz mit einem Standortsuch- und -auswahlverfahren, in dem der Öffentlichkeit „umfassende“ Beteiligungsmöglichkeiten eingeräumt werden sollen. Die Schwierigkeit in diesem Verfahren besteht insbesondere darin, dem nationalen Interesse einer Standortfindung und dem regionalen Interesse, ein Endlager in unmittelbarer Nähe des eigenen Wohnorts zu vermeiden, angemessen Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund wird die mit dem Standortauswahlgesetz vorgesehene Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers zum zentralen Gegenstand der vorliegenden Arbeit gemacht und beurteilt, ob die Regelungen geeignet sind, Antworten auf die offenen Fragen der Endlagerung zu geben.
GLIEDERUNG
A. Einleitung
B. Problemaufriss
I. Die Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers
II. Die Grundzüge der Öffentlichkeitsbeteiligung
1. Historischer Überblick
2. Die Bedeutung der Öffentlichkeitsbeteiligung
3. Die unterschiedlichen Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung
C. Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers in der Vergangenheit - die bisherige Praxis und ihre Konsequenzen
I. Die bisherige Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers
1. Der Salzstock Gorleben
2. Die Schachtanlage Asse II
3. Das Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben
4. Das Endlager Schacht Konrad für schwach- und mittelradioaktive Abfälle
II. Die Konsequenzen aus einer defizitären Beteiligung der Öffentlichkeit
1. Die konkreten Modelle der Öffentlichkeitsbeteiligung im Zusammenhang mit der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers
a) Das Öffentlichkeitsbeteiligungskonzept des AkEnd
b) Die Forderungen der Ethik-Kommission zur Beteiligung der Öffentlichkeit
c) Die Öffentlichkeitsbeteiligung in weiteren Konzepten zur Endlagerung radioaktiver Abfälle
2. Kritische Würdigung
III. Zwischenergebnis
D. Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers in der Gegenwart - das Standortauswahlgesetz
I. Die rechtliche Notwendigkeit eines Standortauswahlverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung
1. Völkerrechtliche Notwendigkeit
2. Europarechtliche Notwendigkeit
3. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit
II. Die Konzeption des Standortauswahlgesetzes
1. Die fünf Phasen der Standortauswahl - von der Vorbereitung zur Genehmigung
a) Phase 1: Die Vorbereitung des Standortauswahlverfahrens
b) Phase 2: Festlegung der Standorte für die übertägige Erkundung
c) Phase 3: Festlegung der Standorte für die untertägige Erkundung
d) Phase 4: Die Standortentscheidung
e) Phase 5: Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren
2. Die Einbindung des Gesetzgebers in das Standortauswahlverfahren
III. Die Beteiligung der Öffentlichkeit im Standortauswahlgesetz - Bestandsaufnahme und Kritik
1. Beteiligte
a) Bestandsaufnahme
aa) Das Bundesamt für Strahlenschutz
bb) Das Bundesamt für kerntechnische Entsorgung
cc) Die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe
dd) Das Gesellschaftliche Begleitgremium
ee) Die Landesbehörden, betroffene Gebietskörperschaften und Träger öffentlicher Belange
ff) Die Öffentlichkeit
b) Kritik
2. Zeitpunkte und Zeitrahmen
a) Bestandsaufnahme
b) Kritik
3. Ausgestaltung
a) Bestandsaufnahme
aa) Beteiligungsformen und -instrumente
bb) Kosten
b) Kritik
4. Zwischenergebnis
IV. Die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Errichtung eines Atommüllendlagers
V. Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers im internationalen Vergleich
1. Schweden
2. Frankreich
3. USA
4. Schweiz
5. Rückschlüsse für das Standortauswahlgesetz
E. Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers in der Zukunft - Anforderungen und Empfehlungen
I. Anforderungen
II. Empfehlungen
F. Resümee
Literatur- und Quellenverzeichnis…..VIAbkürzungsverzeichnis.XVIII
Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der
Errichtung eines Atommüllendlagers unter besonderer Berücksichtigung des Standortauswahlgesetzes
A. Einleitung
„Mehr Demokratie wagen“ war der Leitsatz des ehemaligen Bundeskanzlers Willy Brandt, mit dem die innenpolitische Stagnation der Nachkriegszeit in den `70er Jahren überwunden werden sollte.1 Nun, über 40 Jahre später, soll mit dem Standortauswahlgesetz2 ebenfalls mehr Demokratie gewagt werden.3
Die Fragen nach dem Ort, der Art und Weise und dem Beginn der Endlagerung(hoch-)radioaktiver Abfälle4 sind in der Bundesrepublik Deutschland bis heutenicht beantwortet. Diesem Problem begegnet das Standortauswahlgesetz mit einem Standortsuch- und -auswahlverfahren, in dem der Öffentlichkeit „umfassende“5 Beteiligungsmöglichkeiten eingeräumt werden sollen. Die Schwierigkeit indiesem Verfahren besteht insbesondere darin, dem nationalen Interesse einerStandortfindung und dem regionalen Interesse, ein Endlager in unmittelbarer Nähe des eigenen Wohnorts zu vermeiden, angemessen Rechnung zu tragen. Vordiesem Hintergrund wird die mit dem Standortauswahlgesetz vorgesehene Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers zum zentralen Gegenstand der vorliegenden Arbeit gemacht und beurteilt, obdie Regelungen geeignet sind, Antworten auf die offenen Fragen der Endlagerungzu geben. Hierfür werden zunächst das Problem der Endlagerung radioaktiverAbfälle und die Grundlagen der Öffentlichkeitsbeteiligung dargestellt (B.). Darauffolgt die Darstellung der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung eines Endlagers in der Vergangenheit (C.). Hierbei werden zunächst die bereits errichteten Standorte hinsichtlich der Öffentlichkeitsbeteiligung betrachtet(C. I.), um zu untersuchen, welche Konsequenzen aus den hier gewonnenen Er- fahrungen gezogen wurden (C. II.). Besondere Bedeutung kommt in diesem Zu- sammenhang dem „Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte“ zu, dadieser bereits 2002 umfassende Vorschläge zur Beteiligung der Öffentlichkeit imSuch- und Auswahlverfahren vorgelegt hat (C. II. 1. a). Sodann widmet sich dieArbeit dem Kern des Themas, dem Standortauswahlgesetz (D.). Hier wird zunächst geprüft, ob es eine rechtliche Notwendigkeit für ein Standortauswahlverfahren gibt (D. I.), um danach die Konzeption des Standortauswahlgesetzes zuerläutern (D. II.). Die darauf folgenden Ausführungen zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Standortauswahlgesetz (D. III.) gliedern sich in die Beteiligten (D. III. 1.), den Zeitpunkt und Zeitrahmen (D. III. 2.) sowie der Ausgestaltung der vorgesehenen Beteiligung (D. III. 3.), für die jeweils eine Bestandsaufnahme vorgenommen wird, um sie anschließend im Rahmen einer Kritik zu bewerten. DieFrage, wie die Öffentlichkeit bei der Errichtung eines Endlagers zu beteiligen ist,wird hiernach beantwortet (D. IV.). Schließlich wird die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung eines Endlagers im Ausland betrachtet (D.V.), da sich hieraus Rückschlüsse für das Standortauswahlgesetz ergeben können,bevor Anforderungen und Empfehlungen an die zukünftige Beteiligung der Öffentlichkeit gestellt werden (E.).
