Interpretación jurisprudencial del Reglamento
nº 261/2004 sobre compensación y asistencia a los
pasajeros aéreos
Inhaltsverzeichnis
I. Introducción
II. Jurisprudencia del TJUE
1. Sobre la validez del Reglamento n° 261/2004
2. Sobre el concepto de cancelación de un vuelo
2.1 Interpretación del artículo 2(l) del Reglamento n° 261/2004
2.2 Retraso no equivale a cancelación
3. Sobre el derecho del pasajero aéreo a una compensación
3.1 En caso de retraso de un vuelo
3.2 Cancelación y retraso de un vuelo por circunstancias extraordinarias
3.2.1 Uso y abuso de esta exoneración
3.2.2 Interpretación del artículo 5.3 del Reglamento n° 261/2004
3.2.3 Cuando los volcanes entran en erupción…
3.3 El derecho a una compensación suplementaria
3.4 Elección del Tribunal nacional competente
4. Otras definiciones
4.1 Concepto de vuelo
4.2 Denegación de embarque
III. Perspectivas de futuro
1. Incógnitas por despejar
2. La Comisión en acción…
«I feel about airplanes the way I feel about diets. It seems to me they are wonderful things for other people to go on»
Jean Kerr
I. Introducción
El Reglamento (CE) n° 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n° 295/91[1], fue adoptado porque el legislador comunitario consideraba que, «a pesar de que el Reglamento (CEE) n° 295/91[2] […], estableció un régimen de protección básica del pasajero, el número de pasajeros a los que se deniega el embarque contra su voluntad sigue siendo demasiado alto, al igual que el de los afectados por cancelaciones sin aviso previo y el de los afectados por los largos retrasos»[3].
Como subrayó la Comisión, en el epígrafe nº 4 (“Principales objetivos y disposiciones del Reglamento [nº 261/2004]”) de su Comunicación, publicada en 2007, “sobre el funcionamiento y los resultados del […] Reglamento [nº 261/2004]…”[4] ], la principal finalidad de dicho Reglamento es mejorar la situación de los pasajeros si su viaje se ve perturbado: «en él se fijan los derechos mínimos de los pasajeros que cualquier compañía aérea ha de respetar, ya que los inconvenientes que sufren los pasajeros al quedar en tierra en un aeropuerto son semejantes, ya se trate de un hub[5] o de un aeropuerto regional, o bien de pasajeros de clase preferente o con tarifa baja».
Unos años más tarde, la Comisión, en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo acerca de la aplicación del Reglamento (CE) nº 261/2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos[6] (en lo sucesivo, la “Comunicación de 2011”), se refirió a que «lo novedoso de algunas de las disposiciones del Reglamento [nº 261/2004] ha dado lugar a divergencias en su interpretación y aplicación por parte de las compañías aéreas y de los organismos responsables del cumplimiento de la normativa […], haciendo que a pasajeros y demás partes interesadas les resulte difícil comprender el alcance y los límites de los derechos establecidos»[7]. En dicha Comunicación de 2011, se insiste en que la jurisprudencia del TJUE ha contribuido decisivamente a la interpretación del Reglamento nº 261/2004, puesto que «las sentencias del TJUE son directamente aplicables y jurídicamente vinculantes a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento, por lo que todas las compañías aéreas están legalmente obligadas a respetarlas»[8]. Siempre según la citada Comunicación de 2011, a la luz de los principios generales consagrados por la jurisprudencia del TJUE, algunos términos y expresiones empleados en el articulado del Reglamento nº 261/2004 están ahora lo suficientemente claros como para no dar ya lugar a interpretaciones divergentes, sin perjuicio de futuros fallos del TJUE: «así ocurre con el derecho a ser conducido lo más rápidamente posible hasta el destino final en condiciones de transporte comparables [artículo 8, apartado 1, letra b)] en caso de anulación o denegación de embarque, o con el derecho a recibir asistencia (artículo 6) en los puntos de conexión»[9].
No compartimos el optimismo de la Comisión, aunque hemos de reconocer que el TJUE ha llevado a cabo una interpretación serena y eficaz (e incluso generosa [10]) de un Reglamento no sólo novedoso, sino también excesivamente lacónico, aunque empedrado con definiciones bien intencionadas, pero imprecisas cuando no ambiguas[11]. De todas maneras, en el presente artículo trataremos de analizar la jurisprudencia en cuestión, teniendo en cuenta que el TJUE, a la hora de interpretar una disposición de la normativa de la UE, se basa no sólo en el texto, sino también en el contexto en el que se aplica, los objetivos perseguidos por las reglas de las que forma parte y los motivos que dieron lugar a su adopción[12]. En este sentido, nuestro análisis se basará en que, «en el caso de los pasajeros, el primer derecho fundamental que les asiste es recibir garantías de que podrán viajar en condiciones similares a las estipuladas en sus billetes, especialmente en lo que se refiere a los horarios programados»[13] y, «en consonancia con los objetivos del Reglamento [nº 261/2004] de reducir las molestias de los pasajeros y ofrecerles un transporte alternativo razonable[14], así como con la argumentación del TJUE, las disposiciones que confieren derechos a los pasajeros del transporte aéreo deben interpretarse en sentido amplio[15]»[16].