B. Problemaufriss
Die Notwendigkeit der Öffentlichkeitsbeteiligung wird zwar grundsätzlich nichtmehr bestritten, die Bedeutung und die Anforderungen an wirkliche Beteiligungaber häufig unterschätzt.6 Die Frage der Endlagerung radioaktiver Abfälle wirdeinerseits beeinflusst von stark negativ geprägten öffentlichen Einstellungen mitunter auch Ressentiments - zu diesem Thema, andererseits von negativen Einstellungen zu Politik, Bürokratie und Industrie. Die Glaubwürdigkeit und die Vorstellung von sozialer Gerechtigkeit sind für die öffentliche Unterstützung von besonderer Bedeutung.7 Unabhängig davon müssen die angefallenen radioaktivenAbfälle entsorgt und ein entsprechendes Endlager gefunden werden. Ob die nationalen Regelungen hierfür eine Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung vorsehen undwelche Bedeutung die Beteiligung im Rahmen der Suche und Errichtung einesEndlagers haben kann, soll Gegenstand der folgenden Untersuchung sein.
I. Die Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Suche und der
Errichtung eines Atommüllendlagers
In Deutschland sollen die bei der friedlichen Nutzung der Kernenergie anfallenden radioaktiven Abfälle in tiefen geologischen Formationen endgelagert werden.8 Den Bund trifft hierbei gem. § 9a III 1 AtG9 die Verpflichtung, Anlagen zurEndlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten.10 Das für die Errichtung und denBetrieb von Endlagern erforderliche Genehmigungsverfahren richtet sich nach §9b AtG, der in Absatz 5 die grundsätzliche Anwendung der §§ 72 ff. VwVfG vorschreibt. Im Gegensatz zu den Anlagen nach § 7 AtG unterliegen die Errichtungund der Betrieb von Endlagern für radioaktive Abfälle wegen der langfristigenund räumlichen Auswirkungen solcher Vorhaben der Planfeststellungspflicht11 nach § 9b AtG.12 In diesem Zusammenhang sieht § 9b II AtG (als Teil der Prüfung nach Absatz 4) die Prüfung der Umweltverträglichkeit13 der Anlage vor, wobei sich die UVP-Pflicht bereits aus Nr. 11.2 der Anlage 114 zu § 3 I UVPG15 und§ 1 Nr. 7 UVP-V Bergbau16 ergibt. Die Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung fürdie Errichtung eines Endlagers beruht schließlich auf § 9 UVPG.17 Mit der Umsetzung des Standortauswahlgesetzes wird das auf die Standortentscheidung folgende atomrechtliche Zulassungsverfahren allerdings als bloßes Genehmigungsverfahren ausgestaltet, sodass hier keine Öffentlichkeitsbeteiligung wie im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nach § 9b AtG erfolgt.
Zwar stellte das Bundesverwaltungsgericht am 9.3.199018 fest, dass „die untertä- gige Erkundung eines Standorts (hier: Salzstock Gorleben) auf seine Eignung fürdie Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle (§ 9a III AtomG) (…)noch nicht der Beginn der Errichtung einer entsprechenden Anlage“ sei und deshalb auch nicht der Planfeststellung nach § 9b AtomG bedürfe, womit für die Suche eines Atommüllendlagers keine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführenwäre. Jedoch sieht das Standortauswahlgesetz dennoch „eine umfassende Beteiligung der Öffentlichkeit und einen Dialog mit den Betroffenen in allen Phasen desVerfahrens“19 vor.
II. Die Grundzüge der Öffentlichkeitsbeteiligung
Vor allem bei größeren umweltrelevanten Vorhaben, die nicht nur eine Vielzahl von Interessen berühren, sondern insbesondere auch in erheblichem Umfang in die Umwelt eingreifen, sollen die entsprechenden Verfahren so ausgestaltet sein, dass sie Konflikte minimieren, in angemessener Zeit abgeschlossen werden und die Ergebnisse auf möglichst breite Akzeptanz stoßen.20 Hierbei kann die Öffentlichkeitsbeteiligung entscheidende Lösungen bieten.
1. Historischer Überblick
Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist seit langem Bestandteil in Zulassungsverfahren bestimmter Vorhaben. Im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahrenüber Anlagen im Sinne des Immissionsschutzrechts sah bereits die PreußischeAllgemeine Gewerbeordnung von 184521 in den §§ 29 bis 33 Einwendungsmöglichkeiten, Präklusion bei versäumten Einwendungen, Erörterung der Einwendungen mit dem Antragsteller und die Zustellung der Entscheidung an die Beteiligtenvor.22 Ebenso beinhalten bestimmte wasserrechtliche Zulassungsverfahren seitmehr als 150 Jahren Regelungen zur Mitwirkung Betroffener.23 An Planfeststel- lungsverfahren können sich Bürger gleichfalls seit langer Zeit beteiligen, voraus- gesetzt sie sind von dem jeweiligen Vorhaben betroffen.24 In der Folgezeit - insbesondere aber seit den 1980er und 1990er Jahren - wurden die Partizipationsechte der Öffentlichkeit deutlich erweitert. Dies geht im Wesentlichen auf den zunehmenden europarechtlichen Einfluss zurück, der in drei EG-Richtlinien zumAusdruck kommt: die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung25, dieRichtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung26 sowie der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie27.28
Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung und weitere Vorschriftendienten im Jahr 1990 der Umsetzung der UVP-Richtlinie. Einerseits wurde hierdurch die Partizipation in einer Reihe von Verfahren eingeführt, bei denen es zuvor keine Befugnis außenstehender Personen zur Mitwirkung gab,29 andererseitshaben sich die Informationsmöglichkeiten der Öffentlichkeit im Rahmen der Beteiligung verbessert, indem der Vorhabenträger gem. § 6 UVPG zusätzliche Unterlagen einzureichen hat, die die voraussichtlichen Folgen des in Aussicht genommenen Projekts für die Umwelt und Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verminderung und zum Ausgleich von Beeinträchtigungen beschreiben.30
Auch die Umsetzung der IVU-Richtlinie trug zur Erweiterung der Beteiligungs- rechte bei.31 Gemäß Art. 15 dieser Richtlinie muss die Öffentlichkeit Gelegenheit haben, sich am Genehmigungsverfahren über zahlreiche Vorhaben32 zu beteiligen.