Una vez hayamos completado el examen de las definiciones y conceptos que se deducen de la jurisprudencia del TJUE sobre el Reglamento nº 261/2004, procuraremos ofrecer una recapitulación de las cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de dicha normativa comunitaria que, hasta la fecha, no han sido objeto de respuesta. Además, enumeraremos expresis verbis las doce actuaciones que la Comisión prevé llevar a cabo tras la publicación de la Comunicación de 2011.
II. Jurisprudencia del TJUE
1. Sobre la validez del Reglamento n° 261/2004
La adopción del Reglamento n° 261/2004 despertó una fuerte oposición por parte de muchas compañías aéreas, en particular de varios operadores de bajo coste: «la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA) y la Asociación de Aerolíneas Europeas de Bajo Coste (ELFAA) impugnaron el Reglamento ante el Tribunal Superior de Inglaterra y Gales y el caso fue posteriormente elevado al [Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)]»[17] que «... desestimó, sin embargo, el recurso de las compañías aéreas en enero de 2006[18]»[19].
Las cuestiones prejudiciales relativas a la validez de determinados artículos del Reglamento n° 261/2004 planteadas por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), eran las siguientes:
«1) ¿Carece de validez el artículo 6 del Reglamento nº 261/2004, por ser contrario al […] Convenio de Montreal[20] […], y en particular, a los artículos 19, 22 y 29 de dicho Convenio, y afecta esta circunstancia (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
2) ¿Se enmendó el artículo 5 del Reglamento [nº 261/2004] durante el examen del proyecto de texto por el Comité de Conciliación, con infracción de los requisitos de procedimiento previstos en el artículo 251 CE y, en este caso, carece de validez el artículo 5 [de ese] Reglamento y, si es así, afecta esta circunstancia (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
3) ¿Carecen de validez (total o parcialmente) los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 261/2004, por no respetar el principio de seguridad jurídica y, si es así, afecta esta invalidez (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
4) ¿Son inválidos (total o parcialmente) los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 261/2004, por carecer de motivación o de motivación suficiente y, si es así, afecta esta invalidez (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
5) ¿Carecen de validez (total o parcialmente) los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 261/2004, por no respetar el principio de proporcionalidad aplicable a toda actuación de la Comunidad [Europea] y, si es así, afecta esta invalidez (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
6) ¿Carecen de validez los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 261/2004, por discriminar arbitrariamente o sin razón objetiva, en particular, a los miembros de la segunda asociación demandante y, si es así, afecta esta invalidez (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
7) ¿Es nulo o anulable (total o parcialmente) el artículo 7 del Reglamento, debido a que la imposición de una obligación de pago de una cantidad fija en caso de cancelaciones de vuelos por razones que no están amparadas por la eximente de responsabilidad basada en la concurrencia de circunstancias extraordinarias es discriminatoria, no cumple los requisitos de proporcionalidad que debe respetar toda medida comunitaria, o carece de motivación suficiente, y, si es así, afecta esta invalidez (unida a cualquier otro elemento pertinente) a la validez del Reglamento en su conjunto?
[…]».
En su fallo[21] el TJUE confirmó la plena compatibilidad del Reglamento nº 261/2004 con el Convenio de Montreal y la complementariedad entre ambos instrumentos jurídicos, al declarar:
«[…]
2) El examen de las cuestiones planteadas no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento nº 261/2004, […]».
Tal conclusión el TJUE se fundamentó especialmente en los siguientes argumentos:
- Las medidas de asistencia y atención a los pasajeros en caso de gran retraso de un vuelo, previstas en el artículo 6 del Reglamento nº 261/2004 constituyen medidas estandarizadas e inmediatas de reparación de los perjuicios derivados de las molestias que ocasionan los retrasos en el transporte aéreo de pasajeros. Dichas medidas no figuran entre aquellas cuyas condiciones de ejercicio fija el Convenio de Montreal para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional y no pueden, por lo tanto, considerarse incompatibles con este Convenio. Las medidas estandarizadas e inmediatas previstas en dicho artículo 6 no impiden por sí mismas que los pasajeros afectados, en el caso en que el mismo retraso les cause también daños que den derecho a una indemnización, puedan ejercitar, además, las acciones de indemnización de dichos daños en las circunstancias previstas en el citado Convenio de Montreal[22].