Zwar entsprachen die einschlägigen Regelungen des Bundes- Immissionsschutzgesetzes diesen Anforderungen bereits beim Erlass der Richtlinie, sodass hier nur wenige Korrekturen erforderlich waren. Jedoch verlangt dieRichtlinie, die wasserrechtlichen Zulassungsverfahren eng mit den immissionsschutzrechtlichen Verfahren zu verknüpfen, was letztlich die Einführung zusätzlicher Partizipationsmöglichkeiten im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren zurFolge hatte.33
Die Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie änderte schließlich die UVP-Richtlinieund die IVU-Richtlinie in ihrer jeweils ursprünglichen Fassung, „um ihre vollständige Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Arhus-Übereinkommens,insbesondere mit Artikel 6 und Artikel 9 Absätze 2 und 4, sicherzustellen.“34 InBezug auf die Mitwirkung gingen hiermit nochmals deutliche Veränderungeneinher. So schreibt die Richtlinie vor, welche Informationen der Öffentlichkeit injedem Einzelfall zur Verfügung stehen müssen.35 Hierzu zählen beispielsweiseGutachten, die früher nicht öffentlich ausgelegt werden mussten.36 Darüber hinausänderte die Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie die UVP-Richtlinie dahingehend,dass nun ein Zugang zu Gerichten oder anderen unabhängigen und unparteiischenStellen geregelt wurde.37
2. Die Bedeutung der Öffentlichkeitsbeteiligung
Zur Umsetzung politischer Steuerungskonzepte dient das Recht als wichtigesHandlungsinstrumentarium des Staates.38 Um diesem Steuerungsauftrag in angemessener Weise gerecht zu werden, muss das Recht dem gesellschaftlichen Wan- del Rechnung tragen.39 Daher bedarf es flexibler Rechtsstrukturen, die auf kom- plexe gesellschaftliche Probleme reagieren und gleichzeitig die Verwirklichung des Gemeinwohls unter den Anforderungen der Technologisierung und Globalisierung gewährleisten können.40
Hierbei kommt der Öffentlichkeitsbeteiligung entscheidende Bedeutung zu. Aufbauend auf dem Grundsatz der Subsidiarität soll der einzelne Bürger (sozusagenals „kleinste gesellschaftliche Einheit“) seine Verantwortung für das Gemeinwohl41 wahrnehmen, um der Verwaltung bei der Bewältigung ihrer entsprechenden Aufgaben zur Seite zu stehen.42 Um diese Aufgaben angemessen wahrnehmen (aber auch eigene Interessen artikulieren) zu können, muss der Bürger überausreichende Informationen verfügen und für gewisse Themen sensibilisiert werden.43 Damit das Wissen der informierten Bürger der Verwaltung schließlichzugutekommen kann, müssen die Bürger in die Entscheidungsverfahren einbezogen werden. Aber nicht nur die Wissensbasis der Verwaltung wird (durch Eigenbeteiligung, Äußerungsrechte und Anhörungsverfahren) somit verbessert, sondernauch der Vollzug des Rechts. Zur Absicherung dieser Rechte (auf Information undMitwirkung) und zur effektiven Durchsetzung ist zudem ein weiter Zugang zuGerichten erforderlich.44 Diese drei Voraussetzungen (Information, Mitwirkung,Zugang zu Gerichten) sind mit der Aarhus-Konvention45 zum Ausdruck gebrachtworden, deren Vorgaben zur Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten seit dem 26.5.2003 in Deutschland verbindlich sind.46 Darüber hinaus wird mitder Beteiligung der Öffentlichkeit einem Demokratiedefizit begegnet, da die Bürger über die Beteiligung an Wahlen keinen Einfluss auf einzelne konkrete Genehmigungsentscheidungen haben und eine nachträgliche Kontrolle der Verwal- tungsentscheidung durch das demokratisch gewählte Parlament gar nicht und durch die Gerichte nur eingeschränkt stattfindet.47 Insofern wird durch die Öffentlichkeitsbeteiligung neben der Güte der Entscheidung auch ihre Legitimation erhöht.48
Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung einesAtommüllendlagers ist letztlich zu berücksichtigen, dass die derzeitigen Entwicklungen - insbesondere das Standortauswahlgesetz - im Kontext der deutschenVerwaltungstradition zu betrachten sind, bei der man die Verwaltung als eigeneund zum Teil abgeschirmte Sphäre verstanden hat.49 Dieses Verständnis erschwertdie Umsetzung des durch Transparenz und Partizipation geprägten Konzepts derinformierten Öffentlichkeit,50 gleichwohl es in der Vergangenheit durch mehrereRechtssetzungsakte der Europäischen Union (UVP-Richtlinie, IVU-Richtlinie,Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie) und internationale Entwicklungen (AarhusKonvention) zunehmend verdrängt wurde.51
3. Die unterschiedlichen Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung
Die Grundzüge der Öffentlichkeitsbeteiligung gehen jedoch über die dargestelltenhistorischen Entwicklungen hinaus. So lassen sich die Fälle, in denen eine Beteiligung vorgeschrieben ist, nach mehreren Kriterien einteilen. Zunächst kann nachdem Gegenstand der zu treffenden behördlichen Entscheidung unterschieden werden. Dies können Projekte, Pläne, Programme oder Rechtsvorschriften sein.52
Weiterhin kann nach den Mitwirkungsberechtigten unterschieden werden. Einerseits können Einzelpersonen Beteiligungsrechte eingeräumt sein, andererseits aberebenso Verbänden. Darüber hinaus besitzen Gemeinden eine besondere Rechtsstellung, die als Körperschaften des öffentlichen Rechts zwar nicht auf die Befugnisse der Allgemeinheit angewiesen sind, sie aber ebenso nutzen können. ImRahmen der Beteiligungsrechte von Einzelpersonen lässt sich differenzieren zwischen der sog. Jedermannsbeteiligung, die allen unabhängig von ihrer individuel- len Betroffenheit der Planungen offensteht, und der sog. Betroffenenbeteiligung53, die für die Zulässigkeit von Einwendungen voraussetzt, dass die Belange des jeweiligen Einwenders tangiert werden.54
Letztlich kann man auch nach Art und Ausmaß der jeweiligen Mitwirkungsrechteunterscheiden. Während die einzelnen Bürger das Recht haben, bestimmte Unterlagen einzusehen und Einwendungen zu erheben oder sich zu einem Plan- oderProgrammentwurf zu äußern, haben hingegen Verbände die weitergehende Möglichkeit, Einblick in Sachverständigengutachten zu nehmen und Stellungnahmenabzugeben.55
C. Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung einesAtommüllendlagers in der Vergangenheit - die bisherige Praxis und ihreKonsequenzen
Die Öffentlichkeitsbeteiligung ist in der Vergangenheit bei zahlreichen Planungsvorhaben zum Gegenstand von Kritik geworden. Im Vordergrund stehen hierbeiinsbesondere die Infrastrukturprojekte Stuttgart 21 und der Flughafen BerlinBrandenburg.56 Aber ebenso gab es im Rahmen der Suche und der Errichtungeines Endlagers in Deutschland eine defizitäre Beteiligung der Öffentlichkeit.
I. Die bisherige Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers
Zunächst sind die Endlagerstandorte der Bundesrepublik in den Blick zu nehmen und zu untersuchen, ob und inwiefern im Rahmen ihrer Suche und Errichtung die Öffentlichkeit beteiligt wurde.
1. Der Salzstock Gorleben
Im Zentrum steht hier zunächst der Standort Gorleben. Um seiner Pflicht aus § 9aIII 1 AtG nachzukommen, ließ der Bund seit 1979 den Salzstock bei Gorleben im niedersächsischen Wendland in Bezug auf die Eignung als Endlagerstandort für radioaktive Abfälle zunächst übertägig und ab 1986 auch untertägig untersuchen.57 Hierbei wurde von der grundsätzlichen Eignung ausgegangen, mithin keinSuchverfahren - geschweige eine Öffentlichkeitsbeteiligung - durchgeführt. Dieswurde erst im Zuge der zunehmenden internationalen Diskussion und der Weiterentwicklung des Stands von Wissenschaft und Technik im Jahre 1998 in Fragegestellt. Das hatte zur Konsequenz, dass die Eignungskriterien für ein Endlagerfortentwickelt und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle überarbeitet werden sollten.58 Ein Planfeststellungsverfahren nach § 9b AtG wurdedabei aber nie eröffnet und ein Eignungsnachweis des Salzstocks als Endlagernicht erbracht.59 Jedoch wurde ein sog. Gorleben-Hearing60 durchgeführt, um dieBeteiligung der Öffentlichkeit zu ermöglichen. Hier wird vor allem kritisiert, dassdas Verfahren zu spät stattfand, die Experten hinsichtlich ihrer Einstellung zurAtomenergie und zum Standort Gorleben nicht paritätisch besetzt waren undEmpfehlungen von Experten, die der vorhandenen Gorleben-Strategie zuwiderliefen, später nicht aufgegriffen wurden.61 Des Weiteren wird vertreten, dass gem.§§ 52 IIa, 57c BBergG62 ein Planfeststellungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung und Umweltverträglichkeitsprüfung im Zusammenhang mit der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans durchzuführen gewesen wäre.63 Hierzu hat jedochdas OVG Lüneburg mit Beschluss vom 2. April 2013 festgestellt64, dass eineUmweltverträglichkeitsprüfung für die aktuelle Rahmenbetriebsplanzulassung nicht erforderlich ist.
2. Die Schachtanlage Asse II
Daneben steht die Schachtanlage Asse II bei Wolfenbüttel, in die ebenfalls radioaktive Abfälle eingelagert wurden. Rechtsgrundlage für diese Einlagerung undden fortgesetzten Betrieb der Schachtanlage bildeten strahlenschutzrechtlicheUmgangsgenehmigungen sowie bergrechtliche Betriebspläne. Zwar enthielt dasdamals gültige Atomgesetz von 195965 keine Regelungen für die Endlagerungradioaktiver Abfälle. Jedoch konnte gem. § 12 I Nr. 7 AtG 1959 durch Rechtsverordnung bestimmt werden, dass nicht mehr verwendete radioaktive Stoffe zu beseitigen sind und auf welche Weise dies zu erfolgen hat.66 Eine solche Bestimmung stellte § 3 I der Ersten Strahlenschutzverordnung67 dar, die den Umgang mitradioaktiven Stoffen unter eine Genehmigungspflicht stellte. Der Betrieb derSchachtanlage Asse war hingegen durch bergamtlich zugelassene Betriebsplänegeregelt.68 Insofern wurde die Öffentlichkeit an den Genehmigungsverfahrennicht beteiligt. Dies in Verbindung mit der Tatsache, dass die Schachtanlage zunächst als „Forschungsstandort, tatsächlich jedoch als Endlager für schwach- undmittelradioaktiven Atommüll in Betrieb genommen“ worden sei, beweise „dieFahrlässigkeit von Politik beim Umgang mit Atommüll.“ Dies habe „nicht nur imdirekten Umfeld der Asse, sondern weit darüber hinaus (…) zu tiefem Misstrauengegenüber Behörden und Entscheidungen geführt“ und stelle „eine schwere Bürdefür die Endlagersuche“ dar.69 Darüber hinaus habe das Verhalten von Experten,die „offenkundige Fehler in der Asse“ nicht zugeben wollten und „ihre Aussagen (…) je nach den politischen Vorgaben“ änderten, „das Vertrauen in die Fähigkeit zum Dialog zerstört.“70
3. Das Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben
Des Weiteren wurde auch in Morsleben zwischen 1971 und 1998 schwach- undmittelradioaktiver Abfall eingelagert. Ein Planfeststellungsverfahren fand zunächst nicht statt, vielmehr galt die Dauerbetriebsgenehmigung der DDR nach derWiedervereinigung Deutschlands als faktischer Planfeststellungsbeschluss.71 ImEinigungsvertrag72 wurde schließlich vorgesehen, ein Planfeststellungsverfahrennachzuholen.73 Der entsprechende Antrag wurde 1992 gestellt. Allerdings entwickelten sich in der Folge erhebliche Sicherheitsbedenken (Gebirgszustand undStandsicherheit), sodass man den Antrag 1997 auf die Stilllegung beschränkte undschließlich auch die Einlagerung 1998 ganz einstellte.74 Seit 2001 müssen wegeneines Firsteinbruchs erhebliche Gefahrenabwehrmaßnahmen ergriffen werden.Unter anderem wurden weite Teile der Anlage verfüllt, um die Standsicherheitweiterhin zu gewährleisten.75 Erheblich kritisiert wird hierbei, dass es für dasEndlager nie eine Genehmigung gegeben hat, die den Sicherheitsstandard desbundesdeutschen Atomgesetzes widergespiegelt hätte.76 In Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung wird auch kritisiert, dass eine solche im Rahmen der Errichtung nicht stattfand und hinsichtlich der Stilllegung unzulänglich sei. Insbesondere die entsprechenden Unterlagen seien unzureichend und könnten keine Transparenz gewährleisten. Darüber hinaus würden fehlende Quellenangaben die Daten unüberprüfbar machen.77
4. Das Endlager Schacht Konrad für schwach- und mittelradioaktive Abfälle
Einzig für das Endlager Schacht Konrad wurde ein Planfeststellungsverfahrendurchgeführt und dabei proklamiert, dass eine ausreichende Beteiligung der Öffentlichkeit stattgefunden habe.78 Tatsächlich fand im Jahre 1992 ein 75-tägiger79 Erörterungstermin statt, bei dem rund 290.000 Einwendungen von Bürgerinnenund Bürgern, den Kommunen Salzgitter, Braunschweig und Wolfenbüttel sowieden Verbänden Greenpeace, BUND und einigen Bürgerinitiativen erfolgten.80 ImZuge dieser Erörterung kritisierte die Initiative „Arbeitskreis gegen Atomenergie“vor allem das Bundesamt für Strahlenschutz, das „in vielen Bereichen (…) nichtzu einer offenen Auseinandersetzung bereit“ gewesen sei und zu zentralen Problemen nichts habe sagen können.81 Von anderer Seite wird überdies angeführt,dass insbesondere die Verzögerungstaktik der Planfeststellungsbehörde (hier dasNiedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz) zu erheblichen Verfahrenshemmnissen und Konflikten führte und die Neutralität - vor allem gegenüber den Befürwortern des Schachts Konrad - während des Verfahrensnicht gewährleistet gewesen sei. Dies wird auf die politische Zielvorstellung derdamaligen (rot-grünen) Landesregierung über einen Ausstieg aus der Kernenergiezurückgeführt.82 Letztlich wird angesichts der verhältnismäßig geringen Teilnehmerzahl an der Erörterung im Vergleich zu der Menge der Einwendungen vermutet, dass einige aufgrund der geringen Erfolgserwartung und der negativen Einschätzung der eigenen fachlichen Kompetenz und Redegewandtheit auf eine Teilnahme an der Erörterung verzichtet haben könnten.83 Davon abgesehen erfolgteschließlich am 22.05.2002 der Planfeststellungsbeschluss vom Niedersächsischen Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz.84
II. Die Konsequenzen aus einer defizitären Beteiligung der Öffentlichkeit
Angesichts der bereits bestehenden Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligungerscheint die Kritik an der bisherigen Praxis zunächst wenig begründet.85 Sämtliche Zulassungsverfahren für bedeutende Infrastrukturprojekte sehen eine Beteiligung der Öffentlichkeit vor. Nicht zuletzt ist dies durch die Umsetzung der UVPRichtlinie auch auf der Planungsebene gewährleistet. In der Bauleitplanung istsogar eine zweistufige Beteiligung vorgesehen.86 Jedoch hat sich herausgestellt,dass die Beteiligung der Öffentlichkeit erst nach Antragstellung insbesondere mitBlick auf mögliche Standortalternativen nicht ausreichend ist.87 Mit der Stellungdes Antrags ist nämlich bereits eine Entscheidung über die zur Ausführung vorgesehene Alternative erfolgt, wodurch bei der Öffentlichkeit der Eindruck entstehenkann, dass die Genehmigungsbehörde nur die getroffene Trassen- oder Standortentscheidung rechtfertigt, ohne eine ergebnisoffene Alternativenprüfung vorzunehmen.88 Zusätzlich scheint seitens privater Bürger, Bürgerinitiativen und Naturschutzverbänden teilweise das Gefühl zu bestehen, sich „einer Mauer aus Vorhabenträgern, Fachgutachtern, eingebundenen Behörden und zuletzt der für die Entscheidung zuständigen Behörde gegenüber zu stehen, die vermeintlich allesamtdas zur Entscheidung gestellte Projekt möglichst unbeschadet durch die Öffentlichkeitsbeteiligung retten wollen.“89
Diesem Problem begegnet der Gesetzgeber nun mit dem „Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren“90, das „womöglich einen Wendepunkt bei der verfahrensrechtlichenGesetzgebung“ markiert.91 Hintergrund ist offenkundig die politische und rechtliche Forderung einer Akzeptanzverbesserung von behördlichen Verfahren undEntscheidungen, wobei hierfür die dargestellten Defizite im Bereich der Errich- tung und der Suche eines Endlagers in Deutschland weniger ausschlaggebend gewesen sein dürften als die Entwicklungen jüngerer Infrastrukturprojekte.92 Während die zahlreichen Planungsrechtsnovellen regelmäßig das Ziel der Verfahrensbeschleunigung zum Gegenstand hatten,93 wurde bei diesem Gesetzesvorhaben die Kritik an der bisherigen Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgenommen und mit der Vorverlagerung der Öffentlichkeitsbeteiligung in eine möglichstfrühe Planungsphase und ihrer Öffnung sowohl inhaltlich als auch hinsichtlich derBeteiligten ein neuer Schwerpunkt gesetzt.94 Mit dieser Förderung der Transparenz geht auch der Versuch einher, die Akzeptanz der entsprechenden Vorhabenzu steigern.95 In diese Entwicklung fügt sich schließlich auch das Standortauswahlgesetz ein.