- Los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento nº 261/2004 no son inválidos por vulnerar el deber de motivación: en efecto, puesto que dicho Reglamento pone de manifiesto en lo esencial el objetivo perseguido por las instituciones, no puede exigirse que contenga una motivación específica para cada una de sus opciones de carácter técnico. A este respecto, puesto que la finalidad de proteger a los pasajeros exige que se escojan medidas de reparación estandarizadas y eficaces, que no se presten a discusión en el momento en que deban aplicarse (lo que la eximente de las circunstancias extraordinarias habría provocado en cualquier caso), el legislador comunitario podía, sin faltar a su deber de motivación, abstenerse de exponer los motivos por los que estimó que los transportistas aéreos encargados de efectuar un vuelo no podían ampararse en tal eximente para exonerarse de sus obligaciones de asistencia y atención previstas en los artículos 5 y 6 del citado Reglamento. De la misma forma, el legislador comunitario podía, sin viciar de ilegalidad el acto en cuestión, determinar en el artículo 7 de dicho Reglamento el principio y el importe de la indemnización a tanto alzado para el supuesto de cancelación de vuelos, sin exponer los motivos por los que decidió tal medida y tal cantidad[23].
- Habida cuenta de la amplia facultad discrecional conferida al legislador comunitario en materia de política común de transportes, el TJUE estimó que sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida desde el punto de vista de la obligación del respeto del principio de proporcionalidad. A este respecto, el TJUE estimó que las medidas de asistencia, atención e indemnización a los pasajeros, previstas en los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento nº 261/2004 no resultan manifiestamente inapropiadas para el objetivo perseguido por el legislador comunitario, que trata de reforzar la protección de los pasajeros víctimas de cancelaciones o de retrasos en los vuelos. Por el contrario, las medidas previstas en los artículos 5 y 6 del dicho Reglamento pueden reparar por sí mismas determinados perjuicios sufridos por estos pasajeros y permiten así garantizar un nivel elevado de protección de los interesados. Además, los criterios fijados para determinar el derecho de los pasajeros a acogerse a tales medidas, a saber, la duración del retraso y del tiempo de espera del siguiente vuelo o el plazo empleado en informar a los pasajeros de la cancelación del vuelo, no parecen en absoluto ajenos al requisito de proporcionalidad. Asimismo, dado que las medidas de reparación estandarizada e inmediata de que se trata varían en función de la gravedad de los perjuicios sufridos por los pasajeros, no parece tampoco que tengan un carácter notoriamente inadecuado por el mero hecho de que los transportistas no puedan ampararse en la eximente de las circunstancias excepcionales. El TJUE declaró igualmente que, dado que las consecuencias perjudiciales provocadas por el retraso no tienen ninguna relación con el precio pagado por el billete, no cabía acoger la alegación de que las medidas adoptadas para minimizar estas consecuencias hubieran debido determinarse en proporción a dicho precio[24].
[...]
[1] DO nº L 46 de 17 de febrero de 2004, pág. 1 (véase sobre esta normativa comunitaria: Fragola, “Prime note sul regolamento CE N. 261/2004 che istituisce nuove norme comuni in materia di overbooking aereo”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, nº 1, 2005, 129-142). Véanse también sobre el transporte aéreo: el Reglamento (CE) nº 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (DO nº L 204 de 26 de julio de 2006, pág. 1); el Reglamento (CE) nº 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008 , sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO nº L 293 de 31 de octubre de 2008, pág. 3); y el Reglamento (CE) n° 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de mayo de 2002, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (DO nº L 140 de 30 de mayo de 2002, pág. 2).
[2] Reglamento del Consejo, de 4 de febrero de 1991, por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular (DO nº L 36 de 8 de febrero de 1991, pág. 5). Véase sobre este Reglamento: Cavalli, “Rifiuto all’imbarco e overbooking: problemi di diritto interno e di diritto comunitario”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, nº 3, 1993, 377-379.
[3] Véase el tercer Considerando del Reglamento n° 261/2004.
[4] Documento COM 168 final, de 4 de abril de 2007, que en lo sucesivo citaremos como la “Comunicación de 2007”.
[5] Por hub se entiende el aeropuerto que las compañías aéreas utilizan como centro radial de operaciones para conducir a los pasajeros a su punto de destino.