1. Die konkreten Modelle der Öffentlichkeitsbeteiligung im Zusammenhang mit der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers
Die Verbesserung der Akzeptanz von behördlichen Verfahren und Entscheidungen ist allerdings nicht erst mit dem Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren aufgegriffenworden. Vielmehr reagierten bereits 1998 die die damalige Bundesregierung tragenden Parteien aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen auf Forderungen zahlreicher gesellschaftlicher Gruppierungen und politischer Akteure nach einer vergleichenden Endlagersuche, um nicht lediglich „einen geeigneten“, sondern den „relativ besten“ Standort in Deutschland zu finden.96 Zur Beantwortung der Frage, wieStandorte identifiziert werden können, die für eine sichere Endlagerung geeignetsind und gleichzeitig Akzeptanz in der Öffentlichkeit finden, hat schließlich dasBundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) imFebruar 1999 den „Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte“97 (AkEnd) eingerichtet.98 Die Empfehlungen des AkEnd dienen der Unterstützung des Bun- des im Rahmen der Wahrnehmung seiner Aufgabe aus § 9 a III AtG, Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten.99
Des Weiteren fand die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Arbeit der EthikKommission „Sichere Energieversorgung“ Berücksichtigung. Der Hintergrund isthier jedoch komplexer. Zunächst wurde im Rahmen der „Vereinbarung zwischender Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni2000“100 beschlossen, dass die Untersuchungen in Gorleben für einen Zeitraumvon höchstens zehn Jahren durch das „Moratorium zur Klärung konzeptionellerund sicherheitstechnischer Fragen“ zu unterbrechen sind. Dieses Moratoriumwurde jedoch nach der Bundestagswahl 2009 von den die Bundesregierung tragenden Parteien aus CDU, CSU und FDP im Zuge der Laufzeitverlängerung derAtomkraftwerke aufgehoben.101 Erst durch die Havarie im japanischen Kernkraftwerk in Fukushima wurde die Frage, ob die Nutzung von Kernenergie zuverantworten ist, erneut in den Mittelpunkt der politischen und gesellschaftlichenDiskussion gestellt.102 Der Gesetzgeber machte die zuvor beschlossene Laufzeitverlängerung rückgängig und entschied sich für eine Beschleunigung des Ausstiegs aus der Nutzung der Kernenergie zur Stromerzeugung.103 Zu diesem Zweckerließ der Bundestag im Juli und August 2011 ein Gesetzespaket in außergewöhnlicher Geschwindigkeit, das unter anderem das 13. Gesetz zur Änderung desAtomgesetzes104 beinhaltete.105 Parallel zur Arbeit an diesem Gesetzespaket zurEnergiewende setzte Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel am 22.03.2011 dieEthik-Kommission „Sichere Energieversorgung“ ein und beauftragte sie, parteiübergreifend ein neues Verfahren für eine alternative Endlagerstandortsuche zuerarbeiten.106 Ferner wurde die Ethik-Kommission dabei mit der Erarbeitung vonEntscheidungsgrundlagen und Schlussfolgerungen für eine sichere und auf den drei Säulen der Nachhaltigkeit107 ausgerichtete Energieversorgung beauftragt, die die „langfristige Basis für eine international wettbewerbsfähige Wirtschaft, dieBeschäftigung, den Wohlstand und den sozialen Frieden in Deutschland“ darstelle.108 Sowohl der AkEnd als auch die Ethik-Kommission haben in ihren Berichtendie Beteiligung der Öffentlichkeit zum Gegenstand. Darüber hinaus wird die Öffentlichkeitsbeteiligung aber auch in weiteren Konzepten zur Endlagerung radioaktiver Abfälle berücksichtigt.
a) Das Öffentlichkeitsbeteiligungskonzept des AkEnd
Der vom AkEnd Ende 2002 vorgelegte offizielle Abschlussbericht stellt das erste schlüssige und zugleich umfassendste Konzept für ein strategisches Vorgehen bei der Endlagersuche in der Bundesrepublik Deutschland dar, das fachlichen Qualitätsanforderungen Rechnung zu tragen versprach.109 Der AkEnd sieht die Auswahl von Endlagerstandorten „als eine Aufgabe in gesamtgesellschaftlicher Verantwortung“ und hat bereits für seine eigene Arbeit eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen.110 Durch die Transparenz der eigenen Arbeit sowie einem intensiven Austausch mit der interessierten Öffentlichkeit sollten die Voraussetzungen für die spätere Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Festlegung und Durchführung des Auswahlverfahrens verbessert werden.111
Der Abschlussbericht des AkEnd nimmt in Kapitel 5 ausdrücklich Bezug auf dieBeteiligung der Öffentlichkeit im Auswahlverfahren.112 Bezugnehmend auf dieUmweltkonferenz von Rio de Janeiro im Jahre 1992 und des AarhusÜbereinkommens von 1998 hält der AkEnd „eine aktive Beteiligung der Öffentlichkeit in jeder Phase und in jedem Verfahrensschritt für unerlässlich.“113 DerAkEnd ist darüber hinaus überzeugt, dass „das Auswahlverfahren nur dann zueinem Standort für ein Endlager führt, wenn seine Durchführung, die Bewertungder Verfahrensergebnisse sowie die Entscheidungen über die Verfahrensfortschritte unabhängig und in getrennten Verantwortlichkeiten erfolgen.“114 Das Verfahren sieht hierbei eine enge Zusammenarbeit des sog. Verfahrensbetreibers, des Kontrollgremiums und der Entscheider vor.115 Als Verfahrensbetreiber kommt in diesem Zusammenhang der spätere Antragsteller in Betracht, da dieser die Hauptverantwortung für die Verfahrensumsetzung und die Sicherheit des Endlagersträgt. Das Kontrollgremium ist dagegen neutral. Es hat lediglich die regelkonforme Umsetzung des Auswahlverfahrens zu überwachen.116 Der Entscheider hatletztlich die Aufsicht über das Verfahren und für eine möglichst hohe Legitimation der Entscheidungen Sorge zu tragen. Dabei sind sowohl die Ergebnisse desVerfahrensbetreibers als auch des Kontrollgremiums zu berücksichtigen. Er entscheidet in eigener Verantwortung, ob und mit welchem Ergebnis ein Verfahrensschritt abgeschlossen ist und wann der nächste Schritt begonnen wird.117 Hierbeisollen vor allem in einem „Rücksprung“ Neubewertungen von Entscheidungenaus vorhergehenden Verfahrensschritten möglich sein.118 Aus dem Grund dermöglichst frühen Einbeziehung der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde hältes der AkEnd ebenfalls für sinnvoll, die technisch-wissenschaftlichen Vorstellungen der Genehmigungsbehörde von Beginn an in das Standortauswahlverfahreneinzubeziehen.119
Für die jeweiligen Verfahrensschritte sieht der AkEnd unterschiedliche Formender Beteiligung vor. Dabei handelt es sich um die Beteiligung durch umfassendeInformation, an der Kontrolle des Verfahrens, an der Vertretung regionaler Interessen sowie an der Entscheidungsfindung.120 Diese Beteiligungsformen gehenalle von der Figur des Dialogs aus, bei der es nicht darum gehe, „über einzelneVeranstaltungen oder Beteiligungsschritte die Akzeptanz eines fertigen Verfahrens zu erhöhen“ oder lediglich die Legitimität von Entscheidungen zu erzielen.Vielmehr soll es durch den Dialog „zu einem Abgleich von Interessen und zu derHerstellung von gemeinsam getragenen Wahrnehmungen und Bewertungenkommen“ und gleichzeitig die Gleichwertigkeit der These und Antithese sichergestellt werden.121
[...]
1 Brandt/Lehnert, Mehr Demokratie wagen, Geschichte der Sozialdemokratie 1830 - 2010.
2 Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und zur Änderung anderer Gesetze vom 23. Juli 2013, BGBl I 2013, 2553.
3 Hier im Sinne von „partizipatorischer Demokratie“, bei der Mitwirken nicht nur als Abstimmung (wie etwa bei der direkten Demokratie), sondern auch als andere Form der Teilhabe verstanden wird. Kost, Direkte Demokratie, S. 24 ff.
4 Im Folgenden ist nur von „radioaktiven Abfällen“ die Rede. Die schließt die „hochradioaktiven“ ein.
5 Entwurf eines Gesetzes zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und zur Änderung anderer Gesetze vom 14.5.2013 (im Folgenden: „StandAG-E“), BT-Drucks. 17/13471, S. 2.
6 Lennartz/Mussel, Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Standortauswahl für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, S. 35.
7 Lennartz/Mussel, Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Standortauswahl für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, S. 36.
8 Gemeinsames Übereinkommen über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle - Bericht der Bundesrepublik Deutschland für die zweite Überprüfungstagung im Mai 2006, zu Art. 32 I iii.; AkEnd,Abschlussbericht, S. 5; Sellner/Hennenhöfer, in: Grundzüge des Umweltrechts, § 12 Rn. 312.
9 Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I S. 1565), dasdurch Artikel 2 Absatz 95 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist.
10 Dies stellt eine Abweichung vom Verursacherprinzip dar. Überdies hat der Gesetzgeber dieErrichtung und den Betrieb von Anlagen des Bundes zur Endlagerung radioaktiver Abfälledem Bundesamt für Strahlenschutz übertragen, vgl. §§ 9a III 3 und 23 I Nr. 2 AtG. Hierzu: Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358; Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 23 AtGRn. 29.
11 Zu den Besonderheiten des Planfeststellungsverfahrens und der Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses, siehe: Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 72 Rn. 48 ff.
12 Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 9b AtG Rn. 1.
13 Im Folgenden: „UVP-Pflicht“.
14 BGBl. I 2010, 109 - 125.
15 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94), das durch Artikel 6 des Gesetzes vom 8. April 2013 (BGBl. I S. 734) geändert worden ist.
16 Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben vom 13. Juli 1990 (BGBl. I S. 1420), die zuletzt durch Artikel 8 der Verordnung vom 3. September 2010 (BGBl. I S. 1261) geändert worden ist.
17 Für grenzüberschreitende und ausländische Vorhaben kann eine grenzüberschreitende Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen werden, vgl. §§ 9a, 9b UVPG.
18 BVerwG, Urteil vom 09.03.1990 - 7 C 23/89 - NJW 1990, 3224.
19 StandAg-E, BT-Drucks. 17/13471, S. 2.
20 Appel, NVwZ 2012, 1361 (1361).
21 Allgemeine Gewerbeordnung vom 17. Januar 1845 (GS S. 41).
22 Die Übernahme der Öffentlichkeitsbeteiligung, die sich am Prinzip der demokratischen Publizität der französischen Revolution orientierte, stand hierbei offenbar nicht im Einklang mit der durch den Grundsatz der Geheimhaltung geprägten Verwaltungstätigkeit des preußischen Obrigkeitsstaats. Dieses Spannungsverhältnis zwischen der behördlichen Geheimhaltungspraxis und den berechtigten Ansprüchen der Öffentlichkeit kommt auch heute noch in Genehmigungsverfahren zum Ausdruck; Roßnagel, in: GK-BImSchG, § 10 Rn. 22.
23 Hierzu zählen z.B. die §§ 15 ff., 19 ff. des preußischen Gesetzes über die Benutzung von Privatflüssen vom 28. Februar 1843 (GS S. 41), die die Ausführung von Bewässerungsanlagen betrafen. Allerdings waren hierbei nur diejenigen anzuhören, denen durch die Vorhaben rechtliche Nachteile entstanden; Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 1; Scheele, Das preußische Wasserrecht, S. 57 ff. m.w.N.
24 Zunächst hatten solche Verfahren Enteignungen zugunsten von Vorhaben des öffentlichen Wohls (z.B. Eisenbahn-Vorhaben) zum Gegenstand; vgl. §§ 18 ff. des preußischen Gesetzes über die Enteignung von Grundeigentum vom 11. Juli 1874 (GS S. 221); Bunge, in: AarhusHandbuch, § 2 Rn. 2.
25 Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 175 vom 5.7.1985, S. 40; kodifizierte Fassung: Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 26 vom 28.1.2012, im Folgenden: „UVP-Richtlinie“.
26 Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung undVerminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG L 257; kodifizierte Fassung: Richtlinie2008/1/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG L 24 vom 29.1.2008; im Folgenden: „IVU-Richtlinie“.
27 Ursprüngliche Fassung: Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, BGBl. I, 205;aktuelle Fassung: Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EGdes Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, ABl. L156 vom 25.6.2003.
28 Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 2; Roßnagel, in: GK-BImSchG, § 10 Rn. 28 ff.
29 Hierzu zählten Vorhaben wie die Flurbereinigung, die Linienbestimmung von Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen und die Zulassung von Rahmenbetriebsplänen für bestimmte Bergbauprojekte. Darüber hinaus besteht seit der UVPG-Novellierung im Jahre 2001 die Pflicht, die Öffentlichkeit auch bei weiteren Projektarten ins Verfahren einzubeziehen (z.B. Hochspannungsfreileitungen). Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 3.