[6] Documento COM(2011) 174 final de 11 de abril de 2011. Véase también la Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo “Perspectiva europea sobre los pasajeros: Comunicación sobre los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte” [documento COM(2011) 898 final de 19 de diciembre de 2011].
[7] Véase la “Introducción” de la Comunicación de 2011.
[8] Véase el epígrafe titulado “Jurisprudencia” de la Comunicación de 2011.
[9] Ibidem, epígrafe titulado “Supervisión de las medidas adoptadas desde 2007”.
[10] Véase: Swindells, “La sentencia Aurora Sousa Rodríguez y otros contra Air France de 13 de octubre de 2011: el TJUE reescribe el Reglamento nº 261/2004, Gaceta del InDeAl, Vol. 13, n° 1, 2011, 13-14.
[11] Ibidem.
[12] Véanse los fundamentos jurídicos nºs 41 y 42 de la sentencia “Sturgeon y otros” de 19 de noviembre de 2009, asuntos acumulados C-402/07 y C-432/07, RJTJ pág. I-10923 [véanse sobre este fallo: Balfour, “Airline Liability for Delays: The Court of Justice of the EU Rewrites EC Regulation 261/2004”, Air and Space Law, Vol. 35, nº 1, 2010, 71-75; González Vaqué, “Reglamento nº 261/2004 sobre asistencia y compensación de los pasajeros aéreos: el TJCE clarifica (ma non troppo) los conceptos de retraso y cancelación de un vuelo”, Unión Europea Aranzadi, nº 3, 2010, 7-17; Leandro, “Passeggeri con diritto al rimborso forfettizzato anche quando il volo ha un ritardo di tre ore”, Guida al Diritto, nº 49, 2009, 111-113; y Stuyck, “Indemnisation pour les passagers de vols retardés en Europe”, La Semaine Juridique, nº 7, 2010, 359-363].
[13] Véase el epígrafe titulado “Supervisión de las medidas adoptadas desde 2007” de la Comunicación de 2011.
[14] Véase el Considerando nº 12 del Reglamento n° 261/2004.
[15] Véanse los siguientes fundamentos jurídicos: nº 17 de la sentencia “Wallentin-Hermann contra Alitalia” de 22 de diciembre de 2008, asunto C-549/07, RJTJ pág. I-11061 (véanse sobre la sentencia “Wallentin-Hermann contra Alitalia”: Bernard, “Indemnisation et transport aérien”, Europe, nº 103, 2009, pág. 45; y Chapier-Granier y Verdure, "Arrêt Wallentin-Hermann: L'annulation d'un vol par un transporteur aérien pour cause de circonstances extraordinaires", Journal des tribunaux, nº 156, 2009, 46-47); y nº 45 de la sentencia “Sturgeon y otros” citada en la nota 12.
[16] Véase también el epígrafe titulado “Supervisión de las medidas adoptadas desde 2007” de la Comunicación de 2011.
[17] Véase el epígrafe nº 20 de la Comunicación de 2007 citada en la nota 4.
[18] Sentencia “IATA” de 10 de enero de 2006, asunto C-344/04, RJTJ pág. I-403 (véanse, sobre este fallo: Alemanno, "Arrêt IATA", Revue du droit de l'Union européenne, nº 4, 2005, 839-845; de Paz Martín, “El carácter complementario del reglamento 261/2004/CE respecto del Convenio de Montreal para la unificación de ciertas reglas del transporte aéreo internacional (Comentario a la STJCE de 10 de enero de 2006, en el asunto C-344/2004)”, Diario La ley, nº 6431, 2006, 1-3; Gattinara, “La questione pregiudiziale di validità rispetto al diritto internazionale pattizio secondo la sentenza IATA”, Studi sull'integrazione europea, nº 2, 2006, 343-365; y González Vaqué, “El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas confirma la validez del Reglamento nº 261/2004 (compensación en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de un vuelo)”, Gaceta Jurídica de la CE, nº 243, 2006, 3-17).
[19] Véase también el epígrafe nº 20 de la Comunicación de 2007.
[20] El Convenio para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional fue aprobado mediante Decisión del Consejo de 5 de abril de 2001 (DO nº L 194 de 18 de julio de 2001, pág. 38).
[21] Véase la nota 18.
[22] Véanse los fundamentos jurídicos nºs 44, 45, 46, 47 y 48 de la sentencia “IATA”.
[23] Ibidem, fundamentos jurídicos nºs 69, 70, 72 y 77.
[24] Ibidem, fundamentos jurídicos nºs 80, 82, 84, 85, 86, 88 y 91.
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