30 Diese Unterlagen werden oftmals in Form einer Umweltverträglichkeitsstudie vorgelegt. Bun- ge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 3.
31 Siehe hierzu: Koch/Prall, NVwZ 2002, 667; Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 ff.
32 Hierzu gehören alle in Anhang 1 der IVU-Richtlinie genannten Vorhaben.
33 Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 3; Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 94.
34 Erwägungsgrund 11 der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003; Århus-Übereinkommen, ABl. EU 2005 Nr. L 124.
35 Vgl. Art. 2 II Nr. 4 RL 2003/35/EG (Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie).
36 Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 3.
37 Art. 3 Nr. 7 RL 2003/35/EG (Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie) sieht die Einfügung eines neuen Art. 10 a in die RL 85/337/EWG (UVP-Richtlinie) vor; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, RL 2003/35/EG, Vorb. Rn. 16.
38 Zur Steuerung durch Recht, vgl. Voigt, Grenzen rechtlicher Steuerung, oder ders. in: Recht als Instrument der Politik, S. 14 - 34.
39 Siehe hierzu: Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee - Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung; Schröder, Verwaltungsrechtsdogmatik im Wandel.
40 Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 22.
41 Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Thema ist hiermit auch die Verantwortung des Einzelnen für Umweltbelange gemeint.
42 Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 119.
43 Dies kann u.a. auch zur Motivation der Bürger beitragen, sich verantwortungsbewusst in Verwaltungsprozesse einzubringen. Vgl. hierzu auch Art. 4 und 5 der Aarhus-Konvention.
44 Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 119.
45 Das Übereinkommen wurde von der Bundesrepublik Deutschland mit einer amtlichen deutschen Übersetzung veröffentlicht: Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) vom 9. Dezember 2006, BGBl. II S. 1251; dieses Zustimmungsgesetz gilt im Range eines Bundesgesetzes, OVG Münster, Urteil vom 12.6.2012 - 8 D 38/08 Rn. 215.
46 Bunge, in: Aarhus-Handbuch, Einl. Rn. 54 ff.; v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (272); Schlacke, ZUR 2004, 129 (129).
47 Roßnagel, in: GK-BImSchG, § 10 Rn. 52; Grimm, NVwZ 1985, 866 (866 f.).
48 Roßnagel, in: GK-BImSchG, § 10 Rn. 56; Fisahn, ZUR 2004, 136 (137).
49 Paetow/Wahl, in: Grundzüge des Umweltrechts, § 4 Rn. 58.
50 Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 119.
51 Paetow/Wahl, in: Grundzüge des Umweltrechts, § 4 Rn. 58.
52 Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 13.
53 Die „Betroffenheit“ wird teilweise unterschiedlich definiert. Beispielsweise meint § 8 III WHG damit nur diejenigen, deren subjektive Rechte durch eine wasserrechtliche Bewilligung beeinträchtigt werden. Überwiegend setzen die einschlägigen Vorschriften aber keine Beeinträchtigung subjektiver Rechte oder rechtlich geschützter Belange voraus. Vielmehr genügt es, wenn sonstige (nicht rechtlich geschützte aber legitime) Interessen tangiert werden. Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 13.
54 Lippert, ZUR 2013, 203 (204).
55 Dies ist von Bedeutung, wenn Gutachten nicht öffentlich ausgelegt werden müssen. Allerdings ist spätestens mit der Umsetzung der Aarhus-Konvention (es gab auch zuvor auf europäischer und nationaler Ebene ein Umweltinformationsrecht) diese Differenzierung von geringerer Bedeutung. Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 13.
56 Schütte, ZUR 2011, 169 (169); Durner, ZUR 2011, 354 (355); Wohlfarth, LKRZ 2013, 138 (138 f.).
57 Däuper/Bosch/Ringwald, ZUR 2013, 329 (329); Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358 (359).
58 Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358 (359); Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Endlagerung hochradioaktiver Abfälle in Deutschland, Anlage 4.
59 Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358 (359).
60 So wird das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung im Auswahlverfahren des Landes Niedersachsen zum Standort Gorleben bezeichnet. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Endlagerung hochradioaktiver Abfälle in Deutschland, S. 18.
61 Beitrag von Sylvia Kotting-Uhl, MdB, bei der Tagung der Evangelischen Akademie Loccumvom 3. Mai 2013, abzurufen unter: http://kotting-uhl.de/site/evangelische-akademie-loccum-endlagersuche-gemeinsam-mit-den-buergern/; Rede von Sylvia Kotting-Uhl, MdB, vom 6.6.2013, abzurufen unter: http://www.gruene-bundestag.de/parlament/bundestagsreden/2013/juni/untersuchungsausschuss- gorleben_ID_4389009.html; Pressemitteilung der SPD-Bundestagsfraktion zum Gorleben- Untersuchungsausschuss, abzurufen unter: http://www.spdfraktion.de/presse/pressemitteilungen/gorleben-untersuchungsausschusses-die-methode-gorleben-ist-gescheitert; demgegenüber stehen die Ergebnisse des sog. „GorlebenUntersuchungsausschusses“ vom 23.5.2013, BT-Drucks. 17/13700.
62 Bundesberggesetz vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1310), das zuletzt durch Artikel 15a des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) geändert worden ist.
63 Interview mit dem Rechtsanwalt Ulrich Wollenteit, „Keine Erkundung ohne die Öffentlichkeit“, http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/salzstock-gorleben-keine-erkundung-ohne-die-oeffentlichkeit/.
64 OVG Lüneburg, Beschluss vom 2. April 2013 - 7 ME 81/11 - NordOeR 2013, 249; in diesemZusammenhang siehe auch: BVerwG, Urteil vom 02.11.1995 - 4 C 14/94 - NVwZ 1996, 907.
65 Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) vom 23.12.1959, BGBl. I S. 814 ff.
66 König/Hoffmann, ZUR 2009, 353 (354).
67 Erste Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Strahlen radioaktiver Stoffe (ErsteStrahlenschutzverordnung) vom 24.6.1960 (BGBl. I S. 430 ff.), neu bekannt gemacht am 15.10.1965 (BGBl. I S. 1653 ff.).
68 König/Hoffmann, ZUR 2009, 353 (354).
69 Beitrag von Sylvia Kotting-Uhl, MdB, bei der Tagung der Evangelischen Akademie Loccum vom 3. Mai 2013, abzurufen unter: http://kotting-uhl.de/site/evangelische-akademie-loccum-endlagersuche-gemeinsam-mit-den-buergern/.
70 Beitrag von Eckhard Kruse bei der Tagung der Evangelischen Akademie Loccum vom 3. Mai 2013, S. 1; abzurufen unter: http://www.google.de/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=10&ved=0CGEQFjAJ& url=http%3A%2F%2F Error! Hyperlink reference not valid. in-Loccum-Eckhard-Kruse-am-3.-Mai- 2013.pdf&ei=YFnpUdOeN8qz4ATvjoHgBg&usg=AFQjCNEpxIZG8K2RYSsXtYxqb5u8Kd eBKw&bvm=bv.49478099,d.bGE&cad=rja; u.a. wird den Betreibern und Aufsichtsbehörden auch beim Betrieb der Asse „dramatisches Versagen“ vorgeworfen, vgl. Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358 (360).
71 Hierzu: Sog. „Stendal-Entscheidung“ des Bundesverwaltungsgerichts, BVerwGE 90, 255 (Fortgeltung der Dauerbetriebsgenehmigung als Planfeststellungsbeschluss); BVerwGE 105, 6 (Widerruf des fingierten Planfeststellungsbeschlusses); OVG-Sachsen-Anhalt NVwZ 1999, 93 (Unterlassung weiterer Einlagerung); siehe auch: Wollenteit/Plantholz, ZUR 1996, 127 ff.; BfS, Stilllegung des Endlagers für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM), S. 5.
72 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31. August 1990 (BGBl. 1990 II S.889).
73 Vgl. § 57a AtG.
74 BfS, Stilllegung des Endlagers für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM), S. 5; Kuh- bier/Prall, ZUR 2009, 358 (359).
75 BfS, Stilllegung des Endlagers für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM), S. 5; Kuh- bier/Prall, ZUR 2009, 358 (359).
76 Kuhbier/Prall, ZUR 2009, 358 (359). 12
77 Stellungnahme des BfS zum Hintergrundpapier des BUND zur Stilllegung des Endlagers Morsleben, http://www.bfs.de/de/endlager/endlager_morsleben/service/aktuell/stellungnahme_hintergrundpapier_bund.html/printversion; in dieser Stellungnahme entgegnet das BfS den Vorwürfen desBUND.
78 Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb des Bergwerkes Konrad in Salzgitter vom 22.05.2002, S. 249 ff. ; BfS in seiner Pressemitteilung vom 26.02.2009, http://www.bfs.de/de/bfs/presse/pr09/pr0911.html; Schmidt-Eriksen, KJ 1992, 347 ff.
79 Mit Unterbrechungen erstreckte sich die gesamte Erörterung auf ca. sechs Monate. Müller- Erwig, Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei atomrechtlichen Großvorhaben, S. 17.
80 BfS zur Historie des Schachts Konrad auf ihrer Informationsseite, http://www.endlager-konrad.de/cln_351/nn_1072978/DE/Themen/Historie/__node.html?__nnn=true.
81 Arbeitskreis gegen Atomenergie, S. 1; Müller-Erwig, Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei atomrechtlichen Großvorhaben, S. 17, 18.
82 Korbmacher, UPR 1994, 325 (327); Müller-Erwig, Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei atomrechtlichen Großvorhaben, S. 18.
83 Müller-Erwig, Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei atomrechtlichen Großvorhaben, S. 19. 13
84 Siehe: Fn. 71; der Planfeststellungsbeschluss wurde durch Beschluss des BVerwG vom 26.03.2007 bestandskräftig. BVerwG, Beschl. v. 26.3.2007 - 7 B 72/06 und 73/06; hierzu kri- tisch: Ramsauer, NVwZ 2008, 944.
85 So: Schütte, ZUR 2011, 169 (170).
86 Vgl. § 3 BauGB.
87 Herrmann, in: BeckOK VwVfG § 25 Rn. 21; Wohlfarth, LKRZ 2013, 138 (138); Ziekow, NVwZ 2013, 754 (754).
88 Herrmann, in: BeckOK VwVfG § 25 Rn. 21.
89 Schütte, ZUR 2011, 169 (170).
90 BT-Drucks. 17/9666, S. 1 (PlVereinhG).
91 Schmitz/Prell, NVwZ 2013, 745 (745); siehe hierzu auch: Schröer/Kullick, NZBau 2012, 490; Durner, ZUR 2011, 354; Ziekow, NVwZ 2013, 754; Wohlfarth, LKRZ 2013, 138; Her- tel/Munding, NJW 2012, 2622; kritisch: Schönenbroicher, VBlBW 2012, 445.
92 Insbesondere im Rahmen von „Stuttgart 21“, Wohlfarth, LKRZ 2013, 138 (139); aber auch imZusammenhang mit dem Vorhaben des Flughafens „Berlin Brandenburg International“,BVerwG, Urt. v. 31. 7. 2012 - 4 A 5000/10, 4 A 5001/10, 4 A 5002/10, 4 A 7000/11 Rn. 105 - NVwZ 2013, 284.
93 Als Standardinstrument diente hierbei u.a. die Verkürzung von Beteiligungsfristen. Siehe hierzu: Bunge, in: Aarhus-Handbuch, § 2 Rn. 12.
94 Schmitz/Prell, NVwZ 2013, 745 (746).
95 Vgl. BR- Drucks. 171/12; Herrmann, in: BeckOK VwVfG § 25 Rn. 21.
96 AkEnd, Abschlussbericht, S. 5; Däuper/Bosch/Ringwald, ZUR 2013, 329 (329).
97 Endbericht des AkEnd abzurufen unter: http://www.bfs.de/endlager/faq/langfassung_abschlussbericht_akend.pdf; im Folgenden „AkEnd“.
98 AkEnd, Abschlussbericht, S.5; Däuper/Bosch/Ringwald, ZUR 2013, 329 (329); siehe hierzu auch: Nies, Die Suche nach einem geeigneten Endlager, in: Koch/Roßnagel, 11. Deutsches Atomrechts-Symposium, S. 291 ff.
99 AkEnd, Abschlussbericht, S. 5.
100 Abzurufen unter: http://www.bmu.de/fileadmin/bmu- import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/atomkonsens.pdf.
101 BT-Drucks. 17/3052 S. 2.
102 Ethik-Kommission, Abschlussbericht, S. 17; siehe hierzu: Wollenteit, ZUR 2013, 323.
103 In diesem Zusammenhang wurde die Rolle des hinzunehmenden Restrisikos neu überdacht. Siehe hierzu: Kalkar-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 49, 89 (143) = NJW 1979, 359.
104 BGBl I Nr. 43, S. 1704.
105 Sellner/Fellenberg, NVwZ 2011, 1025 (1026); zur Verfassungsmäßigkeit des Atomausstiegs siehe: Wallrabenstein, HFR 2011, 109.
106 Ethik-Kommission, Abschlussbericht, S. 17; Däuper/Bosch/Ringwald, ZUR 2013, 329 (329). 16
107 Dies beinhaltet eine intakte Umwelt, soziale Gerechtigkeit und gesunde Wirtschaftskraft. Ethik-Kommission, Abschlussbericht, S. 18.
108 Ehtik-Kommission, Abschlussbericht, S. 18; Sellner/Fellenberg, NVwZ 2011, 1025 (1027).
109 Dally, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 7.
110 AkEnd, Abschlussbericht, S. 9; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 27.
111 AkEnd, Abschlussbericht, S. 9; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 27.
112 AkEnd, Abschlussbericht, S. 205 ff.
113 AkEnd, Abschlussbericht, S. 205; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 57.
114 AkEnd, Abschlussbericht, S. 206; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 57.
115 AkEnd, Abschlussbericht, S. 207; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 57.
116 AkEnd, Abschlussbericht, S. 207.
117 AkEnd, Abschlussbericht, S. 207.
118 AkEnd, Abschlussbericht, S. 71, 75, 77; Roßnagel/Hentschel, UPR 2004, 291 (291).
119 AkEnd, Abschlussbericht, S. 208; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 59.
120 AkEnd, Abschlussbericht, S. 209; Jentzsch, in: Loccumer Protokoll 05/03, S. 60.
121 AkEnd, Abschlussbericht, S. 54.
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- Anonym,, 2013, Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Suche und der Errichtung eines Atommüllendlagers unter besonderer Berücksichtigung des Standortauswahlgesetzes, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/264086
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